高國力　鮑家偉

黨的十八大以來，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全面實(shí)施，1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》圓滿收官。近日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》印發(fā)，在全面研判未來城鎮(zhèn)化趨勢特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，明確了“十四五”時期我國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，為推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了指引和遵循。

一、全面把握“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化的趨勢特點(diǎn)

在新起點(diǎn)上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)認(rèn)清我國城鎮(zhèn)化面臨怎樣的趨勢，需要破解怎樣的問題。上世紀(jì)90年代中期，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過30%，進(jìn)入30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間。2010年后，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過50%，到2020年達(dá)到63.89%，年均增速達(dá)到1.39個百分點(diǎn)。與此同時，特別是近些年以來，新增農(nóng)民工規(guī)模增速逐步下降，城鎮(zhèn)化增速放緩趨勢逐步顯現(xiàn)。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的中后期，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢具有兩方面特點(diǎn)。

一方面，我國城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)。從國內(nèi)情況看，當(dāng)前我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.5倍，且城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍有明顯差距，這些客觀現(xiàn)實(shí)持續(xù)吸引著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢。從國外情況來看，法國、日本、韓國等已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的發(fā)達(dá)國家，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后的十多年仍保持了較快發(fā)展，到城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%之后增速明顯下降。2021年我國人均GDP達(dá)到12551美元，按世界銀行劃分標(biāo)準(zhǔn)屬于中高等收入國家，同期常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%，低于中高等收入國家67.59%的平均水平，更低于高收入國家80%左右的平均水平，按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)還有一定增長空間。

另一方面，我國城鎮(zhèn)化速度將逐步放緩。從國際規(guī)律看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化率提高呈現(xiàn)前高后低的態(tài)勢。從我國農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移趨勢看，盡管2011年以來，常住人口城鎮(zhèn)化率年均增速快，但新增農(nóng)民工數(shù)從1055萬人降至400萬人以下，2018、2019年分別在200萬人左右，2020年受疫情影響出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長，2021年得以反彈。與城鎮(zhèn)化增速直接相關(guān)的進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬規(guī)模自2018年以來持續(xù)減少，其中2020年受疫情影響人數(shù)同比減少683萬、下降3.8%，2021年人數(shù)雖同比小幅增加，但仍比2019年減少614萬人、下降3.5%，為1.69億人左右。未來進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬將進(jìn)一步減少，這將帶來常住人口城鎮(zhèn)化率速度逐步減緩。

二、準(zhǔn)確理解“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施已經(jīng)取得了一系列重大成就，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展邁出了堅實(shí)有效的一大步，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定了有利基礎(chǔ)。與此同時，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍然存在一些問題和短板，如城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)尚未覆蓋全部常住人口，大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，城市發(fā)展韌性和抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，城市治理能力亟待增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

基于對我國城鎮(zhèn)化趨勢的分析和突出問題的梳理，《實(shí)施方案》提出了“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的方向、路徑和目標(biāo)?！秾?shí)施方案》鮮明提出要以推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在此指引下，明確了持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，推動城市健康宜居安全發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展這五個路徑，以及到2025年的主要目標(biāo)。

三、扎實(shí)推進(jìn)“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化的5大任務(wù)

《實(shí)施方案》立足當(dāng)下、著眼長遠(yuǎn)，對推動我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展作了全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、階段性安排，明確了5方面著力點(diǎn)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高市民化質(zhì)量是關(guān)鍵。堅持存量優(yōu)先、帶動增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能培訓(xùn)、隨遷子女基本公共教育、社會保險、農(nóng)民工勞動權(quán)益等保障水平，健全配套政策體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是關(guān)鍵。分類推動城市群發(fā)展，有序培育現(xiàn)代化都市圈，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升大中城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)小城市發(fā)展活力，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)分類發(fā)展，推動形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。推進(jìn)新型城市建設(shè)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式是關(guān)鍵。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，有序推進(jìn)城市更新改造，加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控救治、防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急處置等設(shè)施建設(shè)，建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市，使城市成為人民高品質(zhì)生活的空間。提升城市治理水平，創(chuàng)新治理方式是關(guān)鍵。樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領(lǐng)域，提高城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動改革創(chuàng)新是關(guān)鍵。堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域?yàn)榛締卧?、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）