范琳　黃欽　張火石

摘 要：檢察機(jī)關(guān)辦理減刑假釋案件中監(jiān)督權(quán)責(zé)不清、監(jiān)督依據(jù)不足、監(jiān)督層次不深、監(jiān)督程序不當(dāng)?shù)葐栴}突出，嚴(yán)重影響了監(jiān)督質(zhì)效。應(yīng)借鑒實務(wù)中的經(jīng)驗做法，一方面理順辦案機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)，進(jìn)一步完善立法，賦予檢察機(jī)關(guān)提請種類變更權(quán)，增設(shè)限制提請權(quán)濫用制度；另一方面，改革同步監(jiān)督模式，刪減表層重復(fù)監(jiān)督事項和流程，突出檢察機(jī)關(guān)在提請階段對提請機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、類案法律適用上的指引功能，強(qiáng)化審理階段的個案監(jiān)督，全面提升減刑假釋監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：減刑 假釋 監(jiān)督辦案

近年來，“提錢出獄”“紙面服刑”現(xiàn)象引發(fā)社會廣泛關(guān)注。為嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋工作，2021年12月“兩高兩部”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)減刑、假釋實質(zhì)化審理的意見》（以下簡稱《意見》），從實體、程序、保障機(jī)制等方面對保障減刑假釋案件實質(zhì)化審理提出了指導(dǎo)性意見。減刑假釋案件仍然存在形式化等突出問題，這些問題嚴(yán)重制約了減刑假釋制度功能的發(fā)揮，亟待解決。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，進(jìn)一步推進(jìn)減刑假釋案件實質(zhì)化審理。

一、減刑假釋監(jiān)督辦案存在的突出問題

（一）監(jiān)督權(quán)責(zé)不清

1.監(jiān)督權(quán)責(zé)與提請權(quán)責(zé)界限模糊。目前，檢察機(jī)關(guān)對減刑假釋案件采用“嵌入式”同步監(jiān)督，雖有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，但存在監(jiān)督權(quán)責(zé)與提請權(quán)責(zé)模糊不清的弊病。比如，檢察機(jī)關(guān)能否向監(jiān)獄提出變更提請種類的監(jiān)督意見？一種觀點認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不宜建議變更提請種類，否則侵犯了監(jiān)獄的提請權(quán)；另一種觀點則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)只是建議監(jiān)獄變更種類，監(jiān)獄可以決定是否采納，并沒有侵犯其提請權(quán)。根據(jù)刑事訴訟法第273條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以就減刑假釋案件對法院提出書面意見，但其并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄提請減刑假釋活動提出實體意見的權(quán)責(zé)。目前實踐中檢察機(jī)關(guān)在法院受案之前就個案對監(jiān)獄提請減刑假釋活動提出實質(zhì)性書面意見，缺乏法律層面的依據(jù)，這種實質(zhì)性的提前介入活動難免與提請權(quán)混同，既不利于錯案追責(zé)，也導(dǎo)致法庭上難以形成對抗的訴訟格局。

2.監(jiān)督權(quán)責(zé)與裁決權(quán)責(zé)存在不當(dāng)對抗。一方面，監(jiān)督權(quán)容易僭越裁決權(quán)。當(dāng)監(jiān)獄采納了檢察機(jī)關(guān)提出的糾正減刑假釋不當(dāng)意見時，監(jiān)獄不再向法院提請減刑假釋，此時檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)事實上行使了裁決權(quán)。另一方面，裁決權(quán)容易漠視監(jiān)督權(quán)。某些地方法院系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)范性文件影響了監(jiān)督權(quán)的行使。比如H省高級人民法院《減刑、假釋案件實質(zhì)化審理實施意見（試行）》規(guī)定，對罪犯提請假釋應(yīng)當(dāng)預(yù)留出監(jiān)教育時間。但究竟預(yù)留多久的出監(jiān)教育時間并未明確規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在減刑幅度上提出意見時難以做到精準(zhǔn)，甚至存在不被法院采納的風(fēng)險。

造成權(quán)責(zé)不清的主要原因是各辦案部門從本部門利益出發(fā)制定規(guī)范性文件，無限擴(kuò)張本部門權(quán)力、規(guī)避本部門責(zé)任，從而形成了權(quán)力對抗和責(zé)任模糊的局面。

（二）監(jiān)督依據(jù)不足

一方面，法律規(guī)定不明確。法律規(guī)定不明確極易造成監(jiān)督弱化。比如，根據(jù)刑法第78條、81條規(guī)定，減刑假釋的實質(zhì)條件之一是“確有悔改表現(xiàn)”，究竟如何理解“確有悔改表現(xiàn)”可能就見仁見智了。雖然最高人民法院對“確有悔改表現(xiàn)”作出了司法解釋，［1］但仍然過于籠統(tǒng)，法院自由裁量權(quán)有可能被濫用，難以受到制約。比如，H省Z市檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為罪犯甲入監(jiān)以后認(rèn)罪悔罪，認(rèn)真遵守法律法規(guī)法規(guī)及監(jiān)規(guī)，積極參加教育改造和勞動改造，可以認(rèn)定為“確有悔改表現(xiàn)”，建議法院對甲裁定予以減刑。但中級人民法院認(rèn)為罪犯甲的強(qiáng)奸犯罪情節(jié)惡劣，不符合減刑條件。［2］顯然，承辦法官與承辦檢察官對“確有悔改表現(xiàn)”內(nèi)涵的理解出現(xiàn)了質(zhì)的分歧。

另一方面，法律規(guī)定有空白。一是未明確賦予檢察機(jī)關(guān)變更提請種類權(quán)。公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)有變更起訴權(quán)，但減刑假釋案件中尚無法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有變更提請種類權(quán)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中選擇適用減刑或者假釋制度時缺乏監(jiān)督剛性。二是未明確賦予檢察機(jī)關(guān)制約提請機(jī)關(guān)濫用提請權(quán)的權(quán)力。比如監(jiān)獄在沒有新情況、新理由的情況下連續(xù)反復(fù)對同一罪犯提請減刑以獲得更多減刑假釋機(jī)會，此種情況就明顯屬于濫用提請權(quán)，而目前尚無法律規(guī)定如何限制提請權(quán)的濫用。

（三）監(jiān)督層次不深

長期以來，減刑假釋案件行政審批色彩濃重，與其說是審理，還不如說是審批。［3］這種形式化現(xiàn)象在監(jiān)督活動中主要表現(xiàn)在：第一，證明材料不全，難以全面監(jiān)督。以減刑案件為例，目前實踐中提請機(jī)關(guān)往往注重提供罪犯勞動改造、遵守監(jiān)規(guī)方面的證明材料，而對罪犯悔罪表現(xiàn)、思想文化教育改造方面的證明材料則并不重視，比如罪犯的文化教育、法治教育、思想教育、職業(yè)技能教育、性格測試等具體分?jǐn)?shù)和排名情況并未附卷，考試命題、考場安排、考試閱卷檢察機(jī)關(guān)均未參與，在罪犯主觀改造情況證明材料不全的情況下，檢察機(jī)關(guān)僅憑事后監(jiān)獄提供的少數(shù)證明材料難以做到全面監(jiān)督。第二，書面審查方式，難以深入監(jiān)督。目前，除6類案件［4］必須進(jìn)行調(diào)查核實之外，其余案件均可以采取書面審查方式。但檢察機(jī)關(guān)就個案作出實質(zhì)性檢察意見，本質(zhì)上是司法判斷權(quán)，司法判斷的前提是親歷性，只有法庭審判能全面、有效地提供親歷性條件。［5］檢察機(jī)關(guān)書面審查方式很難深入了解罪犯偽裝下的真實主觀改造情況。

造成監(jiān)督層次不深的主要原因有：一是辦案理念尚未完全轉(zhuǎn)變，雖然表面上看起來采用辦案模式，本質(zhì)上多數(shù)案件仍然沿用辦事模式。二是案多人少的矛盾特別突出，難以做到深層監(jiān)督。如湖南省株洲市，2017至2021年期間承辦檢察官年人均辦理減刑假釋案件400余件，此外還要辦理巡回檢察、控告申訴等案件。三是目前的同步監(jiān)督模式下，辦案人員文書制作、案卡填錄等重復(fù)性、表面性工作繁重，牽扯了大量辦案資源，投入深層監(jiān)督的辦案力量不足。

（四）監(jiān)督程序不當(dāng)

目前，我國減刑假釋案件采用“三階段”同步監(jiān)督模式，即征求意見審查階段（第一階段）、提請建議書副本審查及開庭階段（第二階段）、裁定審查階段（第三階段）三個階段。實踐中，檢察機(jī)關(guān)在第一階段就開始對個案的減刑條件以及減刑幅度提出具體明確的檢察意見，筆者認(rèn)為不妥，理由如下：其一，第一階段就個案出具實質(zhì)性檢察意見，如前文所述，缺乏法律依據(jù)，既有越權(quán)之嫌，又導(dǎo)致庭審階段訴訟結(jié)構(gòu)缺乏對抗性；其二，第一階段與第二階段存在大量重復(fù)的文書制作工作，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)忙于表層的重復(fù)性勞動，在案多人少、時間緊任務(wù)重的情況下，無法組織充足的司法資源開展深入有效的調(diào)查監(jiān)督。筆者認(rèn)為，第一階段檢察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)指導(dǎo)提請機(jī)關(guān)全面取證，對類案提出法律意見。

二、增強(qiáng)減刑假釋監(jiān)督質(zhì)效的實踐經(jīng)驗

因目前尚無統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，各減刑假釋辦案部門從本部門利益出發(fā)各自制定內(nèi)部規(guī)范性文件以強(qiáng)化本部門職權(quán)、規(guī)避本部門風(fēng)險，造成各辦案單位之間權(quán)力的不當(dāng)對抗、甚至執(zhí)法混亂。據(jù)筆者調(diào)研，實踐中部分地區(qū)政法部門為解決上述亂象進(jìn)行了一定的探索，協(xié)商或者聯(lián)合出臺了規(guī)范性文件，明確了提請機(jī)關(guān)、裁決機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)各自權(quán)責(zé)范圍，增強(qiáng)了檢察監(jiān)督的剛性和精準(zhǔn)性，提高了檢察監(jiān)督質(zhì)效，形成了一定的經(jīng)驗。

（一）刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)履行提請權(quán)，全面提供證明材料

減刑假釋案件中，監(jiān)獄理所應(yīng)當(dāng)負(fù)有證明罪犯符合減刑假釋條件的舉證責(zé)任。推進(jìn)減刑假釋案件實質(zhì)化審理，要更加強(qiáng)化監(jiān)獄的舉證責(zé)任。［6］監(jiān)獄全面提供證明材料是法、檢進(jìn)行實質(zhì)化辦案的關(guān)鍵。比如，針對監(jiān)獄在提請罪犯減刑假釋中不能全面提供證明材料的情況，2022年3月湖南省株洲市云龍地區(qū)人民檢察院根據(jù)“兩高兩部”《意見》、湖南省人民檢察院《減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督案件實質(zhì)化審查辦法（試行）》和工作實踐，對開展實質(zhì)化審查進(jìn)行了探索，制定了《減刑、假釋案件證據(jù)目錄指引（試行）》，從實體、程序等多方面引導(dǎo)監(jiān)獄全面提供罪犯減刑假釋證明材料，強(qiáng)化證據(jù)的收集、審查，滿足檢法機(jī)關(guān)進(jìn)行實質(zhì)化審查的要求。

（二）檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督權(quán)，依法全面規(guī)范監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，既要全面監(jiān)督，也不能代行提請權(quán)、裁決權(quán)；既要注重配合，更要注重對抗和“挑刺”。目前減刑假釋案件訴訟架構(gòu)下，唯有檢察機(jī)關(guān)全面把握案情，充分考量社會危害性大小，才能最大程度克服減刑假釋案件紙面審查的弊病。比如，杭州市人民檢察院出臺了《關(guān)于減刑、假釋案件財產(chǎn)性判項履行情況審查工作指導(dǎo)意見（試行）》，對罪犯財產(chǎn)履行能力以及履行情況對減刑幅度的影響作出了量化規(guī)定，強(qiáng)化了法律監(jiān)督的剛性。

（三）審判機(jī)關(guān)履行裁決權(quán)，依法公正作出裁決

裁決機(jī)關(guān)既要通過制定規(guī)范性文件強(qiáng)化實質(zhì)性審理，也要確保規(guī)范性文件明確具體、可操作性強(qiáng)。比如，湖南省株洲市云龍地區(qū)人民檢察院通過組織法院、監(jiān)獄召開座談會，根據(jù)上位法的規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，在證明標(biāo)準(zhǔn)尺度、證據(jù)的認(rèn)定和運(yùn)用上達(dá)成一致意見，形成了《證據(jù)目錄指引（試行）》，分別從程序類審查、原案犯罪刑罰情況審查、交付執(zhí)行后罪犯一貫表現(xiàn)審查、財產(chǎn)性判項履行情況審查等5個方面對證明材料進(jìn)行了分類和細(xì)化，為承辦檢察官、承辦法官提供了具體可操作的指引，增強(qiáng)了監(jiān)督的精準(zhǔn)性。

三、全面提高減刑假釋監(jiān)督質(zhì)效的路徑

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念

應(yīng)從辦事模式轉(zhuǎn)向辦案模式，牢固樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的監(jiān)督理念，增強(qiáng)監(jiān)督效果。監(jiān)督與辦案內(nèi)在統(tǒng)一于檢察職能中，二者是內(nèi)容與形式、本質(zhì)與現(xiàn)象的關(guān)系。［7］辦事模式對應(yīng)的是片面追求數(shù)量的舊時代，辦案模式對應(yīng)的是法律監(jiān)督邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，就是要對減刑假釋案件進(jìn)行訴訟化改造，就是要在監(jiān)督程序上更加規(guī)范，在監(jiān)督內(nèi)容上更加全面，在監(jiān)督層次上更加深入，在監(jiān)督效果上不斷提升。

（二）完善法律規(guī)范

1.進(jìn)一步明確法律規(guī)定。對“確有悔改表現(xiàn)”作出具體規(guī)定，比如現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，將勞動考核分?jǐn)?shù)、教育考核分?jǐn)?shù)（包括思想政治、文化、法治、技能、心理教育）、遵守法律法規(guī)監(jiān)規(guī)分?jǐn)?shù)等作出量化規(guī)定，建立“勞動改造”“教育改造”“遵守監(jiān)規(guī)”表現(xiàn)情況與考核分之間的可量化、可操作的聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化犯罪情節(jié)惡劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)及影響權(quán)重，過失犯、中止犯、脅從犯、從犯減刑幅度從寬比例多少等等。

2.強(qiáng)化實質(zhì)性審查的監(jiān)督剛性。一是賦予檢察機(jī)關(guān)變更提請種類權(quán)。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為提請種類不當(dāng)?shù)?，可以建議提請機(jī)關(guān)變更提請種類，并要求補(bǔ)充相關(guān)證明材料。提請機(jī)關(guān)不變更的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由。二是賦予檢察機(jī)關(guān)限制提請機(jī)關(guān)濫用提請權(quán)。《意大利刑事訴訟法典》第682條規(guī)定，如因被判刑人無悔改表現(xiàn)而不準(zhǔn)予假釋的，在駁回決定生效后的6個月內(nèi)不得再次提出假釋請求。［8］我國可借鑒作出規(guī)定，罪犯因無悔改表現(xiàn)被法院裁定不予減刑或假釋的，自裁定生效之日起6個月內(nèi)不得再次提請減刑或假釋。并且為防止提請機(jī)關(guān)以撤回提請來規(guī)避此規(guī)定，應(yīng)作出規(guī)定“法院立案以后，如無新情況、新理由，提請機(jī)關(guān)不得撤回減刑、假釋申請?！碧嵴垯C(jī)關(guān)違反上述規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出糾正意見。

（三）優(yōu)化監(jiān)督模式

一是對同步監(jiān)督內(nèi)容和流程進(jìn)行改造。將現(xiàn)有的“第一階段”同步監(jiān)督模式調(diào)整為：在征求意見審查階段，檢察機(jī)關(guān)不對個案實體處理發(fā)表實質(zhì)性意見，此階段檢察機(jī)關(guān)主要針對類案發(fā)表法律意見，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的指揮協(xié)調(diào)作用，重點對提請機(jī)關(guān)在證據(jù)收集的內(nèi)容、程序等方面進(jìn)行指導(dǎo)，對證據(jù)“三性”進(jìn)行審查，對減刑假釋案件提請程序進(jìn)行監(jiān)督。此階段，檢察機(jī)關(guān)不再逐案制作審查報告、檢察意見書，而是在“提出檢察建議書副本審查及開庭階段”制作審查報告、檢察意見書、出庭意見書、訊問提綱等文書，真正將檢察辦案力量從繁瑣的表層工作中解放出來，以便更好開展深入調(diào)查。二是充分發(fā)揮巡回檢察與派駐檢察的合力。充分發(fā)揮巡的優(yōu)勢和派的便利，進(jìn)一步克服監(jiān)督虛化、同化、弱化弊病，增強(qiáng)監(jiān)督合力。三是充分利用大數(shù)據(jù)賦能。通過派駐檢察、巡回檢察所整理的罪犯獎懲數(shù)據(jù)、禁閉戒具使用數(shù)據(jù)、外傷就診數(shù)據(jù)、消費(fèi)數(shù)據(jù)等的大數(shù)據(jù)，縱向?qū)Ρ茸锓父脑毂憩F(xiàn)是否好轉(zhuǎn)，是否符合減刑條件，橫向與其他罪犯相比，減刑幅度是否公正。

*湖南省株洲市云龍地區(qū)人民檢察院副檢察長、三級高級檢察官［412000］

**湖南省株洲市云龍地區(qū)人民檢察院第一檢察部四級高級檢察官［412000］

***湖南省株洲市云龍地區(qū)人民檢察院第三檢察部五級檢察官助理［412000］

［1］ 2016年最高人民法院《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》第2條規(guī)定，對于罪犯符合刑法第七十八條第一款規(guī)定“可以減刑”條件的案件，在辦理時應(yīng)當(dāng)綜合考察罪犯犯罪的性質(zhì)和具體情節(jié)、社會危害程度、原判刑罰及生效裁判中財產(chǎn)性判項的履行情況、交付執(zhí)行后的一貫表現(xiàn)等因素。第3條規(guī)定，“確有悔改表現(xiàn)”是指同時具備以下條件：認(rèn)罪悔罪；遵守法律法規(guī)及監(jiān)規(guī)，接受教育改造；積極參加思想、文化、職業(yè)技術(shù)教育；積極參加勞動，努力完成勞動任務(wù)。

［2］ 參見湖南省株洲市中級人民法院刑事裁定書，（2022）湘02刑更90號。

［3］ 參見熊秋紅：《推進(jìn)減刑、假釋案件實質(zhì)化審理，必須讓審理回歸司法程序》，《人民法院報》2021年12月11日。

［4］ 具體指符合2014年《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》第6條規(guī)定情形之一的案件：擬提請減刑、假釋罪犯系“三類”罪犯，嚴(yán)重暴力恐怖犯罪犯罪或者其他在社會上有重大影響、關(guān)注度高的罪犯；因罪犯有立功或重大立功表現(xiàn)擬提請減刑的；減刑幅度大、假釋考驗期長、起始時間早、間隔時間短或者實際執(zhí)行刑期短的；考核計分高、專項獎勵多或者鑒定材料、獎懲記錄有疑點的；收到控告、舉報的；其他應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實的。

［5］ 參見龍宗智：《庭審實質(zhì)化的路徑和方法》，《法學(xué)研究》2015年第5期。

［6］ 參見陳衛(wèi)東：《對推進(jìn)減刑、假釋案件實質(zhì)化審理工作的兩點思考》，《人民法院報》2021年12月11日。

［7］ 參見謝鵬程：《堅持“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的檢察理念》，《檢察日報》2021年1月22日。

［8］ 參見卞建林主編：《刑事執(zhí)行程序：外國刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定》，中國檢察出版社2017年版，第314頁。