王亞利 岳雪峰

摘 要：行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有基于優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)。單方變更解除權(quán)的行使體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先、公私法益平衡及契約嚴(yán)守的理念。實(shí)踐中，濫用行政優(yōu)益權(quán)、混淆單方變更解除權(quán)類(lèi)型、程序規(guī)范不足、賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊等問(wèn)題阻礙了單方變更解除權(quán)的規(guī)范行使。因此，需通過(guò)規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)之行使、厘清單方變更解除權(quán)的類(lèi)型、健全程序規(guī)則、明確賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等途徑來(lái)完善其行使規(guī)則和相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議；行政優(yōu)益權(quán)；單方變更解除權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2022）11-0090-04

行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議的過(guò)程中可基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除行政協(xié)議，①即基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除權(quán)。《行政訴訟法》（2015）將行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議引發(fā)的糾紛納入行政訴訟受案范圍后，2019年出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法解釋》），又對(duì)單方變更解除權(quán)做了進(jìn)一步規(guī)定，②但并未對(duì)單方變更解除權(quán)的行使提供具體指導(dǎo)，導(dǎo)致單方變更解除權(quán)行使規(guī)則不明。如唐某訴某縣政府案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“關(guān)嶺案”）中，③初審法院認(rèn)為：縣政府以相對(duì)人唐某獲得補(bǔ)償款過(guò)高，損害公共利益為由，單方變更行政協(xié)議的行為符合公共利益，遂駁回唐某訴訟請(qǐng)求。唐某不服，提起上訴。二審法院以一審判決事實(shí)不清，證據(jù)不足，缺少法律依據(jù)為由撤銷(xiāo)原判?？h政府遂申請(qǐng)?jiān)賹彛景冈V至最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高法），最高法認(rèn)為：縣政府僅以補(bǔ)償款過(guò)高為由，認(rèn)定損害公共利益，從而基于優(yōu)益權(quán)單方變更行政協(xié)議，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，遂維持二審判決。

本案主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于縣政府能否基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更行政協(xié)議，即縣政府是否具備基于優(yōu)益權(quán)之單方變更解除權(quán)的行使條件。一審法院認(rèn)為本案滿(mǎn)足行政優(yōu)益權(quán)的行使條件，而再審法院實(shí)際上否定了縣政府行使優(yōu)益權(quán)的基礎(chǔ)。兩份不同的裁判結(jié)果背后是關(guān)于單方變更解除權(quán)的行使規(guī)則之爭(zhēng)。但問(wèn)題在于，我國(guó)當(dāng)下的法律法規(guī)尚未對(duì)此做出具體的、統(tǒng)一明確的規(guī)定。此外，不同類(lèi)型的單方變更解除權(quán)的提出，又容易造成行使規(guī)則的混亂[1]。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)基于優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)的行使進(jìn)行探討，檢視其存在的問(wèn)題并尋求其完善路徑具有重要意義。

一、單方變更解除權(quán)的基本理念

（一）公共利益優(yōu)先

公共利益優(yōu)先是公法上的基本原則，也是一種利益衡量標(biāo)準(zhǔn)[2]。社會(huì)契約論認(rèn)為，國(guó)家和政府的權(quán)力由人民賦予，人民通過(guò)將部分權(quán)力讓渡給國(guó)家來(lái)獲得政府提供的公共服務(wù)，所以提供公共服務(wù)和維護(hù)公共利益乃政府首要職責(zé)。為保證這一職責(zé)的履行，行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)必須享有一定特權(quán)。換言之，單方變更解除權(quán)的存在就是為了保障公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)或維護(hù)公共利益。《司法解釋》第16條賦予行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)以維護(hù)公共利益，實(shí)踐中法院也將公共利益作為單方變更解除權(quán)行使的理由。筆者通過(guò)對(duì)最高法發(fā)布的18個(gè)典型案例的裁判文書(shū)進(jìn)行梳理，其中以“公共利益”為變更解除理由的案件為11件，占比為61%。如“興國(guó)公司訴某縣政府單方解除行政協(xié)議案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“興國(guó)案”）中[3]，縣政府依據(jù)相關(guān)規(guī)定，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境收回興國(guó)公司的水電站項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)，取消了尚未開(kāi)工的相關(guān)項(xiàng)目。法院均認(rèn)為，縣政府單方解除行政協(xié)議是為了維護(hù)公共利益，具有合法性，遂駁回原告訴訟請(qǐng)求。由此可見(jiàn)，為公共利益可以變更解除行政協(xié)議已經(jīng)成為共識(shí)。相較于私人利益，公共利益處于優(yōu)先保護(hù)地位。

（二）公私法益的平衡

公私法益平衡是單方變更解除權(quán)行使的內(nèi)在要求。行政機(jī)關(guān)在行使單方變更解除權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧公共利益與私人權(quán)益之平衡。應(yīng)對(duì)受到損失的相對(duì)人給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或賠償。為此法國(guó)創(chuàng)設(shè)了“經(jīng)濟(jì)平衡原則”，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為公私法益平衡的橋梁，在維護(hù)公共利益基礎(chǔ)上確保相對(duì)人獲利與損失實(shí)現(xiàn)平衡[4]?，F(xiàn)實(shí)中，行政優(yōu)益權(quán)易被濫用，從而造成公共利益與私人利益的失衡，而“經(jīng)濟(jì)平衡原則的存在本身將為個(gè)人權(quán)利提供保障，阻止行政機(jī)關(guān)隨意行使權(quán)力”[5]，從而維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益?！端痉ń忉尅返?6條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)因行使單方變更解除權(quán)給相對(duì)人造成損失的應(yīng)予以賠償，該條文體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)平衡原則在我國(guó)行政協(xié)議制度中的借鑒和運(yùn)用。實(shí)踐中法院在認(rèn)可行政機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益行使單方變更解除權(quán)的同時(shí)，也主張對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的合理的直接損失予以補(bǔ)償。①

綜上所述，行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)并非任意的，還要受到經(jīng)濟(jì)平衡原則的制約，給相對(duì)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以補(bǔ)償，令其在金錢(qián)上沒(méi)有損失[6]。以此來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的平衡。

（三）契約精神的遵循

其一，行政協(xié)議目的在于公共利益之實(shí)現(xiàn)。在協(xié)議履行過(guò)程中，若公共利益嚴(yán)重受損，則協(xié)議的基礎(chǔ)將會(huì)動(dòng)搖甚至喪失。繼續(xù)履行協(xié)議將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)承受巨大損失而顯失公平，有悖于誠(chéng)實(shí)信用原則。而誠(chéng)實(shí)信用原則作為契約精神的應(yīng)有之義，是行政機(jī)關(guān)訂立、履行、變更及解除必須遵守的準(zhǔn)則。如最高法在發(fā)布的第76號(hào)指導(dǎo)案例中指出行政機(jī)關(guān)在變更行政協(xié)議時(shí)應(yīng)有事實(shí)和法律依據(jù)，且不得違背誠(chéng)實(shí)信用原則。②某公司與某市國(guó)土資源局行政合同糾紛案中，法院亦強(qiáng)調(diào)變更解除行政協(xié)議須遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。③其二，行政協(xié)議具有契約屬性，契約嚴(yán)守原則是契約精神的集中體現(xiàn)，因此協(xié)議雙方不得任意解除協(xié)議[7]。受契約嚴(yán)守原則的約束，行政機(jī)關(guān)也不得任意行使單方變更解除權(quán)，變更或解除行政協(xié)議。同時(shí)公平原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的損失予以賠償或補(bǔ)償。

二、單方變更解除權(quán)行使中存在的問(wèn)題

（一）濫用行政優(yōu)益權(quán)

行政優(yōu)益權(quán)的行使以公共利益為基礎(chǔ)，但公共利益的范圍具有高度的抽象性和模糊性，行政機(jī)關(guān)難以對(duì)其做出準(zhǔn)確判斷，進(jìn)而造成行政優(yōu)益權(quán)的濫用。如一些行政機(jī)關(guān)將公共利益范圍擴(kuò)大至政府利益，單純地以財(cái)政支出多寡作為公共利益是否受損的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在“關(guān)嶺案”中，一審法院認(rèn)為償款數(shù)額過(guò)大損害公共利益，而最高法認(rèn)為“補(bǔ)償款數(shù)額失實(shí)”并不能直接證成公共利益受損。前后兩種截然不同的判決表明，行政機(jī)關(guān)存在對(duì)公共利益解釋的任意擴(kuò)張，濫用行政優(yōu)益權(quán)的可能。在何某某訴某鎮(zhèn)政府行政協(xié)議案中，鎮(zhèn)政府以安置獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算錯(cuò)誤等為由解除協(xié)議。二審法院認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)之行使應(yīng)基于對(duì)公共利益的維護(hù)，鎮(zhèn)政府以獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)計(jì)算有誤為由單方解除行政協(xié)議系對(duì)行政優(yōu)益權(quán)之濫用，且有悖于誠(chéng)實(shí)信用原則，因此否定了鎮(zhèn)政府單方解除行政協(xié)議的行為。④

本文認(rèn)為，行政協(xié)議之履行應(yīng)遵循合同相對(duì)性原則，非因公共利益必要，不得隨意變更解除協(xié)議。所以有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使條件，特別是公共利益情形加以明確，防止行政優(yōu)益權(quán)的濫用。

（二）混淆單方變更解除權(quán)類(lèi)型

不同類(lèi)型的單方變更解除權(quán)，決定了其行使規(guī)則和依據(jù)有所不同。若當(dāng)行政協(xié)議符合《民法典》第563條規(guī)定的情形之一時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦可單方解除行政協(xié)議，⑤那么此時(shí)所依據(jù)的并非行政優(yōu)益權(quán)而是《民法典》的相關(guān)規(guī)定。然而行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)經(jīng)常忽視這一問(wèn)題。如在“草本公司訴荊州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政協(xié)議案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草本案”）中，一、二審法院判定行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除行政協(xié)議合法，但最高法卻認(rèn)為：本案解除協(xié)議之行為屬于合同法框架內(nèi)的解除行為。原告的行為已符合合同約定解除條件，行政機(jī)關(guān)完全可依合同法的規(guī)定或合同約定解除協(xié)議，而不必行使行政優(yōu)益權(quán)。⑥可見(jiàn)最高法亦主張對(duì)單方變更解除權(quán)類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分，而非把所有單方變更解除權(quán)歸于行政優(yōu)益權(quán)的行使。綜上，單方變更解除權(quán)類(lèi)型混淆給行政機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)新的考驗(yàn)。如何對(duì)不同類(lèi)型的單方變更解除權(quán)進(jìn)行區(qū)分，關(guān)系到單方變更解除權(quán)的具體行使規(guī)則，應(yīng)該引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的重視和思考。

（三）程序規(guī)范不足

實(shí)體法權(quán)力的落實(shí)有賴(lài)于程序制度供給。我國(guó)重實(shí)體輕程序的法治現(xiàn)狀，以及行政協(xié)議程序規(guī)則的闕如，使得單方變更解除權(quán)行使缺少具體的程序規(guī)則。而行政優(yōu)益權(quán)必須建立在正當(dāng)程序的基礎(chǔ)之上，行政協(xié)議制度才有存在的可能[6]。當(dāng)下行政協(xié)議單方變更解除權(quán)行使程序上主要存在兩大問(wèn)題：一是缺乏明確具體的規(guī)則指引。筆者分別以“行政協(xié)議”與“行政合同”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”檢索欄中進(jìn)行檢索，檢索到司法解釋、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)章共計(jì)79篇立法文件。其中，對(duì)行政協(xié)議單方變更解除權(quán)行使程序做出規(guī)定的僅有9篇，占比11.4%。但這些規(guī)定又較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。二是有關(guān)單方變更解除權(quán)行使的程序性規(guī)定散見(jiàn)于各地方立法，效力較低，未形成統(tǒng)一的適用規(guī)范，導(dǎo)致同類(lèi)案件發(fā)生不同判決結(jié)果。①如某公司訴某市管委會(huì)變更行政協(xié)議一案中，原審法院以行政法未對(duì)單方變更解除權(quán)行使程序做出具體規(guī)定為由，認(rèn)定單方變更解除權(quán)行使程序合法，②從而使相對(duì)人喪失了程序救濟(jì)途徑。與之相反，在某公司訴某市政府解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一案中，法院以行政機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)判定解除行政協(xié)議程序違法[8]。同類(lèi)案件的不同判決結(jié)果，體現(xiàn)了程序規(guī)則缺失帶來(lái)的司法裁判混亂的問(wèn)題，表明當(dāng)下亟須建立具體統(tǒng)一的程序規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)單方變更解除權(quán)行使的控制和規(guī)范，保障相對(duì)人的合法權(quán)利。

（四）賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊

《司法解釋》第16條規(guī)定，行政主體因單方變更解除行政協(xié)議給相對(duì)人造成損失的應(yīng)當(dāng)賠償或補(bǔ)償。然而，賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)究竟是參照國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)還是民事賠償標(biāo)準(zhǔn)并未做出具體說(shuō)明。學(xué)界對(duì)這兩種標(biāo)準(zhǔn)適用存在爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未做出明確裁判。如在劉某某訴某市某區(qū)人民政府及街道辦變更行政協(xié)議案中，③最高法雖責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人做出補(bǔ)償，卻未對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出說(shuō)明，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)交由行政機(jī)關(guān)裁量，由此也產(chǎn)生了新的問(wèn)題。一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議相對(duì)人獲得賠償補(bǔ)償金額的自由裁量權(quán)過(guò)大，容易在做出賠償補(bǔ)償決定時(shí)傾向于自身利益而減損相對(duì)人權(quán)利。另一方面，賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏統(tǒng)一性，增加了法院在司法審查中的工作難度，令法院在判決中無(wú)法就賠償補(bǔ)償問(wèn)題做出合理裁判，難以對(duì)相對(duì)人進(jìn)行充分救濟(jì)。

三、單方變更解除權(quán)行使的完善路徑

（一）規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使

1.嚴(yán)格規(guī)范對(duì)公共利益的認(rèn)定。公共利益作為行政協(xié)議單方變更解除權(quán)行使的基本條件，其概念具有模糊性和抽象性。目前，我國(guó)對(duì)公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要采取法定公共利益需求說(shuō)，即將案件所涉事實(shí)類(lèi)型化為實(shí)在法的有名法定公共利益后，再根據(jù)具體法規(guī)判斷案件是否適用優(yōu)益權(quán)。但公共利益種類(lèi)多樣，無(wú)法詳盡列舉，而行政事務(wù)一般都與公共利益有關(guān)，使得行政機(jī)關(guān)判定公共利益時(shí)自由裁量權(quán)較大，易以“公共利益”為借口，濫用行政優(yōu)益權(quán)。相對(duì)人難以在實(shí)體法上尋求與之抗衡的依據(jù)或救濟(jì)[9]。因此，行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)必須就個(gè)案中的公共利益做出具體闡釋和說(shuō)明。一般而言，公共利益通常以國(guó)家、社會(huì)與集體的公共財(cái)產(chǎn)或關(guān)乎民生的社會(huì)福利與基礎(chǔ)設(shè)施的形式體現(xiàn)，譬如橋梁、土地、水電、道路、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境資源、公共教育等。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)至少應(yīng)滿(mǎn)足以上情形，而不能單純地以成本的增減和財(cái)政收入的盈虧為由單方變更解除行政協(xié)議。

2.引入比例原則。單方變更解除權(quán)既具有高權(quán)色彩，也體現(xiàn)出行政裁量的特點(diǎn)。而比例原則調(diào)整的是高權(quán)性和裁量性的行政行為[10]，因而單方變更解除權(quán)的行使理應(yīng)受到比例原則的約束。

比例原則對(duì)單方變更解除權(quán)的約束主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是適當(dāng)性，指行政機(jī)關(guān)在眾多實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的之路徑中，只有當(dāng)最大限度滿(mǎn)足公共利益需求或使行政協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能單方變更解除行政協(xié)議。二是必要性，即“損害最小原則”，是指行政機(jī)關(guān)在追求行政管理目標(biāo)之過(guò)程中須采取對(duì)相對(duì)人損害最小的手段。否則，行政機(jī)關(guān)不得行使單方變更解除權(quán)[11]。三是均衡性，指行政機(jī)關(guān)要經(jīng)過(guò)利益衡量，保證變更解除協(xié)議所帶來(lái)的收益大于造成的損失。因?yàn)榧词共捎脤?duì)相對(duì)人損害最小的方式，仍可能導(dǎo)致給相對(duì)人造成的損失高于行政機(jī)關(guān)所追求的公共利益，這與行政協(xié)議初衷相悖，故而需要對(duì)雙方利益做出權(quán)衡[12]。若行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議給相對(duì)人造成的損失遠(yuǎn)超于要維護(hù)的公共利益，則不能行使單方變更解除權(quán)。

（二）厘清不同類(lèi)型的單方變更解除權(quán)

首先，應(yīng)判定是否存在維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的需要，若無(wú)維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的需要，則行政機(jī)關(guān)不能基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除行政協(xié)議，否則將構(gòu)成對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的濫用。其次，要看是否發(fā)生約定的變更解除情形，有約定的應(yīng)當(dāng)從約定，此時(shí)變更解除行政協(xié)議與行政優(yōu)益權(quán)無(wú)關(guān)，而是交由合同法框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。最后，要看是否滿(mǎn)足民法規(guī)定的變更解除情形，尤其是當(dāng)滿(mǎn)足《民法典》第563條規(guī)定的法定解除情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以直接依據(jù)民法相關(guān)規(guī)定單方解除行政協(xié)議而不必動(dòng)用優(yōu)益權(quán)。此外，當(dāng)發(fā)生情勢(shì)變更時(shí)，也可以參照《民法典》第533條之規(guī)定單方變更解除行政協(xié)議[7]。

（三）健全程序規(guī)則

1.完善協(xié)商機(jī)制。協(xié)商的本質(zhì)是意思自由達(dá)成合意，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議雙方的利益平衡有賴(lài)于協(xié)商機(jī)制作用的發(fā)揮?？梢越梃b德國(guó)法中優(yōu)先以協(xié)商解決行政協(xié)議履行爭(zhēng)議的做法，行政主體在行使單方變更解除權(quán)時(shí)應(yīng)先同相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成再行使單方變更解除權(quán)。協(xié)商機(jī)制能夠促進(jìn)協(xié)議雙方相互理解與溝通，通過(guò)對(duì)話的方式解決爭(zhēng)議。

2.落實(shí)告知與說(shuō)明理由制度。告知與說(shuō)明理由是判定行政行為是否合法的重要依據(jù)，也是正當(dāng)程序原則在單方變更解除權(quán)行使過(guò)程中的價(jià)值體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)時(shí)，應(yīng)履行先行告知義務(wù)，說(shuō)明變更解除理由，并告知補(bǔ)救措施和救濟(jì)途徑。既可以保障相對(duì)人的程序性權(quán)利，避免相對(duì)人利益受損，也有利于規(guī)范單方變更解除權(quán)。

3.完善聽(tīng)證程序。行政機(jī)關(guān)變更解除行政合同，若涉及重大的公共利益，或?qū)ο鄬?duì)人的利益有重大影響的，應(yīng)舉行聽(tīng)證[13]。一方面，通過(guò)聽(tīng)證能夠增加決策的科學(xué)性、民主性和透明度，有效制約行政優(yōu)益權(quán)的濫用，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；另一方面，能為雙方提供充分交流意見(jiàn)的平臺(tái)，聽(tīng)取合理訴求，保障權(quán)力的正確行使，實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

（四）明確賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，行政機(jī)關(guān)須對(duì)因變更解除協(xié)議遭受損失的相對(duì)人進(jìn)行賠償或補(bǔ)償，但賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，缺乏明確規(guī)定，由此形成了學(xué)界和司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，在賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上采用如下標(biāo)準(zhǔn)較為合適。

1.參照民事賠償標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政訴訟法》第78條與《司法解釋》第16條對(duì)賠償補(bǔ)償責(zé)任做出了規(guī)定，但關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)是適用民事賠償還是國(guó)家賠償并未說(shuō)明。實(shí)踐中，法院多采用國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)。①有學(xué)者認(rèn)為“不能如民事合同般進(jìn)行全面賠償，而適用行政賠償更符合法理和現(xiàn)實(shí)”[14]。但是，行政協(xié)議作為公私法交織的產(chǎn)物，相對(duì)人基于對(duì)國(guó)家的信賴(lài)與行政主體訂立協(xié)議，其信賴(lài)?yán)鎽?yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。因此，除直接利益損失之外，相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)違法行使單方變更解除權(quán)而失去的預(yù)期利益也應(yīng)該獲得賠償。畢竟在行政協(xié)議的關(guān)系中，相對(duì)人并非單純的被管理者而是政府的合作伙伴，單一地適用行政賠償標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗。盡管契合行政協(xié)議的行政性，也不能忽略其協(xié)議性的特點(diǎn)。因此，參照民事中的全面賠償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)擴(kuò)大賠償范圍，將實(shí)際損失與期待利益均納入賠償范圍之中，既能彌補(bǔ)相對(duì)人的利益損失，又能防止行政機(jī)關(guān)肆意行使特權(quán)。

2.采用充分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者主張“作為單方變更解除權(quán)的效果，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)相對(duì)人進(jìn)行全額補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括直接損失及預(yù)期收入損失，以此來(lái)重建行政協(xié)議的經(jīng)濟(jì)平衡?！盵15]這一觀點(diǎn)雖具有合理性，但仍值得商榷。賠償和補(bǔ)償屬于兩種不同的責(zé)任承擔(dān)方式，賠償之前提乃行政機(jī)關(guān)行為違法，因此帶有懲罰性色彩，故而即使對(duì)相對(duì)人的賠償額超出其實(shí)際損失也無(wú)不當(dāng)。然而，補(bǔ)償?shù)那疤崾切姓C(jī)關(guān)行為具有合法性，若采用全額補(bǔ)償則加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，易使之怠于行使單方變更解除權(quán)，放任公共利益受損。充分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際損失的全面填補(bǔ)為必要限度，不計(jì)算可得利益，避免了行政主體因過(guò)度補(bǔ)償而消極行使特權(quán)的弊端。同時(shí)，充分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能有效實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的平衡，做到“對(duì)價(jià)”支付，也是經(jīng)濟(jì)平衡原則的體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政協(xié)議作為新型行政管理手段，對(duì)其認(rèn)識(shí)與研究有待深入。單方變更解除權(quán)作為行政協(xié)議制度的重要組成部分，規(guī)范其行使規(guī)則，完善相關(guān)制度構(gòu)建，建立健全相應(yīng)的機(jī)制體制，對(duì)于深化行政協(xié)議研究有重要意義。盡管我國(guó)行政協(xié)議制度仍有待完善，但對(duì)行政協(xié)議及其單方變更解除權(quán)的研究必將隨著理論的深入和實(shí)踐發(fā)展趨向成熟。

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