魯敬誠

摘 要：堅持和改善黨的領導的重要進路就是推進黨的領導制度化，黨的領導法規(guī)是黨的領導制度化的重要表現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)體系不可或缺的組成部分。新時代，黨的領導法規(guī)建設取得了顯著成就。黨的領導法規(guī)建設應當堅持總攬全局、協(xié)調各方的原則，切實發(fā)揮黨的領導核心作用；應當堅持黨的領導法規(guī)建設過程和內(nèi)容的科學性原則，保證黨的各項工作成功；應當堅持黨的領導法規(guī)建設中國法和黨章的耦合性原則，使黨的領導在雙方的互動中不斷完善。我們應當堅持依規(guī)治黨，將黨的領導法規(guī)制度優(yōu)勢轉化為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強大效能。

關鍵詞：黨的領導法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)建設原則；政黨治理與國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D26 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）11-0050-03

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出黨內(nèi)法規(guī)制定工作應當遵循“堅持正確政治方向，增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護”等等六項原則。作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，黨的領導法規(guī)的制定嚴格遵循六項原則。黨內(nèi)法規(guī)制定的首要前提是“堅持正確政治方向”，這是黨內(nèi)法規(guī)制定目的和根本遵循。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨的領導法規(guī)既要充分解讀黨章精神，又不能逾越黨章邊界。黨的領導法規(guī)建設具體體現(xiàn)以下原則。

一、黨的領導法規(guī)建設要堅持總攬全局、協(xié)調各方的原則

總攬全局、協(xié)調各方是黨實施領導權的基本原則，也是黨的領導法規(guī)建設的重要遵循。這一原則既能“使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調各方的作用”，又能“使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義?！盵1]正如黨章所概括的那樣，“黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！盵2]多部黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)定了“總攬全局、協(xié)調各方”的原則，在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》明確“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系框架結構下，將黨內(nèi)法規(guī)的相關論述明確如表1。

從層級來看，文本中含有“總攬全局、協(xié)調各方”原則的法規(guī)多為“條例”，僅有一部黨內(nèi)法規(guī)為“規(guī)定”，即《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》。這部法規(guī)的相關論述圍繞地方黨委的職能展開，在《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》中已有了明確規(guī)定。除此之外，其余明確“總攬全局、協(xié)調各方”原則的“條例”涵蓋了組織、領導和自身建設領域，范圍較廣；“條例”層級本身較高，內(nèi)容全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力。由黨章和“條例”提出“總攬全局、協(xié)調各方”的原則本身就對全黨有較強的規(guī)范性。

從內(nèi)涵價值來看，實現(xiàn)黨總攬全局就是指黨的全方位領導，包括對國家生活和社會生活的領導，但是這一領導的前提是保證各方職權獨立，以使具體的執(zhí)行機關能夠切實發(fā)揮自主性。正如劉少奇在黨的八大上所解釋的：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉；也不是說，對于自己所不懂的事情，可以安于做外行?！盵3]264也即黨應當善于領導，無論哪一層級，黨的領導都要出現(xiàn)在“帶全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的重大問題”[4]上。要完善黨的領導，一方面，黨要通過派駐黨組等形式嵌入非黨組織進行領導；另一方面，黨要善于將自己的主張轉變?yōu)閲乙庵?，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，發(fā)揮總攬全局的作用。協(xié)調各方是中國特色社會主義制度的一個重要優(yōu)勢。要求“各級黨委從推進全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調好黨委、人大、政府、政協(xié)以及人民團體和其他方面的關系，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力?！盵4]這最大限度形成治國理政的強大合力，集中力量干大事；有利于各方面的思想和行動統(tǒng)一起來，形成整體力量。概言之，“黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。如果中國出現(xiàn)了各自為政、一盤散沙的局面，不僅我們確定的目標不能實現(xiàn)，而且必定會產(chǎn)生災難性后果?！盵5]另一方面，“協(xié)調”就意味著正確處理組織內(nèi)外關系，就避免了由于權力過分集中而導致的辦錯事、辦壞事。

二、黨的領導法規(guī)建設要堅持過程和內(nèi)容的科學性原則

從應然狀態(tài)上看，“正確決策是各項工作成功的重要前提?！盵6]做出正確的決策是黨的一項根本任務。從實然狀態(tài)上看，黨的十二大黨章明確要求黨應當制定正確的決策，經(jīng)過歷次黨章修訂完善，這一論述最終體現(xiàn)為“黨必須實行民主的科學的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策”[7]。黨的領導法規(guī)作為重要規(guī)章制度，必然要遵循建設過程和內(nèi)容的科學性原則，實現(xiàn)應然性與實然性的統(tǒng)一。

黨的領導法規(guī)制定過程體現(xiàn)了科學性。從黨內(nèi)法規(guī)制定的普遍性規(guī)律來看，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確黨內(nèi)法規(guī)制定包括“規(guī)劃與計劃”“起草”“審批與發(fā)布”等環(huán)節(jié)?！耙?guī)劃與計劃”環(huán)節(jié)包括黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃，具體流程都是“由中央紀委和中央各部門、各省級黨委提出制定建議，由中辦統(tǒng)一匯總后廣泛征求意見擬定，經(jīng)中央書記處辦公會議討論，報黨中央審定或審批[8]。在黨內(nèi)法規(guī)的起草環(huán)節(jié)，相關制定主體應當進行充分的調查研究，“充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議?！北匾獣r可以“吸收黨委及其工作機關法律顧問和有關專家學者參加，或者委托專門機構開展”[8]10調查研究。在黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應當廣泛征求意見?！奥犎↑h代表大會代表和基層黨員、干部以及有關專家學者的意見”[8]，充分聽取群眾意見。進入“審批與發(fā)布”環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)由工作機構進行前置審核，對于存疑的法規(guī)，應當提出修改意見或退回；審核批準的黨內(nèi)法規(guī)，按程序報批發(fā)布；對于實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可以先試行[8]。黨內(nèi)法規(guī)制定的全過程體現(xiàn)了科學性。以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》為例，該《條例》是新時代黨領導統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要遵循。從試行條例的起草、調研、征求意見、制定頒布，再到試行條例的內(nèi)容完善、修訂印發(fā)，充分體現(xiàn)了制定的科學性。

黨的領導法規(guī)的具體內(nèi)容體現(xiàn)了科學性?！包h的領導行為是否科學，對黨的長期執(zhí)政能力建設具有重要影響?！薄搬槍Σ煌I導對象，黨組織可以采取不同的領導行為?！盵9]黨的領導法規(guī)包括黨領導經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊建設方面的法規(guī)。由于各領域具體特點不同，領導行為也發(fā)生了一定的變化。申言之，這些領導行為分為命令指示、直接管理、歸口領導、決策決定、推薦提名干部、提出建議、指導督查和號召提倡等。新修訂的《軍隊政治工作條例》堅持的一條原則就是突出強化黨對我軍絕對領導[10]。這與黨章里“中國共產(chǎn)黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導”[2]具有內(nèi)在價值的一致性，表明了黨對軍隊的絕對領導權，體現(xiàn)的是一種命令指示式的領導。《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的“堅持黨的絕對領導，把黨的領導貫徹到政法工作各方面和全過程”[11]，也體現(xiàn)了這一邏輯。黨組織依據(jù)自身領導職責對有關國家機關進行指導監(jiān)督，以推動黨的領導主張在相關工作中得到全面準確貫徹落實也是黨領導的重要方式。如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》指出黨委政法委應當“保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實”[11]“中央和地方各級黨委政法委員會指導、支持、督促政法單位在憲法法律規(guī)定的職責范圍內(nèi)開展工作?！盵11]《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》則指出農(nóng)村工作必須“堅持教育引導農(nóng)民聽黨話、感黨恩、跟黨走，把農(nóng)民群眾緊緊團結在黨的周圍”[12]。這體現(xiàn)的是黨組織發(fā)出倡導性號召，推動黨的主張成為全社會的共識，轉化為群眾自覺擁護的號召提倡型領導。如果將范圍擴大到為數(shù)眾多的黨內(nèi)規(guī)范性文件中，那么黨的領導行為方式更加多元。需要明確的是，盡管黨的領導法規(guī)中領導方式在不同領域展現(xiàn)出不同特點，但每一種法規(guī)中的具體領導方式卻不恒定，而是一種或幾種方式的組合。

三、黨的領導法規(guī)建設要堅持國法和黨章的耦合性原則

黨的領導法規(guī)與國法和黨章具有耦合性，主要源于黨的領導法規(guī)在國法和黨章的雙重影響下對同一或近似事物進行調整；黨的領導法規(guī)具體內(nèi)容反映國法和黨章所未明確的要求。中國共產(chǎn)黨的領導地位和外生性政黨權力，加之中國特殊的黨政結構設計決定了黨內(nèi)法規(guī)可以間接對黨外群眾與非黨組織產(chǎn)生較強的作用力，即黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力[13]。這一效力實際上深化了黨的領導法規(guī)與國法和黨章的耦合，黨的領導在雙方的互動中不斷完善。

從領導法規(guī)具體調整國法和黨章原則事宜的角度看，第一，在黨的領導這一根本前提下，憲法和黨章分別認為黨的領導是中國特色社會主義“最本質的特征”[14]和“最大優(yōu)勢”[2]。黨的領導法規(guī)是為“堅持黨對一切工作的領導”，保障黨的領導核心作用發(fā)揮[15]的。這是黨的領導法規(guī)立規(guī)最重要的一條政治前提，契合了國法和黨章的內(nèi)在邏輯。第二，以政治建設類法律法規(guī)為例，《中華人民共和國人民武裝警察法》規(guī)定“人民武裝警察部隊堅持中國共產(chǎn)黨的絕對領導”[16]，是發(fā)揮武裝力量維護國家安全和社會穩(wěn)定作用的基礎。黨章要求“中國共產(chǎn)黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導”[2]，既是對國法要求的響應，又是“黨指揮槍”傳統(tǒng)的體現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定政法工作的首要原則就是堅持黨的絕對領導，是領導法規(guī)與國法和黨章相耦合的顯著表征。第三，以經(jīng)濟建設類法律法規(guī)為例，鄉(xiāng)村振興是“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”的重要戰(zhàn)略。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導[17]。黨章則要求中國共產(chǎn)黨在領導社會主義事業(yè)中要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國法與黨章的相關規(guī)定，耦合了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》“堅持黨對農(nóng)村工作的全面領導”“堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”[12]3的相關論述。

從黨的領導法規(guī)釋義國法和黨章相關論述的角度看，“為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國而奮斗”[2]是黨章規(guī)定的社會主義初級階段基本路線的目的。但有關“富強民主文明和諧美麗”的內(nèi)涵，仍然需要黨的領導法規(guī)的補充。以生態(tài)文明建設類法律法規(guī)為例，黨章規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”[2]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定“國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！盵18]至于具體的落實措施、黨和環(huán)境保護部門的具體關系等內(nèi)容則由眾多黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范?！吨醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》指出中央生態(tài)環(huán)境保護督察包括例行督察、專項督察和“回頭看”等，并且指明了督察的組織機構、督察對象和程序、紀律等內(nèi)容，對國法和黨章的有關內(nèi)容起到了補充作用。以社會建設類法律法規(guī)為例，《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定縣級以上政府“實行食品安全監(jiān)督管理責任制”“對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責”“建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制”[19]。這明確了各級人民政府處理食品安全相關事宜的組織結構?！兜胤近h政領導干部食品安全責任制規(guī)定》補充了本工作需要遵循的原則，即“必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護”[20]。概言之，黨的領導法規(guī)的補充作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是補充國法和黨章中尚未明確組織結構、具體釋義的部分；二是規(guī)定國法和黨章中未明確的“黨的領導”這一根本政治前提。

四、結語

“進入新時代，我們黨從事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安的戰(zhàn)略高度堅持依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，制定出臺一大批重要黨內(nèi)法規(guī)，為堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，提供了堅強制度保障?！盵15]而“截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領導法規(guī)共772部”[15]，黨的領導法規(guī)成為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，為完善黨的領導體制、改善黨的領導方式、鞏固黨的領導基礎提供了重要保障，是黨的領導制度化的重要表現(xiàn)、政黨治理現(xiàn)代化的重要表征和國家治理能力現(xiàn)代化的縮影。堅持黨的領導是建設中國特色社會主義事業(yè)的根本原則。我們應當堅持依規(guī)治黨，扎實推進黨的領導制度化，提高黨的領導水平，強化黨的執(zhí)政能力，鍛造走在時代前列的中國共產(chǎn)黨，將黨的領導法規(guī)制度優(yōu)勢轉化為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強大效能。

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