蔡勤禹 高 銘

中國(guó)海洋大學(xué) 中國(guó)社會(huì)史研究所，山東 青島266071

海塘是應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害最基本的物質(zhì)手段。江浙海塘修筑歷史悠久，積累了豐富的筑塘經(jīng)驗(yàn)。近代以降，隨著救災(zāi)社會(huì)化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，修筑海塘的經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)多元化，政府、慈善組織、同鄉(xiāng)會(huì)、國(guó)外慈善機(jī)構(gòu)等成為資金來(lái)源；筑塘技術(shù)在傳承古代先人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷采用近代新方法，如水力學(xué)、材料力學(xué)、工程力學(xué)等土木水利工程專門知識(shí)在海塘修建中發(fā)揮了重要作用；新建筑材料比如鋼筋混凝土的使用，使海塘更加牢固，抗沖擊能力增強(qiáng)；在修建方式上，注重以工代賑；海塘管理上則實(shí)行中央與地方分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。這些新的變化，是近代社會(huì)變革在修筑海塘上的縮影，從中也可以管窺近代海洋災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制變革的深度和廣度。

一、經(jīng)費(fèi)籌集多元化

中國(guó)古代的海塘修建主要通過(guò)徭役來(lái)完成，經(jīng)費(fèi)主要由政府來(lái)出資。宋代開(kāi)始，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)重心南移，江南地區(qū)開(kāi)發(fā)加大，海塘的修建規(guī)模越來(lái)越大，海塘修建費(fèi)用多是政府出資。元代開(kāi)“塘捐”先例，海塘修建經(jīng)費(fèi)主要靠當(dāng)?shù)鼐用癜串€出糧或者折價(jià)出錢。到了明清時(shí)期，海塘經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化，主要包括政府出資、鄉(xiāng)紳捐贈(zèng)等。到了民國(guó)時(shí)期，海塘所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)家水利經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目下部分支付。但因政局不穩(wěn)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源時(shí)常中斷。所以，修建海塘經(jīng)費(fèi)來(lái)源更加多元化，既包括政府出資、按畝攤派、發(fā)行公債，也包括社會(huì)組織捐款、外國(guó)捐款等。各地區(qū)有不同的情況，經(jīng)費(fèi)來(lái)源也多有不同。

（一）政府籌資

1. 借帑

海塘工程成本高、規(guī)模大，需要政府財(cái)政的大力支持。清朝末年，中央財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重，官府無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)修筑費(fèi)用，往往以貸款的方式給予援建，待工竣之后，再按攤征歸還，這就是“借帑”修塘的方式。據(jù)相關(guān)史料記載：“道光元年，華亭知縣汪淇請(qǐng)帑修筑石壩土塘。三十年，知府顧蘭征、華亭知縣帥宗漐詳請(qǐng)借帑修筑海塘二千三百余丈，于塘頂間五丈積土牛一座?！雹佟度f(wàn)國(guó)公報(bào)》1882年第695期，第17頁(yè)?？梢?jiàn)，借帑成為經(jīng)濟(jì)困頓時(shí)修筑海塘的一種方式。

2.歲修費(fèi)

歲修制度起源于明末，到了清代才真正開(kāi)始推行。清朝規(guī)定，海塘的歲修制度由國(guó)庫(kù)撥出?？?，并對(duì)歲修制度有具體規(guī)定。為了加強(qiáng)對(duì)塘工歲修的管理，清代后期在江南海塘特設(shè)“塘工歲修局”，各縣派遣駐塘委員負(fù)責(zé)歲修事務(wù)。但是清代晚期，政治腐敗，歲修財(cái)政緊缺，海塘歲修制度流于形式，沒(méi)有真正實(shí)施下去。

民國(guó)時(shí)期，地方政府重視海塘的歲修經(jīng)費(fèi)。浙江省水利廳規(guī)定：“塘工經(jīng)費(fèi)，分為歲修、月修和搶修。屬于險(xiǎn)要工程的，必須要整修的屬于歲修；其他小型工程，每月約估為若千元，列為月修；至于臨時(shí)性的工程，出人意料之外，每月約估若千元，列為搶修?！雹陉惖裸懀骸墩憬Ｌ凉M(fèi)之統(tǒng)計(jì)與分析》，《浙江省建設(shè)月刊》1933年第6卷第11期，第76—77頁(yè)。從表1可以看出1929—1932年錢塘江海塘的歲修經(jīng)費(fèi)情況：

表1 1929—1932年錢塘江海塘歲修經(jīng)費(fèi)概況表（單位：元）

江蘇省政府曾訓(xùn)令：“江南海塘歲修經(jīng)費(fèi)，自民國(guó)二十四年起，每年省建設(shè)經(jīng)費(fèi)下，列支六萬(wàn)元，有關(guān)各縣建設(shè)經(jīng)費(fèi)內(nèi)攤列四萬(wàn)元，分別編入省縣預(yù)算，共計(jì)十萬(wàn)元?！雹邸督ㄔO(shè)江南海塘歲修情況》，《江蘇月報(bào)》，1935年第4卷第5—6期，第115頁(yè)。歲修費(fèi)作為政府修筑海塘的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，列入每年的財(cái)政預(yù)算。當(dāng)進(jìn)行大修時(shí)，歲修費(fèi)就不敷使用，需要從其他途徑來(lái)籌集。

3.按田計(jì)征

近代江浙海塘工程經(jīng)費(fèi)以受益各縣按田畝帶征為主。江蘇省采取按畝攤派來(lái)修建海塘，如1915年江蘇省署籌修寶山海塘，召集吳縣等十四縣官紳集議籌款。①十四縣指的是吳縣、奉常、常熟、金山、昆山、川沙、吳江、太倉(cāng)、上海、嘉定、松江、寶山、南匯、青浦。當(dāng)時(shí)以寶山海塘關(guān)系密切之蘇、松、太三屬民田，議將塘工經(jīng)費(fèi)分作三成，其中二成由地方擔(dān)任，按畝分?jǐn)?，一成由?guó)家輔助。②鄭肇經(jīng)：《中國(guó)水利史》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1993年影印第1版，第312頁(yè)。1912—1937年，修建錢塘江北岸海塘?xí)r，浙江省曾在征收田賦時(shí)先后帶征塘工捐、水利費(fèi)等，并沿襲清制仍在茶、繭、絲捐中附征塘工捐。蕭紹海塘經(jīng)費(fèi)沿襲清代的公款生息款和隨田賦征塘閘捐等。百瀝海塘的修筑經(jīng)費(fèi)在1924年前后亦曾按田畝隨賦征塘工田畝捐，且根據(jù)受益范圍，征及余姚。1934年7月，南匯、川沙兩縣沿海圩塘修筑工竣，政府帶征工賑畝捐，每畝一角。③武同舉：《江南海塘工程（五）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第12期。

4.發(fā)行債券、獎(jiǎng)券

民國(guó)時(shí)期，由于各個(gè)地區(qū)海塘情形不同，海塘經(jīng)費(fèi)來(lái)源也不盡相同，各地因地制宜，采取多種措施籌集海塘經(jīng)費(fèi)。宋乃德?lián)沃泄哺穼幙h長(zhǎng)時(shí)通過(guò)發(fā)行債券，籌資筑堤。1939年8月29日晚，“颶風(fēng)驟襲蘇北沿海一帶，潮汛與風(fēng)信一致沖擊，暴雨兼注，海湖水位激高數(shù)丈，亙?nèi)龝円故忌詺?，演成海嘯慘災(zāi)。以致南通、如皋、東臺(tái)、鹽城、阜寧、漣水、灌云等縣濱海居民不及逃避，被淹沒(méi)者約一萬(wàn)數(shù)千人，尤以阜鹽東灌四縣為重。即以阜寧一縣而論，事后掩埋尸體達(dá)四千余具，隨潮漂沒(méi)者尚不在內(nèi)”。④《蘇北七縣海嘯受災(zāi)狀況》，《新聞報(bào)》1939年10月22日，第8版。海嘯發(fā)生后，地方名紳先后到省府吁請(qǐng)“堤堰復(fù)修，蓄淡刷鹵”。但時(shí)任江蘇省政府主席的韓德勤正忙于反共磨擦，對(duì)修復(fù)海堤沒(méi)有重視。在輿論的壓力下，韓德勤答應(yīng)撥款20萬(wàn)元，幾經(jīng)克扣，除去行政費(fèi)用，所余不足10萬(wàn)，⑤汪漢忠：《轉(zhuǎn)折年代的蘇北海堤工程—從“韓小堤”和“宋公堤”看歷史轉(zhuǎn)折的必然性》，《江蘇地方志》2011年第4期。結(jié)果只修了一道低于高潮位的海堤，當(dāng)年即被海潮沖決。直至1940年10月，原八路軍第五縱隊(duì)供給部長(zhǎng)宋乃德?lián)胃穼幙h縣長(zhǎng)，地方士紳向其反映1939年潮災(zāi)和韓德勤修堤失敗情形，提出“欲穩(wěn)政權(quán)，先修海堤”的建議。宋乃德當(dāng)即將修復(fù)海堤列為救災(zāi)恤難的頭等大事。次年2月，阜寧縣參議會(huì)開(kāi)會(huì)，開(kāi)明士紳田厚齋、鄧松三、計(jì)雨亭三議員聯(lián)署提出修堤案，會(huì)議決定修堤經(jīng)費(fèi)以鹽稅作抵，發(fā)行公債，堤修好后由政府償還，并建立修堤委員會(huì)，由宋乃德兼任主任。由于戰(zhàn)爭(zhēng)原因，原計(jì)劃發(fā)行筑堤公債100萬(wàn)元，結(jié)果只售公債60萬(wàn)余元。整個(gè)工程分南段和北段，用時(shí)40多天，修筑成3米多高、底部18米寬、90華里長(zhǎng)的大海堤，經(jīng)受住天文大潮的多次沖擊而不毀。⑥汪漢忠：《轉(zhuǎn)折年代的蘇北海堤工程—從“韓小堤”和“宋公堤”看歷史轉(zhuǎn)折的必然性》，《江蘇地方志》2011年第4期。這種發(fā)行債券籌資的方式在近代江南和其他沿海地區(qū)多有實(shí)施。比如，周醒南在1920年左右任廈門市政會(huì)、廈門市堤工辦事處等職，負(fù)責(zé)廈門新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和施工。在建設(shè)過(guò)程中，周醒南發(fā)行“興業(yè)地價(jià)券”以籌修筑海堤之資金，籌得資金100萬(wàn)元，并將工程用投標(biāo)形式判與建筑公司承包撙節(jié)經(jīng)費(fèi)，最后與南興公司簽訂合約，由其出資修筑鷺江道第一段海堤。⑦周子峰：《近代廈門市政建設(shè)運(yùn)動(dòng)及其影響(1920—1937)》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第2期。

浙江省財(cái)政廳為了籌措修塘經(jīng)費(fèi)，1918年11月，財(cái)政廳長(zhǎng)張厚璟呈請(qǐng)國(guó)務(wù)會(huì)議議準(zhǔn)，開(kāi)辦紹蕭塘工獎(jiǎng)券，得到批準(zhǔn)，并在上海承印，第一期共印刷4萬(wàn)張，分別由江南水利局上海分局分銷1.5萬(wàn)張，湖北中國(guó)銀行分銷1萬(wàn)張，杭州分銷1萬(wàn)張，寧波中國(guó)分銀行分銷5000張。⑧《塘工獎(jiǎng)券之配銷》，《申報(bào)》1918年10月17日，第7版。至1922年11月止，共辦49期，實(shí)籌得款211萬(wàn)余元，先后撥塘工經(jīng)費(fèi)116萬(wàn)余元。①浙江省錢塘江流域中心、浙江省錢塘江管理局：《錢塘江水文化·治江歷史（中華民國(guó)）》，http://qtj.slt.zj.gov.cn/art/2021/11/2/art_1229243586_54738581.html.這種將娛樂(lè)與救濟(jì)相結(jié)合的獎(jiǎng)券籌資方式，在民國(guó)是比較流行的一種救災(zāi)募資方式。

5.善后賑濟(jì)

抗戰(zhàn)勝利后，行政院善后救濟(jì)總署投入了極大的財(cái)力、物力和人力修筑江浙海塘，成立了江南工程處主持海塘的修筑。中央撥款20億元，行政院善后救濟(jì)總署蘇寧分署撥給工糧面粉3700噸。②行政院善后救濟(jì)總署編：《行政院善后救濟(jì)總署業(yè)務(wù)總報(bào)告》，1948年4月，第220頁(yè)。工程分兩期進(jìn)行，修筑了寶山等處海塘5000公尺。在修建浙江海塘?xí)r，1946年成立了浙江省塘工會(huì)，辦理海塘修復(fù)事宜。工程分兩期進(jìn)行，共投入約80億元。到1947年12月，第一期計(jì)共完成修筑柴塘1500公尺、石塘工程1305公尺、盤頭87座、修理水閘7座、擔(dān)水工程888公尺、護(hù)堤工程6284公尺、塊石護(hù)塘腳工程5612公尺；第二期完成挑水壩9座、重建海塘700余尺、修建護(hù)岸1502公尺。③行政院善后救濟(jì)總署編：《行政院善后救濟(jì)總署業(yè)務(wù)總報(bào)告》，1948年4月，第218—219頁(yè)。此外，由于浙江海塘工程浩大，關(guān)系重要，還撥發(fā)了工糧4000噸，工米1000噸，工程器材2900余噸。④行政院善后救濟(jì)總署編：《行政院善后救濟(jì)總署業(yè)務(wù)總報(bào)告》，1948年4月，第219頁(yè)。行政院善后救濟(jì)總署作為承接國(guó)際善后救濟(jì)總署的辦事機(jī)構(gòu)，為戰(zhàn)后恢復(fù)做出了相當(dāng)貢獻(xiàn)。

（二）民間籌資

在中國(guó)古代，民間社會(huì)通過(guò)家族、鄉(xiāng)紳和會(huì)館等來(lái)捐資修塘，這種捐贈(zèng)和籌資主要用于捐資人家鄉(xiāng)海塘修筑，重地緣關(guān)系，對(duì)于跨地區(qū)乃至跨省的捐贈(zèng)少有記載。近代以來(lái)，通過(guò)民間集資來(lái)修筑海塘也較為常見(jiàn)，與傳統(tǒng)社會(huì)相比，不僅出現(xiàn)了不分地域，進(jìn)行跨地域救濟(jì)的慈善組織募資修筑海塘，還產(chǎn)生了新的籌資方式，比如，南通模式的股份制形式。

1．南通模式

光緒二十七年(1901年），著名實(shí)業(yè)家張謇在南通創(chuàng)辦通海墾牧公司，采用股份制方式募集修堤資金。公司在建伊始，連遭潮災(zāi)重創(chuàng)，被迫停止牧業(yè)。為減輕潮災(zāi)危害，遂開(kāi)河筑堤。張謇將堤分三種：外堤用于擋潮的大堤；里堤為通海河港兩側(cè)的堤岸；格堤為各區(qū)周圍的小堤。當(dāng)外堤、里堤被海浪沖決時(shí)，仍有格堤阻擋海水入內(nèi)，以縮小受災(zāi)范圍。至1911年，通海墾牧公司“堤成者十之九五”，各工程如河堤、橋梁、道路、水閘等均已齊全。張謇開(kāi)創(chuàng)的潮災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范新模式是蘇北沿海水利建設(shè)的新創(chuàng)舉，其在《墾牧鄉(xiāng)志》寫到:“繼墾牧而起者，南通有大晉，如皋有大豫，東臺(tái)有大賚、大豐、南遂，鹽城有大祐、泰和、大綱，阜寧有華成、阜余、新南，鹽墾公司十余，其地視墾牧小者倍，大輒七、八倍?！雹輳堝溃骸稄堝廊拎l(xiāng)志》，南京：江蘇古籍出版社，1994年，第398頁(yè)。在通海墾牧公司的示范和影響下, 各鹽墾公司紛紛成立，掀起了蘇北沿海灘涂開(kāi)發(fā)的高潮。

2.慈善組織募資

近代以降，慈善組織和其他民間團(tuán)體參與公共事務(wù)成為常態(tài)，每逢大災(zāi)，慈善組織跨地域的捐贈(zèng)及國(guó)外組織的跨國(guó)捐贈(zèng)，成為彌補(bǔ)政府財(cái)力不足的主要方式。1931年，江淮大水災(zāi)后，為修筑錢塘江海塘，曾有國(guó)民政府水災(zāi)善后經(jīng)費(fèi)、上海市所撥碼頭捐、鐵路客票附加賑捐、紅十字會(huì)捐款等修塘經(jīng)費(fèi)。①錢塘江志編委會(huì)編：《錢塘江志》，北京：方志出版社，1998年，第495頁(yè)。浙江旅渝、海寧旅滬同鄉(xiāng)會(huì)也曾籌措經(jīng)費(fèi)，上海、漢口的紳商勸募捐款成為錢塘江海堤財(cái)源之一。②錢塘江志編委會(huì)編：《錢塘江志》，第493頁(yè)。中國(guó)華洋義賑會(huì)是專門從事建設(shè)救災(zāi)的慈善團(tuán)體，在鎮(zhèn)海，1921年由華洋義賑會(huì)用以工代賑方式用銀2.98萬(wàn)元修筑崩塌靈緒塘。1922年，用華洋義賑會(huì)余款13.88萬(wàn)元，修石塘1020丈、土塘3400丈。③王毓玳、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，杭州：杭州出版社，2013年，第396頁(yè)。

由此可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期海塘修建資金來(lái)源、資金籌措和資金呈現(xiàn)形式呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，海塘修建經(jīng)費(fèi)既有政府財(cái)政的撥款，也有地方政府通過(guò)按畝攤派、發(fā)行公債、鐵路客票附加及鹽稅等方式籌集。此外，隨著近代慈善組織興起，慈善機(jī)構(gòu)在海塘修建過(guò)程中也發(fā)揮了一定作用，以華洋義賑會(huì)為代表的慈善組織以捐款、捐物的方式來(lái)協(xié)助海塘的建設(shè)，一定程度上緩解了海塘修建經(jīng)費(fèi)的緊缺狀況。

二、海塘修建方式與施工管理

海塘修建是一項(xiàng)大型工程，采用什么形式修建，關(guān)系到修建的質(zhì)量效率問(wèn)題，也影響到解決沿海地區(qū)災(zāi)民的收入。

（一）以工代賑

以工代賑是指被救濟(jì)的對(duì)象通過(guò)出工投勞以獲取救助的一種賑濟(jì)形式。以工代賑自古有之，先秦時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)，到了近代被大力提倡與推廣，其主要用于救災(zāi)，被稱為“最合科學(xué)原則及最適于實(shí)用之救災(zāi)辦法”④北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)編：《北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)報(bào)告書(shū)》，1922年，第29頁(yè)。。

民國(guó)時(shí)期，在每一次大的災(zāi)荒賑濟(jì)中，工賑發(fā)揮了重要作用且成效顯著，成為政府及民間組織重要的賑災(zāi)手段。海塘集中的江蘇省和浙江省，多次以工代賑來(lái)修建海塘。“民國(guó)四年，江蘇巡按使齊耀琳召集吳縣、太倉(cāng)、寶山、松江等官紳，開(kāi)會(huì)商議籌海塘工費(fèi)，工程于同年六月開(kāi)始，大修寶山縣東西兩塘，三年竣工。十一月，川沙縣開(kāi)辦工賑，修筑八九團(tuán)新舊塘工。十二月又修復(fù)寶山、吳淞等地的新式塘工?！雹菸渫e：《江南海塘工程（四）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第7—8期。

1933年9月，南匯、川沙兩縣沿海圩塘，經(jīng)兩次異常風(fēng)暴潮災(zāi)，多處決口，冬春工賑修筑。南匯縣此次修塘，南自二團(tuán)六港起，向北至七團(tuán)，與川沙縣交界止，連續(xù)無(wú)斷。⑥武同舉：《江南海塘工程（五）》，《江蘇研究》1936年第2卷，第12期。

1934年夏，江南大旱，陳果夫借此機(jī)會(huì)，以工代賑，疏浚江南河道，整頓海塘工程。最終，加固、整理、改建從蘇浙交界之金山衛(wèi)(現(xiàn)屬上海市)起到常熟福山港沿線300多公里中的16000多米，使16個(gè)縣得到屏障。⑦劉五書(shū)：《論民國(guó)時(shí)期以工代賑救荒》，《史學(xué)月刊》1997年第2期。

1946年2月，江蘇省建設(shè)廳與聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署蘇寧分署聯(lián)合設(shè)立江南海塘工賑處，以工代賑，修筑江南海塘。①浙江省錢塘江流域中心、浙江省錢塘江管理局：《錢塘江水文化·治江歷史（中華民國(guó)）》，http://qtj.slt.zj.gov.cn/art/2021/11/2/art_1229243586_54738581.html.

浙江省亦曾多次用工賑修建錢塘江海塘、浙西海塘等。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，行政院善后救濟(jì)總署浙閩分署，以工代賑，修復(fù)因戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的水利工程（見(jiàn)表2）。

表2 善后各項(xiàng)海塘工程工賑一覽表

民國(guó)時(shí)期，不僅政府以工賑方式修建海塘，民間團(tuán)體也參與到工賑修復(fù)海塘中，其中最著名的中國(guó)華洋義賑會(huì)在民國(guó)救災(zāi)工賑中發(fā)揮了重大作用?！霸诿駠?guó)十年，清代的靈緒塘舊址坍塌四十余處，華洋義賑會(huì)用以工代賑修筑，花銀2.98萬(wàn)元?！雹谕踟圭?、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，第396頁(yè)。工賑在民國(guó)救災(zāi)體系中扮演了十分重要的角色，將建設(shè)與救濟(jì)結(jié)合，起到“寓建設(shè)于救災(zāi)”作用，有利于受災(zāi)地方基礎(chǔ)設(shè)施改善。

（二）政府督修與施工管理

晚清時(shí)期，地方府縣的官員督修為當(dāng)時(shí)定制。民國(guó)時(shí)期仍由水利局來(lái)負(fù)責(zé)修筑海塘事宜。1928年浙江省水利局成立，其當(dāng)時(shí)開(kāi)展的重要工作，首先是在原有基礎(chǔ)上，對(duì)全省主要河流的地形、水文、氣象等進(jìn)行測(cè)量，形成基礎(chǔ)資料。另外就是興辦水利工程，仍以修理養(yǎng)護(hù)錢塘江海塘工程為主，兼及各地方水利工程?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，浙江省水利局得以恢復(fù)，其首要任務(wù)就是修復(fù)淪陷區(qū)損毀的水利工程，包括錢塘江海塘工程和各縣水利設(shè)施，對(duì)錢塘江北岸進(jìn)行了搶修，使抗戰(zhàn)時(shí)期被損壞的塘堤得到部分恢復(fù)。

民國(guó)時(shí)期對(duì)海塘工程的施工管理，承襲清代制度的合理部分，同時(shí)又吸收一些外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，形成一套新的制度，即在海塘修建的時(shí)候，先期視察，籌備興修各段海塘；根據(jù)考察情況設(shè)計(jì)圖表，施工細(xì)則和預(yù)算表，然后以招標(biāo)的方式確定施工單位，派人督建海塘，施工注意細(xì)則等一一作出說(shuō)明。工程的興辦，根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)圖表、施工細(xì)則、預(yù)算書(shū)，采取公開(kāi)招標(biāo)方式。比如，1931年，浙江省水利局投標(biāo)規(guī)則規(guī)定：

一、投標(biāo)人須曾辦塘工或土木工程確有經(jīng)驗(yàn)者；二、投標(biāo)人須有殷實(shí)商鋪負(fù)完全責(zé)任之保證；三、投標(biāo)需先期向本局繳洋兩元，購(gòu)閱圖表承攬格式、施工細(xì)則及規(guī)定標(biāo)紙。并至實(shí)地詳細(xì)考察一切，然后將塊石及拋工單值，并塊石重量，詳細(xì)填明標(biāo)上；四、投標(biāo)人于投標(biāo)時(shí)，須將石樣隨同投標(biāo)書(shū)呈局，并于石樣上注明包工人姓名及采辦地點(diǎn)；五、投標(biāo)人于投標(biāo)時(shí)須繳納預(yù)算總額5—10%的保證金，于本局領(lǐng)取收條。開(kāi)標(biāo)后不得標(biāo)者，保證金須于本局與得標(biāo)人訂立承攬后，隨時(shí)憑條發(fā)還。得標(biāo)而不愿承辦者，將保證金充公；六、不得標(biāo)者，領(lǐng)取投標(biāo)保證金時(shí)，須將所領(lǐng)之圖表格式細(xì)則等件繳還；七、投標(biāo)人須將準(zhǔn)確姓名、年歲、住址、履歷及保證人姓名、職業(yè)、住址，詳細(xì)填明標(biāo)上，并將標(biāo)函用火漆封固投入標(biāo)柜；八、投標(biāo)人須將工程開(kāi)工完工日期，及每日運(yùn)到塊石方數(shù)，分別填明標(biāo)上；九、得標(biāo)人以確有經(jīng)驗(yàn)，標(biāo)價(jià)低廉，工程迅速，及每日運(yùn)到塊石方數(shù)多者為合格，否則得拒絕之；十、得標(biāo)人須于開(kāi)標(biāo)后三日內(nèi)，邀同殷實(shí)鋪保，來(lái)本局依照承攬格式，訂立承攬。倘逾限期，即將所得之標(biāo)作廢，并將已繳之保證金充公；十一、得標(biāo)人須于訂立承攬十五日內(nèi)，布置完成，保證開(kāi)工，非因特別障礙，不得展延；十二、投標(biāo)地址在杭州浙江省府建設(shè)廳，開(kāi)標(biāo)時(shí)由省廳委員蒞臨監(jiān)視。①《修正水壩投標(biāo)規(guī)則》，《浙江省建設(shè)月刊》1931年第4卷第10期，第26—27頁(yè)。

從投標(biāo)規(guī)則可以看出，浙江省水利局對(duì)于海塘修建的施工管理有嚴(yán)格的規(guī)定。此外，海塘管理部門還制定工程預(yù)算辦法、查驗(yàn)塘工規(guī)則等。工程竣工后，除需具備竣工圖表、決算之外，還需附工程主辦單位的承修印結(jié)和驗(yàn)收人員的切結(jié)，據(jù)以核銷工程經(jīng)費(fèi)，存檔備查。制定投標(biāo)規(guī)則及在修建中的各種管理辦法體現(xiàn)的是一種現(xiàn)代的管理辦法，管理、監(jiān)督、執(zhí)行等各個(gè)機(jī)構(gòu)分工明確，一定程度上可以保證海塘的修建質(zhì)量，還可以防止海塘修建過(guò)程中腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

三、新技術(shù)與新材料使用

海塘修建材料和技術(shù)的使用，反映了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。近代以來(lái)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的傳入，新材料、新技術(shù)和新知識(shí)開(kāi)始投入到海塘建設(shè)中。隨著鋼筋混凝土技術(shù)的傳入并逐步應(yīng)用到海塘建筑中，使得海塘的堅(jiān)固程度有了很大的提高?，F(xiàn)代力學(xué)和工程學(xué)知識(shí)的使用，可以更科學(xué)地來(lái)設(shè)計(jì)適合本地區(qū)的海塘。

（一）傳統(tǒng)海塘修建材料和技術(shù)

海塘材料的耐壓性關(guān)系到海塘的堅(jiān)固程度。傳統(tǒng)社會(huì)沿海人民在修建海塘?xí)r主要以土和石頭為主，還曾經(jīng)使用過(guò)木板、柴草等材料，作為輔助性的工具用來(lái)保護(hù)海塘。

土塘是我國(guó)最早的海塘工程塘式，由于其取料方便，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單和建筑速度快，自古以來(lái)都是我國(guó)海塘的主要類型。即使到了近代，土塘仍在修筑，如“光緒九年，委員金彭增筑南匯縣外土塘。”“光緒十四年八月，委員童毓昌修筑東塘育字號(hào)周塘、景字號(hào)土塘，并增建護(hù)塘護(hù)灘諸壩?！薄肮饩w二十五年七月，委員程慶明修筑寶山縣西塘，五岳墩筑黃窯灣土塘，并護(hù)塘護(hù)灘 椿石及石坦坡”。②武同舉：《江蘇通志水工志稿(五):江南海塘工程三(清咸豐至宣統(tǒng))》，《江蘇研究》1936年第2卷第6期，第3、6、8頁(yè)。

板塘又名樁板塘，是由土塘演變而來(lái)，主要以土、木為原料的建塘技術(shù)，其筑法是先在土中深釘圓木巨樁兩排，排樁內(nèi)的兩邊各疊以寬厚木板，然后用土或碎石填筑，層疊層填土、石。板塘的弱點(diǎn)是：塘身不高且直立，板極易松散，容易導(dǎo)致塘身坍塌，而且木頭容易腐爛，塘身也很容易毀壞。所以隨著修塘技術(shù)的發(fā)展，板塘技術(shù)就不再使用了。①王毓玳、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，第378頁(yè)。

柴塘，又名草塘，主要是以蘆葦與土為原料的建塘技術(shù)。清代前期曾修筑過(guò)柴塘，但柴草容易腐爛，導(dǎo)致塘身不夠堅(jiān)固，使用時(shí)間不長(zhǎng)，所以要年年修補(bǔ)。這種海塘只能作為應(yīng)急之用，不能使用長(zhǎng)久，清康熙以后便不再使用。②王毓玳、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，第378頁(yè)。

石塘是適用范圍較廣的修塘技術(shù)。由于石塘堅(jiān)固，明清時(shí)期，東南沿海的原筑土塘，許多已經(jīng)改建為石塘。石塘不僅適用范圍廣，類型也越來(lái)越多，如五代吳越時(shí)期在杭州海岸一帶修筑的“竹籠石塘”，元代的“石囤木柜塘”等，其中最著名的是明代的“五縱五橫”魚(yú)鱗塘和清代的“魚(yú)鱗大石塘”③汪家倫：《古代海塘工程》，北京：水利電力出版社，1988年，第45頁(yè)。。清代錢塘江海塘，“杭海段石塘及混凝土塘六十二公里，土塘及柴塘七十六公里；鹽平段計(jì)石塘十八公里，土塘四十八公里。”④《浙江省建設(shè)月刊》1933年第6卷第11期，第76頁(yè)。石塘堅(jiān)固，使用年限長(zhǎng)，成為最廣泛的一種海塘材料。

（二）近代新技術(shù)和新材料的運(yùn)用

近代以后，隨著水泥和鋼筋等更具有耐力性和堅(jiān)固性的材料和技術(shù)傳入中國(guó)，鋼筋混凝土材料開(kāi)始應(yīng)用到海塘的建設(shè)中，增強(qiáng)了海塘的抗沖擊性。同時(shí)，根據(jù)勘定海塘不同損毀情況進(jìn)行因地制宜的修建方法，也體現(xiàn)了海塘修筑的科學(xué)化。

民國(guó)時(shí)期，在江浙海塘修建中，新材料已經(jīng)得到使用。1923年春，“寶山縣塘工歲修局委員鮑思涵監(jiān)修東塘育字號(hào)鐵筋混凝土岸墻新式工，修筑愛(ài)字、育字及西塘陳華浜、張家宅等段椿石工，歲終先后告竣”。1923年3月，“委員蔣鈐煒修筑太倉(cāng)縣劉河口南第二、四兩段塘工，又筑方家堰鐵筋混凝土岸墻新式工”。⑤武同舉：《江蘇通志水工志稿(八)：江南海塘工程五(民國(guó)十一年至二十三年)》，《江蘇研究》1936年第2卷第11期，第3頁(yè)。1923年，“寶山東塘進(jìn)行修復(fù)，始用鋼筋混凝土岸墻新式工，是年修太倉(cāng)方家庵塘工，十三年，修寶山東塘及修太倉(cāng)劉河口北段塘工，十四年修太倉(cāng)道朝塘工等，亦均用鐵筋混凝土墻新式工?！雹捺嵳亟?jīng)：《中國(guó)水利史》，第313頁(yè)。1928年二三月間，“寶山縣塘工歲修局主任鮑思涵監(jiān)督修西塘石洞北、王朝東塘首、遐邇各段鐵筋混凝土岸墻新式工”。⑦武同舉：《江蘇通志水工志稿(九)：江南海塘工程五(民國(guó)十一年至二十三年)》，《江蘇研究》1936年第2卷第12期，第1頁(yè)。民國(guó)時(shí)期，錢塘江北岸海塘新建動(dòng)力式混凝土塘3431米，新建扶壁式鋼筋混凝土塘167米，重力式石塘壓灌水泥沙漿1736米；錢塘江南岸海塘新建動(dòng)力式混凝土塘1555米，重力式石塘壓灌水泥沙漿736米。⑧王毓玳、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，第395—396頁(yè)。在整個(gè)海塘修筑中，新材料占的比例并不大，但它是未來(lái)建筑材料發(fā)展方向。

江蘇、浙江海塘自北到南綿延一千多公里，鋼筋混凝土海塘范圍有限，并沒(méi)有大面積的推廣開(kāi)來(lái)，大部分地區(qū)的海塘仍然以土塘和石塘為主，原因是民國(guó)時(shí)期政治動(dòng)蕩，政府財(cái)力所限，加上石塘的耐用，以及中國(guó)的鋼材工業(yè)和水泥工業(yè)等重工業(yè)不發(fā)達(dá)，不足于支撐大規(guī)模的海塘設(shè)施建設(shè)。

（三）新知識(shí)的運(yùn)用

近代海塘修建過(guò)程中，一些獲得數(shù)學(xué)、力學(xué)、物理學(xué)等學(xué)科訓(xùn)練的專業(yè)人才加入到工程技術(shù)行列，將新的科學(xué)知識(shí)運(yùn)用于海塘的設(shè)計(jì)和修建，極大地提高了海塘的設(shè)計(jì)和建設(shè)的科學(xué)性。

1931年，江蘇沿海遭遇大風(fēng)潮襲擊，沿海海塘損壞嚴(yán)重，在省政府制定的修復(fù)計(jì)劃第三點(diǎn)中可以看出，其開(kāi)始使用混凝土新材料以及根據(jù)力學(xué)知識(shí)設(shè)計(jì)底樁。①海塘修復(fù)計(jì)劃內(nèi)容：“1.甲種樁石工程，三樁三石。頭層樁石后，改用塊石混凝土，最險(xiǎn)工段如寶山之薛家灘，太倉(cāng)之道堂廟等處用之。2.乙種樁石工程，二樁二石，頭層排樁后，覆以松板，籍護(hù)樁后石塊，次屋工段寶山之顧隆墩，太倉(cāng)之王家宅，常熟之徐六涇口等處用之。3.松江條石大石塘工程，略師舊式石塘之制。惟基礎(chǔ)用混凝土，并以力學(xué)支配底樁。松江金山嘴第二段用之。蓋此處面臨大洋，潮浪之大，非他處可比，故非建此條石大石塘，不足以策萬(wàn)全也。4.水泥工程，原有新式工程之損壞修補(bǔ)用之?！?934年《修建江南海塘計(jì)劃概要》一文所載圖示顯示，舊式海塘都采用陡立式的垂直建造方式，潮水上漲時(shí)直接撞擊海堤，形成巨大的沖擊力和破壞性；而修復(fù)的新海堤則在舊海堤基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，在海堤底部增修了緩坡式的防潮堤，使海潮能夠緩緩爬升，消解海潮的沖擊力，從而減少對(duì)海堤的破壞。②《修建江南海塘計(jì)劃概要》，《江蘇建設(shè)》1934年第1卷第1期，第34—39頁(yè)。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，上海市海塘受到嚴(yán)重破壞。抗戰(zhàn)勝利以后，政府著手開(kāi)始維修海塘。在設(shè)計(jì)方案中，政府將上?？Ｆ志?jǐn)?shù)十年關(guān)于土坡安定之研究的成果和新興土壤力學(xué)知識(shí)相結(jié)合，大量使用了工程力學(xué)的知識(shí)來(lái)設(shè)計(jì)塘身安全坡度，其所用之平衡理論主要的方法是?（表示直徑的意思）圓法和天然坡面法兩種。前者系Gilboy及W·Taylor二氏就圓弧滑動(dòng)面上計(jì)算方法，加以相當(dāng)之變更，使計(jì)算簡(jiǎn)單；后者系工務(wù)局工程司楊乃駿研究所得之設(shè)計(jì)方法，應(yīng)用數(shù)學(xué)原理，推算土壤天然之形態(tài)，用最簡(jiǎn)單之圓形，決定土坡之安定程度。③朱國(guó)洗：《上海市浦東海塘修復(fù)工程》，《上海工務(wù)》1947年第2期，第4—10頁(yè)。

上述新材料和新知識(shí)的使用，提升了海塘修建質(zhì)量，使海塘變得更加堅(jiān)固，提高了防止風(fēng)暴潮和海浪等沖擊能力。

四、海塘管理機(jī)構(gòu)與法規(guī)

近代以來(lái)，對(duì)于海塘管理形成了一套管理機(jī)構(gòu)。中央有專門的水政部門來(lái)管理并不斷提高水政部門的地位。在地方，各省建設(shè)廳專管省內(nèi)水利工程，下設(shè)海塘工程處、塘工事務(wù)處等機(jī)構(gòu)專門來(lái)管理海塘事務(wù)，同時(shí)還細(xì)化對(duì)各區(qū)的管理，將其分段分區(qū)管理。這樣就形成了一套比較完善的從中央到地方的海塘管理機(jī)制，對(duì)于海塘的修建和維護(hù)提供了保障。

（一）中央管理機(jī)構(gòu)

中國(guó)歷來(lái)將水政作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)加以承擔(dān)。凡是較大的水利工程，都由中央政府派水工去完成。④張文彩：《中國(guó)海塘工程簡(jiǎn)史》，北京：科學(xué)出版社，1990年，第101頁(yè)。作為水政之一的堤塘，其興建、管理、維修也不例外。古代水政歸于六部之中的工部，在其下設(shè)立專門官員管理水政。到了清代，從中央到地方設(shè)立專門的官員管理塘工，水政歸于工部管理。在地方政府也設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來(lái)管理海塘，形成了一套從中央到地方的比較完善的管理體制。

民國(guó)初年，水政歸于內(nèi)政、農(nóng)工商兩部。在內(nèi)政部下設(shè)土木局，內(nèi)有水工科，主要負(fù)責(zé)堤防、堤岸的修建。農(nóng)商部的農(nóng)林司同樣有管理水利職責(zé)。這樣兩部都具有管理水政的權(quán)力，導(dǎo)致職責(zé)劃分不清，經(jīng)費(fèi)也無(wú)著落。到了1914年，設(shè)立全國(guó)水利局，并頒布法令規(guī)定其直隸于國(guó)務(wù)院，職掌全國(guó)水利及沿岸墾辟事務(wù)。①《全國(guó)水利局官制》，《政府公報(bào)》1914年1月第601號(hào)，第113—114頁(yè)。雖然設(shè)立了專門管理全國(guó)水政的機(jī)構(gòu)，但是內(nèi)務(wù)部和農(nóng)商部仍然有管理水政的權(quán)力。由此看來(lái)，北京政府時(shí)期的水政是內(nèi)務(wù)、農(nóng)商和全國(guó)水利局主政的多頭管理體制。

南京國(guó)民政府成立后,水政的管理分散于內(nèi)政部、實(shí)業(yè)部等部門。同時(shí)對(duì)于各流域的管理都有專門的機(jī)構(gòu)，如江浙海塘的管理屬于太湖流域水利工程處，它是由江南水利局和浙西水利議事會(huì)于1927年合并而成，主要負(fù)責(zé)管理太湖流域的農(nóng)田灌溉、海塘工程等水利工程。因此，國(guó)民政府決定改組全國(guó)水利行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一水利行政。當(dāng)時(shí)，最高水利機(jī)關(guān)是全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，下設(shè)水利委員會(huì)，專門辦理水利建設(shè)事項(xiàng)。1934年，國(guó)民政府制定和頒布了《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進(jìn)行辦法》，規(guī)定：“第一，中央設(shè)立總機(jī)關(guān)，主辦全國(guó)水利行政事宜；第二，各流域不設(shè)水利總機(jī)關(guān)，其原有各機(jī)關(guān)，一律由中央水利總機(jī)關(guān)接收后，統(tǒng)籌支配，分別辦理；第三，各省水利行政由建設(shè)廳主管；各縣水利行政，由縣政府主管，受中央水利總機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督?！雹卩嵠饢|：《南京國(guó)民政府農(nóng)田水利的發(fā)展》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2005年第2期。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，南京國(guó)民政府遷往重慶，改組了部分行政機(jī)構(gòu)，其中將全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)撤銷，水政則劃歸新成立的經(jīng)濟(jì)部。到1941年，南京國(guó)民政府在行政院下設(shè)立水利委員會(huì)，專管水利，這是民國(guó)以來(lái)中央專設(shè)水利行政機(jī)關(guān)的開(kāi)始。③曹必宏：《南京國(guó)民政府時(shí)期中央主管水利行政機(jī)關(guān)概述》，《民國(guó)檔案》1990年第4期。水利委員會(huì)主要負(fù)責(zé)“統(tǒng)籌各項(xiàng)航運(yùn)、灌溉、水電、防洪等工程”④《全國(guó)水利委員會(huì)即成立》，《水利特刊》1941年第2卷第12期，第20頁(yè)。。

1947年，水利委員會(huì)又改為水利部，專管全國(guó)水利事務(wù)，同時(shí)頒布《水利部組織法》。⑤《法令：水利部組織法（三十六年七月十八日國(guó)民政府頌同日施行）》，《法令周刊》1947年第10卷第31期，第6—7頁(yè)?！端拷M織法》規(guī)定，水利部下設(shè)五司，分別是水政司、防洪司、渠港司、水文司、總務(wù)司，其中防洪司職責(zé)的第二條規(guī)定：“關(guān)于堤防之規(guī)劃及修守事項(xiàng)?！雹薹篮樗韭氊?zé)：一、關(guān)于洪水之控御事項(xiàng)；二、關(guān)于堤防之規(guī)劃及修守事項(xiàng)；三、關(guān)于報(bào)訊及防汛事項(xiàng)；四、關(guān)于水利工程之規(guī)劃及管理養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)；五、關(guān)于水利機(jī)械工具研究改進(jìn)及推廣事項(xiàng)；六、關(guān)于民營(yíng)水利事業(yè)督導(dǎo)事項(xiàng)；七、其他有關(guān)防洪事項(xiàng)?！斗睿核拷M織法（三十六年七月十八日國(guó)民政府頌同日施行）》，《法令周刊》1947年第10卷第31期，第6—7頁(yè)。可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)的堤防等設(shè)施的維修等都?xì)w水利部防洪司管理。

從上面考察可以看出，民國(guó)時(shí)期對(duì)于水政的管理從最初的政府兩部加全國(guó)水利局的“三頭單體制”到后來(lái)統(tǒng)一全國(guó)的水政，設(shè)立專門的部門來(lái)管理全國(guó)的水政，不斷提高水政部門的地位。

（二）地方海塘管理機(jī)構(gòu)

晚清時(shí)期，江浙兩省地方政府設(shè)立專門海塘管理機(jī)構(gòu)。1871年，江蘇省設(shè)水利局，下設(shè)布政、按察兩使，分辦省內(nèi)塘務(wù)，又于松江府設(shè)水利局，各縣設(shè)駐塘委員會(huì)，分管江南海塘各段的保固和歲修。1874年，松江府又設(shè)海塘歲修局，專辦各塘歲修。浙江省于1864年設(shè)立塘工總局，專辦省內(nèi)塘務(wù)。浙西海塘，于清代后期，初分三段管理，即西防海塘，設(shè)同知一員，駐仁和；東防海塘，設(shè)同知一員，駐海寧；乍防海塘，由嘉興府同知管理，駐乍浦。到了光緒三十四年(1908年），清政府裁撤以上三防分段，在海寧設(shè)立浙江海塘工程總局，直屬于浙江巡撫，專門負(fù)責(zé)維護(hù)杭州、海寧、海鹽、平湖塘務(wù)。浙江海塘工程總局設(shè)立檢測(cè)所、測(cè)繪所、海塘巡警、塘工議事會(huì)等機(jī)構(gòu)，從而形成了一套分管工程、警務(wù)、議事的近代管理機(jī)構(gòu)，也是首次以工程局來(lái)命名海塘管理機(jī)構(gòu)。①?gòu)埼牟剩骸吨袊?guó)海塘工程簡(jiǎn)史》，第104—105頁(yè)。

到民國(guó)時(shí)期，地方管理海塘機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整。1914年，江蘇省成立江南水利局，統(tǒng)籌海塘的修建、維護(hù)。1929年，江蘇省建設(shè)廳接收江南水利局，將其改組為江南塘工事務(wù)所，經(jīng)營(yíng)江南海塘日常維修及歲修事宜。1934年，江南塘工事務(wù)所改組為江南海塘工程處，駐寶山縣，總理江南全縣塘工，分全塘為太倉(cāng)、寶山、松江三工程段，每段均委任工程師一名，負(fù)責(zé)日常維修，以方便管理。②張文彩：《中國(guó)海塘工程簡(jiǎn)史》，第105頁(yè)。浙江省在1927年成立錢塘江工程局，下設(shè)杭海、鹽平、蕭紹海塘工程處?？箲?zhàn)時(shí)期，錢塘江工程局歸浙江省水利局管理。③《浙江省經(jīng)濟(jì)月刊》1946年第1卷第2期，第44頁(yè)。1946年，錢塘江海塘工程局隸屬于浙江省政府，辦理海塘永久工程修建，由茅以升任局長(zhǎng)。浙江省政府還對(duì)錢塘江海塘實(shí)行分段式管理，將其分為杭海段、鹽平段、蕭紹段，再將各段分為幾個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)駐有工程人員，管理該區(qū)海塘。④王毓玳、呂瑾：《浙江災(zāi)政史》，第391—392頁(yè)。

民國(guó)時(shí)期的海塘管理，在中央從最初的“三頭單體制”到政府統(tǒng)一水政，設(shè)立諸如全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、水利委員會(huì)、水利部等部門統(tǒng)一管理水政，并不斷提高管理部門的地位。在地方，各地都設(shè)有建設(shè)廳來(lái)管理水政工程，下設(shè)海塘工程處和海塘事務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)海塘的修建和維護(hù)。

（三）管理法規(guī)

清朝末年，關(guān)于海塘管理的規(guī)定多記錄于《大清會(huì)典》《大清會(huì)典事例》等。在《大清會(huì)典》“工部”卷有水利條文和河工的詳細(xì)記載。在《大清會(huì)典事例》“工部”卷的河工海塘卷中，分別對(duì)海塘職掌、海塘工程、塘汛修防、夫役、塘工做法等進(jìn)行了記錄說(shuō)明。

民國(guó)時(shí)期，為了加強(qiáng)對(duì)水政的管理，1930年國(guó)民政府行政院頒布《河川法》，對(duì)河川管理、使用、防衛(wèi)、工程費(fèi)用與征地等作了規(guī)定。1942年，國(guó)民政府頒布《水利法》，這是我國(guó)歷史上第一部關(guān)于水權(quán)、水利工程、水資源保護(hù)、土地征用等內(nèi)容的專門性水利法規(guī)。⑤《水利法(三一年七月七日公布)》，《立法院公報(bào)》1942年第121期，第70—83頁(yè)。同時(shí)，各地方政府為加強(qiáng)本省的水利工程建設(shè)與促進(jìn)其發(fā)展，調(diào)動(dòng)各縣的積極性，制定了適應(yīng)本地區(qū)管理的法規(guī)和規(guī)定。地方法規(guī)既有海塘管理的，如1913年浙江行政公署頒布的《調(diào)查全浙江水利實(shí)施細(xì)則》，1931年頒布《各縣堤塘修防規(guī)程》，對(duì)于浙江省各縣關(guān)于海塘歲修、海塘防汛、海塘養(yǎng)護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)的詳細(xì)細(xì)則做了規(guī)定；⑥《浙江省各縣堤塘修防規(guī)程》，《浙江省政府公報(bào)》1931年第1348期，第1—12頁(yè)。也有對(duì)海塘管理機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定的，如浙江省建設(shè)廳下設(shè)工程處，專管海塘事務(wù)，并制定《浙江省各段海塘工程處規(guī)程》，明確了各工程處的主要職責(zé)。⑦《浙江省各段海塘工程處規(guī)程》，《浙江省建設(shè)月刊》1936年第10卷第3期，第156頁(yè)。不僅如此，浙江省政府同時(shí)還制定護(hù)塘條例，制定蕭紹海塘的取締章程，塘夫應(yīng)守規(guī)則、杭海段海塘工程處各區(qū)護(hù)塘須知等，以明確責(zé)任，保證海塘的管理、修建。江蘇省海塘也是如此管理法規(guī)，不再贅述。

結(jié) 語(yǔ)

作為沿海地區(qū)最關(guān)鍵的保護(hù)屏障，海塘的修筑反映了中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向近代社會(huì)的轉(zhuǎn)變。在修筑經(jīng)費(fèi)籌措方面出現(xiàn)多元化，政府不再是唯一出資主體，而慈善組織捐款捐物，利用義賑的方式修建海塘，彌補(bǔ)了政府在修建海塘經(jīng)費(fèi)上的不足。在海塘修筑過(guò)程中，投標(biāo)的方式和監(jiān)督機(jī)制建立可以預(yù)防和減少海塘修建過(guò)程中的偷工減料、腐敗等問(wèn)題。新材料、新技術(shù)和新知識(shí)引入，使海塘修筑更具有科學(xué)性，并增加海塘的抗沖擊性。在海塘管理方面，中央統(tǒng)一水政并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)開(kāi)始管理水政，并提高水政地位，地方管理和修建海塘更加細(xì)化，分段式管理和維護(hù)，并且中央與地方制定相關(guān)法規(guī)，保障對(duì)海塘的修建與管理。但是，限于政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)破壞和生產(chǎn)力水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力等原因，海塘的毀損及不能得到及時(shí)維護(hù)仍很嚴(yán)重，風(fēng)暴潮對(duì)沿海人民生命財(cái)產(chǎn)仍然構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。