李海君 張耀文 楊月巧 劉京會

（防災科技學院，河北燕郊 065201）

引言

自然災害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)是我國現階段基本國情之一。據統計年鑒，新世紀以來我國大陸發(fā)生5.0 級以上地震248 次并造成人員傷亡達4.98×105人次，近10年城鎮(zhèn)化進程加速，因地質、氣象等自然災害所致受災人口累計超31.95×108人次。為應對日益嚴峻的自然災害防治形勢，黨中央相繼提出“總體國家安全觀”、“兩個堅持、三個轉變”、“底線思維”等防災減災救災相關思想論斷，大力推動自然災害防治體系與防治能力現代化建設，以防范化解綜合災害風險，有效處置災害事故。我國“一案三制”綜合應急管理體系下，地震、民政、應急部門主管的避難場所建設管理工作屬應急準備能力建設重要表征，其有效落實可優(yōu)化區(qū)域防災減災結構并提升災害應急能力[1]。然而，當前關口前移、重心下移、堅守底線防災減災救災理念，對規(guī)劃布局合理性、設計建設過程標準化、管理運營體系完善與有效性等方面提出更高要求，而任何環(huán)節(jié)失效勢必嚴重影響其承載的安全避難、災時安置與應急救援管理等核心功能的正常運行。本文結合國內外建設與管理實踐經驗，基于城市避難場所分布數據與應急臺賬構建的地市避難場所空間分布統計數據集，采用實證研究、非參數統計等方法，針對性歸納我國避難場所規(guī)劃建設與管理存在的現狀與關鍵問題，分析問題成因并給出提升對策，研究和成果可有序推進現階段應急避難場所建設與管理規(guī)范化、系統化工作，提升城市韌性與事故災害應急管理能力，給出提升對策，以降低災害風險并保障公共安全。

1 避難場所建設管理實踐研究現狀

國內外應急避難場所內涵、外延表述多有不同，總體上可綜述為特定區(qū)域為應對地震、洪澇、火災等突發(fā)性事故災害，基于一定規(guī)模公共空間，據災害防御標準，經應急機構組織規(guī)劃、設計，權屬單位建設、配備相應保障級別避難設施與建筑，指定用于劃定責任區(qū)內民眾安全避難與臨時生活，災后應急救援與指揮管理的建筑工程。為確保避難場所平時、災時核心避難功能科學、合理、有效運行，國內外學者、相關機構就避難場所規(guī)劃、建設與管理過程中關鍵問題開展實踐與理論研究。

國外實踐研究可追溯至17 世紀末意大利卡塔尼亞（Catania）震后恢復重建，其通過設置疏散安置廣場與高通達性救災干道保證災時民眾疏散安全而被廣泛借鑒。近現代美國、日本實踐研究較為前沿，相繼在20 世紀震后恢復重建中將開放廣場、公園和綠地系統賦予防災功能、開展避難功能設計并不斷強化[2]。其中日本在阪神地震、能登半島地震后開展了室內避難場所和針對避難弱者的福祉型避難場所的建設研究。如今，美國、日本避難場所運營管理過程中均體現出多主體參與、信息化組織特征，美國地方非政府組織與日本地方志愿者組織和民眾對運營管理深入參與，極大提升了避難場所管理效率與運營水平[3]。我國民眾災害應對過程中積累了豐富避難經驗，尤其建國后歷次大震震后民眾自發(fā)結合綠地公園自主避難與臨時生活，但因選址位置、資源保障和建筑材料與結構安全性等問題隱含著安全隱患[4]。1995年發(fā)布的《破壞性地震應急條例》民政部門任務規(guī)定中最早提出避難安置相關要求，其后頒布施行的《中華人民共和國防震減災法》限定了縣級以上政府部門避難場所設置與疏散安置的主體責任，而配套“一案三制”體系制定的《應急體系建設規(guī)劃》、《城市建設綜合防災規(guī)劃》則將避難場所規(guī)劃、建設任務落實至區(qū)縣政府部門。自2003年各地應急、地震、建設、民政等職能部門結合不斷完善的設計建設標準開展建設實踐與管理辦法編修探索[5]，其中，《地震應急避難場所場址及配套設施》（GB21734-2008）首次給出避難場所等級、選址安全與配套設施等規(guī)劃要求，建設部門《城市抗震防災規(guī)劃標準》（GB50413-2007）、《城市社區(qū)應急避難場所建設標準》（JB180-2017）則分別對避難建筑最低抗震設防標準、建設流程和內容要求做出詳細限定，而《防災避難場所設計規(guī)范》（GB51143-2015）系統給出綜合避難場所設計理念、原則、流程與設施標準[6]。

2 我國應急避難場所存在問題與成因分析

為客觀分析問題與成因，鑒于官方統計數據不完備性，研究整合通過高德地圖搜集的中國346 個地級以上城市避難場所分布數據和典型城市應急部門臺賬，構建了地市避難場所空間分布統計數據集（圖1）。根據分布統計結果可知，首都圈、長江中下游、東南沿海與四川盆地邊緣城市避難場所數量較多，西部、西北部與北部邊緣地市數量較少；而從數量構成分析，避難場所個數大于100 的城市占7.8%，個數為21—100 的城市占19.94%，中東部不足5 個的地級市約占24.01%，而西部約占29.09%。因而，我國各地區(qū)城市雖高度重視避難場所建設與管理工作，但存在區(qū)域分布不均，建設標準不一、宣傳演練不到位等問題，具體問題闡述與成因分析如下。

圖1 避難場所空間分布圖Fig.1 The spatial distribution of emergency shelters

2.1 避難場所相關工作存在問題

2.1.1 重政策，輕效能，規(guī)模數量與空間布局實效性不足

據規(guī)范要求[6]，避難場所規(guī)劃應根據總體規(guī)劃、防災規(guī)劃，結合災害風險評價與應急設施布局，基于可用資源、人口分布調查并核定避難容量與服務需求量，合理確定避難場所位置、等級與責任布局，滿足服務范圍內民眾不同避難需求。本次研究的346個城市中，96.56%政府或應急網站公布有避難場所科普宣傳、規(guī)范法律條例、工作部署或建成信息公示，表明我國各地均對避難場所建設管理政策重視程度相對較高。然而，因部分地區(qū)建設實踐多注重中長期避難場所建設，使得避難場所城鄉(xiāng)分布嚴重不均且數量普遍較少，其中34 個地市目前僅公示1 個避難場所，其避難規(guī)模、疏散距離較難滿足規(guī)范約束，進而致使責任區(qū)界定與功能設施層次配置不明確，使得服務能力與效果受限。

2.1.2 重專項，輕統籌，應對災種與功能類型綜合性不強

地震災害作為我國避難場所建設管理主要應對災種之一，通常強調以室外疏散為主；而據“因地制宜”原則，華南與東南地區(qū)臺風、洪澇氣象災害防御所需避難功能設計則傾向室內避難，二者均與多災種避難要求相矛盾。因而，新形勢下自然災害全災種綜合應對，需加強具有一定規(guī)模、高設防水準室內避難場所建設，而現階段各地仍以室外公園、綠地、廣場等避難場所為主[15]。此外，因避難場所類型與建設管理實踐歷程不一，各地專項、自建與未達標避難場所改建、核準過程缺乏統籌性，易導致多頭重復建設、資源浪費，凸顯出專項規(guī)劃缺失所致避難場所等級與嵌套性功能定位不清的缺陷。

2.1.3 重體量，輕標準，設施配置與服務能力完備性不高

避難場所實踐工作不同階段專項任務均對應有專項或綜合規(guī)范標準，其中避難場所等級規(guī)模與數量等體量指標被視為應急準備能力的顯性表征[15]?，F階段“自然災害風險普查”、“韌性城鄉(xiāng)”等專項工作推進各地避難場所建設體量，但存在“重體量、輕標準”問題。據典型城市臺賬記錄報備的964 個應急避難場所中，僅631 個避難場所經過地震、民防、教委、應急等部門認定了類型與避難規(guī)模，而無核準信息比例達34.54%，其中應急部門公布專業(yè)部門核準場所僅占17.43%。經文獻梳理并對照標準[3-6]，避難場所規(guī)范性方面主要存在規(guī)劃缺位、責任區(qū)不明確、人均有效避難面積與疏散距離等不達標、配套設施與相應等級配置不符、應急交通設計保障性級別不夠、運營管理主體不明確與運行管理辦法缺失等問題。

表2數據顯示,國內女性主義翻譯研究的主要被引文獻多集中于該理論的引介與闡發(fā)初期,此間發(fā)刊的論文篇數不多,但被引率極高,影響極大。在被引前十的文獻中,有9篇屬于理論分析文章,被引合計2 077頻次,篇均被引230.78次,幾乎構成了國內女性主義翻譯研究的理論基石,奠定了作者自身在該研究領域的理論話語地位。比如,被引頻次最多的一篇是蔣驍華的《女性主義對翻譯理論的影響》[3],364次被引中有158條期刊論文引證,說明該文獻在同類研究中具有重要的理論基礎性、影響力和導向性。

2.1.4 重硬件，輕軟件，設施宣傳與疏散演練主動性不足

為實現災時能及時開啟并有效承載避難功能，同樣需主動扎實做好設施科普宣傳與避難疏散演練工作。結合數據統計過程，公眾疏散、科普宣傳實踐倡導地開源地圖自主查詢結果存在信息不完備現象，疏散演練則多由不同職能系統隨機組織實施。經不同地區(qū)11 個城市電子地圖查詢結果與官網公示信息對比（圖2），各地避難場所雖已建成但在公眾信息平臺實時更新滯后，信息缺失比例最大可達91.7%。據本次研究調查統計，共計199 個城市政府網站公示有應急演練組織實施信息，僅占總數57.51%。等級配置、責任區(qū)布局等信息公示缺失，有效疏散演練活動不足則嚴重影響災時避難與救援和管理成效。

圖2 不同地區(qū)典型城市避難場所信息公示情況Fig.2 The information of completed shelters in different regions

2.1.5 重建設，輕管理，多元參與和多方協作創(chuàng)新性不夠

遵循“平災結合”指導原則，現階段規(guī)劃建設與運行評估多由規(guī)劃、建設、地震、人防等部門主導并投資建設，而設施運維管理、啟用運營和疏散演練則需依托園林、市政和教育等權屬部門組織實施[7]，同時運維經費的非持續(xù)保障甚至缺失則不利于應急避難設施定期巡檢、維護與啟用運營。另據不完全統計，目前全國僅14 個省份（直轄市）公示或在編避難場所管理相關辦法、條例，建管脫節(jié)直接影響著避難場所建設進度與使用效率。對比國外相關實踐可知，政府部門主導模式下的避難場所相關工作并未有效發(fā)揮第三方機構、志愿者隊伍與應急企事業(yè)單位的參與力度，忽略了公眾對場所設施建設、運營管理的效果反饋；同時缺失避難場所建設質量與進度監(jiān)督問責機制，對嚴重影響避難設施功能的不良行為甚至非法行為缺乏立法約束。

2.2 現階段應急避難場所問題分析

本文基于災害風險理論，通過分析避難場所分布與對應災害背景條件及承災體統計數據間響應關系，探討規(guī)劃建設與管理工作問題成因。研究借助各城市地震動峰值加速度極大值（g）與歷史地震次數（MS≥5.0）等統計值表征地震災害危險性，并應用防洪、防澇標準與降雨、行洪量疊置合成結果眾數值表征洪災風險（圖3）；另用各地2018年人口、經濟、財政等統計指標反映承災體狀態(tài)對相關工作影響。通過疊置對比與秩相關分析，得出以下基本結論。

圖3 避難場所分布與影響因素疊置對比圖Fig.3 The overlay comparison of spatial distribution and influence factors

2.2.1 規(guī)范化建設統籌推進力度不均衡

避難場所規(guī)范化建設，既需綜合災害背景與防災設施總體布局，更要考慮可用資源、需求分布及應急管理體系；既需注重職能部門協作規(guī)劃與技術機構標準設計，還要兼顧建設及權屬單位建設與運維。因而，避難場所相關工作標準化推進既要專設統籌管理體系，也需要專項、持續(xù)財政資金支持。城市避難場所數量與GDP、公共財政預算收入與支出間秩相關系數為0.627、0.627 與0.59，在0.01 水平下強相關（表1），而建成數量超40 的均為省會、大城市并多集中在東部地區(qū)。社會經濟發(fā)展水平差異影響著其避難場所工作重視程度，導致避難場所建設類型、程度與改建升級建設能力不一，避難場所建設數量、規(guī)范性、建設經驗均呈顯著不均衡。

2.2.2 全災種應對規(guī)劃建設機制不明確

根據避難場所內涵闡述與歷史沿革，其系統、標準設置應有效應對多災種危害。研究發(fā)現，因規(guī)范化建設能力差異，建成數量與災害整體背景水平并無顯著響應，而是以東南沿海、環(huán)首都圈地區(qū)較為集中（表1）。其中，東部地區(qū)分布與災害背景數據均呈弱相關，中部僅與峰值加速度具弱相關關系，而西部與兩種災害均不相關。故而自東南沿海向西部內陸，避難場所主要類型多從室內防風避難場所、防洪疏散場地向室外地震應急避難場所轉變，應對全災種避難場所實踐多以大城市中長期避難場所為主。專項避難場所功能定位、技術指標、設施配置差異較大，即便已有綜合避難場所設計規(guī)范，但區(qū)域整體規(guī)劃建設機制與規(guī)范尚不完善，缺乏統籌機制與法規(guī)約束。

表1 避難場所分布與影響因素秩相關分析結果Table1 Results of rank correlation analysis between the distribution of shelters and influencing factors

2.2.3 全過程避難場所管理體系不健全

本研究認為，避難場所管理工作可有廣義與狹義之分。廣義上講，規(guī)范化管理體系應涵蓋規(guī)劃、設計、建設、運維至災時管理工作全過程，組織管理體系應高于各專項階段而存在并負責監(jiān)管、論證、督導、評估專項階段立項審批、實施、驗收等任務。狹義管理則針對避難場所建成后，職能、權屬部門進行設施檢查、運維、演練宣傳以及災時避難場所啟動與運營工作。國內較早開展避難場所建設實踐的重慶、西安、深圳、北京及山東省的部分城市較早開展了避難場所管理辦法探索，但仍對全過程管理統籌機構設置、規(guī)劃建設階段工作流程與工作職責界定、運維階段責權劃分及災時場所啟用規(guī)程等綜合管理體系、內容、機制缺乏系統界定。進而，易造成重建設而輕規(guī)劃、輕設計、輕運維、輕演練、輕宣傳，致使規(guī)劃不合理、建設不達標、經費保障差、宣傳演練隨機以及啟用運營低效等后果，并不利于管理信息化建設[14]。

2.2.4 強制性規(guī)范法規(guī)體系建設不完善

法規(guī)與規(guī)范體系是規(guī)范化建設工作基本依據與運行保障，相關職能部門對建設或管理專項階段具體工作僅給出建議性約束。前述規(guī)范[6]等國標界定過避難場所規(guī)劃、設施等級配置等相關要求，以及防災避難場所設計與建設工作要求，另有部分地標給出避難場所運行管理相關指示。然而，綜合性避難場所相關標準與專項避難場所規(guī)范避難功能、基本技術指標等方面仍存在出入，并缺乏新建、改建設施設計規(guī)范。此外，現有法規(guī)體系對專項或綜合場所規(guī)劃建設給出指導性建議，但對建設管理任務框架、流程標準未作強制性約束，各參與職能部門、單位的職責和違規(guī)或不達標情形的責任認定與約束手段缺乏強制性限定。

3 應急避難場所工作發(fā)展提升策略

鑒于以上問題，遵循“統籌管理、安全可靠、因地制宜、方便避難、平災結合，以人為本，便于管理”指導原則[6]，結合新形勢工作要求并借鑒國外實踐經驗，提出提升策略。

3.1 強化頂層設計，統籌工作組織體制

考慮規(guī)劃建設與管理工作系統性與復雜性，立足防災減災救災體制機制改革成果和要求，各地政府需組織各階段所涉職能部門組建規(guī)范化建設統籌管理組織。通過有機結合綜合防災規(guī)劃與“自然災害風險普查”等專項工作，完成避難場所專項規(guī)劃，綜合各地風險指數積極指導并推進標準化建設、管理與法規(guī)體系修訂及全過程效能評估。其中，規(guī)劃建設階段需明確牽頭管理部門、實施部門與協助部門，核定設計、建設標準，監(jiān)管建設方案與建設進度；運營管理階段則需明確日常管理與啟用運營負責部門與配合部門，監(jiān)管平時設施維護，預案編制演練、科普宣傳落實，并評估災時啟用與運營管理工作。

3.2 完善標準流程，規(guī)范建設管理機制

完善探索符合當前防災減災形勢要求規(guī)范化工作實施機制，可明確規(guī)劃建設與管理階段標準內容框架與實施參考，有序推進避難場所規(guī)劃設計、建設整改及驗收核準等任務。

規(guī)劃階段宜針對區(qū)域地震、洪澇、臺風等災害背景，結合承災體分布和結構特征，進行綜合災害風險評估和專項災害防災規(guī)劃，進而在滿足避難場所強制性設防要求的前提下，核定區(qū)內避難資源與需求分析預測，合理確定滿足多災種多層次多階段避難疏散、救援管理避難場所系統及其責任區(qū)布局，完成專項規(guī)劃。設計建設階段宜遵循“因地制宜、平災結合、以人為本”原則，由應急部門牽頭統籌論證綜合地震、洪澇、臺風等專項避難場所設計建設執(zhí)行規(guī)范，著力確保滿足多災種中長期避難需求，并據各地實際適度修訂建設標準以強化防災公園與多類型緊急避難場所建設。借鑒國內外實踐經驗，結合“校安工程”和市政、民用建筑地下空間加強室內避難場所建設標準制定與實施，另需在設計建設過程中考慮避難弱者所需“福祉型”避難設施建設。此外，宜在政府主導建設基礎上，適度下放建設權限，鼓勵第三方機構、企事業(yè)單位與社區(qū)開展避難場所自建并配套經營權屬管理、認定核準、運營資助等政策方案。據此，推動多主體協同參與建設模式，提升社會力量參與避難場所體系建設積極性與效率。

3.3 創(chuàng)新管理模式，提升運營管理成效

全過程管理模式依托規(guī)范化建設統籌管理組織，確定各階段所涉管理部門、職能部門、協作部門與社會單位具體職責，構建規(guī)劃設計、建設與運營管理工作內容框架、流程體系，切實保證各專項工作實施效率與場所高效運營。既為避難場所信息化管理數據庫建設與基礎技術指標信息發(fā)布提供基本依據，又為平時疏散演練與科普宣傳及災時啟用管理提供疏散方案保障。

運營管理階段需明確政府職能部門、權屬部門、社會機構職責，制定定期設施巡檢與物資維護更新機制，鼓勵多主體參與運營管理、成本核算與物資供應資助，并督促各避難場所針對性預案編制與演練實施和效果評估。地方管理機構依托地震、應急、教育、人防等職能機構與權屬單位做好演練、宣傳實施監(jiān)管，著重依托應急、地震部門強化效能評估，并據多災種應對、多主體參與、布局規(guī)劃合理、配置規(guī)范、設施達標穩(wěn)健、物資齊備、保障可靠、信息公示及時、預案演練組織有效，啟用及時高效且運營安全可靠等相關要求，構建避難場所效能評估體系并定期開展評價。

3.4 梳理職責邊界，完善法規(guī)條例建設

作為規(guī)范化建設與管理工作的基礎保障，需梳理并完善國家與地方已有避難場所建設管理相關法規(guī)、條例和辦法，明確各階段牽頭部門與協助部門工作任務與強制要求，厘清規(guī)劃設計技術實施單位與審查部門、建設施工與監(jiān)管部門及參與建設管理非政府組織和權屬單位的職責與問責規(guī)定。其中，為有力保障專項規(guī)劃落實實施，宜制定相關法規(guī)明確其立法地位與功能定位，限定專項規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃、防災規(guī)劃有機構成，保證同生命線系統規(guī)劃與救援、醫(yī)療、物資等防災減災設施規(guī)劃有效協同；此外，宜將避難場所規(guī)范化建設流程作為驗收核準強制性依據，對參與運營管理多主體部門設施巡檢和物資更新儲備職責，預案編制與演練完備性嚴格界定，保障推動避難場所規(guī)范化建設管理工作有序推進與場所穩(wěn)健運營。

4 結論

構建全國避難場所分布空間統計數據集，通過實證分析、GIS 疊置對比與非參數統計分析，基于描述性統計歸納了現階段我國避難場所規(guī)劃建設與管理存在的“重政策，輕效能”、“重專項，輕統籌”、“重體量，輕標準”、“重硬件，輕軟件”、“重建設，輕管理”等問題。經對比與統計分析，可知組織體系、規(guī)劃建設、運營管理與法規(guī)建設等體制、機制、法制建設不完善為主要成因。最終結合防災減災工作形勢需求與前沿經驗，針對性給出“統籌工作組織體制”、“規(guī)范規(guī)劃建設機制”、“創(chuàng)新運營管理模式”、“完善法制條例體系”等提升策略。研究以期為提升全災種、全過程、規(guī)范化避難場所建設管理成效提供參考借鑒。