□ 周學馨

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》指出，“十四五”時期，積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的制度框架基本建立，全社會積極應(yīng)對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯著提升。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤秊?3.50%。隨著中國老齡化程度進一步加深，按照國際慣例(1)按照聯(lián)合國《人口老齡化及其經(jīng)濟后果》標準劃分，65歲以上人口占比7%～14%是老齡化社會(ageing society)，14%～21%是老齡社會(aged society)，21%以上為超老齡社會(hyper-aged society)。我國學者將老齡化社會、老齡社會、超老齡社會分別更加直觀表述為輕度、中度、重度老齡化社會。，中國即將于“十四五”時期進入老齡社會[1]，老齡社會新形態(tài)格局已經(jīng)形成且不可逆轉(zhuǎn)，中國將長期處于老齡社會狀態(tài)[2]，且老齡社會伴隨國家治理現(xiàn)代化進程[3]。為此，在我國即將跨入老齡社會的“門檻期”[4]和“關(guān)鍵期”，加強老齡社會治理制度及其相關(guān)配套制度的優(yōu)化建設(shè)，積極回應(yīng)日益嚴峻的人口老齡化對經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、政治發(fā)展以及文化價值等方面的多重挑戰(zhàn)，對提升中國老齡社會治理水平，繼而推動國家治理現(xiàn)代化具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，學者對老齡社會研究逐漸從廣度和深度展開。一是對老齡社會概念和特點的研究。學者們分別從老齡社會概念辨析的視角[5]、社會形態(tài)變遷的視角[6]，以及老齡社會(aged society)與老齡化社會(ageing society)差異的視角對老齡社會內(nèi)涵進行分析，認為老齡社會是一種因老年型人口年齡結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)整體變遷[3]而出現(xiàn)的一種新的社會形態(tài)[6]，表現(xiàn)為年齡結(jié)構(gòu)的變化及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、文化價值的變遷。二是對老齡社會治理內(nèi)涵的拓展研究。從廣義來看，老齡社會治理是以構(gòu)建未來與全面現(xiàn)代化相適應(yīng)的老齡社會文明為目標，站在國家治理的視角所做出的全局性、系統(tǒng)化和科學化的努力，其治理目的在于激發(fā)老齡社會“治理紅利[7]”。從狹義來看，老齡社會治理指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，政府、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、家庭及老年人等多元治理主體在合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，以法律為基礎(chǔ)[8]，通過加強治理理念認同、政策構(gòu)建、資源整合等治理能力建設(shè)，依法對社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、權(quán)益保障等涉老公共事務(wù)和社會關(guān)系進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)群體公共利益最大化的過程。三是對提升老齡社會治理效能的路徑研究。學者們提出，以戰(zhàn)略規(guī)劃適老化和法律政策適老化建構(gòu)來推進老齡社會治理現(xiàn)代化[9]。具體通過明確社會各主體的職責定位，優(yōu)化制度安排和政策設(shè)計來建立健全適應(yīng)老齡化趨勢的社會支持體系[2]。從資源整合、認同重構(gòu)、服務(wù)供給和技術(shù)賦能方面來助推鄉(xiāng)村老齡社會構(gòu)建[10]，并從理念適老化、政策一體化、區(qū)域平衡化、治理多元化來規(guī)避老齡社會治理風險[1]。四是對國外老齡社會治理的研究。國外老齡社會治理研究主要聚焦在“東亞模式”與歐美國家模式的差異比較[11]、東亞國家老齡社會治理面臨的諸如政府與市場責任不清、財政負擔加重、儲蓄率下降[12]等問題，以及通過建立老年人低收入群體保護機制、社會救助制度等來減少社會風險，解決老齡社會問題。

綜上所述，學者們對老齡社會、老齡社會治理進行了大量的前期研究，并取得了前瞻性成果，但在老齡社會治理制度建設(shè)研究方面，有學者有針對性地提出我國老齡政策制度的框架雖基本確立，但制度不銜接、不配套，關(guān)鍵領(lǐng)域政策制度空缺等問題依然突出[13]，提出建立與老齡社會相適應(yīng)的社會治理及制度安排[14]，并將政策調(diào)整實現(xiàn)從“以人口變動適應(yīng)制度”到“以制度變革適應(yīng)人口”的轉(zhuǎn)變[15]。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，在助推政治、經(jīng)濟、社會、文化及科技“適老化”變革而采取的長期、常態(tài)、充分的制度設(shè)計和制度供給方面還存在很大的研究空間。為此，調(diào)試、拓展、優(yōu)化現(xiàn)有老齡社會治理制度模式，規(guī)避日益嚴峻的老齡社會治理風險，不斷提升老齡社會治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，進而提升國家治理現(xiàn)代化水平，是一個值得學界高度關(guān)注和深入研究的重要命題。

二、中國老齡社會治理制度創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機理

人口是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。人口構(gòu)成的變化不僅是社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，同時對社會經(jīng)濟的各方面也必然將產(chǎn)生深遠的影響[16]。作為國家治理的重要組成部分，老齡社會治理是國家治理的一個重要社會場域，而且為推進國家治理體系現(xiàn)代化提供了一個重要機遇。尤其是在中國人口老齡化的進程與建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時間表基本同步的背景下[17]，厘清中國老齡社會治理制度創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在機理，對國家治理現(xiàn)代化進程中積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)具有重要的現(xiàn)實意義。

按照系統(tǒng)論的觀點，中國老齡社會治理制度與國家治理體系相互作用、相互促進。從中國老齡社會治理制度視角來看，中國老齡社會治理制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，該制度的科學完善程度是中國特色社會主義制度更加成熟和定型的重要標志，其目的在于構(gòu)建“共建共治共享”的老齡社會治理格局。“共建共治共享”老齡社會治理格局作為老齡社會治理主體結(jié)構(gòu)化的社會關(guān)系，其本質(zhì)就是通過治理主體位置的優(yōu)化，在治理主體承擔各自治理責任的同時推動治理格局多中心、有序化；通過不同利益主體對話協(xié)商，優(yōu)化老齡社會治理資源配置，實現(xiàn)資源配置結(jié)構(gòu)由權(quán)威分配到目標需求主導轉(zhuǎn)變；通過推進基本公共服務(wù)均等化、重視再分配的基礎(chǔ)性作用等方式，改進社會利益分配結(jié)構(gòu)，增強人民尤其是老年人的獲得感、幸福感、安全感，從而助推國家治理能力的提升。

從國家治理體系視角來看，國家治理體系是政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域的指導思想、法律法規(guī)、組織機構(gòu)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成的一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系[18]。國家治理效能的提升，在政治環(huán)境層面，黨的領(lǐng)導總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為制度建設(shè)提供穩(wěn)定的政治環(huán)境；在法治環(huán)境層面，中國特色社會主義法治體系為制度加快成熟和定型提供了法律依據(jù)；在社會環(huán)境層面，構(gòu)建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體將有效引導各方參與制度建設(shè)；在經(jīng)濟基礎(chǔ)層面，中國特色社會主義經(jīng)濟制度有利于增強企業(yè)活力，為制度可持續(xù)發(fā)展筑牢財富基礎(chǔ)；在行政支持層面，中國特色社會主義行政體制為制度順利實施提供了強有力的行政管理及服務(wù)；在文化氛圍層面，繁榮發(fā)展的社會主義先進文化廣泛凝聚起愛老、敬老、孝老的精神力量，為制度發(fā)展提供豐富的文化土壤。

為此，中國老齡社會治理制度“嵌入”國家治理體系，并與國家治理體系構(gòu)成一個“內(nèi)協(xié)調(diào)、外適應(yīng)”的動態(tài)開放系統(tǒng)，兩者呈現(xiàn)出明顯的“耦合共生”關(guān)系。中國老齡社會治理制度創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機理如圖1所示。

圖1 中國老齡社會治理制度創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機理

老齡社會已成為中國未來發(fā)展過程中長期面臨的基本國情[19]。不斷提高并持續(xù)穩(wěn)定的老年人口比重對經(jīng)濟運行全領(lǐng)域、社會建設(shè)各環(huán)節(jié)、社會文化諸方面產(chǎn)生著重要影響，這是國家治理現(xiàn)代化中必須面對的重大問題。厘清老齡社會治理制度創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，有利于促進老齡社會治理制度與政治、經(jīng)濟、社會、文化等其他制度相銜接、相配套，進一步增強國家治理制度建設(shè)的針對性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，從而全面系統(tǒng)、有機聯(lián)系、發(fā)展動態(tài)地推進國家治理現(xiàn)代化，避免片面和孤軍突進的形而上學的國家治理現(xiàn)代化發(fā)展邏輯。

三、國家治理現(xiàn)代化進程中老齡社會治理制度存在的問題

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，中國老齡社會治理成效明顯。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，由政府、社會各類組織、家庭及個人組成的老齡社會治理組織體系逐漸形成，治理內(nèi)容從養(yǎng)老服務(wù)、社會保障等民生領(lǐng)域擴展到經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個領(lǐng)域以及國家戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)、區(qū)域等多個層次，形成了涵蓋養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、社會參與、老年教育、權(quán)益保障等在內(nèi)的內(nèi)容體系。但是，隨著人口結(jié)構(gòu)的快速變遷，老齡社會治理制度規(guī)范、完善速度落后于國家治理的結(jié)構(gòu)性制度建構(gòu)進程，使得老齡社會的各個結(jié)構(gòu)要素出現(xiàn)配置性脫節(jié)，老齡社會發(fā)展出現(xiàn)了不平衡、不充分的現(xiàn)象。加大制度創(chuàng)新力度，推進老齡社會制度適應(yīng)性調(diào)試成為國家治理現(xiàn)代化進程中推進老齡社會健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)制度優(yōu)勢的“導向性”有待彰顯

習近平總書記指出：“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。”[20]當前，中國老齡社會治理制度優(yōu)勢還未得到充分發(fā)揮，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能還面臨著諸多挑戰(zhàn)。

我國制度優(yōu)勢的最明顯特征體現(xiàn)于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。縱觀中國共產(chǎn)黨百年社會治理的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是保障中國社會治理持續(xù)發(fā)展、不斷優(yōu)化的基石[21]。但在老齡社會治理中，目前城鄉(xiāng)基層黨組織在主觀能動性激活、互動合作與協(xié)同治理等方面還有很大的實踐空間，“層層有責任、事事有人抓”“要保證城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”的格局還未完全實現(xiàn)[22]。

家庭養(yǎng)老是我國家庭成員提供養(yǎng)老資源的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。盡管以孝道為核心的家庭倫理和傳統(tǒng)文化給中國老齡治理提供了強大的文化倫理和穩(wěn)定的價值理念支撐[23]，但隨著人口老齡化的加速發(fā)展，隨之而來的老年人口的高齡化、失能化、失智化，以及家庭規(guī)模小型化、核心化、孝道文化式微等，使得家庭養(yǎng)老面臨經(jīng)濟、服務(wù)、技術(shù)、組織、倫理道德等多重風險[24]，多數(shù)農(nóng)村家庭呈現(xiàn)“倒金字塔式”的家庭結(jié)構(gòu)，家庭的養(yǎng)老壓力巨大[25]，新形勢下傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老優(yōu)勢難以發(fā)揮。以法律保障為例，2018年新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》將“家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)”單獨作為一章，并規(guī)定“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住”，這充分體現(xiàn)了國家對家庭養(yǎng)老的重視，但目前家庭養(yǎng)老支持主要還停留在政策理念層面，系統(tǒng)性的、具體的家庭養(yǎng)老支持政策體系尚未建立，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的脆弱性仍十分明顯。

我國互助養(yǎng)老來自農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村血緣、親緣、自治以及鄰里守望傳統(tǒng)為互助養(yǎng)老開展提供了堅實的社會基礎(chǔ)。盡管以村莊熟人社會和家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)的低成本農(nóng)村互助養(yǎng)老在農(nóng)村基層自發(fā)探索成功，并逐漸成為我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實踐，但當前農(nóng)村互助養(yǎng)老存在著選擇性政策執(zhí)行、鄉(xiāng)村敷衍性應(yīng)對、供給主體責任缺失與鄉(xiāng)村信任危機[26]等諸多難題，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，“以村級鄰里互助點、農(nóng)村幸福院等為依托，構(gòu)建農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的目標還難以在短期內(nèi)實現(xiàn)。

(二)制度安排的“前瞻性”有待提高

離開了人的發(fā)展，社會發(fā)展和國家治理就失去了真實的意義[27]。由于超大規(guī)模的人口與有限的社會資源間形成的巨大張力決定了國家治理的難度和特點[28]。特別是隨著21世紀中國進入老齡化社會、“十四五”時期進入老齡社會，“超大規(guī)模社會”出現(xiàn)越來越多的隨人口年齡結(jié)構(gòu)新變化帶來的整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)變遷的新特征[29]，導致老齡社會治理的制度供給與社會治理現(xiàn)代化發(fā)展、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和國家發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求“脫節(jié)”“脫鉤”。

老齡社會治理制度應(yīng)符合社會治理制度現(xiàn)代化的總體要求。治理主體多元化、治理領(lǐng)域擴大化、治理機制豐富化和治理程度深化[30]是社會治理現(xiàn)代化的基本特征。目前，老齡社會治理中治理主體單一、治理領(lǐng)域局限、治理機制簡單等問題還普遍存在。在治理主體方面，老齡社會治理主體力量相對薄弱，除政府以外的市場和社會組織、家庭、個人等制度制定主體協(xié)同參與不充分，制度作用難以得到有效發(fā)揮。以基層老年群眾組織為例，其在維護社會穩(wěn)定、完善社會治理結(jié)構(gòu)、培育社會良性行為等方面具有獨特功能和優(yōu)勢，但目前基層老年群眾組織發(fā)展還存在總量少、分布不均衡、立法滯后、自我發(fā)展能力滯后等問題[31]，亟待培育和扶持；在治理內(nèi)容方面，隨著我國由最初的實現(xiàn)溫飽到21世紀初實現(xiàn)總體小康，再到2020年全面建成小康社會，老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，老齡社會治理內(nèi)容要從原有的給老年人提供基本生活保障延伸到為老年人提供精準化、精細化的社會保障，養(yǎng)老服務(wù)，健康支持，社會參與和法律保障等，確保老年人真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂。

老齡社會治理制度應(yīng)滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的整體需求。人口老齡化程度的加劇盡管通過人力資本數(shù)量和質(zhì)量效應(yīng)對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生積極影響[32]，但如何推進技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提升人力資本儲量、借助人口合理流動騰挪發(fā)展空間，助推雙循環(huán)發(fā)展格局，也日漸成為老齡社會背景下將人口老齡化對經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響降低到最小限度，從而更好推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。同時，隨著老年人數(shù)量的不斷攀升，不斷滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、權(quán)利保障、自我實現(xiàn)等需求，增加其幸福感與社會歸屬感也是社會高質(zhì)量發(fā)展的重要命題。以養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為例，據(jù)測算，我國65歲以上人口規(guī)模在2058年左右將達到本世紀峰值，約3.85億，80歲及以上老年人口規(guī)模在2050年前突破1億人后將長期維持高位[33]，且高齡組人口占比的不斷升高，高齡老人養(yǎng)老的物質(zhì)需求、服務(wù)需求及老年對撫養(yǎng)的期望值超過實際供養(yǎng)能力[34]。目前盡管各省份相繼出臺了護理補貼、高齡補貼等政策，但要實現(xiàn)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出的確?；攫B(yǎng)老服務(wù)保障到位，與老年人可享受方便可及、經(jīng)濟可負擔、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)要求還有一定的差距。

面對健康中國、科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、積極應(yīng)對人口老齡化等一攬子戰(zhàn)略體系，老齡社會治理制度亟待調(diào)適與變革。如，截至2019年底我國老年人失能或半失能人口約4000萬，75%以上的老年人至少患有一種慢性病[35]，“長壽不健康”問題比較突出。但是，目前我國還沒有出臺統(tǒng)一的福利性、普惠性和強制性長期護理保險制度，且醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還面臨權(quán)責劃分不清、管理機制不順等問題，影響著健康中國戰(zhàn)略的順利推進。再如，隨著健康老齡化的深入推進，生活照顧人才、生活服務(wù)人才、機構(gòu)管理人才、教育培養(yǎng)人才，特別是醫(yī)療護理人才等專業(yè)人才面臨巨大需求，亟待在人才強國戰(zhàn)略推進中注重養(yǎng)老人才中長期發(fā)展規(guī)劃，通過出臺人才激勵保障計劃，建立養(yǎng)老人才培養(yǎng)機制，滿足多層次、多樣化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)需求，助推人才強國戰(zhàn)略的深入推進。

(三)制度執(zhí)行的“有效性”有待提升

近年來，黨和政府逐步意識到應(yīng)對人口老齡化的緊迫性與重要性，老齡化社會治理的制度執(zhí)行能力不斷提升，但由于機制不健全等因素，許多制度在執(zhí)行中走形變樣，制度轉(zhuǎn)化為行動的效能不高，未能達到制度設(shè)計的最初效果。

隨著老齡社會不斷深入和公共事務(wù)復(fù)雜程度的增加，政府跨部門工作事務(wù)日益增多，部門協(xié)同治理機制是否健全成為良好協(xié)同治理格局形成的關(guān)鍵。目前，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制盡管已初步形成，但由于不同部門的利益訴求與動力機制造成了彼此間的博弈行為，黨委領(lǐng)導下的老齡社會治理的協(xié)調(diào)機制、共治機制、經(jīng)費保障機制、考核評估機制等還未完全建立[3]，全領(lǐng)域、多部門協(xié)同共治局面還未完全形成。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為例，由于涉及政府職能部門、醫(yī)養(yǎng)機構(gòu)等諸多主體的利益分享機制、責任共擔機制、資源整合機制等不健全，導致多重標準、多重管理，職能部門間合作難度大，醫(yī)養(yǎng)對接難，專業(yè)醫(yī)護人員嚴重匱乏，醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源難以整合甚至呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)[36]，“醫(yī)通、財通、人通”目標還因不充分的制度供給而難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)。

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市群作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體在推動治理現(xiàn)代化方面起到越來越重要的作用。如何通過機制創(chuàng)新，突破當前城市群碎片化發(fā)展現(xiàn)狀，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展也成為老齡社會治理的重要議題。以養(yǎng)老服務(wù)為例，盡管京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展方面進行了創(chuàng)新性的探索，初步形成了政府主導型、市場主導型、社會主導型三種類型的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展模式[37]，但也存在城市群整體性政策不足、政策協(xié)同性較差，專項性規(guī)劃失衡、規(guī)劃協(xié)同性滯后，創(chuàng)新性發(fā)展分離、創(chuàng)新協(xié)同性不夠，開放性產(chǎn)業(yè)匱乏、產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不高的問題，亟待在城市群打破養(yǎng)老服務(wù)行政藩籬，推動養(yǎng)老資源高效配置，從而打造城市群整體、綜合和內(nèi)生性的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局。

強有力的制度監(jiān)管是推進老齡社會治理的重要環(huán)節(jié)。為保證國家“十三五”“十四五”時期老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的順利實施，全國老齡工作委員會(以下簡稱老齡委)明確提出對各部門以及地方政府就涉老領(lǐng)域的目標實現(xiàn)情況、重點任務(wù)、重大工程項目以及成效進展實施全面評估。但養(yǎng)老服務(wù)政策及其實施過程在一定程度上存在重頂層設(shè)計而輕具體落實的現(xiàn)象，“政府主導、機構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系、養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度和監(jiān)管機制不健全，影響了政策的權(quán)威性和有效性。

(四)制度運行的“保障性”有待加強

堅持立法先行、強化數(shù)據(jù)分析和信息通信技術(shù)運用是發(fā)達國家應(yīng)對人口老齡化的一條基本經(jīng)驗，當前，中國老齡社會治理在法治建設(shè)、信息支持和技術(shù)保障方面與國家治理現(xiàn)代化提出的法治化、智能化、社會化還存在一定的差距。

法治是社會治理現(xiàn)代化的重要標志。美國、法國、日本等先期進入老齡社會的國家普遍都建立了比較完備的涉老法治體系。目前，我國老年法律法規(guī)的立法還存在許多空白與缺陷，具體表現(xiàn)為效力層次較低的行政法規(guī)較多，上升至國家立法層面的較少；分散性、間接性法規(guī)條文較多，集中配套、功能上相互支持補充的法律法規(guī)較少；原則性規(guī)定較多，明確的、具有權(quán)威性的法律法規(guī)較少。以老年人參與社會發(fā)展為例，我國《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“保障老年人參與經(jīng)濟、政治、文化和社會生活”，但促進老年人積極參與的相關(guān)法律法規(guī)有待進一步健全，缺乏關(guān)于老年人社會參與的鼓勵性措施以及規(guī)定政府、企業(yè)與個人權(quán)利義務(wù)的法律條款等。同時，遵循老齡政策法律化原則、適應(yīng)性原則、整體性原則和借鑒域外經(jīng)驗原則而構(gòu)建的以基本法為基礎(chǔ)、老齡專門法為核心、其他涉老規(guī)范為補充的老齡法律體系還未完全建構(gòu)[38](2)本段論述是現(xiàn)實中的問題，圖1是理論的理想模型，是學理上的理想狀態(tài)，因此二者不矛盾。。

大數(shù)據(jù)是全球信息化發(fā)展的重要技術(shù)手段，已經(jīng)被逐步運用到社會的各個治理領(lǐng)域，但目前大數(shù)據(jù)信息用以支撐老齡社會治理的作用十分有限。以養(yǎng)老服務(wù)為例，目前全國還沒有一個涵蓋全國老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的數(shù)據(jù)信息庫，信息收集整理依然依靠傳統(tǒng)手工，浪費大量人力、物力和財力。同時，由于地域間存在信息壁壘，相關(guān)數(shù)據(jù)標準不一致，導致養(yǎng)老資源難以在全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，養(yǎng)老資源利用率較低。

當今信息革命的加速發(fā)展將科技創(chuàng)新不僅運用到為老年群體的生理功能延伸和自理水平提升等養(yǎng)老服務(wù)中，而且運用到改善對老年人和社區(qū)的服務(wù)，從而提高老齡社會治理效率[39]。這是未來老齡社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。但因以技術(shù)層、數(shù)據(jù)層和應(yīng)用層為一體的老齡社會智能化治理架構(gòu)缺失，導致老年人信息集聚割據(jù)、信息管理滯后，老年人在數(shù)字社會逐漸被邊緣化[3]。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息通信技術(shù)使用不充分，使得相關(guān)數(shù)據(jù)整合、關(guān)聯(lián)應(yīng)用、功能挖掘和精準服務(wù)嚴重不足，老齡社會治理中的“數(shù)字鴻溝”差異進一步凸顯。

四、國家治理現(xiàn)代化進程中我國老齡社會治理制度創(chuàng)新的路徑

“制度問題更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[40]。隨著我國人口老齡化加速發(fā)展，在國家完善相關(guān)制度安排和調(diào)整相應(yīng)政策的窗口期非常短的背景下[41]，政府需要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，推進制度完善，提高制度效能，強化制度保障，不斷提升老齡社會治理水平。

(一)創(chuàng)新參與模式，發(fā)揮老齡社會治理制度優(yōu)勢的“能動性”

黨的十九屆四中全會明確提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[42]的執(zhí)政理念，為此，要著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，以制度績效確保老齡社會的全面發(fā)展。

實施“主導推動型”模式，強化黨在老齡社會治理中的總攬作用。充分發(fā)揮各級黨委在老齡社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用，積極發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織在老齡社會治理中的基礎(chǔ)作用。強化各級老齡委工作的獨立性，進一步加強決策權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，在黨委領(lǐng)導下，充分發(fā)揮各級政府在老齡社會治理中的政策引導、資金投入、兜底保障、管理監(jiān)督、績效考核職能，進一步厘清不同主體之間的動力因素和利益訴求。以制度安排明確政府、社會組織、市場、家庭責任邊界，規(guī)范政府非公共治理領(lǐng)域干預(yù)行為，充分發(fā)揮市場機制作用，形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應(yīng)對、老齡社會治理人人參與、共建共治共享的新局面。

實施“參與推動型”模式，強化個體尤其是家庭在老齡社會治理中的基礎(chǔ)作用。推進中國老齡社會治理，既要汲取國際有益經(jīng)驗，避免走先期進入老齡社會的發(fā)達國家的彎路，又要立足國情，總結(jié)提煉國內(nèi)應(yīng)對實踐經(jīng)驗，形成老齡社會治理的中國方案。大力弘揚中國傳統(tǒng)家庭文化，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，采取家庭補貼、稅收減免、假期照料、托育機構(gòu)建設(shè)、適老化改造等不同類別的家庭支持政策，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，把支持和鞏固家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)作用作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主攻方向[3]，以此消解城市化、現(xiàn)代化進程中傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能被弱化、孝道文化被沖擊帶來的負面影響。

實施“協(xié)作推動型”模式，強化社會組織在老齡社會治理中的協(xié)同作用。老年人是老年社會組織的主體，大力發(fā)展老年社會組織，鼓勵廣大老年群眾通過加入老年社會組織來參與社會、服務(wù)社會。在推動老年社會組織發(fā)展過程中，建議利用國家福利彩票金形成長期扶持體系，用于各地村(居)老年協(xié)會建設(shè)。在村(居)老年協(xié)會興辦經(jīng)濟實體和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)方面，給予減免各項費用等相應(yīng)的資金支持。

(二)強化頂層設(shè)計，提升老齡社會治理制度設(shè)計的“適應(yīng)性”

正如習近平指出的：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。”[43]中國老齡社會治理需在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，進一步注重制度體系的完備性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，統(tǒng)籌制度改革創(chuàng)新和制度運行。

堅持“傳承與創(chuàng)新”原則，使老齡社會治理制度創(chuàng)新適應(yīng)社會治理現(xiàn)代化的需要。老齡社會治理是社會治理的重要組成部分，要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，將“維護代際公平”“提升老年人福祉”作為老齡社會治理制度創(chuàng)新的切入點，將老齡社會治理從被動應(yīng)對向動態(tài)、主動甚至預(yù)見性治理拓展，營造積極養(yǎng)老、健康養(yǎng)老的社會氛圍。具體而言，通過制度創(chuàng)新，引導政府、社會、家庭及個人等多元主體共同參與社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支撐、適老化改造等老齡事務(wù)，推動老年人在參與合作中共享改革發(fā)展成果，安享幸福晚年。

厘清“經(jīng)濟與社會”關(guān)系，使老齡社會治理制度創(chuàng)新適應(yīng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需要。通過制度設(shè)計實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的“雙贏模式”的關(guān)鍵在于在兩者之間形成“凈促進”的關(guān)系。一方面，將人口老齡化因素與高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建與老齡化相適應(yīng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系[44]。具體而言，要提高研發(fā)投入，增強國家自主創(chuàng)新能力，大力發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)(3)銀發(fā)產(chǎn)業(yè)是指以老年人為目標客戶的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)老年人群的基本需求和深層需求，可以將銀發(fā)產(chǎn)業(yè)分成三個維度的產(chǎn)業(yè)：本位產(chǎn)業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、衍生產(chǎn)業(yè)。本位產(chǎn)業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、衍生產(chǎn)業(yè)之間相互補充，可以形成經(jīng)濟和社會效益的良性循環(huán)，共同促進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。，加快人力資本儲備速度，充分發(fā)揮老齡化對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的促進效應(yīng)。另一方面，重視老齡社會的民生改善，聚焦老年人在社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生問題上的“急難愁盼”，完善老年人社會救助和社會福利制度，做好老年人公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置，為經(jīng)濟發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)型構(gòu)筑穩(wěn)定的老齡社會基礎(chǔ)。尤其在當前，財政稅收體系面臨財富儲備不足、政府間財政關(guān)系失衡等風險挑戰(zhàn)，要完善老齡事業(yè)發(fā)展財政投入政策和多渠道籌資機制，繼續(xù)加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度，加大國有經(jīng)濟對普惠養(yǎng)老的支持。

推動“由邊緣向中心”拓展，使老齡社會治理制度創(chuàng)新適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要。通過老齡社會治理相關(guān)制度安排與國家系列發(fā)展戰(zhàn)略體系深度融合，推動老齡政策和公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，在推進健康中國戰(zhàn)略方面，推動醫(yī)療服務(wù)向居家社區(qū)延伸，建立健全以社區(qū)為中心的老年醫(yī)療服務(wù)體系，提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，將黨的十九屆四中、五中全會精神提出的“建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”真正落到實處。在推進人才強國戰(zhàn)略方面，完善老年人力資本投資體系，消除社會成員接受教育的年齡限制，推動建立人人皆學、時時可學、處處能學、代際均衡的終身教育體系[45]。在推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略方面，以人工智能、信息技術(shù)等科技產(chǎn)業(yè)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的有效融合為突破口，構(gòu)建技術(shù)密集、創(chuàng)新引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)體系，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐?？傊ㄟ^老齡社會治理制度創(chuàng)新，提升其“內(nèi)嵌”國家治理結(jié)構(gòu)的深度，以制度變革來積極回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的時代需求。

(三)完善治理機制，彰顯老齡社會治理制度運行的“高效性”

中國“善治”經(jīng)驗的核心，就是在保持體制穩(wěn)定的前提下進行機制創(chuàng)新。通過機制創(chuàng)新，使制度建設(shè)的方案協(xié)同、貫徹落實協(xié)同、執(zhí)行效果協(xié)同，促進各項制度建設(shè)在政策指向上相互配合、在實施過程中相互促進、在執(zhí)行成效上相得益彰[46]。

完善跨部門協(xié)同治理機制。打破條塊體制內(nèi)部的分割性，改變體制資源的分配方式，使體制資源配置更加合理、高效[47]。各級老齡委要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推動老齡委各成員單位履職盡責，形成工作合力。發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)席會議制度作用，強化部門間激勵機制、利益平衡機制、協(xié)同共治機制等機制建設(shè)，著重解決政府、市場、社會、家庭等治理主體在涉及老年健康、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障和公共安全等方面面臨的資源投入不均衡、閑置資源利用不充分、協(xié)同共治難推進等問題，推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。努力實現(xiàn)“城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”的治理目標。

完善城市群協(xié)同治理機制。遵循城市群發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，突出頂層設(shè)計，統(tǒng)籌優(yōu)化區(qū)域功能分工、產(chǎn)業(yè)分工和空間布局，形成目標同向、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展格局。以養(yǎng)老服務(wù)為例，通過建立健全區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)合作機制，包括建立國家部委層面的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展機構(gòu)，形成高級別的政府層面養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略對話機制。通過建立協(xié)同監(jiān)督機制，加強對區(qū)域養(yǎng)老公共服務(wù)合作政策措施落實情況及效果的監(jiān)測，以此推進城市群公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

完善老齡社會治理考核倒逼機制。將各地老齡社會治理納入縣級以上地方政府重要議事日程，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入民生實事項目。同時，圍繞中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》相關(guān)要求，從治理主體、治理能力、治理過程和治理績效四個維度構(gòu)建老齡社會治理評估指標體系，通過委托第三方評估治理績效，倒逼老齡社會治理水平的提升。

(四)強化要素支撐，確保老齡社會治理制度保障的“可行性”

中國老齡社會治理制度要有效運行，還需要健全的法治體系、完備的信息系統(tǒng)和強有力的技術(shù)保障。落實依法治國要求，依法保障老年人合法權(quán)益，提升老齡社會法治保障力度。推動制定養(yǎng)老服務(wù)法，構(gòu)建以老年人權(quán)益保障、養(yǎng)老服務(wù)等法律為統(tǒng)領(lǐng)，行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主體，相關(guān)標準為支撐的養(yǎng)老服務(wù)政策法律體系，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)有法可依、有法必依。同時，發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)在保護當事人權(quán)益、維護市場秩序、規(guī)范合同管理、調(diào)解處理服務(wù)糾紛等方面的重要作用。

強化數(shù)據(jù)在老齡社會治理中的基礎(chǔ)作用。要以長期性、全局性、前瞻性戰(zhàn)略眼光，通過持續(xù)開展城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，定期收集老年人相關(guān)信息，動態(tài)監(jiān)測人口變化趨勢，準確把握老齡社會發(fā)展及轉(zhuǎn)型階段性特征。同時，依托國家人口基礎(chǔ)信息庫，建設(shè)包括老年人社會保障、養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的全國養(yǎng)老數(shù)據(jù)資源體系，并加強老年人口數(shù)據(jù)在經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)及技術(shù)創(chuàng)新方面的充分運用。

提升老齡社會智能化治理水平。立足老年人多層次、個性化、定制化的健康養(yǎng)老需求，發(fā)揮信息技術(shù)的資源融合和服務(wù)功能，創(chuàng)新智慧養(yǎng)老的服務(wù)模式、商業(yè)模式、產(chǎn)品模式、技術(shù)模式，充分運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)提升養(yǎng)老等服務(wù)的精準性、可及性，做好老齡社會治理的風險預(yù)警、防控與處置，同時，利用現(xiàn)代云技術(shù)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等先進技術(shù)手段，加快推進居民身份證件制度改革[48]，整合依附人身的限制流動的各種證卡，比如退休金卡、醫(yī)?？?、老年證等，給老年人更大的遷移、流動的自由。