□ 羅棟梁

國家的穩(wěn)定與發(fā)展重在基層，國家治理離不開鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理過程是國家治理體系不斷順利運轉的一個動態(tài)過程，是各國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程。有學者歸納出國家治理主體包括執(zhí)政黨、協商參議機關、民意代表機關、政府行政系統(tǒng)、公務員系統(tǒng)、司法機關、地方和基層、公民及其組織、市場及其組織、市場和企業(yè)、學者記者律師和國際行動者[1]。多元的治理主體形態(tài)在中國鄉(xiāng)村地區(qū)展現出了豐富的面貌，也展示出時代特征。鄉(xiāng)村治理現代化是國家治理現代化的一部分,鄉(xiāng)村治理的好壞不僅事關鄉(xiāng)村的良性發(fā)展,還體現著國家治理水平的高低[2]。根據國家治理體系和治理能力現代化的目標，鄉(xiāng)村治理被賦予更多的時代內容，體現在現代化的治理目標、多元化的利益訴求、融合化的治理模式及民主化的治理過程等諸多方面[3][4]。然而，在基層社會，地方權威控制著地方區(qū)域的內部事務，與中央權威的聯系較少，這在事實上限制了中央權威進入基層治理[5]，這也就是說從鄉(xiāng)村振興策略制定到全面實施之間還是存在一定的阻滯，鄉(xiāng)村治理主體在現代化過程中的功能尚未有效展現。然而鄉(xiāng)村權威伴隨著鄉(xiāng)村治理現代化的全過程，鄉(xiāng)村內部有著合法的權威主體可以有效解決低組織化和侵害農民利益等現實問題，也就保障了鄉(xiāng)村振興策略的有效實施，實現鄉(xiāng)村治理現代化。所以，要實現鄉(xiāng)村治理現代化，推進鄉(xiāng)村振興，就應該對鄉(xiāng)村權威進行深入的認識和剖析。在治理現代化背景下，鄉(xiāng)村權威具有怎樣的新內涵？出現了哪些新變化？重塑鄉(xiāng)村權威面臨哪些困境？應當如何有針對性地進行方策因應？對于這些問題的梳理、研究及解決，有助于明晰新時期鄉(xiāng)村治理現代化的發(fā)展脈絡并尋求著力點；有助于在鄉(xiāng)村治理現代化的過程中保護農民權益，助力全面推進鄉(xiāng)村振興，實現國家治理現代化。

一、研究緣起：治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威的演進

完善鄉(xiāng)村治理體系，全面推進鄉(xiāng)村振興，需要深刻理解治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威的演進脈絡。長期以來，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權威運用鄉(xiāng)村治理權力處理鄉(xiāng)村公共事務，借以調控和影響鄉(xiāng)村社會[6]。鄉(xiāng)村權威指向鄉(xiāng)村治理，是鄉(xiāng)村治理的依托，鄉(xiāng)村秩序正在是多種權威支配下形成的。鄉(xiāng)村社會的變遷伴隨鄉(xiāng)村權威的變遷，在不同的時代背景下，鄉(xiāng)村權威被不斷重構和變革，實現了對鄉(xiāng)村秩序的改造和持續(xù)，特別是在治理現代化的語境下，鄉(xiāng)村權威在客觀上產生了新的變化。

(一)鄉(xiāng)村權威的內涵

在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村常態(tài)社會，鄉(xiāng)村權威主要是來自社會內部的家族權威，由行政機構和政府官員構成的顯性國家權力并沒有進入鄉(xiāng)村社會[7]。鄉(xiāng)村權威是鄉(xiāng)村秩序的維護手段，鄉(xiāng)村秩序則是檢驗鄉(xiāng)村權威的基本方式(1)“權威”和“權力”一組相對應的詞語。權力是迫使對方服從的制度性強制力量，權威是一種使對象因信服而順從的影響力，也可以把權威界定為合法性的權力。對應鄉(xiāng)村權威，權威是在鄉(xiāng)村社會中合法的，使鄉(xiāng)村社會中的人自愿服從而順從的能力。參見：俞可平.權力與權威:新的解釋[J].中國人民大學學報,2016,30(3):40-49；吳毅. 村治變遷中的權威與秩序[D].華中師范大學,2002.。對于具體社會而言，地方權威承擔著實際的管轄權力，國家通過地方權威，而不是取代他們來治理地方社會，地方權威具有局部整合作用[5]，也就是說，鄉(xiāng)村權威具有整合鄉(xiāng)村利益和資源，直接發(fā)揮社會治理的功能[4]。從國家和社會角度看，鄉(xiāng)村權威包括體制(制度)權威和非正式(社會)權威[8]。除此之外，有學者認為鄉(xiāng)村權威是鄉(xiāng)村中利益不同、層次不同、組織狀況不同、目標不同、道德水準層次不齊、影響力大小有別的個體和群體，他們在鄉(xiāng)村社會中產生影響和作用[4][9]。

綜上，鄉(xiāng)村權威是鄉(xiāng)村治理的依托，其主要目標在于維護鄉(xiāng)村秩序、促進鄉(xiāng)村發(fā)展；主要手段是通過鄉(xiāng)村治理組織利用法律、政策等規(guī)范性制度和文化傳統(tǒng)與習俗等非正式制度，共同形成約束力；主要任務在于管理鄉(xiāng)村公共事務、服務鄉(xiāng)村居民。鄉(xiāng)村權威本身也受特定因素的影響：一是主體，主要體現在權威者自身能力的強弱；二是機制，主要指權威的實施手段；三是協調，多發(fā)生于多權威主體的情況；四是資源，作為權威實施的保障。

(二)鄉(xiāng)村權威的發(fā)展過程

傳統(tǒng)中國的治理結構存在中央政府和地方性管理單位兩個部分，中央政府設置了一個自上而下的管制系統(tǒng)，地方性管制單位由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握[10]。鄉(xiāng)村權威主要體現在鄉(xiāng)村長者(例如族長、村長等權威主體)根據自身威望及經濟政治實力，以及鄉(xiāng)村傳承下來的習俗及規(guī)則，對鄉(xiāng)村公共事務進行決策。這體現了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的“族權”模式[11]。中華人民共和國成立至今，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理基礎及模式受到一定的影響，鄉(xiāng)村權威經歷了三個不同階段的發(fā)展過程(表1)。

表1 鄉(xiāng)村權威不同階段的發(fā)展演進及治理特征

由表1可知，中華人民共和國成立至今，鄉(xiāng)村權威的不同發(fā)展階段具有不同的內在發(fā)展特征：

第一，政制“統(tǒng)合”發(fā)展階段。該模式的最主要特征在于國家通過土地改革，打破傳統(tǒng)族權、紳權、政權“三足鼎立”的權威治理模式，建立政權主導的集中治理體制，從而實現國家對鄉(xiāng)村的直接“統(tǒng)制”[7]。其主要特點在于：一是治理模式上，建立高度集中的行政治理機制，從而保障國家意志的實施。二是治理目標上，一方面，以“統(tǒng)”的力量整合鄉(xiāng)村社會秩序，在階級斗爭的綱領指導下，國家通過對鄉(xiāng)紳、地主、宗族勢力等中間層權威勢力的社會主義改造，依靠社、隊等農村集體組織將鄉(xiāng)村社會納入國家管理范疇[12]；另一方面，滿足國家工業(yè)化基礎建立與發(fā)展的迫切需求。中華人民共和國成立之初，百業(yè)凋敝，為了奠定國家工業(yè)化基礎，形成農業(yè)支持工業(yè)的建設局面，“政社合一”的人民公社制全面鋪開。三是在權威主體上，鄉(xiāng)村治理進入單一的“公社權威主體”階段。在人民公社時期，人民公社兼有經濟、政治權限，是鄉(xiāng)村治理中的“全能主體”。政制“統(tǒng)合”模式下，單一的鄉(xiāng)村權威主體強化了鄉(xiāng)村治理的效率，集中了鄉(xiāng)村社會的多種資源，不僅支持了中華人民共和國成立初期的工業(yè)化建設，也強化了農業(yè)基礎設施建設，但在這種治理模式下，由國家行政權力支配的農村集體難以承擔巨大的治理成本，導致集體有限的分配能力難以滿足農戶的需要，引發(fā)農民對統(tǒng)一集體一定程度的背離[13]。

第二，“鄉(xiāng)政+村治”發(fā)展階段。這一時期鄉(xiāng)村權威的變遷特征如下：一是權威主體出現由“統(tǒng)”到“分”的顯著變化。這主要是基于家庭聯產承包責任制及村民自治制度的實施，鄉(xiāng)政府成為基層人民政府，而村民自治組織成為鄉(xiāng)村權威事實上的新主體[14]。二是鄉(xiāng)村治理目標回歸理性。該時期正處于改革開放的發(fā)展階段，這種權威模式的改變，其主要出發(fā)點轉向穩(wěn)定農村社會秩序、推動農村經濟發(fā)展、促進農民溫飽問題的解決等方面。三是在治理模式上呈現權威主體的“不對等”狀態(tài)。盡管家庭聯產承包責任制的推行在一定程度上簡化了國家與農民之間的關系，國家有限地退出了村政，但是農業(yè)稅收的存在，事實上形成了國家與農民關于農業(yè)收成的利益分成[15]。代表國家實現利益分成的組織為鄉(xiāng)級政府，鄉(xiāng)級政府對鄉(xiāng)村“財權”的事實擁有，使得其在村政中具有了主導權威。但任何發(fā)展模式都應當放在特定的時代進行考量，在這種模式的“后權威”時代，鄉(xiāng)村權威也逐漸暴露出一定的局限性，例如部分基層政府的權威弱化、村自治組織缺乏公信力、農民主體身份缺失等現實問題[16]。

第三，后“鄉(xiāng)政+村治”發(fā)展階段。之所以稱之為“后發(fā)展階段”，是因為該階段鄉(xiāng)村治理呈現出較為復雜的特征：一是基層政府治理模式由“汲取型”向“服務性”轉變。農業(yè)稅費取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通過實施鄉(xiāng)村農業(yè)及教育等多方面直補，試圖建立“面對面”的治理模式。二是治理目標上，國家通過逐步消除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結構，不斷推進鄉(xiāng)村社會經濟的發(fā)展，農民的生存與發(fā)展權利得到了一定的保障[17]。三是在權威主體上，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中處于“懸浮”狀態(tài)，呈現權威弱化趨勢，雖說構建服務型政府是治理現代化的重要內容之一，但是脫離了稅收征管、人事任命等權限之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，難免存在鄉(xiāng)村治理權威不足、公共服務動力不夠的兩難狀況[18]。另一方面，以宗權勢力為基礎的宗族權威主體出現復興趨勢[19]，例如以鄉(xiāng)村能人為代表的“新鄉(xiāng)賢”、以宗族威望為代表的“鄉(xiāng)村理事會”等，在鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、風俗習慣變革等方面具有一定的事實權威。此外，以農地流轉、農村產業(yè)發(fā)展等為代表的經營主體，也以“外來”人員的身份參與鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村多權威主體出現共存共治的局面[20]。

(三)治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威的新特征

1.權威主體上，由“政權主導”向“多元并存”轉變

以族權、紳權為代表的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理，其權威的背后都存在特定時代下的政權確認，是一種事實上的政權主導模式[21]。在現代化治理視域下，鄉(xiāng)村治理的思維路徑轉移到涵蓋經濟、社會、生態(tài)等多方面的振興發(fā)展中，一方面催生了現代化思路下的農村變革，另一方面促成了基于多重變革下的鄉(xiāng)村權威多元主體的共存局面。例如，當代，農村土地“三權分置” “新型城鎮(zhèn)化建設” “全面推進鄉(xiāng)村振興”等一系列戰(zhàn)略性變革，不斷推動農村生產力發(fā)展，促進農村社會、經濟、環(huán)境等領域的重大變化。不同的新型經營主體基于利益的內在驅動，參與鄉(xiāng)村治理，成為鄉(xiāng)村權威的新來源，政治與經濟相糾葛的鄉(xiāng)村秩序的影響因素日趨復雜，鄉(xiāng)村存在事實上的新權威主體：一是基于“資本下鄉(xiāng)”等的“新鄉(xiāng)賢”，新鄉(xiāng)賢是通過資本行為或者經營行為，多具有較為先進的生產技術、經營經驗、文化知識或豐厚資本，能夠通過經營權流轉、涉農企業(yè)的經營、文化知識的傳授等方式，獲得鄉(xiāng)村威望及村民認同，對現實中的溝通民情、引領發(fā)展、矛盾化解等公共事務領域具有一定的話語權[22]；二是生產合作性組織，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，原本生產經營能力較弱的農戶，根據技術、成本等的互補性協作，形成一種組織化的生產經營實體，甚至成為鄉(xiāng)村的經濟中堅及脫貧攻堅的龍頭，該主體也在鄉(xiāng)村公共事務的處理上具有話語權；三是社會團體及社會組織，在鄉(xiāng)村振興、建設美好農村的戰(zhàn)略推進下，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展建設需要大量的經濟資源，以公益性與服務性為主題目標的社會團體及社會組織參與農村建設，通過提供教育、養(yǎng)老、醫(yī)療幫扶，以及鄉(xiāng)村基礎設施建設等方式，助力建設美好鄉(xiāng)村，在一定程度上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務提供上的不足。社會團體與組織在參與鄉(xiāng)村建設中，可以將民情與政情在政府與村民之間進行交互傳遞，有利于促使兩者的良性互動。因此，在村民自治過程中，新鄉(xiāng)賢、生產性組織、社會團體及組織等主體往往通過由下而上的方式參與鄉(xiāng)村治理，彌補“村治+鄉(xiāng)政”的不足，成為事實上的權威主體。

2.治理結構上，由“單一權威”向“多重權威”轉變

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理路徑中，權威主體雖然處于嬗變狀態(tài)，但本質上它依然是各主體利用自身權威實現治理目標，具有典型的人治或者“權治”特征。而治理現代化理論則要求鄉(xiāng)村治理在結構上體現科學與開放，在治理方式上注重法治與德治，從而實現由單一的人治權威向法治、德治等融合制度、思想的多重權威轉變。黨的十八屆三中全會提出“堅持依法治國” “實現法治中國”的戰(zhàn)略目標，因此，鄉(xiāng)村治理不能走單一化的人治權威道路，而是要遵循法治鄉(xiāng)村的科學道路。黨的十九大報告進一步明確，要建立自治、法治及德治相結合的新型鄉(xiāng)村治理體系；進一步將德治融入到鄉(xiāng)村治理中，自治、法治及德治的“三治”融合的鄉(xiāng)村治理模式逐漸形成(2)十九大報告之后，學者針對農村自治、法治及德治建設進行論述，并將“自治、法治及德治”稱為“三治”，還有“三治合一”的提法。具體參見劉金海.中國農村治理70年:兩大目標與邏輯演進[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2019,58(6):45-52；何陽,孫萍.“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設的邏輯理路[J].西南民族大學學報(人文社科版),2018,39(6):205-210.。村民委員會作為基層群眾自治組織，其自身法律定位來源于我國1982年修訂的《中華人民共和國憲法》。依據法律規(guī)定，村民自治首先應當在黨的領導下實施自治活動，由村民選舉產生的村民委員會代表村民在處理本村的公共事務、糾紛調解、社會秩序維護等方面實施自治活動。這一過程下，村民能夠將鄉(xiāng)村公共利益與個人利益進行綜合考量從而做出理性決策。這種自治行為有利于觸發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展原生動力，增強村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性?！叭巍比诤现饕ㄒ韵氯矫鎯热荩阂皇切枰獜娀鶎狱h建引領，在黨的領導下，堅持以村民自治為基礎，強化村民自治組織的自我服務與自我提升。其中，鄉(xiāng)村基層黨組織應當提升黨建能力，敢于自我革新、進取開拓。二是堅持法治的保障作用，用法治的手段維護鄉(xiāng)村秩序，維護鄉(xiāng)村的正義與公平，同時還要通過法律對公權力進行規(guī)制與約束。三是注重德治的“軟治”手段。加強鄉(xiāng)村文化、道德建設，弘揚鄉(xiāng)村生活中的好模范與好故事，通過道德文化的方式，打造和諧鄉(xiāng)村環(huán)境。在融合化治理的三個方面中，其共同點在于堅持黨的領導，這就需要在鄉(xiāng)村治理中，要求基層黨組織具有更加強有力的領導力、凝聚力、號召力，從而成為能夠獲得村民普遍認可與認同的“多重權威”。

3.治理過程上，由“行政管理”向“民主參與”轉變

鄉(xiāng)村治理過程中所面臨的矛盾是錯宗復雜的，尤其在多權威主體并存的狀態(tài)下，不同的利益主體具有不同的利益訴求，使得鄉(xiāng)村治理的過程更像一種多元主體利益調節(jié)的過程。因此，在治理過程中，治理手段也應當具有多樣化。治理現代化要求治理主體明確治理過程中方式本身“民主化”的內在要求，應當保障不同主體的參與途徑，重視其利益表達，從而采用合法、合理的方式去實現治理目標，切實轉變原有鄉(xiāng)村權威思維，變“管理”思維下的“管制”為“治理”思維下的“服務”。例如，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，農村土地流轉的經營者，以及資本下鄉(xiāng)的投資人，通過民主化的參與方式在鄉(xiāng)村治理決策中“發(fā)聲”，成為該主體的當然權利。此外，在鄉(xiāng)村社會中，新生代農民工受教育程度有所提高，接觸新媒體及信息較多，能夠在傳媒信息中汲取法治與民主思想，因此，他們作為鄉(xiāng)村成員，具有參與鄉(xiāng)村權威決策的內在渴求?；谶@種需求，近年來，一些基層政府逐漸認識到鄉(xiāng)村治理中的新變化，適時拓展村民參與村務管理的途經。例如，通過建立協商機制，強化與村民議事組織、村民紅白理事組織、鄉(xiāng)賢理事組織等組織的合作，不斷暢通利益表達渠道，并在決策中聽取他們的合理建議。一方面，能夠在鄉(xiāng)村治理中，提升村民的滿意度，獲得村民支持，達到良好的決策實施效果。另一方面，能夠強化村民個體的責任感與歸屬感，使其意識到自己的訴求能夠在鄉(xiāng)村決策中得到充分的考量，并在無形中激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村公共事務的積極性，強化了其參與意識、民主意識及法治意識；同時，村民公共事務參與度的提升也能夠在一定程度上推動鄉(xiāng)村治理中的科學決策，提升鄉(xiāng)村治理的權威性。

二、實然困囿：治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威塑造的多重困境

在治理現代化的背景下，鄉(xiāng)村有效治理雖然對鄉(xiāng)村權威提出了諸多要求，但目前，鄉(xiāng)村權威的塑造在基層黨組織領導力、權威主體治理能力、鄉(xiāng)村融合治理及民主化的治理機制方面仍存在諸多困囿，不利于鄉(xiāng)村有效治理。

(一)鄉(xiāng)村基層黨組織領導力相對不足

當下，鄉(xiāng)村治理中的權威主體呈現多元化，除了基層黨組織外，村民自治組織、鄉(xiāng)級政府、社會組織等都應歸入鄉(xiāng)村治理的主體范疇。其中，基層黨組織處于核心位置。黨的十九大報告指出，黨的基層組織在鄉(xiāng)村治理進程中發(fā)揮領導核心作用。由此觀之，鄉(xiāng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的地位舉足輕重。現實中，部分地區(qū)仍然存在基層黨組織領導力弱化的情況，難以在鄉(xiāng)村現代化治理中發(fā)揮應有作用。

首先，鄉(xiāng)村兩委之間的關系沖突弱化了組織領導力。根據相關法律規(guī)定，村民委員會作為農村自治組織，主要負責農村的村務事項，而村民委員會要接受黨支部的領導，村黨支部應當對村民委員會獨立負責鄉(xiāng)村村務提供支持。從本質上進行分析，無論村黨支部抑或村民委員會，都為鄉(xiāng)村權威主體，都代表村民的整體利益，本應當強化協作與配合，形成組織領導合力，但客觀上，在部分地區(qū)，兩者之間存在事實上的治理沖突。筆者通過對S市S縣10個行政村進行實地調研，發(fā)現這些行政村在鄉(xiāng)村治理中形成兩種實踐方式：“合一式”與“并行式”。前者主要表現在村務事物管理中，支部書記一肩挑,這種方式，能夠避免黨支部與村民委員會之間的決策矛盾，有利于決策的效率化，但是顯失民主；后者則嚴格按照法律規(guī)定各行其事，但這在實際中會產生權責不明、互有沖突的情況，在一定程度上弱化了組織領導力。

其次，鄉(xiāng)村黨員的自身素質和能力影響黨組織領導作用的發(fā)揮。通過對S市S縣10個行政村的實地調研可知，當地村黨支部中，支部書記高中學歷及以下的占30%，本科學歷僅占20%，而且村黨支部黨員平均年齡為48歲。鄉(xiāng)村黨組織由大量低學歷、高年齡的黨員組成，雖說能夠在處理村務中表現出穩(wěn)重的一面，但也暴露出缺乏創(chuàng)新力、進取心等弱點，不利于鄉(xiāng)村基層黨組織領導力的提升。

(二)鄉(xiāng)村權威主體治理能力仍顯薄弱

多元化主體共同參與鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村權威的新變化，也是鄉(xiāng)村現代化建設的發(fā)展趨勢，但檢視鄉(xiāng)村多元主體參與治理的過程，“多元治理”仍處于起步階段，鄉(xiāng)村多元權威主體的治理能力仍顯薄弱。具體體現如下。

首先，村民自治能力較弱。村民自治的核心在于發(fā)揮村民個體的參與作用，將個人利益同鄉(xiāng)村集體利益相契合。但是，現實中由于城鄉(xiāng)發(fā)展依舊具有二元特征，加之新型城鎮(zhèn)化的推進，城市化速度增長較快。受城市教育、衛(wèi)生醫(yī)療、收入等福利因素的影響，許多村民長期在城市中生活與工作，使得鄉(xiāng)村的“空心化”程度逐年攀升。而留在鄉(xiāng)村中的村民則多為幼兒與老人，在鄉(xiāng)村治理中他們存在著“參與不能”與“參與不愿”的狀況，使得村民自治能力呈現弱化狀態(tài)[23]。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府存在職責偏離的狀況。在當前的治理權限劃分下，鄉(xiāng)級政府與基層自治組織之間是指導與協調的關系。鄉(xiāng)級政府肩負著向鄉(xiāng)村提供文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務的職責，但是并不直接領導村民委員會的日常工作。但在實際中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村民委員會視為其下屬機構，施行行政攤派。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于自身應當肩負的服務職能，則受限于財政資金等因素，難免存在落實不力的情況，這也體現出治理能力的弱化。

最后，農村社會組織力量不足。現實中，農村存在一些具有營利性或公益性的社會組織，例如農民自己組建的公益協會等。這些社會組織有的接受行政機關的指導，有的則完全為獨立運營。農村社會組織在表達農民訴求、參與政策制定等方面也發(fā)揮著一定的作用，但由于在資金上依賴政府或者社會捐資，在人才上缺乏供應源等問題，農村社會組織現階段在鄉(xiāng)村治理中的作用較小，力量薄弱[24]。

(三)鄉(xiāng)村融合治理難以形成“三治”合力

“三治”融合治理能夠克服以往單一管理的弊端，符合治理現代化的現實要求，為美好鄉(xiāng)村的構建提供治理支撐。但是，鄉(xiāng)村“三治”融合治理尚未形成完整體系，難以形成治理合力，存在瑕疵，具體如下所述。

首先，村民自治尚未形成規(guī)范化的運行方式。治理在手段運用上，宏觀上包括兩種方式：人治與法治。前者不符合治理現代化的內容要求，后者不僅指代治理行為需要法律制度的支撐，也強調治理手段上應當規(guī)范化，需要形成一定的運行方式，否則會落入人治的范疇。當下，村民自治雖然有憲法及法律的保障，但是作為運行方式的規(guī)范化程序體系尚未建立，村務決策在很大程度上仍然取決于村委領導班子，很容易回到人治的狀態(tài)[25]。

其次，法治建設存在滯后性，影響治理權威。當前，農村土地三權分置及資本下鄉(xiāng)的改革實踐逐漸推行，甚至形成諸多有益實踐。在此狀況下，相關“三農”立法并未及時跟進，這使得農民在以土地經營權流轉、宅基地有償退出等事關自身利益的事項中容易產生較為強烈的訴求，而對于這些訴求的解決，缺乏法律層面的操作規(guī)范，容易導致鄉(xiāng)村矛盾糾紛的產生，對鄉(xiāng)村治理主體的權威性是一個較大的考驗。

最后，多元價值取向易導致德治軟約束的弱化。伴隨著現代化發(fā)展，社會多元價值取向逐漸形成，特別是在鄉(xiāng)村社會殘存的迷信思想與封建觀念等，使得鄉(xiāng)村的道德文化建設步履維艱，軟約束力難以彰顯，這在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理效能的發(fā)揮。綜上所述，鄉(xiāng)村治理中 “三治”融合度缺乏，“三治”各要素在一定程度上均存在治理困境，難以彰顯治理合力。

(四)鄉(xiāng)村民主化的治理機制尚不完善

治理現代化背景下，鄉(xiāng)村權威的關鍵變化體現于民主化的治理過程中，這是鄉(xiāng)村現代化治理的運作邏輯。鄉(xiāng)村治理過程的民主化需要機制保障，否則民主治理就會成為空話。當下，鄉(xiāng)村民主化治理機制主要涵括了利益訴求表達機制、鄉(xiāng)村民主決策機制、鄉(xiāng)村權力監(jiān)督機制等。但鄉(xiāng)村民主化的治理機制尚不完善，制約鄉(xiāng)村治理的持續(xù)深入。

首先，村民利益訴求表達機制不健全。村民的利益訴求表達存在兩種實現方式：一種是村民作為個體向村組織、政府或者其他機構表達自身利益訴求，另一種是村民以集體方式向這些機構表達訴求。顯然，后者更有力度，畢竟組織的力度大于個人。但是，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，農民幾乎成為“弱者”的代名詞。村民在自身利益遭到侵害，或者鄉(xiāng)村決策不利于自身利益的時候，缺少訴求表達的代表機構及訴求表達渠道，只能通過個體表達訴求，一旦利益無法得到訴求或者滿足，則容易引發(fā)信訪風險。

其次，鄉(xiāng)村民主決策機制不完善。根據相關法律的制度化要求，鄉(xiāng)村重大事項決策具有明顯的民主化特征。決策機構為村民代表會議和村民大會，法律在制度層面上為了保證村民民主決策權，還設置了較為嚴格的投票制度。但是，現實與理想之間難免存在差距。一方面，鄉(xiāng)村“空心化”的客觀狀況，城鄉(xiāng)人口的高頻率流通，使得在重大事項的決策上，部分村民失去或者放棄民主決策權，存在村干部代替村民大會進行決策的情況；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化建設中，有時為了趕工期、拉進度，往往在宅基地有償退出、鄉(xiāng)村集中居住等方面和事關農民土地權益等重大問題上，采用行政化手段來處置，使得鄉(xiāng)村治理中的民主化決策難以實現。

最后，鄉(xiāng)村公權監(jiān)督機制有待完善。通過對S市S縣10個行政村的實地調研，發(fā)現公權監(jiān)督機制存在如下問題：一是鄉(xiāng)村的村務公開多呈現形式化。10個行政村中，2個村的村務公開欄為空白,6個村的村務公開欄中內容沒有及時更新，其中2個村的村務公開欄內容還停留在2018年。這種形式化的村務公開，難以實現村民的監(jiān)督權利。二是鄉(xiāng)村公權力監(jiān)督機構的設置呈現形式化。對于鄉(xiāng)村的兩委而言，并非沒有對應的鄉(xiāng)村監(jiān)督機構，由村民選舉產生的村務監(jiān)督委員會就是專門的鄉(xiāng)村公權力監(jiān)督機構，但是，在走訪調研中發(fā)現，多數行政村中，村務監(jiān)督委員會形同虛設，只有一個牌子和一個村干部兼任委員，這使得鄉(xiāng)村公權力監(jiān)督機構事實上從屬于鄉(xiāng)村兩委，這當然阻礙監(jiān)督職能的正常運行。

三、因應方策：治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威塑造的基本路徑

鄉(xiāng)村權威的塑造并非一帆風順，而是存在諸多困囿，對此，應當有針對性地提出應對方策，形成治理現代化背景下鄉(xiāng)村權威塑造的基本路徑，從而實現鄉(xiāng)村有效治理，實現鄉(xiāng)村全面振興。

(一)提升鄉(xiāng)村基層黨組織核心領導力

治理現代化背景下，鄉(xiāng)村權威主體具有多元性，但是這種現實中的“多元”態(tài)勢更多地體現在鄉(xiāng)村治理的參與層面，多元主體的權威并非是一種“等價權威”。鄉(xiāng)村的現代化治理是黨領導下的治理，這是鄉(xiāng)村治理的首要前提，是鄉(xiāng)村權威提升的關鍵。在當前鄉(xiāng)村權威主體多元共存的現實狀態(tài)之下，基層黨組織作為村民自治的重要依托力量，理應不斷強化鄉(xiāng)村治理工作機制、提升黨員內在素質和能力，從而樹立基層黨組織的治理權威。

首先，建立并強化村兩委工作新機制。村兩委(3)村兩委是村中國共產黨支部委員會和村民自治委員會的簡稱。工作機制建立的核心目標在于確定兩者職責，理順兩者關系，從而凝聚黨組織核心領導力。具體包括：一是對村民委員會及村黨支部的權限職責予以明確。村兩委雖然在鄉(xiāng)村治理中具有本質上的目標一致性，但是兩者的權力來源不同，相應的權限與職責也不相同。村民委員會由村民選舉產生，應負責鄉(xiāng)村具體村務。黨組織一方面對村務工作有領導權，另一方面對重要村務具有決定權。兩者在權力運行上存在交叉，易引發(fā)混淆，因此，應當出臺相應的村兩委職責權限清單，對兩者職權予以明晰。二是建立村兩委在鄉(xiāng)村治理中的協調機制。治理現代化要求鄉(xiāng)村治理過程民主化，這允許在村務決策時可以存在不同意見，因此，針對村兩委在村務決策上存在的意見分歧，需要進行有效協調，從而保障村兩委的高效運作。需要注意的是，鄉(xiāng)村治理是黨領導下的治理，村黨支部的領導具有一定的宏觀性，而事務性的工作應當交由村民委員會具體負責。

其次，促進村黨員內在素質和能力的提升。在鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織在治理活動中具有核心領導作用，但需明確的是，組織是由人組成的，基層黨組織的領導力離不開基層黨員自身素質和能力，需要從多方面入手來推進黨員素質和能力的提升。一是充分利用信息化手段，創(chuàng)新黨員培育方式。針對新媒體在日常生活中的強傳播力、高接受力的特點，可以通過相關優(yōu)秀學習軟件，諸如學習強國、干部學習網等APP，引導村黨員隨時學、隨身學，進而取得潛移默化的培育效果。二是注重村兩委班子“新鮮血液”的注入。針對鄉(xiāng)村治理中的多元主體，可以將黨員發(fā)展目標向其傾斜，從優(yōu)秀農村經營主體、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年等鄉(xiāng)村常住人員中選取優(yōu)秀人員，納入組織隊伍，充實組織力量。

(二)強化鄉(xiāng)村多元權威主體治理能力

在當前農村系列改革的推進下，鄉(xiāng)村社會形成了多元權威主體并存的局面，也賦予了多利益主體在鄉(xiāng)村治理中的相應權屬與資格，這是強化鄉(xiāng)村權威的權利基礎。但是，需要注意的是，從法理角度分析，“賦權”與“行權”并非是一種完全對等的關系，“賦權”強調權利的賦予與歸屬，是一種靜態(tài)權益，而“行權”則強調權利的運用，是一種動態(tài)行為，要求權利主體具備一定的行為能力。因此，強化鄉(xiāng)村權威，需要加強權威主體的行權能力，進而實現良好的鄉(xiāng)村治理效果。

首先，提升村民自治主觀意識及客觀水平。從利益主體上看，村民是鄉(xiāng)村治理中的利益相關方，也是自治行為的當然主體，理應參與自治活動。但是，客觀上，村民自治參與意識、參與水平較弱的現象客觀存在，需要予以強化。一是通過有效的宣傳手段，強化村民自治意識。一方面可以采用較為固定的法治宣傳、村務座談等方式，定期向村民公開村情村務，培養(yǎng)其鄉(xiāng)村主人翁意識；另一方面，在宣傳方式上，針對人員流動較大的現實，可以通過鄉(xiāng)村政務APP，及時更新村務內容，使得宣傳活動能夠突破地域影響，強化實際效果。二是強化村民自治水平與能力。村民作為集體組織成員，具有關心村務的內在驅動力，而謀生的重壓使其這種內在動力被壓抑。針對這種狀況，仍然可以通過開發(fā)村民自治APP等方式，定期公開村務，講解村民自治相關知識。通過這種方式，能夠調動村民自治熱情，促其提升參與水平。

其次，強化鄉(xiāng)級政府的服務能力。在國家的政治權力劃分中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層權力模塊，是國家在基層的職能代表。在治理現代化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予了更多的公共服務職能。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不直接對鄉(xiāng)村進行行政干預，而應當在尊重其自治職能的前提下，充分履行公共服務職責，在鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會的背景下，緊密圍繞鄉(xiāng)村環(huán)境治理、產業(yè)發(fā)展、教育振興等主題環(huán)節(jié)，通過財政支持、政策優(yōu)惠、資本引導等方式強化鄉(xiāng)村基礎設施建設，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

最后，在政府指導下，推動鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展。近年來，鄉(xiāng)村社會組織不斷出現并逐步發(fā)展，在某種程度上已經成為鄉(xiāng)村治理中的補充性力量。鄉(xiāng)村社會組織的出現對推動鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展、豐富鄉(xiāng)村文化藝術生活、加強鄉(xiāng)村道德文明建設等方面存在一定的促進作用。例如，基于技術而成立的生產合作社，能夠優(yōu)化農業(yè)資源配置；農村戲劇藝術協會的出現，有利于豐富農村精神文化生活。但是針對當前鄉(xiāng)村社會組織的自發(fā)性、盲目性及非營利性特征，政府應當通過設立登記備案制度、制定組織活動管理細則、予以財政補貼等方式對鄉(xiāng)村社會組織給予相應的規(guī)制和指導，從而促進其健康發(fā)展。

(三)打造鄉(xiāng)村“三治”融合治理體系

在治理現代化背景下，鄉(xiāng)村權威不再單純地依托人治或者權治形成單一的自治權威，以法治為基礎的制度權威以及以“德治”為基礎的思想權威等已經成為鄉(xiāng)村權威的重要組成部分。法治及德治不同于自治，自治通過農村自治組織建立起治理權威，在一定程度上依然能夠體現自治組織成員的個人權威。而法治與德治所呈現的是不同于個人權威的“制度”及“思想”權威，對強化鄉(xiāng)村權威的公正與公平的內在價值，具有重要作用?；诖?，鄉(xiāng)村權威的提升應當立足于鄉(xiāng)村治理的多重結構，構建自治、法治、德治為基礎的“多重權威”，也就是黨的十九大報告提出的“建立自治、法治及德治相結合的新型鄉(xiāng)村治理體系”。

首先，探索科學規(guī)范的自治路徑。村民自治應當是具有豐富內容的、應當能夠被村民直觀感受的，如果村治存在治理內容不確定、解決方式不確定、責任主體不確定等情況，何以調動村民自治積極性？又何以提升村民自治參與度？不同的村落具有差異性的人文因素及歷史傳承，國家無法通過制度或者政策將這種具有文化差異性的事物進行統(tǒng)一的行為規(guī)范?；诖?，可以在綜合考量鄉(xiāng)村實際的基礎上，充分聽取村民代表的意見，合時宜地出臺符合當地風土習慣的民約或者村規(guī)，制定村民自治清單，將村民自治予以規(guī)范化，而且這種方式，具有“眼見為實”的直觀效果，容易得到村民認同，針對糾紛，可以依據村規(guī)及時化解，有利于鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。

其次，強化鄉(xiāng)村治理中的法治保障。作為鄉(xiāng)村自治的重要保障，德治與自治都應當在法治的框架內運行與發(fā)展。強化鄉(xiāng)村治理的法治保障，一方面，要強化服務性法律保障?？梢酝ㄟ^法治進村、普法宣傳等方式，將法律知識送到鄉(xiāng)村，拉近村民與法律知識的距離。另一方面，針對當前鄉(xiāng)村振興過程中，農民在以土地經營權流轉、宅基地有償退出等事關自身利益的事項中容易形成較為強烈的訴求，而對于這些訴求的解決，其往往缺乏必要的法律知識與救濟手段，法律層面的操作手段匱乏，容易導致鄉(xiāng)村矛盾糾紛的出現。針對這種情況，可以由政府設立公益性質的鄉(xiāng)村律師，為農民提供必要的法律服務，解答農民疑問，傳導合法的矛盾化解方式，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序。

最后，強化鄉(xiāng)村德治的“軟約束力”。法治是鄉(xiāng)村治理的保障，而德治則是鄉(xiāng)村治理的引領，具有化解潛在矛盾、維護良好鄉(xiāng)村治理秩序的重要作用。人具有獨立意識和情感，人的行為受主觀意識的引導，因此，強化鄉(xiāng)村德治，重視文化道德的軟約束力量，對鄉(xiāng)村治理具有不可替代的引領作用。一是應當弘揚社會主義核心價值觀，在鄉(xiāng)村社會廣泛傳播社會主義先進文化。二是要挖掘中華傳統(tǒng)先進文化，并進行廣泛宣傳。例如，針對鄉(xiāng)村老齡化嚴重的問題，可以挖掘“孝文化”；針對常發(fā)的鄰里糾紛，可以強化“仁愛”道德文化的傳揚等。三是宣傳新時代創(chuàng)業(yè)進取、開拓創(chuàng)新的精神。可以通過對鄉(xiāng)村振興中優(yōu)秀的“第一書記”、脫貧攻堅領軍人物等進行榜樣式宣傳，激發(fā)村民干事創(chuàng)業(yè)的激情。

(四)完善鄉(xiāng)村治理過程的民主化機制

民主的治理過程是治理現代化的題中之義。在一定程度上，鄉(xiāng)村權威的彰顯體現鄉(xiāng)村治理的效果，而良好的鄉(xiāng)村治理效果離不開民主化的治理過程。在鄉(xiāng)村治理過程中，構建較為完善的民主化機制，不僅能夠保障鄉(xiāng)村治理主體通過有效的參與渠道、民主化的參與程序，真實地表達自身利益訴求，強化鄉(xiāng)村治理的公共性，而且民主化的治理過程具有事實上的監(jiān)督作用，從而保障決策的科學性，有利于實現良好的治理效果，凸顯鄉(xiāng)村治理權威。

首先，完善村民利益訴求表達機制。一方面，對村民自治制度進行完善，可以有效促進村民利益訴求的表達。事實上，村民自治制度本身就具有利益訴求表達的功能，因為村民大會選舉產生村委委員，村委委員在理論上應當代表選民利益。由于鄉(xiāng)村人口流出的客觀現實，村民選舉往往存在代選的情況，村委成員的產生并非基于村民自我意志的表達，當然也就難以代表村民表達利益訴求。針對此，可以采用網絡投票的方式，對于外出務工及定居城市的村民，通過制定手機投票器等方式，嚴格遵循村民“一人一票”的選舉方式，選出真正代表村民的村委成員，這有利于村民利益的表達。另一方面，可以借鑒當前較為行之有效的城市市民“12345”服務熱線的成熟經驗，針對農民群體，設立農民利益訴求的“表達熱線”，對于農民所反映的問題，及時予以辦理，從而增加農民利益表達渠道，有利于維護鄉(xiāng)村治理秩序，減少信訪數量，將矛盾化解在基層。

其次，完善民主決策程序，強化民主決策的科學性。一是應當建立民主決策的相關程序，使得決策活動有明確的操作規(guī)則。例如，對于決策事項，先由黨支部通過，通過后交由村民委員會進行討論，提出意見，進行修改；然后交黨員大會進行審核，通過后交村民大會或者村民代表會議決議，之后才能生效。這不僅保障了黨組織的核心領導地位，而且充分踐行了決策的民主化。二是為鄉(xiāng)村治理的民主化機制的實施提供環(huán)境保障。這要求鄉(xiāng)級政府真正地改變工作觀念，轉變行政管理思維，在鄉(xiāng)村治理方面，不主動干涉村民自治，變行政主導為良性互動，為鄉(xiāng)村治理的民主化提供優(yōu)良的環(huán)境。

最后，完善鄉(xiāng)村公權監(jiān)督機制。對鄉(xiāng)村公權力的監(jiān)督與制約，也是民主治理的重要組成部分。具體做法如下：一是真正落實村務公開制度，并將此作為村干部的考核內容。同時，可以設立村務公開一把手負責制，黨支部書記及村委主任對村務公開的落實情況負主體責任。二是是強化鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會的獨立履職能力。應當在制度上明確村監(jiān)督委員不得同時兼任村委委員，并賦予其獨立監(jiān)督的權限。三建立村民問政監(jiān)督制度，對于村務決策中涉及村民切身利益的問題，村民有權向村民委員會提出召開問詢會議，通過會議進行問詢，村民委員會應當如實告知，不得隱瞞真相。通過這種方式，能夠強化村務信息公開制度。在涉及農村拆遷等事務上，村民問政監(jiān)督制度的建立也能在一定程度上遏制腐敗現象的發(fā)生。