□ 付建軍，王欣欣

一、問題提出與文獻回顧

基層治理正在經(jīng)歷一個從生產(chǎn)治理到生活治理的轉(zhuǎn)型過程[1]。在轉(zhuǎn)型語境下，居民參與成為理論和實踐所關(guān)注的重要問題。理論界普遍認為，與轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的居民參與應(yīng)至少具有目標的公共性、作用的主體性和參與的持續(xù)性等特征。然而，現(xiàn)實中居民參與則呈現(xiàn)出分化特征：一方面，居民參與在形態(tài)上依然呈現(xiàn)出組織化的強制參與和動員式參與等特征，在諸多社區(qū)公共治理議題上居民參與動力薄弱，居民自治面臨著內(nèi)卷化[2]和主動行政化[3]等困局；另一方面，在社區(qū)改造或者垃圾焚燒站、精神衛(wèi)生中心、養(yǎng)老院等設(shè)施建設(shè)中，居民參與則呈現(xiàn)出主動性和激進性的特征。為什么居民參與會呈現(xiàn)分化趨勢？換言之，什么樣的條件才能孕育出持續(xù)性的居民參與？現(xiàn)有文獻對這些問題進行了深入討論。已有討論可以分為外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)生條件兩條脈絡(luò)。

在外在結(jié)構(gòu)視野下，有效的居民參與需要國家的持續(xù)推動。一些學者強調(diào)居民參與有賴于外部結(jié)構(gòu)提供的合法性，“外部政府要對自治組織規(guī)則的合法性給予認可，給予自治組織成員自行執(zhí)行內(nèi)部規(guī)則的空間”[4]。作為居民參與載體，社區(qū)也是權(quán)力與計劃安排的結(jié)果，是一種權(quán)力空間而非“生活空間”[5]。作為一種國家治理機制，居民參與在中華人民共和國成立之初就被嵌入在以單位制為主、街居制為輔的治理體系中[6]。雖然改革開放后單位制逐漸瓦解，但借由這一制度安排而形成的動員式居民參與傳統(tǒng)被保留下來，國家對居民參與的影響主要以社區(qū)“關(guān)鍵群眾”參與居委會事務(wù)的模式呈現(xiàn)出來[7]。動員式居民參與向居民自治提供了源源不斷的資源，但居民參與的治理功能并不明顯，政社伙伴關(guān)系始終未建立起來[8]。相反，城市商品房產(chǎn)權(quán)制度建立后，居民抗爭性參與卻越來越多，基層群眾自治組織的影響力逐漸式微，國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。其背后的邏輯可能是動員式居民參與擠壓了社區(qū)公共性要素的生產(chǎn)，宏觀制度設(shè)計較為簡單，沒有將居民參與和權(quán)力配置、資金安排等要素關(guān)聯(lián)起來[9]。

內(nèi)生條件視野下的居民參與實際上是一種地域性和生活性機制。從生活社區(qū)視角出發(fā)，居民持續(xù)性參與是指具有相同價值取向和相似人口結(jié)構(gòu)的居民為了共同體生活而重復互動的過程。一些研究認為，社會資本決定了居民參與的活力，社會資本的存量越高，居民越有可能自發(fā)參與解決社區(qū)公共問題[10]，其機制是社會資本通過塑造多維認同來提供持續(xù)性的參與動力[11]。據(jù)此，一些研究認為，現(xiàn)實中缺乏居民持續(xù)性參與的原因是原子化的社會結(jié)構(gòu)[12]。從內(nèi)生條件出發(fā)，現(xiàn)有研究對培育居民持續(xù)性參與形成了不同的思路。有研究提出“向社區(qū)和居民下放權(quán)力，推動自治權(quán)回歸社區(qū)、回歸居民，使居民的主體性地位不再流于形式”[13]；還有研究提出居民持續(xù)性參與難以通過社會資本進行塑造，只能借由利益進行驅(qū)動[14]。

外在結(jié)構(gòu)視野把居民參與所處的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)作為討論重心，相關(guān)文獻認為行政化機制是維系居民持續(xù)性參與的重要因素，但在價值層面卻遭遇諸多挑戰(zhàn)，由此形成行政干預和居民參與的互動研究，討論重心轉(zhuǎn)向了行政干預和居民自治的關(guān)系平衡機制[15]。這種轉(zhuǎn)向確實有助于更為全面地呈現(xiàn)居民參與的復雜過程，但是卻難以清晰地指出居民自主參與的邊界在哪里。內(nèi)生條件視角則聚焦于居民參與的主體和動力，通過觀察居民參與的微觀過程來重新詮釋居民持續(xù)性參與形成的條件，但也面臨著現(xiàn)實拷問，因為現(xiàn)實中居民持續(xù)性參與社區(qū)治理的案例相對稀缺。坦率地講，中國場景下的居民持續(xù)性參與離不開國家邏輯和社會邏輯的共同作用。從既有研究偏好看，國家邏輯更偏重于宏觀的正式制度環(huán)境分析，社會邏輯則偏重于社區(qū)非正式制度的微觀分析，宏觀與微觀之間缺乏有效的銜接載體。

回到現(xiàn)實，在中國社區(qū)治理場景下，居民參與是否只能停留在形式化參與和抗爭性參與的兩極分化狀態(tài)中？假如存在持續(xù)運行的居民參與，支持其持續(xù)的條件又是什么？這些問題構(gòu)成本研究的研究背景和起點。據(jù)此，本研究將通過對具體案例的考察，回答在特定治理議題下，居民持續(xù)性參與形成的可能性及其內(nèi)在邏輯。

二、分析框架與研究方法

(一)治理議題、制度情境與居民參與：一個新的理解視角

案例研究需要考慮情境要素，如果忽視情境脈絡(luò)，案例所具有的社會意義與重要性就可能受到扭曲[16]。在此背景下，實證主義取向的情境解釋發(fā)展成為一種新的分析路徑。譬如，Pozzoni 和Kaidesoja在其最新的論文《機制解釋中的情境》(ContextinMechanism-BasedExplanation)中詳細闡述了情境在機制解釋中扮演的三種角色[17]。肖瑛基于“制度與生活”視角，指出“制度實踐是在正式制度代理人的治理訴求與生活主體的行動策略互為情境中展開的，情境差別會讓同一現(xiàn)象產(chǎn)生不一樣的制度實踐結(jié)果”[18]。因此，需要把情境因素帶入居民參與的討論中。當然，情境分析的局限在于情境本身過于復雜多變，難以發(fā)展出具有普遍性的分析框架。

托馬斯曾指出：“政策問題不同，公民參與的收益和成本之間的權(quán)衡也不同……公民參與更適合于某些政策問題，但對另外一些政策問題卻不那么合適”[19]?，F(xiàn)實中，同一社區(qū)在不同治理議題上生成的居民參與往往差異明顯，居民在不同議題中表現(xiàn)出的參與熱情往往“南轅北轍”。這說明除了要理解居民參與的情境因素，還需要考慮議題因素。這一特點決定了議題分析比情境分析更能發(fā)展出具有普遍性的分析框架。當然，議題分析無法取代情境分析，但議題對居民參與形態(tài)的影響可能具有優(yōu)先性。據(jù)此，本文在分析居民參與問題時試圖將議題和情境因素納入分析框架。借鑒政策類型學和情境分析的已有研究，本文對治理議題的分析主要聚焦在議題屬性，對情境的分析主要集中在制度層面。由此，本文構(gòu)建了一個“治理議題—制度情境—居民參與”的分析框架。

屬性是理解治理議題影響居民參與形態(tài)的起點，對不同主體而言，治理議題的屬性內(nèi)涵差異明顯。從居民出發(fā)，治理議題的屬性包括利益相關(guān)度、專業(yè)性和社會化三個方面。治理議題的利益相關(guān)度直接決定著居民參與的動力和規(guī)模。利益具有層次性，不同層次的利益引發(fā)的居民參與形態(tài)存在差異。治理議題的專業(yè)性影響居民參與空間，專業(yè)性強的治理議題留給居民參與的空間往往不明顯，且居民參與的成本收益比也較低[20]。治理議題的社會化(1)這里的社會化程度主要是指治理議題嵌入居民認知和習慣的程度。程度影響居民的接受度。從居民角度理解治理議題屬性，需要對社區(qū)非正式制度環(huán)境進行分析，脫離了特定社區(qū)的非正式制度環(huán)境，難以體現(xiàn)議題屬性對居民參與的意義。從政府(2)本文從廣義的角度使用政府概念，在行文中主要指區(qū)政府、街道辦事處和居民委員會三個主體。主體出發(fā)，治理議題的屬性主要包括風險、壓力和激勵等維度。對風險的考慮導致政府在與居民互動的議題上具有選擇性；對激勵因素的考慮可能使下級政府更關(guān)注政策信號更強的議題[21]。此外，不同治理議題給政府帶來的制度壓力不同，優(yōu)先解決上級督辦任務(wù)成為基層政府的普遍策略。因此，從政府主體角度理解治理議題屬性，需要對政府所處的制度環(huán)境進行分析。

居民參與的情境嵌入在具有一定穩(wěn)定性的制度環(huán)境中，即制度情境。制度情境包括正式制度和非正式制度兩個方面。在居民參與語境下，正式制度情境主要是指由政府所設(shè)立和推進的各種制度和政策。正式制度情境具有很強的普遍性。非正式制度情境主要表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)、文化慣習和生活方式等，不同社區(qū)的非正式制度情境差異明顯。治理議題屬性和制度情境共同塑造居民參與形態(tài)。在居民端，居民參與動力和策略受到治理議題屬性和非正式制度環(huán)境的雙重影響，二者共同塑造居民參與的組織化水平和行動策略，對政府形成差異化的制度壓力。在政府端，基層政府回應(yīng)制度壓力的動力和能力受到正式制度情境的約束，且因上級政策的影響而呈現(xiàn)出動態(tài)變化的特征，動力與能力的變化直接影響政民互動進程。當治理議題與制度情境實現(xiàn)耦合時，政民互動的質(zhì)量就會提高，政民主體達成共識的可能性就會增加，居民持續(xù)性參與就可能具備內(nèi)外部雙重條件。

(二)研究方法與資料來源

本文嘗試回答治理議題和制度情境如何影響居民參與這一問題。要回答上述問題，就需要“按時間順序追溯相互關(guān)聯(lián)的各種事件”，因此適合運用案例研究方法[22]。本文選擇上海市百芬小區(qū)自管型垃圾分類工作小組的實踐與經(jīng)驗進行案例分析，通過對百芬小區(qū)生活垃圾分類事件進行過程追蹤，展示有利于居民持續(xù)性參與的制度情境形成歷程，考察支撐居民持續(xù)性參與運行的支撐機制。

百芬小區(qū)坐落于上海市內(nèi)環(huán)緊鄰商業(yè)圈的繁華地段，屬于高檔住宅區(qū)；高層商品房分為兩期，一期交付于 2002年，二期交付于2012年。小區(qū)居住人群多為高學歷、高收入人群，且老年人居多。目前小區(qū)實際入住戶數(shù)為 521戶，總?cè)藬?shù)近千人。百芬小區(qū)案例的特殊性體現(xiàn)在它是上海市C區(qū)第一個在生活垃圾分類撤桶這一大背景下，實現(xiàn)居民樓從“撤桶”到“復桶”的居住區(qū)。其典型性體現(xiàn)在垃圾分類的過程中，居民形成了組織化的垃圾分類工作小組，對政策的態(tài)度經(jīng)歷了從消極抵制到自主參與的過程，居民在生活垃圾分類中從抗爭性參與轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化自治。

筆者于2019年和2020年多次深入百芬小區(qū)進行走訪調(diào)查，對百芬小區(qū)所在的H街道辦事處部門工作人員、百芬小區(qū)所在的S居委會工作人員、W物業(yè)管理人員以及多個居民代表進行了半結(jié)構(gòu)式訪談和微信語音回訪，掌握了較為全面的一手資料?；趯W術(shù)倫理，文中涉及的地名、人名和單位名稱等均進行了技術(shù)處理。

三、從“設(shè)桶”到“復桶”：一個垃圾桶引發(fā)的社區(qū)治理故事

隨著城市化的快速推進，我國“垃圾圍城”困境日益凸顯，全面推進垃圾分類成為國家的一個重要政策目標。在此背景下，上海市加快出臺相關(guān)文件，推進政策落實，推動垃圾分類從激勵居民為主走向強制分類。2019 年1月31日，上海市第十五屆人民代表大會第二次會議通過《上海市生活垃圾分類管理條例》，標志著該市生活垃圾分類進入法治時代。百芬小區(qū)就是在這個制度環(huán)境下開始實施生活垃圾定時定點分類投放，一個垃圾桶“下樓”與“上樓”故事就此展開。

(一)從“設(shè)桶”到“撤桶”：居民抗爭性參與的緣起

百芬小區(qū)屬于典型的高檔商品房小區(qū)，為提升居住適宜度，2002年小區(qū)建成伊始，物業(yè)公司就在每層樓道(每棟樓均為1梯2戶設(shè)計)設(shè)置了垃圾桶，并配備保潔員上門回收垃圾。按照合同約定，垃圾回收費用已經(jīng)包含在物業(yè)費中。二十年來，居民已經(jīng)形成了“足不出樓”投放垃圾的生活習慣。這一習慣在上海市推進生活垃圾分類政策的大背景下被打破。2019年5月7號，百芬小區(qū)物業(yè)公司下達通知，按照有關(guān)政策，需要對居民樓進行撤桶，不按規(guī)定撤桶的樓層將由街道城管執(zhí)法撤桶。5月7號下午到10號早上，居民對撤桶的恐慌情緒逐漸發(fā)酵，不滿的聲音開始在業(yè)主微信群出現(xiàn)。5月10號，W物業(yè)公司按照上海市統(tǒng)一政策實施了全樓層撤桶，居民需按照標準將家庭生活垃圾分為“干濕”兩類并到垃圾分類集中點投放。

因為樓層的設(shè)計原因，一期和二期居民在執(zhí)行定時定點分類時均存在一定程度的困難。一期的垃圾投放點設(shè)置在小區(qū)后花園，電梯無法直達，只能從二樓徒步下樓，由于樓道較長且坡度較大，很多老年居民下樓的難度較大。二期由于樓間距關(guān)系，新設(shè)的垃圾集中堆放點在車位和車道的邊上，居民垃圾投放影響車輛通行，且老年群體認為投放垃圾容易引發(fā)事故。在此背景下，居民反抗情緒升溫，開始通過信訪和12345等各種正式和非正式渠道(3)田野調(diào)查顯示，百芬小區(qū)的部分業(yè)主退休前是國有企業(yè)管理干部，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)豐富，這些退休管理干部在本次抗爭中發(fā)揮著重要作用。向C區(qū)有關(guān)部門表達訴求，并組織了兩次到C區(qū)政府駐地的上訪行為，且提出了向中紀委巡視組申訴的行動目標。在這一階段，百芬小區(qū)居民的行動策略主要是“輕度鬧大”。輕度表現(xiàn)為居民試圖通過各種途徑與政府保持溝通，但在抗爭過程中始終未與社會媒體主動接觸，沒有將問題向社會曝光。正如分類小組成員A所說，之所以在初期沒有通過社會媒體將問題鬧大，是因為部分居民認為這樣會徹底置身于居委會的對立面。在很多小區(qū)居民看來，垃圾桶的恢復還是需要借助街道和居委會的力量才能夠?qū)崿F(xiàn)，而且居委會已經(jīng)做出了一些實際行動，這些行動讓小區(qū)居民認為雙方通過協(xié)商解決問題是可能的，小區(qū)居民要做的事情就是主動引導居委會開展復桶工作(4)對分類小組成員A的訪談，訪談時間2019年6月9日，訪談地點S居委會會議室。。

(二)從“私意”到“公意”：政策變化帶來的契機

因為歷史原因，百芬小區(qū)建成后始終未成立業(yè)主委員會，可以說百芬小區(qū)居民參與缺乏組織基礎(chǔ)，初期分散性的個體抗爭并沒有得到居委會和物業(yè)公司的正面回應(yīng)，小區(qū)的垃圾分類工作一度陷入僵局。在這一情形下，小區(qū)業(yè)主Z先生作為關(guān)鍵人物，聯(lián)合社區(qū)中青年居民和幾位退休黨員居民成立了民意代表組織，在得到所有小區(qū)居民的默許和支持后，開始通過組織化方式代表業(yè)主表達訴求。但是這一階段的民意代表組織仍然是臨時性的，其訴求主要是“恢復設(shè)桶”。在這個過程中，百芬小區(qū)所在的H街道和S居委會承受的制度壓力逐漸增加，但原有的撤桶方案并未改變。

根據(jù)上海市門戶網(wǎng)站發(fā)布的消息，在百芬小區(qū)垃圾分類實施前，即2019年5月5日，《上海市實施生活垃圾定時定點分類投放制度工作導則》(以下簡稱《導則》)就已經(jīng)制定。《導則》明確提出在實施期設(shè)置“平穩(wěn)引導過渡”機制，即在“定時定點制度實施初期，可根據(jù)定時定點方案意見征詢期間居民對方案的意見統(tǒng)一程度，對于意見分歧較大的，按照不同情況，做好過渡性引導工作：原地面樓棟前或幾幢樓之前設(shè)置投放點的住宅小區(qū)，在做好居民承諾宣傳基礎(chǔ)上，可以設(shè)置誤時投放點，誤時投放點數(shù)量比例應(yīng)等于或少于定時定點點位數(shù)量；原樓層內(nèi)設(shè)置投放點的住宅小區(qū)，可保留全部或部分樓層投放點，通過約定承諾等方式，引導居民分類后樓層投放，對約定期間內(nèi)未分類的樓層，逐步撤桶，實施集中定時定點投放”(5)上海市綠化和市容管理局：《上海市生活垃圾定時定點分類投放制度實施導則》，2019年5月5日。。這一規(guī)定實際上為政策的剛性執(zhí)行創(chuàng)造了軟化空間。

《導則》的發(fā)布時間是在2019年5月20號，當獲知這一政策后，民意代表組織開始尋求與街道和居委會溝通。在2019年5月21日召開的聯(lián)席會議上，民意代表組織根據(jù)《導則》的過渡條款規(guī)定，再次提出了“恢復設(shè)桶”方案。由于具有明確的政策依據(jù)，民意代表組織提出的方案得到了街道和居委會的默認。為了保證復桶有序開展，H街道和S居委會決定吸納民意代表組織，將民意代表組織更改為百芬小區(qū)垃圾分類工作小組(以下簡稱“分類小組”)，人員主體是民意代表組織成員，但居委會書記、主任和物業(yè)公司經(jīng)理也成為分類小組的成員。此外，民意代表組織成員也成為居委會聘用的百芬小區(qū)生活垃圾分類志愿者。在此基礎(chǔ)上，民意代表組織和成員都順利實現(xiàn)了“體制化”轉(zhuǎn)型。可以說，《導則》的出現(xiàn)為百芬小區(qū)居民從抗爭性參與轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化自治提供了契機，也為居民參與目標從原初解決私人家庭垃圾分類難題轉(zhuǎn)變?yōu)楣残孕^(qū)治理奠定了基礎(chǔ)。

分類小組首先需要進行復桶的意見征詢和簽字確認工作。根據(jù)《導則》的規(guī)定，“原樓層內(nèi)設(shè)置投放點的住宅小區(qū)，可保留全部或部分樓層投放點，通過約定承諾等方式，引導居民分類后樓層投放”，據(jù)此規(guī)定，實現(xiàn)復桶的基本條件是達成居民公約，這就涉及小區(qū)全體居民起草和簽訂公約的問題。分類小組Z先生承擔起草百芬小區(qū)垃圾分類居民自治公約的工作，并在聯(lián)席會議召開的當晚就完成了公約初稿，在街道、居委會和分類小組圍繞公約內(nèi)容達成共識后，于2019年5月22日向小區(qū)全體居民公示。在公示7天后，分類小組在2019年5月29日下午開始上門動員居民簽署承諾公約，并在當天下午實現(xiàn)了百分之百的簽約率。公約簽署完成后，復桶工作開始推進，分類小組于5月29日晚連夜對266個樓層進行掃樓，當晚完成了所有樓層的復桶工作。復桶方案是每樓層共同使用一對干濕垃圾桶。到此時為止，百芬小區(qū)居民參與取得初步成果。

(三)從間歇性抗爭到常態(tài)化自治：抗爭性參與的“變身”

復桶工作完成后，隨之而來的問題是如何保證投放達標率，為此，分類小組建立了三大配套性的監(jiān)督機制。一是分類小組非正式監(jiān)督機制，即建立“樓層保潔員—保潔負責人—分類小組—樓棟志愿者—業(yè)主”溝通反饋監(jiān)督機制。根據(jù)分類小組成員A先生的介紹，監(jiān)督機制的運行主要包括以下幾個方面：首先是建立工作群，包括分類小組和物業(yè)保潔負責人在內(nèi)的監(jiān)督溝通微信群，以及志愿者與每層保潔人員的保潔工作微信群；其次，當每層保潔人員發(fā)現(xiàn)該樓層垃圾分類不達標時，保潔人員將現(xiàn)場照片發(fā)到保潔工作微信群，保潔負責人再反饋給分類小組；最后，分類小組對照片進行審核后再發(fā)到業(yè)主大群，并婉轉(zhuǎn)提醒相關(guān)業(yè)主(6)對分類小組成員A的訪談，訪談時間2019年6月9日，訪談地點S居委會會議室。。

二是設(shè)立垃圾分類紅黑榜，強化監(jiān)督效力。由居委會、物業(yè)公司和分類小組共同制定《百芬小區(qū)垃圾分類方案紅黑榜細則》，共有8條細則，但主要內(nèi)容有三個：一是“每個樓層設(shè)定指導期和監(jiān)督期兩個狀態(tài)，各樓層平時處于指導期，如果本周樓層紅黑榜進入黑色狀態(tài)，下周將進入監(jiān)督期”；二是“物業(yè)保潔人員每天收集樓層垃圾時，一旦發(fā)現(xiàn)某樓層垃圾分類工作未按政府要求完成，正常收取當天垃圾，并在該樓層兩戶居民門口粘貼預先準備的垃圾分類提示書”；三是“當該樓層因為上周3次收到垃圾分類提示書而進入監(jiān)督期，監(jiān)督期為期1周?！?周監(jiān)督期結(jié)束，該樓層在第3次上門警告后仍然拒絕垃圾分類，經(jīng)過居委、物業(yè)、垃圾分類志愿者三方同意，物業(yè)將停止該樓層的垃圾收集，該樓層業(yè)主需要自己把垃圾運輸?shù)叫^(qū)的集中垃圾收集點”。從內(nèi)容看，居民要享受“家門口倒垃圾”的便利，就需要遵守細則規(guī)定，而且居民也面臨著較強的外部監(jiān)督壓力，因為復桶實際上增加了物業(yè)的管理成本，撤桶對物業(yè)公司來說“利大于弊”。

三是每樓層居民相互監(jiān)督。一方面，由于每樓層兩戶共用一個桶，垃圾分類的效果直接關(guān)系兩戶居民“家門口倒垃圾”的切身利益，兩戶居民由此成為垃圾分類利益共同體。另一方面，利益共同體導致兩戶居民只能通過鄰里相互監(jiān)督，做好垃圾分類工作。同時物業(yè)公司和分類小組定期巡查，百芬小區(qū)每個樓層“臨時投放點”的分類質(zhì)量基本上得到保證，居民參與垃圾分類得以持續(xù)下去。至此，百芬小區(qū)居民垃圾分類工作逐漸邁入自主運轉(zhuǎn)軌道。

四、治理議題與制度情境的耦合：居民持續(xù)性參與的形成機制

比較而言，百芬小區(qū)展現(xiàn)的居民參與形態(tài)與鄰避運動以及動員式治理中的居民參與形態(tài)都存在差異，其核心特點是在組織化、規(guī)范化和穩(wěn)定性方面實現(xiàn)了突破，持續(xù)性參與格局初步成型。

(一)政策剛性執(zhí)行下的政策內(nèi)抗爭：居民參與的行動目標

從百芬小區(qū)垃圾分類事件所處的政策時間看，此時上海市正處在執(zhí)行生活垃圾分類政策的高峰期，高位推動是生活垃圾分類政策執(zhí)行的基本特征，從區(qū)到街道再到居委會三級治理主體都面臨著較大的制度壓力，這使得與生活垃圾分類議題相關(guān)的事件都能夠在較短時間內(nèi)獲得關(guān)注。高位推動使得C區(qū)和H街道在執(zhí)行政策的初期較為剛性，在執(zhí)行政策的過程中沒有考慮不同社區(qū)的特殊性。百芬小區(qū)的特殊性較之于H街道其他小區(qū)而言更為明顯，這構(gòu)成了居民持續(xù)性參與形成的非制度情境因素。就百芬小區(qū)而言，其非正式制度情境包括以下三個方面。其一，百芬小區(qū)屬于高檔商品房小區(qū)，在垃圾處置方面的物業(yè)服務(wù)與周邊小區(qū)明顯不同。自入住以來，百芬小區(qū)居民已形成了垃圾本樓層投放的習慣。這個非正式制度環(huán)境特征使得定時定點垃圾投放新規(guī)與小區(qū)居民形成了較為明顯的利益沖突。定時定點垃圾投放一方面增加了居民生活的時間成本，另一方面也讓居民覺得通過契約達成的物業(yè)服務(wù)被剝奪。其二，在居民結(jié)構(gòu)上，一方面社區(qū)內(nèi)老年群體占主導，第一批買房的中青年業(yè)主現(xiàn)多已退休，且子女大都居住國外，這些老年居民多數(shù)屬于空巢甚至獨居老人。小區(qū)的空間布局約束了定時定點垃圾投放點的設(shè)置，而這一點位又直接增加了老年人下樓投放垃圾的時間成本。這也增加了定時定點垃圾投放新規(guī)與小區(qū)老年居民的利益相關(guān)度。另一方面，百芬小區(qū)的住戶主體是中產(chǎn)階層群體，其中部分居民有在體制內(nèi)工作的經(jīng)歷，社會資本雄厚。這種居民構(gòu)成決定了居民開展集體行動擁有更多的資源，但也決定了其行動帶有更明顯的理性協(xié)商色彩。其三，在居民組織化基礎(chǔ)層面，業(yè)委會尚處于缺位狀態(tài)，整個小區(qū)的業(yè)主組織化程度低，這為居民民意代表組織的出現(xiàn)提供了空間。

以上三個非正式制度環(huán)境在垃圾分類議題的激活下，迅速推動了居民參與的發(fā)展，分散的居民在垃圾分類議題的影響下開始組織起來。正如分類小組成員B先生所言，百芬小區(qū)雖然已經(jīng)建成十余年，但小區(qū)始終沒有建立業(yè)主委員會，業(yè)主的集體行動缺乏一個組織平臺，因此在相當長一段時間內(nèi)小區(qū)居民和居委會與物業(yè)公司的關(guān)系保持了相安無事的平衡關(guān)系，但垃圾分類的實施則打破了這種平衡(7)對分類小組成員B的訪談，訪談時間2020年3月12日，微信回訪。。

進一步來看，生活垃圾分類與居民的利益相關(guān)度則呈現(xiàn)出中度相關(guān)的特征。處置生活垃圾是每個家庭在日常生活中都面臨的事情，此類議題的特點是周而復始，居民利益感受度不高，但一旦出現(xiàn)問題就會顯著降低居民生活的便利度，可能誘發(fā)居民的集體行動。此外，生活垃圾分類的專業(yè)性并不明顯。上海市推進的生活垃圾分類標準主要是干濕兩分，大多數(shù)生活垃圾的干濕區(qū)分不復雜，對專業(yè)性知識的要求不高。

當百芬小區(qū)的非正式制度情境和生活垃圾分類的弱專業(yè)性、中度利益相關(guān)和強社會化屬性疊加在一起時，就塑造了政策內(nèi)抗爭的居民行動目標，保持與政府的有效溝通構(gòu)成了居民“輕度鬧大”的核心目標。這種“輕度鬧大”雖然屬于抗爭性參與范疇，但在目標上不是要否定政策，而是對垃圾分類的操作實施辦法存在不同看法。分類小組成員B先生曾提到，小區(qū)居民對垃圾分類政策高度認同，都認為垃圾分類關(guān)系到城市環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，具有必要性，但分類的方式方法要結(jié)合各個小區(qū)的具體情況，不能一刀切(8)對分類小組成員B的訪談，訪談時間2019年6月12日，訪談地點S居委會附近的咖啡廳。。因此，在貫徹生活垃圾分類政策的前提下，垃圾分類政策的執(zhí)行實際上存在一定的協(xié)調(diào)空間。

在“輕度鬧大”目標下，民意代表組織的行動策略包括三個方面。首先是垃圾分類“問題化”。問題化是指小區(qū)存在的問題在業(yè)主中已經(jīng)形成共識，且業(yè)主已經(jīng)充分認識到其嚴重性和解決的必要性[23]。從案例看，初期民意代表組織運用各種主流意識形態(tài)進行話語包裝，建構(gòu)“作為武器的弱者身份”[24]，將老人群體特征與社區(qū)空間結(jié)構(gòu)掛鉤，以弱者符號強化情感感召力，實現(xiàn)居民利益訴求的“問題化”。其次，在獲知《導則》內(nèi)容后，以《導則》規(guī)定的政策文本為依據(jù)，塑造目標合法性。在此策略下，街居主體對復桶方案的態(tài)度也發(fā)生了改變。最后，居民代表從政府工作的角度與街居主體開展有效溝通。譬如，分類小組中的成員D就曾分享了其與政府溝通的基本內(nèi)容，一是街道和居委會要穩(wěn)定好居民的情緒，不能讓矛盾激化，小區(qū)本身距離區(qū)政府辦公駐地很近，矛盾一旦激化影響不好；二是穩(wěn)定的方法，即與物業(yè)協(xié)商，暫時保留每棟樓的垃圾桶，物業(yè)繼續(xù)提供垃圾分類服務(wù)。從這些內(nèi)容可以看到，分類小組在初期的行動策略仍然以內(nèi)部協(xié)商為主，不希望問題嚴重化(9)對分類小組成員D的訪談，訪談時間2019年6月20日，訪談地點S居委會附近的咖啡廳。。

總之，百芬小區(qū)居民一系列“輕度鬧大”活動傳達了一個明確的信號：居民抗爭的目標只是維持現(xiàn)有的垃圾分類習慣，最終利益訴求是不撤桶，而不是對垃圾分類政策本身的抵制，并愿意以契約形式承諾達成樓層垃圾分類目標。可以說，政策內(nèi)抗爭與鄰避運動中的否定性抗爭目標差異明顯，這實際上為居民參與的轉(zhuǎn)折提供了空間。

(二)政策變化下的有條件賦權(quán)：居民參與的轉(zhuǎn)折

在居民抗爭初期，出于壓力型體制下的政策問責和維穩(wěn)壓力的考量，街道和居委會實際上處于觀望回避狀態(tài)，而物業(yè)公司作為落實生活垃圾分類政策要求的第一責任人，以及出于企業(yè)經(jīng)營成本——收益的考量，也沒有積極回應(yīng)居民的復桶訴求。這種對抗格局使得居民從分散的抗爭狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織化參與，而《導則》的出臺則推動了街居主體的態(tài)度轉(zhuǎn)變?！拜p度鬧大”的非抗爭性目標與街道、居委會的態(tài)度轉(zhuǎn)變疊加在一起，促使街道和居委會主動吸納民意代表組織。

居民以《導則》的內(nèi)容作為復桶依據(jù)實際上為街居主體改變態(tài)度創(chuàng)造了條件，對H街道和S居委會來說，此時按照規(guī)定允許百芬小區(qū)復桶，面臨的追責風險較小。但《導則》也明確提出復桶需要在政府引導下進行，在此背景下，居委黨支部書記、居委會主任和物業(yè)公司經(jīng)理先后加入分類小組，整合成立12人組成的垃圾分類工作小組，實現(xiàn)了有序的組織賦權(quán)，這使得民意代表組織獲得了民間與官方的雙重合法性。雖然居委會書記、主任和物業(yè)公司經(jīng)理的加入強化了對分類小組的管理，但也為組織開展工作提供了更多資源。

垃圾分類工作小組建立后，政民互動有了明確的組織載體，在此基礎(chǔ)上，居委會與分類小組一起推進復桶承諾問題，以建立公約的方式助推分散的個體居民意愿成為正式的社區(qū)集體意志就具備了條件。其成果是，分類小組根據(jù)《上海市生活垃圾管理條例》編制并經(jīng)聯(lián)席會議討論通過了《百芬小區(qū)生活垃圾分類居民自治公約》。這標志著百芬小區(qū)居民抗爭性參與在轉(zhuǎn)化為溫和性對話后，居民個體對物業(yè)服務(wù)的利益訴求正式轉(zhuǎn)化為社區(qū)公共性的制度規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，居委會配合物業(yè)和分類小組共同推動樓層垃圾分類的監(jiān)管工作，在柔性引導監(jiān)督的同時引入具有相互監(jiān)督性質(zhì)的紅黑榜，為居民參與垃圾分類走向常態(tài)化奠定了基礎(chǔ)。

從政策內(nèi)抗爭到有條件賦權(quán)的轉(zhuǎn)變，說明居民參與的治理功能正在逐步顯現(xiàn)，其標志性成果是形成了政府、居民和物業(yè)公司都參與其中的常設(shè)性參與載體——垃圾分類工作小組，以及按照《導則》編制的公共性制度規(guī)范——《百芬小區(qū)生活垃圾分類居民自治公約》。比較來看，分類小組與既有的積極分子參與載體明顯不同，因為其前身是民意代表組織。此外，與一般小區(qū)編制公約不同，百芬小區(qū)垃圾分類公約的形成不是自上而下的過程，而是先自下而上再自上而下，這也使得公約具有更強的代表性?？梢哉f，常設(shè)性的參與載體和公共性的制度規(guī)范為居民持續(xù)性參與奠定了組織基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)。

(三)樓層垃圾分類中的制衡性合作：居民參與的穩(wěn)定性來源

為了維護日常生活的便利性，以居民代表為主體的分類小組和社區(qū)居民之間、物業(yè)公司和社區(qū)居民之間、同樓層的社區(qū)居民之間、街居主體和居民之間實際上形成了制衡性的合作關(guān)系，這為百芬小區(qū)居民持續(xù)性參與垃圾分類工作提供了很強的穩(wěn)定性因素。

在案例中，物業(yè)公司和居民之間形成了制衡的合作關(guān)系，物業(yè)有動力監(jiān)督居民的垃圾分類質(zhì)量，而居民也需要遵守公約并持續(xù)應(yīng)對物業(yè)的巡查。同樓層的兩戶居民之間也形成了制衡的合作關(guān)系，因為任何一戶的錯誤分類行為都可能使該樓層的垃圾桶被撤掉。由此，為了保住“家門口倒垃圾”這個成果，小區(qū)居民以及分類小組都需要持續(xù)參與垃圾分類監(jiān)督。

與動員式參與和抗爭式參與相比，百芬小區(qū)居民在參與垃圾分類過程中的效能感更為顯著，因為他們建立的組織獲得了合法性，提出的復桶方案得到了支持，建立了公共性的制度規(guī)范，樓層垃圾分類進入常態(tài)化運行狀態(tài)。這種效能感反過來又強化了小區(qū)居民參與的動力持續(xù)性。自垃圾強制分類實施以來，百芬小區(qū)業(yè)主微信群圍繞持續(xù)做好樓層垃圾分類經(jīng)常展開討論和總結(jié)，絕大多數(shù)居民都表示樓層垃圾分類來之不易，要通過提高垃圾分類質(zhì)量保衛(wèi)“勝利果實”。筆者2020年12月微信回訪時，百芬小區(qū)樓層垃圾分類效果仍然顯著。

街居主體在垃圾分類中雖然更為強勢，但“塑造亮點”也增加了其對分類小組的依賴性。從案例看，在百芬小區(qū)樓層垃圾分類步入正軌后，H街道把百芬小區(qū)的樓層垃圾分類經(jīng)驗加工成基層治理創(chuàng)新的典型案例，并將之命名為“自管型垃圾分類工作法”，其經(jīng)驗報告被收錄到《C區(qū)居委會工作法十大案例》中(10)經(jīng)驗報告名稱為《分類小議題撬動自治大空間—H街道Z小區(qū)自管型垃圾分類工作法的實踐與經(jīng)驗》。。因此，要持續(xù)“塑造亮點”，街居主體就需要對“自管型垃圾分類工作法”進行持續(xù)創(chuàng)新，這個目標靠街居主體難以單獨完成。

據(jù)此，多元主體之間形成了一種具有制衡性的合作關(guān)系，其形成邏輯如圖1所示。制衡性合作特征使得居委會、居民和物業(yè)公司三股監(jiān)督力量在垃圾分類這個議題上綁定在一起， 基于垃圾分類議題形成了一個穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的治理共同體，居民持續(xù)性參與帶來了明顯的治理效能。近年來，S居委會面向居民開展了不少鄰里活動，如2013年設(shè)立面向老年群體的睦鄰點即“騰飛書畫屋”，2016年在樓道里建立的黨建樓群、春節(jié)鄰話會、義賣、烘培等活動，在節(jié)假日開展面向老年群體的送溫暖等活動。上述活動實際上屬于典型的動員式參與，雙方情感的維系和居民參與的效果并不明顯。而在此次合作中，居委會ZSJ書記的處理方式則大大增加了居民對居委會的認同感。如ZSJ書記所說，初期由于溝通不暢，居民認為居委會和物業(yè)公司存在利益關(guān)聯(lián)，并據(jù)此進行了抗爭，此后居委會積極開展溝通協(xié)調(diào)工作，幫助做好諸如資料打印和志愿者服裝等后勤保障工作，居民普遍較為配合，對居委會在復桶工作中的表現(xiàn)也高度認可，通過“12345”的事件投訴再也沒有發(fā)生(11)對S居委會書記ZSJ的訪談，訪談時間2019年6月8日，訪談地點S居委會會議室。。

圖1 居民抗爭性參與轉(zhuǎn)化為常態(tài)化自治的邏輯

五、總結(jié)與討論

回顧百芬小區(qū)垃圾分類事件的演進歷程，其基本線索是垃圾分類議題屬性與百芬小區(qū)的非正式制度情境結(jié)合起來，引發(fā)了居民的政策內(nèi)抗爭?！秾t》的出現(xiàn)促使居民參與從抗爭轉(zhuǎn)變?yōu)椤绑w制化”，形成了常設(shè)性的參與載體和公共性的制度規(guī)范?？梢哉f，治理議題屬性與制度情境實現(xiàn)了耦合，為居民持續(xù)性參與的形成提供了條件，即形成政策內(nèi)抗爭、有條件賦權(quán)和制衡性的合作關(guān)系。一場以沖突開始的抗爭最終演變成具有顯著治理功能的居民參與，“壞事變成了好事”。

從案例看，治理議題確實影響了居民參與形態(tài)的走向。歸納起來，垃圾分類治理議題為居民持續(xù)性參與的形成提供了若干條件：第一，垃圾分類治理議題屬于重復性治理議題，這就決定了居民參與此類議題不是一次性行為，而是具有很強的延續(xù)性；第二，生活垃圾分類議題提供了中度的利益相關(guān)度條件，塑造出居民整體“輕度鬧大”的行動策略，提出的訴求保持在合理范圍內(nèi)；第三，生活垃圾分類議題對專業(yè)性要求不高，操作不復雜，使得政策目標既可以通過定時定點機制實現(xiàn)，也可以通過“家門口”分類機制實現(xiàn)，這為政民互動的轉(zhuǎn)變提供了空間。

當然，治理議題對居民參與的影響建立在制度情境的基礎(chǔ)上。實際上，S居委會下轄6個小區(qū)，只有百芬小區(qū)孕育出了“自管型垃圾分類”經(jīng)驗，而與百芬小區(qū)相鄰的其他商品房小區(qū)在撤桶過程中雖然也遭遇了沖突，但居民并沒有組織起來，且居民對下樓扔垃圾習以為常，更沒有形成公共性制度規(guī)范。這說明“足不出樓”的扔垃圾習慣和以小區(qū)空間布局為核心的非正式制度情境對居民參與影響明顯。此外，在《導則》出臺后，街居主體能夠及時接受復桶方案，并在與居民互動過程中保持開放態(tài)度，成為居民持續(xù)性參與形成的關(guān)鍵因素。就此而言，治理議題屬性可以視為居民持續(xù)性參與形成的直接因素，而制度情境則構(gòu)成了治理議題發(fā)揮作用的輔助因素，二者的耦合程度決定著居民參與的持續(xù)性。

雖然百芬小區(qū)居民持續(xù)性參與的形成帶有較大的偶然性，但也包含著更具一般性的理論問題。從案例看，垃圾分類治理議題目標實現(xiàn)的可重復性是催生居民持續(xù)性參與的重要因素。議題目標實現(xiàn)的可重復性強，居民持續(xù)參與的可能性就大；反之，諸如“鄰避運動”等目標實現(xiàn)即終止的議題則難以鍛造出持續(xù)性的居民參與。此外，雖然組織載體和制度規(guī)范等條件為居民持續(xù)性參與提供了基礎(chǔ)，但這些要件要發(fā)揮作用還需要多元主體尤其是政社主體在實現(xiàn)目標過程中形成相互制衡的合作關(guān)系。就生活垃圾分類議題而言，這一政策目標的實現(xiàn)高度依賴物業(yè)公司和居民主體，政府難以單獨完成，多元主體的相互制衡性較強。據(jù)此，多元主體之間的制衡性也可以視為治理議題目標實現(xiàn)的一個重要特征。

綜上所述，如表1所示，可以根據(jù)治理議題實現(xiàn)目標的重復性和所需要的多元主體制衡性對治理議題進行類型劃分，不同類型議題中居民參與持續(xù)性形成的空間存在差異。譬如，在重復性強、主體制衡性程度高的治理議題中，居民參與活力可能更強，持續(xù)性的參與更容易形成；相反，如果治理議題主體制衡性程度高，但重復性不強，居民參與活力可能在一段時間高漲，目標一旦實現(xiàn)，居民參與活力就可能消退。再如，在重復性強、主體制衡性程度低的議題中，動員式和被動式參與出現(xiàn)的概率更高，很多社區(qū)居民骨干周而復始地參與居委會組織的活動，但沒有形成具有約束性的制度規(guī)范，更沒有形成制衡性的合作關(guān)系，居民在治理中的主體性較差。政策層面，需要充分開發(fā)高重復性和主體相互依賴性強的治理議題潛能，進而實現(xiàn)“政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”這一目標。

表1 四種治理議題的居民參與空間

本文的貢獻在于為理解居民參與提供了一個治理議題視角。議題視角為連接宏觀的正式制度分析與微觀的非正式制度考察提供了一種分析載體，提出的治理議題類型框架為后期進一步歸納和比較居民參與模式和邏輯提供了可能。當然，本文借助單案例研究，討論了一種治理議題對居民參與的影響機理，而議題塑造自治的機理隨著議題的變化可能存在較大差異，因此得出的結(jié)論難以周全豐富的經(jīng)驗現(xiàn)實，研究局限性也較為明顯。理想的研究是根據(jù)治理議題類型，找到四種甚至更多治理議題，比較不同治理議題下的居民參與形態(tài)，進而更全面地詮釋治理議題對居民參與形態(tài)的影響機理，這構(gòu)成了后續(xù)研究的方向。