□李 嘉

（中共呼倫貝爾市委黨校，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000）

“治國(guó)必治邊”，邊境地區(qū)既是我國(guó)實(shí)施對(duì)外開放戰(zhàn)略的前沿陣地，也是確保國(guó)土安全和生態(tài)安全的重要屏障。

1999 年，為推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、邊境地區(qū)各族人民致富奔小康，國(guó)家民委聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門倡議發(fā)起了興邊富民行動(dòng)。20 年來(lái)，國(guó)務(wù)院先后頒布了興邊富民行動(dòng)一系列政策和措施，興邊富民行動(dòng)取得顯著成效。對(duì)于呼倫貝爾市而言，要想全面發(fā)展，首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全面均衡發(fā)展，對(duì)于那些相對(duì)落后的邊境旗（市）的發(fā)展自然離不開“興邊富民”政策的支持。

1 呼倫貝爾市納入興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的邊境旗（市）基本概況

呼倫貝爾市北和西北部以額爾古納河為界與俄羅斯接壤，西和西南部同蒙古國(guó)交界，邊境線總長(zhǎng)為1 733.32 km，其中，中俄邊界1051.08 km、中蒙邊界682.24 km。市域內(nèi)有5 個(gè)邊境旗市、3 個(gè)少數(shù)民族自治旗、14 個(gè)民族鄉(xiāng)，其中4 個(gè)旗市納入興邊富民“十三五”規(guī)劃試點(diǎn)，分別是陳巴爾虎旗、新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗以及額爾古納市，見(jiàn)表1。

表1 4 個(gè)邊境旗市的概況

2 呼倫貝爾市興邊富民行動(dòng)取得的成效

興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，發(fā)揮“興邊富民行動(dòng)”項(xiàng)目引導(dǎo)作用，有力推動(dòng)了呼倫貝爾邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民生不斷改善，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、社會(huì)和諧穩(wěn)定、生態(tài)總體向好、邊防鞏固安寧的局面，在促進(jìn)呼倫貝爾邊境地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)方面起到了助力作用。

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)固

興邊富民行動(dòng)實(shí)施20 年來(lái)，呼倫貝爾市邊境地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。2010 年全市地區(qū)生產(chǎn)總值為932.01 億元，2020 年為1 172.20 億元，是10 年前的1.26 倍。

2020 年，受新冠肺炎疫情的影響，額爾古納市、新左旗、新右旗、陳旗4 個(gè)邊境旗市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2 084 851 萬(wàn)元，占全市的17.79%；一般公共預(yù)算收入125 830 萬(wàn)元，農(nóng)牧民人均可支配收入均超出全市17 796 元的平均水平（見(jiàn)表2）。

表2 2020 年4 個(gè)邊境旗（市）的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

2.2 加大了資金投入力度

“十三五”期間，市財(cái)政累計(jì)向4 個(gè)邊境旗市投入邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金28.98 億元，由邊境旗市統(tǒng)籌用于邊民補(bǔ)助、口岸運(yùn)轉(zhuǎn)、邊境貿(mào)易、民生事業(yè)及生態(tài)建設(shè)等。市發(fā)改委下達(dá)興邊富民專項(xiàng)資金0.55 億元，實(shí)施10 個(gè)項(xiàng)目；市財(cái)政局、市民委下達(dá)少數(shù)民族發(fā)展資金2.8 億元，實(shí)施275 個(gè)項(xiàng)目；呼倫貝爾市財(cái)政局、民委下達(dá)少數(shù)民族發(fā)展資金2.23 億元，共計(jì)實(shí)施了226 個(gè)項(xiàng)目。

2.3 邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善

發(fā)揮項(xiàng)目引導(dǎo)作用，集中整合各類項(xiàng)目資金，大力改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，為廣大人民群眾的生產(chǎn)生活提供便利，促進(jìn)了邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一是全面加強(qiáng)交通設(shè)施。截至2020 年，投入資金105 億元，實(shí)施邊境地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成各級(jí)公路2 269 km，邊境地區(qū)公路總里程7 799 km，實(shí)現(xiàn)邊境旗市均通高速和一級(jí)公路、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和具備條件的嘎查村全部通瀝青水泥路，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)通客車率100%。二是水利設(shè)施不斷完善。投入5.48 億元，實(shí)施河流治理、水土保持、水庫(kù)除險(xiǎn)加固等綜合治理項(xiàng)目及飲水安全工程，解決和改善了邊境地區(qū)4.41 萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題。三是電力和通信保障能力明顯提升。共投入資金10.6 億元，實(shí)施農(nóng)網(wǎng)改造工程，基本實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)電網(wǎng)全覆蓋，部分居住分散的牧戶通過(guò)風(fēng)光互補(bǔ)形式解決用電問(wèn)題。投入2.59 億元，新建通信基站927 座，實(shí)現(xiàn)了行政村通光纖寬帶、4G 網(wǎng)絡(luò)全覆蓋目標(biāo)，打通了信息通訊“最后一公里”。

2.4 大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，文教衛(wèi)生事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展

一是堅(jiān)持民族教育優(yōu)先重點(diǎn)發(fā)展。共投入資金4.2 億元，通過(guò)實(shí)施薄弱校改造工程和標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，邊境地區(qū)全部通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣驗(yàn)收。加強(qiáng)教育信息化建設(shè)，建成了與自治區(qū)互聯(lián)互通的教育云平臺(tái)，并開設(shè)四級(jí)聯(lián)網(wǎng)“同頻互動(dòng)課堂”。進(jìn)一步完善民族教育經(jīng)費(fèi)保障體系，全面落實(shí)各項(xiàng)教育資助政策，實(shí)現(xiàn)貧困家庭學(xué)生資助全覆蓋。二是衛(wèi)生服務(wù)體系日趨完善。投入資金1.07 億元，持續(xù)鞏固以旗市醫(yī)院為龍頭、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和嘎查村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村牧區(qū)三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。牧區(qū)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+小藥箱”模式，將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸到偏遠(yuǎn)牧戶家庭。三是提升公共文化服務(wù)。邊境旗市均建有圖書館及博物館等文化設(shè)施，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)站基本達(dá)到“四有標(biāo)準(zhǔn)”并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。投入資金548.44 萬(wàn)元，實(shí)施“智慧廣電”和“數(shù)字文化走進(jìn)蒙古包”工程，使偏遠(yuǎn)地區(qū)能夠收視到清晰穩(wěn)定的電視節(jié)目和數(shù)字化信息服務(wù)。

2.5 大力發(fā)展邊境地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

2.5.1 農(nóng)牧業(yè)方面

2019—2020 年市財(cái)政向邊境旗市下達(dá)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金47.7 億元、2.37 億元，支持發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)、糧油蔬菜種植業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)。2018 年，額爾古納市被原農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化示范縣，2019 年，新巴爾虎右旗被確定為全區(qū)牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)旗。牧區(qū)立足自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)品牌建設(shè)和龍頭企業(yè)培育，提升“三品一標(biāo)”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。邊境旗市有21 家農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)銷售收入超過(guò)500 萬(wàn)元。

2.5.2 旅游產(chǎn)業(yè)方面

按照全市整體部署，推動(dòng)邊境旗市加快構(gòu)建全域旅游和四季旅游發(fā)展格局，開發(fā)具有邊境地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情特色的旅游項(xiàng)目，大力發(fā)展邊境游、跨境游、鄉(xiāng)村游，旅游影響力明顯提升。

2.5.3 創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面

邊境地區(qū)立足實(shí)際，打造了一批特色鮮明的創(chuàng)業(yè)孵化基地，通過(guò)實(shí)施提供專門場(chǎng)所、減免租金、小額貸款、建立傳習(xí)基地、技能培訓(xùn)等扶持政策，促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，打造了一批特色鮮明的創(chuàng)業(yè)園和孵化基地，引導(dǎo)牧民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，有效促進(jìn)增收和就業(yè)。

2.5.4 落實(shí)民貿(mào)企業(yè)政策方面

2019 年，國(guó)家和自治區(qū)對(duì)民族貿(mào)易縣政策作出調(diào)整，市邊境旗市已全部納入民族貿(mào)易縣范圍，現(xiàn)共有32 家企業(yè)享受民貿(mào)企業(yè)優(yōu)惠政策。

2.6 著力提升沿邊開發(fā)開放水平

經(jīng)貿(mào)合作不斷發(fā)展，充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，積極參與“一帶一路”和“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，積極搭建中俄蒙經(jīng)貿(mào)科技交流合作平臺(tái)，連續(xù)舉辦十六屆“中國(guó)·海拉爾中俄蒙經(jīng)貿(mào)洽談暨商品展銷會(huì)”和“中國(guó)·滿洲里北方國(guó)際科技博覽會(huì)”。

呼倫貝爾市外貿(mào)備案企業(yè)已經(jīng)達(dá)到2 891 家，其中自營(yíng)進(jìn)出口企業(yè)達(dá)627 家，進(jìn)出口商品涵蓋70 余類1 000 余種，對(duì)外貿(mào)易合作伙伴發(fā)展到70 個(gè)國(guó)家和地區(qū)。全市現(xiàn)有自治區(qū)級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)1 家、互市貿(mào)易區(qū)4 家。對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口總值中，邊境小額貿(mào)易占比超過(guò)7 成。

2.7 堅(jiān)持生態(tài)護(hù)邊，切實(shí)加強(qiáng)邊境地區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)工程。嚴(yán)格落實(shí)《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016—2020）》《禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實(shí)施辦法（試行）》，累計(jì)完成了禁牧休牧5 635 193 hm，發(fā)放草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)資金共26.67 億元，草原生態(tài)明顯得到改善，植被蓋度穩(wěn)定在70%以上。為了進(jìn)一步爭(zhēng)取國(guó)家林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目向邊境地區(qū)傾斜，投入資金3.65 億元，完成營(yíng)造林面積95 960 hm。

3 存在的問(wèn)題和針對(duì)性建議

3.1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大

邊境地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等問(wèn)題較為突出，教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題仍存在短板。這源于邊境旗市大多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，自給自足的能力十分有限，地方財(cái)政運(yùn)行困難，地方財(cái)力對(duì)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展投入不足。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生投入、生態(tài)恢復(fù)等剛性支出的不斷增加，導(dǎo)致地方可用財(cái)力嚴(yán)重不足，現(xiàn)有財(cái)稅分成比例與地方發(fā)展的矛盾日益凸顯，年初預(yù)算執(zhí)行難，地方政府隱性債務(wù)化解壓力大。

新巴爾虎左旗以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，屬于典型的邊境少數(shù)民族地區(qū)。2019 年，全旗一般公共預(yù)算收入10 354 萬(wàn)元，而一般公共預(yù)算支出達(dá)129 659 萬(wàn)元，產(chǎn)生近1 億元的缺口；2020 年，全旗一般公共預(yù)算收僅7 471 萬(wàn)元，一般公共預(yù)算支出146 936 萬(wàn)元，產(chǎn)生高達(dá)1.395 億元的缺口，是典型的“吃飯”財(cái)政。同時(shí)，根據(jù)上級(jí)關(guān)于防范重大風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)要求，自2019 年起，每年需償還政府性債務(wù)近3 億元，累計(jì)需償還26.8 億元。

由于地方財(cái)力不足，導(dǎo)致對(duì)基本公共服務(wù)投入少。受地方可支配財(cái)力較弱影響，多年來(lái)，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展投入不足，在市政道路、供暖供水管網(wǎng)、亮化美化等方面嚴(yán)重滯后，在一定程度上制約了旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議上級(jí)部門考慮基層實(shí)際將分成比例由原來(lái)的自治區(qū)級(jí)65%、盟市級(jí)15%、旗縣級(jí)20%調(diào)整，盟市級(jí)和旗縣級(jí)所占比例之和盡可能超過(guò)50%。

3.2 牧民持續(xù)增收難度加大

受客觀條件制約，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)牧民增收的貢獻(xiàn)率逐步下滑，旅游等新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力相對(duì)有限。牧區(qū)生活性綜合支出高于其他地區(qū)，草場(chǎng)面積較小的牧民家庭收入主要依靠國(guó)家財(cái)政對(duì)牧區(qū)的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策為支撐。

作為牧民，受基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等因素影響，增收容易遇到瓶頸。牧民自主經(jīng)營(yíng)能力不足，抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，靠天養(yǎng)畜的現(xiàn)狀沒(méi)有得到有效轉(zhuǎn)變。

建議在邊境牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)牧民增收及加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，給予充分的政策扶持和資金保障，擴(kuò)大“興邊富民”政策效應(yīng)。特別是在牧民接羔保育等特殊時(shí)期在小額貸款等方面加大扶持力度。

3.3 口岸帶動(dòng)作用發(fā)揮不充分

口岸“通道經(jīng)濟(jì)”特征較為明顯，貿(mào)易方式處于低端，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低?！笆濉逼陂g，口岸通關(guān)能力雖得到較大提升，但因缺少差異化政策支持，口岸發(fā)展配套的進(jìn)出口產(chǎn)品加工園區(qū)、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境合作區(qū)推進(jìn)緩慢，地處偏遠(yuǎn)的劣勢(shì)逐漸凸顯，利用“兩種資源兩個(gè)市場(chǎng)”的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。例如，根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策和海關(guān)部門相關(guān)法律法規(guī)，從蒙古國(guó)進(jìn)口牛羊肉、鮮凍魚、皮革等產(chǎn)品受限。同時(shí)，中蒙兩國(guó)車輛出入境政策不統(tǒng)一，旅游落地簽辦理難度大，成為阻礙跨境旅游發(fā)展的瓶頸。

建議加大口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動(dòng)喬巴山市至哈比日嘎口岸道路建設(shè)，加強(qiáng)口岸政策支持，拓寬貿(mào)易種類，完善口岸通關(guān)體制機(jī)制，在雙邊性常年開放口岸條件下延長(zhǎng)通關(guān)時(shí)間，在周六日通關(guān)方面給予政策支持。

新巴爾虎左旗的額布都格口岸是國(guó)家“一帶一路”倡議及自治區(qū)打造向北開放的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。建議在國(guó)家層面協(xié)調(diào)解決以下事項(xiàng)。一是加快推動(dòng)額布都格口岸成為對(duì)蒙糧食進(jìn)口指定口岸、晉升國(guó)際口岸進(jìn)程。二是將額布都格口岸2 號(hào)界河橋項(xiàng)目列入中蒙兩國(guó)外交部照會(huì)議程，盡早推動(dòng)建橋事宜。三是加大對(duì)中蒙互市貿(mào)易區(qū)建設(shè)的政策資金支持力度，帶動(dòng)邊境牧區(qū)發(fā)展。

3.4 生態(tài)環(huán)保形勢(shì)不容樂(lè)觀

現(xiàn)階段，呼倫貝爾市草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)雖然取得了明顯成效，但生態(tài)脆弱的狀況沒(méi)有得到根本改變，生態(tài)保護(hù)建設(shè)仍然存在諸多困難和問(wèn)題。

生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付不匹配。以新巴爾虎左旗為例，自治區(qū)生態(tài)紅線劃定初步范圍數(shù)據(jù)顯示，約70%的土地被劃入生態(tài)紅線范圍內(nèi)，在資源礦產(chǎn)領(lǐng)域是自治區(qū)限制開發(fā)地區(qū)，已探明的1 135 億t煤炭、預(yù)測(cè)儲(chǔ)量6.5 億t 石油、預(yù)測(cè)儲(chǔ)量100 億m天然氣和二氧化碳均不能開發(fā)。鑒于地方財(cái)政收支矛盾突出、禁止開發(fā)區(qū)面積較大，建議上級(jí)提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金額度。

4 結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，邊境民族地區(qū)的發(fā)展速度大大提高，目前已經(jīng)超過(guò)全國(guó)平均發(fā)展速度。之所以能取得這樣的發(fā)展成就，興邊富民行動(dòng)功不可沒(méi)。只有堅(jiān)持興邊富民行動(dòng)，才能補(bǔ)齊短板，解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，加快邊疆繁榮發(fā)展，維護(hù)邊疆團(tuán)結(jié)和諧，保障邊疆安寧穩(wěn)定。