文/周新永

2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導意見》，要求在“2017年底前，?。▍^(qū)、市）人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門建成一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺”。根據(jù)《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示：我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)由2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名從2018年的全球第65位，升至第45位，創(chuàng)歷史新高。隨著全國電子政務(wù)的持續(xù)推進，行政審批網(wǎng)絡(luò)化、無紙化腳步越走越近，由此產(chǎn)生的電子審批文件也越來越多。

電子文件、電子檔案縮短了檔案從接收到利用的流程，也使檔案流程管理擴展至電子文件生成、移交、保存、利用的每個階段。網(wǎng)上行政審批加快了無紙化審批時代的到來，這也要求行政審批系統(tǒng)更加規(guī)范化和標準化，保證行政審批電子文件不丟失、被篡改等，才能有效保障行政審批電子文件“單套制”歸檔。上海自貿(mào)區(qū)試點電子文件歸檔單套制改革、天津市政采中心嘗試采購電子文件歸檔管理、浙江省行政審批類電子文件歸檔工作持續(xù)推進，在網(wǎng)上行政審批電子檔案歸檔領(lǐng)域積累了豐富的成功經(jīng)驗，都取得了良好成效，使大家得到了很好的啟發(fā)。

1 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍

網(wǎng)上行政審批電子文件是指行政機關(guān)通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行使行政權(quán)力事項，履行公共服務(wù)、行政監(jiān)管等行政職能活動中直接產(chǎn)生的具有保存價值的文字、圖表、圖像、視音頻及數(shù)據(jù)庫等電子信息記錄。行政審批類電子文件是行政機關(guān)履職的重要憑證，也是國家檔案信息資源的重要組成部分。網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍是指行政機關(guān)在履行其單位權(quán)力清單、責任清單基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，經(jīng)檔案主管部門認可通過的行政權(quán)力事項文件材料歸檔目錄所涉及行政審批業(yè)務(wù)辦理過程中產(chǎn)生的電子文件。

1.1 歸檔類型

明晰網(wǎng)上行政審批類電子文件歸檔范圍，是進一步做好網(wǎng)上行政審批類電子文件歸檔工作的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)網(wǎng)上行政審批權(quán)力事項來分，納入歸檔范圍的電子文件主要包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵，以及其他行政權(quán)力行使過程中產(chǎn)生的具有保存價值的電子文件。

1.2 歸檔流程

不同行政機關(guān)依其行政職能不同，行使不同的行政權(quán)力。由于行政權(quán)力事項間辦理流程、所需材料、辦結(jié)形成材料都存在較大的差異性，因此，不同行政機關(guān)網(wǎng)上審批電子文件歸檔范圍存在較大差異性。具體來說，網(wǎng)上行政審批類電子文件歸檔范圍確定流程如圖1。

圖1 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍確定流程

1.3 歸檔內(nèi)容

以行政許可、行政處罰、行政強制三種網(wǎng)上行政審批權(quán)限應用為例，納入其歸檔范圍的電子文件包括：一是行政許可類電子文件。主要有：保留行政許可決定書；申請材料及收件憑證；受理通知書；現(xiàn)場核查筆錄；聽證筆錄；特別程序期限告知書；現(xiàn)場檢查筆錄；征求意見表；檢驗委托書；送達憑證等。二是行政處罰類電子文件。包括行政處罰決定書；立案審批表；調(diào)查筆錄；現(xiàn)場檢查筆錄；陳述申辯筆錄；整改情況材料；強制執(zhí)行通知書/申請書；查封/扣押等行政強制措施材料；罰沒物品處理記錄等。三是行政強制類電子文件。主要有：查封（扣押）類；凍結(jié)存款（匯款）類；其他強制執(zhí)行措施類；行政強制執(zhí)行一般（或者金錢給付、或者代履行、或者申請法院執(zhí)行）類等。

2 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔平臺

網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔涵蓋了電子文件移交系統(tǒng)、歸檔處置系統(tǒng)，以及虛擬檔案室系統(tǒng)三個部分，共同推動實現(xiàn)網(wǎng)上行政審批電子文件及網(wǎng)上處理電子檔案從移交、處置到保存全過程。

2.1 電子文件移交系統(tǒng)

在線電子文件移交系統(tǒng)的建立（見圖2），架起了行政審批立檔單位與檔案管理部門之間的一座橋梁，使履行行政審批職能的行政部門將其網(wǎng)上行政審批產(chǎn)生的電子文件及檔案規(guī)范、實時移交至檔案管理部門，確保了電子文件及電子檔案的真實、完整、可用和安全。

圖2 網(wǎng)上行政審批在線電子文件移交接收流程

2.2 歸檔處置系統(tǒng)

網(wǎng)上行政審批立檔部門將電子文件歸檔處置系統(tǒng)與政務(wù)網(wǎng)預歸檔功能模塊對接（見圖3），行政審批部門在網(wǎng)上完成行政審批業(yè)務(wù)，并及時將辦結(jié)的行政審批電子文件移交、歸檔至專門的管理系統(tǒng)，實現(xiàn)立檔單位專用審批系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等電子文件的實時歸檔。

圖3 行政審批電子文件歸檔處置流程

2.3 虛擬檔案室系統(tǒng)

虛擬檔案室系統(tǒng)可以實現(xiàn)包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵，以及其他行政權(quán)力行使過程中產(chǎn)生的具有保存價值的電子文件的管理，包括電子文件信息采集、接收、統(tǒng)計、查詢、檢索、利用等全過程規(guī)范化管理。建立虛擬檔案室系統(tǒng)，可有效提高檔案室業(yè)務(wù)管理效率，以及電子文件檔案資源管理服務(wù)的安全性和可靠性，滿足不同利用主體，以及檔案部門檔案管理的現(xiàn)實需要。虛擬檔案室電子檔案管理業(yè)務(wù)流程見圖4。

圖4 虛擬檔案室電子檔案管理業(yè)務(wù)流程

3 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔存在的主要問題及解決辦法

日常工作中存在提交的電子文件不完整、不齊全等質(zhì)量不過關(guān)問題，如資料缺失、缺少簽字與蓋章、無法保證電子文件真實性等，導致網(wǎng)上行政審批電子文件不能按時歸檔。針對網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔常見問題，需要有針對性地拿出解決方案。

3.1 相關(guān)資料缺失，通過紙質(zhì)檔案數(shù)字化化解

目前，網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)，如藥品經(jīng)營許可審批業(yè)務(wù)相繼開通，但存在網(wǎng)上行政審批相關(guān)資料缺失問題。實際執(zhí)行過程中，針對這一問題可通過紙質(zhì)檔案數(shù)字化來化解。首先由行政審批申請人上傳紙質(zhì)證明資料掃描件，行政審批主管部門將相關(guān)掃描件錄入相應行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并根據(jù)要求統(tǒng)一上傳電子文件的數(shù)據(jù)格式、分辨率，以保證行政審批電子文件與紙質(zhì)證明資料一致。其次，由行政審批主管部門補錄相應的電子資料。行政審批主管部門在現(xiàn)有審批流程不變的基礎(chǔ)上，在紙質(zhì)檔案歸檔結(jié)束后，由檔案管理部門對電子文件與紙質(zhì)檔案進行一一核對，發(fā)現(xiàn)紙質(zhì)檔案缺失的，及時通過紙質(zhì)檔案數(shù)字化，補錄進檔案管理系統(tǒng)。

3.2 簽字、蓋章缺少，采用電子簽名和可信時間戳解決

《電子簽名法》的頒布和實施，賦予電子簽名與手寫簽名或者蓋章同等的法律效力，從法律的高度規(guī)范了電子文件電子簽名行為的效力認可度。以住建部門行政審批電子印章應用為例，首先由行政審批相對人到住建部門提出行政審批申請事項，然后根據(jù)審批事項需要，填寫相應的申請材料，并由行政審批部門將其掃描成電子版，行政審批部門按管理系統(tǒng)約定格式自動生成相應的申請材料電子文件，再由申請人通過在線申請方式逐頁瀏覽系統(tǒng)生成的申請材料電子文件，將電子印章簽名蓋章至電子文件的指定位置，申請人將電子文件打印裝訂，提交主管部門審批，住建部門按照分級審批流程，自動產(chǎn)生審批結(jié)果文件，業(yè)務(wù)系統(tǒng)會自動加蓋主管部門電子印章，最后，由主管部門將形成的電子文件統(tǒng)一提交至檔案業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)統(tǒng)一歸檔。

3.3 統(tǒng)一多級聯(lián)動行政審批平臺缺乏，通過完善行政審批電子文件歸檔管理系統(tǒng)應對

隨著行政審批制度改革的深入，各級行政審批流程通過再造，進一步優(yōu)化了審批流程，降低行政成本、提高行政效率，但也導致多級聯(lián)動行政審批統(tǒng)一平臺缺乏，亟需根據(jù)行政審批業(yè)務(wù)的改革、變化而不斷完善行政審批電子文件歸檔管理系統(tǒng)，使其適應網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔的現(xiàn)實需要。例如，建立健全檔案管理系統(tǒng)與行政審批系統(tǒng)之間雙向數(shù)據(jù)交換關(guān)系。即檔案管理系統(tǒng)能夠及時接收行政部門審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子文件，行政審批部門也可以實時查詢到檔案管理系統(tǒng)中的歸檔信息。這樣，既保證行政審批電子文件的實時歸檔，也發(fā)揮電子文件在行政審批業(yè)務(wù)中的應有價值。為此，需要確保電子文件歸檔信息的準確、完整，也要及時對歸檔信息進行整編加工，滿足行政審批業(yè)務(wù)查詢利用需要。

4 進一步加強網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔工作的相關(guān)措施

4.1 基礎(chǔ)：完善政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范

行政機關(guān)涉及的行政審批事項多，為全面實現(xiàn)全系統(tǒng)網(wǎng)上行政審批電子文件及電子檔案科學化、規(guī)范化管理，應結(jié)合行政審批電子文件的特點和規(guī)律，根據(jù)《檔案法》《行政許可法》，制定《行政審批文件材料歸檔實施細則》，將其作為網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔流程和指南，從電子文件歸檔流程、操作規(guī)程要求和進館移交范圍等方面進一步完善行政審批機關(guān)政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程，夯實網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔制度基礎(chǔ)。

4.2 關(guān)鍵：確定網(wǎng)上檔案業(yè)務(wù)模式

網(wǎng)上行政審批電子文件與紙質(zhì)行政審批檔案保持一致，并且在信息檢索、檔案編研、數(shù)據(jù)共享等方面較傳統(tǒng)行政審批檔案具有更大優(yōu)勢。為此，應根據(jù)電子檔案信息化總體規(guī)劃要求，制定網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔整理、保存、傳輸、“四性”檢測等領(lǐng)域的技術(shù)標準和技術(shù)路線，積極探索網(wǎng)上行政審批檔案實時歸檔、在線與離線移交的實現(xiàn)模式，以及運用可信時間戳、電子簽名等先進技術(shù)，保證網(wǎng)上行政審批電子檔案的真實性、可靠性，有力解決行政審批電子檔案憑證性認可問題。

4.3 保障：逐步總結(jié)推廣先進經(jīng)驗

網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔是信息時代背景下落實單套制檔案管理理念的實踐，從交通、稅務(wù)、人社、住房、戶籍等領(lǐng)域積極探索，總結(jié)在檔案載體轉(zhuǎn)型下的信息化、網(wǎng)絡(luò)化及無紙化審批條件下網(wǎng)上行政審批電子檔案單套制管理的成功經(jīng)驗和做法，積極推進網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔、移交、接收常態(tài)化。強化頂層設(shè)計，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，使其制度化、規(guī)范化，制定行政審批電子檔案管理標準、規(guī)章和制度，用以指導和促進政務(wù)信息資源的優(yōu)化配置、高效利用。

網(wǎng)上行政審批加快了無紙化審批時代的到來，需要建立完善的行政審批及電子文件管理系統(tǒng)，保證網(wǎng)上行政審批電子文件不丟失、被篡改等，實現(xiàn)電子文件“單套制”歸檔，對提高行政審批效率，打造服務(wù)型政府具有積極的現(xiàn)實意義。