推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》于近日發(fā)布?！兑庖姟分赋?，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

根據(jù)《意見》提出的指導(dǎo)思想，要堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

怎么理解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化？大城市和縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將分別扮演怎樣的角色？《意見》對(duì)未來(lái)中國(guó)縣城發(fā)展又會(huì)有哪些影響？

對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大

國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示：推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。其意義主要體現(xiàn)在以下四方面：

第一，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。2021年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

第二，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，有利于輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有利于強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎。現(xiàn)階段縣城投資消費(fèi)與城市差距很大，人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的二分之一左右，人均消費(fèi)支出僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的三分之二左右。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于開拓新的投資消費(fèi)空間。

第四，縣城建設(shè)是人民美好生活的重要保障。完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位。健全市政公用設(shè)施，有利于夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐。健全公共服務(wù)設(shè)施，有利于增進(jìn)縣城民生福祉。完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，有利于提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。

中國(guó)政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院縣城新型城鎮(zhèn)化研究團(tuán)隊(duì)則表示：《意見》的出臺(tái)，是對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化道路長(zhǎng)期以來(lái)不同戰(zhàn)略方向之爭(zhēng)的再次破題。

我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率僅在46%左右，兩者之間差距較大，新時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化面臨方向選擇問(wèn)題，如何縮小數(shù)2億多常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距問(wèn)題？是優(yōu)先發(fā)展大城市還是特色小鎮(zhèn)？是鼓勵(lì)人口向城市群、都市圈、地級(jí)市轉(zhuǎn)移還是向離鄉(xiāng)土較近的縣城轉(zhuǎn)移，這是新時(shí)代的老問(wèn)題。在有些方向的探索無(wú)法繼續(xù)的情況下，選擇重心的轉(zhuǎn)換是必然的。

縣城將怎么建？

《意見》首次將全國(guó)縣城進(jìn)行功能定位，按照不同特點(diǎn)分成五個(gè)類別，確定不同發(fā)展路徑，包括：

加快發(fā)展大城市周邊縣城;積極培育專業(yè)功能縣城;合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城;有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城;引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

縣城建設(shè)將重點(diǎn)推進(jìn)哪些工作？

國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)。

推進(jìn)縣城建設(shè)，下一步要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，突出特色、錯(cuò)位發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

同時(shí)要提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展;健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場(chǎng)，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地;完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工特別是困難農(nóng)民工的技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

此外，下一步還要推進(jìn)縣城市政公用設(shè)施提檔升級(jí)，完善市政交通設(shè)施，暢通對(duì)外連接通道，推進(jìn)數(shù)字化改造等，來(lái)提升縣城的承載力和吸引力。

大中小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村是一個(gè)體系

在上海交通大學(xué)特聘教授陸銘看來(lái)，中國(guó)今天的區(qū)域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入到一個(gè)階段，即在城市群內(nèi)部的大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，已經(jīng)成為一個(gè)體系，這個(gè)階段的到來(lái)實(shí)際上還是因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度在不斷提高，而這本身又是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚和規(guī)模效應(yīng)為前提的。具體而言，中國(guó)今天的經(jīng)濟(jì)，不同的城市之間，功能是互補(bǔ)的。大城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始逐漸以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主，包括為制造業(yè)賦能的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，包括消費(fèi)服務(wù)業(yè)，如會(huì)展、演藝、文化等容易在人口密度高的大城市發(fā)展起來(lái)的行業(yè)。

小城市和縣城，分成兩種，一種是在大城市周圍的縣城，與中心城市的功能互補(bǔ)，有一些承擔(dān)制造業(yè)的功能，跟大城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配合，還有一些承擔(dān)著居住、休閑旅游度假功能，都是與核心大城市緊密連接的，那的確需要加強(qiáng)相關(guān)功能的提升。另外一種，在地理位置上遠(yuǎn)離大城市，有的周圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，承擔(dān)連接農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化大中城市的功能，如農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售及為農(nóng)業(yè)所提供的服務(wù)業(yè)等，有的承擔(dān)旅游的節(jié)點(diǎn)功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服務(wù)業(yè)等，還有一些縣城有較好的資源，如森林、礦產(chǎn)，那么也可以做資源型的產(chǎn)業(yè)。還有一些邊境地區(qū)的縣城，承擔(dān)國(guó)防安全的功能，以及人口稀少地區(qū)的縣城，承擔(dān)生態(tài)安全的功能。

大中小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，實(shí)際上是一個(gè)體系，不同的縣城，由于位置不同，功能也會(huì)不同。《意見》將縣城按照不同特點(diǎn)分成五個(gè)類別，并分類提出未來(lái)發(fā)展的方向，應(yīng)該說(shuō)理念非常先進(jìn)。

他認(rèn)為，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于推進(jìn)共同富裕?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際上就需要順應(yīng)不同人群提高自己收入和就業(yè)空間的需求，實(shí)現(xiàn)共同富裕。有些縣城能夠融入大城市為核心的都市圈的發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且為流動(dòng)人口創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，而對(duì)于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，也有自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，找到符合自己比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，也可以在特定產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)造一些就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。發(fā)展條件較差的邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣城，還要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來(lái)提供更好的公共服務(wù)，如此也能實(shí)現(xiàn)留守人群的共同富裕。

不過(guò)，現(xiàn)在也存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為這份文件是要搞小城鎮(zhèn)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，與已經(jīng)出現(xiàn)的大城市和大城市發(fā)展為都市圈的趨勢(shì)背道而馳。

在陸銘看來(lái)，要避免傳統(tǒng)上的一些思維誤區(qū)，要深刻理解中國(guó)今天經(jīng)濟(jì)和人口的空間大變局，而不是中央發(fā)布關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的文件，就認(rèn)為未來(lái)中國(guó)不發(fā)展大城市，又回去發(fā)展小縣城了?，F(xiàn)在關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的路徑，決策層已經(jīng)有全新的科學(xué)的認(rèn)識(shí)。因此，一定要區(qū)分人口流入地和流出地的不同情況來(lái)走不同的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。每一種類型的縣城都能夠發(fā)展得更加健康、可持續(xù)，為不同類型的人提供滿足自己對(duì)美好生活向往和提升收入共同富裕的機(jī)會(huì)，大家共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（本刊編輯綜合整理）