馬海燕

摘? 要：本文探討貫徹新《檔案法》創(chuàng)新檔案工作機(jī)制問(wèn)題，認(rèn)為：一是創(chuàng)新建立檔案安全工作機(jī)制;二是創(chuàng)新建立檔案開(kāi)放年度報(bào)告審批制度;三是創(chuàng)新建立檔案工作協(xié)商機(jī)制，包括檔案移交與接收協(xié)商機(jī)制、檔案開(kāi)放審核協(xié)商機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》;創(chuàng)新;檔案工作;機(jī)制

Abstract： This paper discusses some thoughts on implementing the new "Archives Law" and innovating the working mechanism of archives. The second is to establish the examination and approval system of annual report of archives opening;? Third， establish the consultation mechanism of archives work innovatively， including the consultation mechanism of archives handing over and receiving， and the consultation mechanism of archives opening and auditing.

Keywords： New "Archives Law"; Innovation; Archival work; Mechanism

新《檔案法》從2021年1月1日起開(kāi)始施行了，新《檔案法》在保障檔案安全、縮短檔案封閉時(shí)間、檔案信息化建設(shè)、檔案監(jiān)督檢查等等許多方面都有亮點(diǎn)，而要將這些亮點(diǎn)都落實(shí)貫徹到檔案工作中，不僅要靠相關(guān)配套的法規(guī)規(guī)章的修改與制定，還要靠創(chuàng)新相關(guān)的檔案工作機(jī)制去貫徹落實(shí)，為此，本文就談?wù)剬?duì)貫徹新《檔案法》創(chuàng)新檔案工作機(jī)制的一些思考。

1 創(chuàng)新建立檔案安全工作機(jī)制

新《檔案法》第十九條第二款規(guī)定：“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力?！边@一條款是新《檔案法》新增加的內(nèi)容，這一條款最主要的內(nèi)容就是“建立健全檔案安全工作機(jī)制”。對(duì)于建立健全有關(guān)檔案安全工作機(jī)制的規(guī)定，新《檔案法》有具體規(guī)定的只有兩條，另一條是第二十六條的規(guī)定，是專門對(duì)國(guó)家檔案主管部門的規(guī)定。而對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的規(guī)定只有這一條，可見(jiàn)新《檔案法》對(duì)基層檔案機(jī)構(gòu)檔案安全工作的重視，這一條也可以說(shuō)是新《檔案法》的亮點(diǎn)之一。

如果從整部新《檔案法》去看，可能會(huì)更深刻地理解新《檔案法》的這一條規(guī)定。新《檔案法》中涉及“安全”詞語(yǔ)的條款就有13條之多，占了新《檔案法》全部53條的24.52%，基本上占到了四分之一?？梢?jiàn)新《檔案法》對(duì)檔案安全的重視程度是多么的高。因而，創(chuàng)新檔案安全工作機(jī)制是貫徹新《檔案法》的重要任務(wù)之一。

創(chuàng)新建立檔案安全工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：第一，加強(qiáng)組織建設(shè)。就是要建立一系列的有關(guān)檔案安全的組織，如檔案安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。加強(qiáng)對(duì)檔案安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保障檔案安全工作的實(shí)施。第二，加強(qiáng)檔案安全制度建設(shè)。首先是建立檔案安全管理責(zé)任制，對(duì)檔案安全工作進(jìn)行合理分工，并細(xì)化責(zé)任，定職責(zé)分責(zé)任，將檔案安全責(zé)任落實(shí)到每個(gè)部門和個(gè)人。其次，建立健全檔案安全各個(gè)方面的制度，使檔案安全工作有章可循，從制度上保障檔案安全工作的實(shí)施。第三，加強(qiáng)“硬件”建設(shè)?！坝布苯ㄔO(shè)主要包括兩方面：即加強(qiáng)檔案安防設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，并提高安防設(shè)施、設(shè)備的信息化水平;加強(qiáng)對(duì)電子檔案（數(shù)字化檔案）的管理系統(tǒng)的安全“硬件”建設(shè)，以保障電子檔案（數(shù)字化檔案）的安全。第四，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急處置能力建設(shè)，包括建立安全應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組、制定安全應(yīng)急處置制度與方案、加強(qiáng)日常安全風(fēng)險(xiǎn)管理、定期組織安全應(yīng)急情況處置演練等。

2 創(chuàng)新建立檔案開(kāi)放年度報(bào)告審批制度

對(duì)于檔案開(kāi)放，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：“我國(guó)檔案開(kāi)放工作一直滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，公開(kāi)的檔案信息資源仍然顯得較為匱乏”，[1]使得“檔案館（室）提供檔案開(kāi)放利用比較滯后”，[2]其中，“一個(gè)重要因素是對(duì)檔案開(kāi)放與利用服務(wù)工作缺乏有效監(jiān)督”“檔案開(kāi)放與利用服務(wù)需要完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障其運(yùn)行，促進(jìn)其發(fā)展，以確保應(yīng)向社會(huì)開(kāi)放的檔案依法按期開(kāi)放并向公眾提供利用”。[3]

新《檔案法》第二十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開(kāi)放……檔案開(kāi)放的具體辦法由國(guó)家檔案主管部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！痹撘?guī)定不僅增加了縮短檔案封閉期限條款，還增加了“檔案開(kāi)放的具體辦法由國(guó)家檔案主管部門制定”的內(nèi)容。而根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定“涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放”，“檔案開(kāi)放辦法”中一定會(huì)有建立檔案開(kāi)放報(bào)告審批機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，而要將這一機(jī)制落實(shí)到實(shí)際檔案工作中，就應(yīng)當(dāng)建立檔案開(kāi)放年度報(bào)告審批制度。

不管國(guó)家檔案主管部門什么時(shí)間出臺(tái)“檔案開(kāi)放的具體辦法”，都應(yīng)當(dāng)著手建立檔案開(kāi)放年度報(bào)告審批制度，使檔案開(kāi)放工作成為年度例行的工作。不管是正常開(kāi)放、提前開(kāi)放，或是延遲開(kāi)放，都可以按照程序分年度向檔案主管部門申請(qǐng)，進(jìn)行審批。建立檔案開(kāi)放年度報(bào)告審批制度，既可以促進(jìn)檔案機(jī)構(gòu)加快檔案開(kāi)放的進(jìn)程，也便于檔案主管部門對(duì)檔案開(kāi)放工作的日常監(jiān)督。

3 創(chuàng)新建立檔案工作協(xié)商機(jī)制

新《檔案法》增加了一些關(guān)于獨(dú)立法人主體之間的檔案工作協(xié)作關(guān)系的新規(guī)定，這對(duì)這些獨(dú)立法人主體處理這種協(xié)作關(guān)系都提出了新要求，也都是新課題，需要有新的機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)這種關(guān)系，只有協(xié)調(diào)好這種關(guān)系，才能形成合力做好有關(guān)的檔案工作。

3.1 檔案移交與接收協(xié)商機(jī)制。新《檔案法》第十五條第一款規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收?！边@一條款與老《檔案法》相比較，不僅增加了“檔案館不得拒絕接收”的內(nèi)容，而且將“必須”移交檔案，改為“應(yīng)當(dāng)”移交檔案。

檔案館不得隨便拒絕接收機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織（以下簡(jiǎn)稱“檔案室”）移交的檔案。檔案室來(lái)是“應(yīng)當(dāng)”移交檔案，而不是“必須”移交檔案，其措辭的力度明顯地降低了。也就是檔案室向檔案館移交檔案，由原來(lái)的強(qiáng)制進(jìn)行，改為了協(xié)商進(jìn)行。這一條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是增加了對(duì)檔案館在檔案移交與接收方面話語(yǔ)權(quán)的限制，而同時(shí)等于增加了檔案室的話語(yǔ)權(quán)。這對(duì)檔案館與檔案室來(lái)說(shuō)都是需要面對(duì)的新課題。而在以往，檔案館在檔案移交與接收方面卻是有著強(qiáng)有力的話語(yǔ)權(quán)。因?yàn)?，不僅有老《檔案法》強(qiáng)有力的措辭“必須”的規(guī)定，還有局館合一的體制。

在局館合一的體制下，在檔案移交與接收方面，檔案館為了方便對(duì)館藏檔案館的管理，就將符合檔案館館藏檔案館管理的檔案整理標(biāo)準(zhǔn)作為接收進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)檔案局的行政手段強(qiáng)制實(shí)行，“大到以檔案局的行政命令出臺(tái)《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，小到要求檔案室整理的檔案盒上要蓋好具體全宗號(hào)的章”。[4]因而，在檔案移交與接收方面，大都是檔案室服從于檔案館的接收標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)在，局館分設(shè)后，檔案館成為獨(dú)立的法人單位，檔案館與檔案室則成為平等的主體法人，并且，新《檔案法》又新規(guī)定“應(yīng)當(dāng)位共同負(fù)責(zé)接收方面成為協(xié)作關(guān)系，而不是強(qiáng)制關(guān)系。要做好檔案移交與接收工作，處理好這種協(xié)作關(guān)系，就需要建立相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制。如建立檔案移交與接收聯(lián)席會(huì)議制度，根據(jù)檔案移交與接收的需要，定期召開(kāi)由檔案館、檔案室共同參加的聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商檔案移交與接收的有關(guān)事宜，并形成書(shū)面協(xié)議，以便于落實(shí)。如果有必要，還可以邀請(qǐng)檔案主管部門作為監(jiān)督與調(diào)解方參加聯(lián)席會(huì)議，既可以在聯(lián)席會(huì)議上，站在第三方的立場(chǎng)上，平衡調(diào)解雙方在協(xié)商過(guò)程中可能產(chǎn)生的異議糾紛，也便于對(duì)雙方達(dá)成的協(xié)議落實(shí)的監(jiān)督。

3.2 檔案開(kāi)放審核協(xié)商機(jī)制。新《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。”這是增加的新內(nèi)容，對(duì)于檔案形成單位或者移交單位，增加了檔案室對(duì)本單位已經(jīng)進(jìn)館檔案開(kāi)放的審核權(quán)力。

當(dāng)然，這既是權(quán)力，也是責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的，有權(quán)就要有責(zé)。因此，對(duì)于進(jìn)館后的檔案開(kāi)放檔案室仍要負(fù)一定的責(zé)任。對(duì)于檔案館來(lái)說(shuō)，對(duì)已經(jīng)進(jìn)館的檔案開(kāi)放的審核就不再是自己可以單獨(dú)進(jìn)行并決定的事情了，必須要與檔案室協(xié)商來(lái)進(jìn)行審核，這也就與檔案室形成了協(xié)作關(guān)系。要做好館藏檔案的開(kāi)放工作，處理好這種協(xié)作關(guān)系，同樣也需要建立相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制。也可以仿照檔案移交與接收聯(lián)席會(huì)議制度，建立檔案開(kāi)放審核聯(lián)席會(huì)議制度，根據(jù)檔案開(kāi)放審核的需要，定期召開(kāi)由檔案館、檔案室共同參加的檔案開(kāi)放審核聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商檔案開(kāi)放審核中的有關(guān)事宜，并形成書(shū)面意見(jiàn)，以便于報(bào)檔案主管部門審批與落實(shí)。

檔案開(kāi)放的審核要比檔案移交與接收可能更復(fù)雜，因?yàn)椋跈n案開(kāi)放方面，檔案室一般是站在自身的利益上來(lái)考慮檔案開(kāi)放的問(wèn)題，對(duì)于可開(kāi)放可不開(kāi)放的就不愿意開(kāi)放;而檔案館則是站在社會(huì)需要的立場(chǎng)上來(lái)考慮檔案開(kāi)放的問(wèn)題，對(duì)于可開(kāi)放可不開(kāi)放的就可能會(huì)堅(jiān)持開(kāi)放。由于這兩方面的需要是不一致的，所以，這就需要協(xié)商解決。當(dāng)然，也有可能各自堅(jiān)持自己的意見(jiàn)而無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)。這時(shí)，就不僅僅需要雙方協(xié)商了，而更需要檔案主管部門的參與來(lái)調(diào)解。因而，檔案開(kāi)放審核聯(lián)席會(huì)議必須有檔案主管部門的參與，站在第三方的立場(chǎng)上來(lái)平衡調(diào)解雙方在協(xié)商過(guò)程中產(chǎn)生的異議與糾紛。而且這也相當(dāng)于將檔案開(kāi)放的審批前移，更便于檔案主管部門掌握第一手材料，更容易做出正確的檔案開(kāi)放審批決定。因而，這樣的機(jī)制對(duì)于加快館藏檔案的開(kāi)放將有積極的促進(jìn)作用。

*本文系2021年度河南省檔案科技項(xiàng)目計(jì)劃“新《檔案法》背景下綜合檔案館的性質(zhì)與功能研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021R15）階段性成果。

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[4]劉東斌.依法分設(shè)，局館分設(shè)后局館合一時(shí)代的慣性與影響——新舊體制轉(zhuǎn)換地方同級(jí)檔案局館定位與關(guān)系研究之一[J].檔案管理，2020（04）： 61-63.

（作者單位：河南省商丘市中心血站? 來(lái)稿日期：2022-02-20）