胡炎平，袁 達(dá)，姜慶志

（1.五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 529020；2.廣東省珠海市香洲區(qū)梅華街道黨工委，廣東 珠海 519075；3.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

社區(qū)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)各地正積極探索社區(qū)治理的有效模式，推動(dòng)社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化。

一、共建共治共享：社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向

打造共建共治共享的治理格局，是新時(shí)代進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理的必然要求?！肮步ü仓喂蚕怼笔侵付嘣黧w整合成的“共同體”，在習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)治理思想指導(dǎo)下共同參與社會(huì)建設(shè)，共同打造公共平臺(tái)，共同治理公共事務(wù)，并根據(jù)共同制訂的利益分配機(jī)制分享治理成果。要深刻理解其內(nèi)涵，須把握好三大主要特征。

其一是主體的多元性。共治共建共享的主體是多元社會(huì)治理主體整合而成的共同體。該共同體是指將黨委、政府、社會(huì)組織、公民、企事業(yè)單位等多元主體的力量整合起來(lái)形成合力，共同推進(jìn)社會(huì)和諧、國(guó)家富強(qiáng)，增進(jìn)人民的獲得感和幸福感而結(jié)成的統(tǒng)一體［1］。共同體中的各類主體之間注重協(xié)同共進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享［2］。

其二是過(guò)程的參與性。社會(huì)公共事務(wù)的治理過(guò)程，單靠某一個(gè)主體難以應(yīng)對(duì)。單一主體能力有限，且其治理過(guò)程因缺乏公開(kāi)、民主和互動(dòng)，定會(huì)招致其他相關(guān)主體的不信任甚至不滿或冷漠［3］。黨委、政府有必要給市場(chǎng)主體和各類社會(huì)力量放權(quán)、賦能，激發(fā)其活力，并為其創(chuàng)造更多發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)，打造多元主體共同參與的公共事務(wù)治理平臺(tái)［1］。

其三是結(jié)果的共享性。社會(huì)治理的最終目的是增進(jìn)人民的福祉，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓所有參與主體都有機(jī)會(huì)共同分享社會(huì)治理發(fā)展的成果，增強(qiáng)其獲得感和幸福感。共享共建共治的成果，不僅僅是物質(zhì)成果的共享，還包括公共利益和公共精神的共享［3］。

共建共治共享是社區(qū)治理現(xiàn)代化的理論和目標(biāo)導(dǎo)向。打造共建共治共享的社區(qū)治理格局，社區(qū)共建是基礎(chǔ)，具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，側(cè)重于“事前”的社區(qū)治理制度和體系的構(gòu)建［4］；社區(qū)共治是核心，注重“事中”的共同治理，將社區(qū)多元主體的各類資源有機(jī)整合，妥善處理社區(qū)各類事務(wù)，解決社區(qū)各類矛盾和問(wèn)題；成果共享是目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“事后”治理成果的共同享有，讓社區(qū)共建共治的成果更公平公正地惠及社區(qū)居民，實(shí)現(xiàn)全體居民共享社區(qū)發(fā)展成果的美好愿景［5］。

二、“135”社區(qū)共治模式

地方政府多年社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐中提煉而成的“135”社區(qū)共治模式，是我國(guó)各地推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的典型樣板。

（一）“135”社區(qū)共治模式內(nèi)涵

“135”社區(qū)共治模式，是指五類治理主體在專有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，通過(guò)三大治理平臺(tái)民主、科學(xué)、有序地推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，逐步形成共建共治共享的社區(qū)治理格局，達(dá)至社區(qū)善治。其具體內(nèi)容如下表：

表1 “135”社區(qū)共治模式的具體內(nèi)容

（二）“135”社區(qū)共治模式的運(yùn)作邏輯

“135”社區(qū)共治模式的運(yùn)作邏輯可以用下圖表示：

圖1 “135”社區(qū)共治模式的運(yùn)作邏輯

（三）“135”社區(qū)共治模式的運(yùn)作流程

第一步：根據(jù)居民的需求或解決社區(qū)公共問(wèn)題的需要，社區(qū)黨委組織召開(kāi)社區(qū)議事會(huì)，提出議案。

第二步：社區(qū)議事會(huì)將社區(qū)議案進(jìn)行歸類，“中事”或涉及費(fèi)用的“小事”，由居民（代表）大會(huì)授權(quán)社區(qū)議事會(huì)對(duì)議案進(jìn)行民主協(xié)商并提出決議；不涉及費(fèi)用的小事則由議事代表組織利益相關(guān)者協(xié)商決議或交由小區(qū)議事會(huì)決議執(zhí)行；社區(qū)“大事”則由居民（代表）大會(huì)對(duì)議案進(jìn)行民主協(xié)商并提出決議。

第三步：經(jīng)決策通過(guò)的議案交由居委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行；如不涉及居委會(huì)工作范疇，則由居委會(huì)督導(dǎo)相關(guān)組織執(zhí)行；如需上級(jí)政府協(xié)助或提供資源，則由居委會(huì)提請(qǐng)上級(jí)政府并負(fù)責(zé)落實(shí)。

第四步：在議案執(zhí)行過(guò)程中，由社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)指派代表監(jiān)督居委會(huì)的執(zhí)行工作，在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)偏差或不滿意之處可向居民（代表）大會(huì)反饋情況。

第五步：社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)將每一議案的執(zhí)行結(jié)果反饋給利益相關(guān)者。

三、案例呈現(xiàn)

為破解基層社會(huì)治理難題，珠海市相繼出臺(tái)了一系列基層社會(huì)治理的革新政策。作為珠海市基層社會(huì)治理全域化試點(diǎn)的梅華街道，為進(jìn)一步完善社區(qū)治理體系、創(chuàng)新梅華街道的社區(qū)治理工作、構(gòu)建基層治理新格局，于2016 年率先啟動(dòng)了“聚力同心·共譜華章”城市社區(qū)營(yíng)造計(jì)劃。2017 年梅華街道進(jìn)一步提出了“美好社區(qū)”營(yíng)造計(jì)劃，以項(xiàng)目化的形式圍繞“四好兩美”六個(gè)維度推進(jìn)社區(qū)發(fā)展。梅華街道立足城市社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，從創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制入手，用參與式治理方法激發(fā)多元主體參與，提升社區(qū)治理水平，推進(jìn)社區(qū)治理模式創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)幾年的創(chuàng)新探索，逐步形成了具有梅華特色的“135”社區(qū)共治模式。

（一）梅華街道創(chuàng)建“135”模式的主要舉措

1.設(shè)立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌街道社區(qū)治理。一是注重組織建設(shè)。街道于2016 年正式成立了梅華街道社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，由黨工委書記任主任，辦事處主任擔(dān)任常務(wù)副主任，各相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)任副主任，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，并由分管社區(qū)治理的班子成員任辦公室主任。該委員會(huì)實(shí)體化運(yùn)作，統(tǒng)籌推進(jìn)街道社區(qū)治理。二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。街道社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)全面系統(tǒng)梳理16 個(gè)社區(qū)“四項(xiàng)清單”，即資源、需求、服務(wù)、問(wèn)題清單，合理規(guī)劃，按照一社一品，圍繞“四好兩美”（便民服務(wù)好、社區(qū)產(chǎn)業(yè)好、文化教育好、共建共治好、生態(tài)空間優(yōu)美、鄰里關(guān)系和美）持續(xù)推進(jìn)美好社區(qū)營(yíng)造，共建美好社區(qū)。社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)每月召開(kāi)一次調(diào)度會(huì)，研判社區(qū)發(fā)展問(wèn)題，并立足當(dāng)下做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展，明確美好社區(qū)實(shí)現(xiàn)的路徑圖。三是強(qiáng)化制度建設(shè)。先后建立委員會(huì)的定期調(diào)度制度、指標(biāo)考核制度、考核成果運(yùn)用制度等。四是重視綜合考評(píng)。圍繞便民服務(wù)、社區(qū)產(chǎn)業(yè)、文化教育、共建共治、生態(tài)空間、鄰里關(guān)系等6 個(gè)方面構(gòu)建了一套6 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、29 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、109 個(gè)三級(jí)指標(biāo)的美好社區(qū)考核指標(biāo)體系，并專門成立考核小組，明確具體考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任部門，推動(dòng)“美好社區(qū)”建設(shè)真正落地。

2．發(fā)揮三大社區(qū)治理平臺(tái)作用，優(yōu)化社區(qū)治理機(jī)制。一是發(fā)揮居民（代表）大會(huì)的主導(dǎo)作用。按照“四好兩美”六個(gè)維度，設(shè)立六個(gè)專業(yè)小組，提出社區(qū)發(fā)展的需求、思路并決策，同時(shí)將上級(jí)為促進(jìn)社區(qū)建設(shè)解決民生問(wèn)題等政策快捷宣傳，增強(qiáng)導(dǎo)向性。二是搭建社區(qū)議事平臺(tái)。街道指導(dǎo)各社區(qū)搭建協(xié)商議事平臺(tái)，逐步建立“六議六公開(kāi)”協(xié)商治理機(jī)制，提煉社區(qū)議事規(guī)則十三條，引導(dǎo)居民在規(guī)則的指導(dǎo)下開(kāi)展民主協(xié)商議事，通過(guò)推行多元協(xié)商議事治理模式，即“一核（黨的領(lǐng)導(dǎo)）一線（議事規(guī)則）、四點(diǎn)（協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、協(xié)商機(jī)制）兩面（制度建設(shè)、活力建設(shè)）”，讓各類主體參與社區(qū)發(fā)展治理的渠道得以暢通，讓社區(qū)居民的協(xié)商自治能力得以提高，既可為居民解決實(shí)際困難，也為社區(qū)發(fā)展提供智慧。三是提高居委會(huì)干部水平。嚴(yán)把“兩委”人選審查關(guān)，發(fā)揮街道后備干部人才庫(kù)作用。新一屆居委班子成員平均年齡為39.6 歲，女性比例為58.95%，新進(jìn)班子成員均為大專及以上學(xué)歷，在年齡結(jié)構(gòu)、性別比例及文化程度上更為科學(xué)合理。同時(shí)積極組織相關(guān)人員參加線上線下培訓(xùn)，不斷提升居委會(huì)干部的基層治理水平。

3. 深化五類主體共建共治，提升社區(qū)治理效能。梅華街道充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷提升五大主體參與社區(qū)治理的積極性，聚焦美好社區(qū)營(yíng)造，共同打造共建共治共享的社區(qū)治理新格局。一是廣泛挖掘社區(qū)能人。街道結(jié)合“頭雁”工程，在各社區(qū)挖掘基層黨員先鋒、社區(qū)領(lǐng)袖，先后引導(dǎo)組建了“老范議事團(tuán)”“華志濤社區(qū)規(guī)劃團(tuán)”“平開(kāi)紅色宣講團(tuán)”“全民健身‘活力梅華’推廣團(tuán)”“梅華藝人團(tuán)”等五個(gè)“社區(qū)能人”團(tuán)隊(duì)。社區(qū)能人團(tuán)隊(duì)發(fā)揮社區(qū)黨員的“能人”頭雁作用，協(xié)助孵化社區(qū)社會(huì)組織，并開(kāi)展愛(ài)國(guó)主義教育宣講、社區(qū)規(guī)劃改造、推廣傳統(tǒng)文化和解決居民矛盾等方面的工作，為社區(qū)的發(fā)展治理提供強(qiáng)大助力。二是推動(dòng)成立“紅色業(yè)委會(huì)”。小區(qū)業(yè)委會(huì)組建過(guò)程中，積極號(hào)召黨員業(yè)主亮明黨員身份，發(fā)揮先鋒模范作用，切實(shí)推選出有能力、責(zé)任心強(qiáng)、威望高的業(yè)主擔(dān)任業(yè)委會(huì)成員，且黨員比例不低于60%，打造“紅色業(yè)委會(huì)”。目前，街道共成立19 個(gè)“紅色業(yè)委會(huì)”。三是大力培育社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織種類多，現(xiàn)已涉及社區(qū)議事、社區(qū)文化、社區(qū)規(guī)劃、手工藝制作、大眾體育等類別；且增長(zhǎng)速度快，新啟用的梅華市民藝術(shù)中心從去年11 月開(kāi)業(yè)至今就培育了238 個(gè)社區(qū)社會(huì)組織。

（二）工作成效

1. 黨建引領(lǐng)作用凸顯，提升了基層凝聚力?！?35”社區(qū)共治模式始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。作為街道層面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——“社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)”，在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下指導(dǎo)協(xié)調(diào)各社區(qū)的發(fā)展治理。社區(qū)層面則以社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、“雙報(bào)到”黨員和黨員議事代表等主體構(gòu)建的服務(wù)型基層黨組織，帶動(dòng)各類主體參與社區(qū)治理。各類治理主體始終保持與黨組織同心同向。黨員以居民身份參選議事代表，發(fā)起或參與社區(qū)社會(huì)組織，成為居民領(lǐng)袖，帶領(lǐng)群眾參與社區(qū)治理。“135”模式充分發(fā)揮了黨員的先鋒模范作用，同時(shí)通過(guò)示范引領(lǐng)、凝聚黨員、聯(lián)系群眾，逐步提升了基層凝聚力。

2. 居民自治得到強(qiáng)化，增強(qiáng)了居民主人翁意識(shí)?！?35”模式充分體現(xiàn)了“民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，做到“我們的事情我們參與，我們的社區(qū)我們做主”，實(shí)現(xiàn)了民事民提、民事民議、民事民決、民事民管、民事民監(jiān)，讓居民成為社區(qū)真正的主人。

3. 鄰里關(guān)系日趨融洽，集聚了社區(qū)社會(huì)資本。各社區(qū)通過(guò)鄰里互助愛(ài)心平臺(tái)、“社工+志愿者”模式等形式開(kāi)展幫困濟(jì)貧、扶老助幼等鄰里互助活動(dòng)，打造了關(guān)愛(ài)大病特困家庭服務(wù)、愛(ài)心理發(fā)活動(dòng)、未成年人防性侵等一系列特色項(xiàng)目，居民之間在互助中增進(jìn)情誼。各社區(qū)根據(jù)居民需求，努力鏈接多方資源，定期開(kāi)展鄰里交流活動(dòng)，動(dòng)員廣大居民積極參與，搭建鄰里交流平臺(tái)，打破小區(qū)與小區(qū)之間的界限，讓各方資源匯聚在一起，為居民相互了解提供機(jī)會(huì)，社區(qū)社會(huì)資本得到集聚。

4. 多元主體共建共治，提供了便捷的社區(qū)服務(wù)?！?35”模式強(qiáng)調(diào)多元主體共建三大治理平臺(tái)，共同治理社區(qū)公共事務(wù)。居委會(huì)一站式為民辦事、挖掘提升公共服務(wù)空間的數(shù)量和質(zhì)量，形成15 分鐘優(yōu)質(zhì)生活圈。通過(guò)優(yōu)化居委會(huì)服務(wù)，規(guī)范物業(yè)服務(wù)，改善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，改進(jìn)困難群體、社區(qū)長(zhǎng)者服務(wù)工作，逐步完善社區(qū)、小區(qū)的公共服務(wù)，讓社區(qū)居民享有更便利快捷、更具人性化的公共服務(wù)。

5. 文體活動(dòng)日益豐富，提高了居民幸福感?！?35”模式通過(guò)三大治理平臺(tái)，積極培育社區(qū)社會(huì)組織，并倡導(dǎo)其聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“多組織共融”。各社區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織積極鏈接資源，自主舉辦各類文體活動(dòng)，并結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況及群眾需求，形成了社區(qū)的特色文體活動(dòng)。這些活動(dòng)豐富了社區(qū)居民的文化生活，滿足了社區(qū)居民的文化需求，提高了社區(qū)居民的歸屬感和幸福感。

四、啟示與展望

（一）“135”共治是黨領(lǐng)共治的典型模式

“135”共治模式，既符合黨建引領(lǐng)的政治邏輯，也符合治理重心下移的行政邏輯，同時(shí)符合多元主體合作的社會(huì)治理邏輯。以黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——街道社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，突顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，明確了黨劃定的政治紅線，為社區(qū)的三大治理平臺(tái)的運(yùn)作確立了治理邊界，彰顯了社區(qū)治理的價(jià)值理性。在黨的核心地位不動(dòng)搖的前提下，運(yùn)用社區(qū)的三大治理平臺(tái)（尤其是社區(qū)議事會(huì)和居民代表大會(huì)）盡力吸納各類主體參與社區(qū)治理，形成共建共治共享的社區(qū)治理格局，力求實(shí)現(xiàn)黨的政治紅線邏輯與多中心的社區(qū)共治邊界邏輯達(dá)至平衡［6］。

（二）“135”共治是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化模式

推進(jìn)城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，須完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理制度，健全社區(qū)自治制度，加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)［7］?！?35”社區(qū)共治模式強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，注重多元主體共建共治，同時(shí)通過(guò)社區(qū)領(lǐng)袖示范帶動(dòng)、社區(qū)項(xiàng)目規(guī)范培訓(xùn)、社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部互教互學(xué)等形式提高社區(qū)治理能力。所以，“135”社區(qū)共治模式的構(gòu)建，是加快城市社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的強(qiáng)大助力。

（三）“135”共治符合社區(qū)治理體制發(fā)展趨向

我國(guó)的城市社區(qū)治理體制正從“街居制”向“社區(qū)制”過(guò)渡［8］?！吧鐓^(qū)制”的本質(zhì)特征是“多元、共治”，其主要特征為：主體由一元到多元，治理格局由行政單中心到官民合作治理，權(quán)力運(yùn)行由自上而下到上往下與下往上相結(jié)合［9］。未來(lái)的城市社區(qū)，應(yīng)以建設(shè)美好社區(qū)為趨向，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的多元主體共建共治共享的社區(qū)治理格局［10］。“135”社區(qū)共治模式是以“社區(qū)制”為導(dǎo)向，在充分考慮基層社會(huì)力量發(fā)育狀態(tài)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的，既強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，也突出了多元主體參與、多方互動(dòng)合作和共建共治共享等特征，所以“135”社區(qū)共治模式完全符合我國(guó)社區(qū)治理體制的發(fā)展改革趨向。

（四）“135”共治模式具有可推廣性

“135”社區(qū)共治模式的三大治理平臺(tái)里的其中兩個(gè)——權(quán)力與決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是我國(guó)城市社區(qū)現(xiàn)有權(quán)力構(gòu)架中已有的。至于“咨詢與議政機(jī)構(gòu)”——社區(qū)議事會(huì)，自從2015 年7 月中央兩辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》以來(lái)，全國(guó)大部分城市社區(qū)都已相繼設(shè)立。因此，“135”社區(qū)共治模式具有很強(qiáng)的可復(fù)制性和推廣性，只需參照該模式設(shè)立街道社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，充分發(fā)動(dòng)五類治理主體參與社區(qū)的共建共治，并按照該模式的運(yùn)作機(jī)制靈活運(yùn)作即可。

珠海市梅華街道創(chuàng)建的“135”社區(qū)共治模式，是通過(guò)多年的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐，經(jīng)系統(tǒng)化提煉并反復(fù)修正后又在實(shí)踐中檢驗(yàn)而成。筆者以為，它具有較強(qiáng)的可行性和可操作性，并完全符合黨和國(guó)家基層治理的政策導(dǎo)向，可在全國(guó)各地推而廣之。