歐陽光輝

摘要：農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及資金投入、設施配備、運行維護、機制建設等多個層面，需要綜合配套、協(xié)同推進才能發(fā)揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進程產(chǎn)生制約。本文以湖南省為例，分析農(nóng)業(yè)水價綜合改革中存在的突出困難和問題，從投入保障方面入手，提出要按照“分類實施、權(quán)責對稱、上下聯(lián)動、形成合力”的思路，探索建立多環(huán)節(jié)、全鏈條覆蓋的項目建設及管護投入保障機制，以期為全面推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利實施提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價綜合改革 項目建設投入機制

水是最寶貴的自然資源。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源對人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剛性約束日益增強。農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。為促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，有效落實習近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水思路，2016年以來，黨中央、國務院部署推動了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及資金投入、設施配備、運行維護、機制建設等多個層面，需要綜合配套、協(xié)同推進才能發(fā)揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進程產(chǎn)生制約。研究分析改革實施過程中存在的突出問題，提出有針對性的政策措施，著力補齊短板和弱項，對下一步加快推進改革具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革問題分析

2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），要求從2016年到2025年，用10年時間，在有效灌溉面積90%范圍內(nèi)，完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革。具體內(nèi)容包括：建立健全并落實農(nóng)業(yè)水價形成機制、工程建設和管護機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、終端用水管理機制，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運行、農(nóng)業(yè)節(jié)水減排和節(jié)水增效等目標。

根據(jù)上述要求，中央四部委核定湖南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施面積為4107萬畝。近年來，湖南省將農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為重點改革任務積極推進，各級各部門做了大量工作，取得了初步成效。截至2021年底，湖南省共完成改革實施面積1395萬畝，總體進度為34%，進展相對滯后。分析進展滯后的原因，既有主觀上前期推動改革不夠積極的因素，也有客觀上投入不足，相關(guān)基礎設施建設欠缺等問題。

湖南省屬南方豐水地區(qū)，農(nóng)民付費用水的理念難以培植，各地推動改革的積極性不高。加上地方財政困難，資金保障不足，基礎設施建設滯后，很多大中型灌區(qū)的干支渠和田間地頭的斗農(nóng)毛渠系，年久失修，維護不到位，堵塞或滲漏嚴重，成為制約改革進程的重要短板。據(jù)統(tǒng)計，全省大中型灌區(qū)骨干支渠約5.8萬公里，完好長度約3.1萬公里，渠道完好率僅53%，由此衍生出用水浪費、計量困難等諸多問題，進而影響到用水管理、節(jié)水獎勵等機制的落實。事實上，農(nóng)業(yè)水價綜合改革中涉及的用水管理等四項機制之間存在著互融互促、共榮共生的關(guān)系，某項機制健全與否關(guān)系到其他三項機制的作用能否正常發(fā)揮，反過來其自身又受到其他三項機制建設情況的影響和制約，進而決定著農(nóng)業(yè)水價綜合改革的整體進程。而相關(guān)機制的建立健全和協(xié)同運轉(zhuǎn)，均建立在完善的農(nóng)田水利基礎設施之上。基礎設施建設的完善與否，其核心和關(guān)鍵無疑是資金投入保障問題?？梢灶A見，改革中后期面臨的將是更加難啃的硬骨頭。2022年至2025年，全省還面臨2712萬畝的改革任務需要完成，時間緊、任務重，亟需多方共同發(fā)力，全面加快推進，解決資金投入保障問題已成為推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的首要前提和基礎。

二、創(chuàng)新投入保障機制的總體思路

為解決農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金量少且分散的問題，近年來，湖南省財政圍繞完成改革的目標任務，積極整合發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)等部門投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的項目資金，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作與高效節(jié)水灌溉、大中型灌區(qū)節(jié)水改造、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目同步推進，加強水利工程建設和基本農(nóng)田建設，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革夯實了基礎。由于各級財政較為困難以及機制創(chuàng)新方面的不足，各地投入嚴重依賴省以上的財政資金，社會資本和基層其他來源的資金投入嚴重不足，資金保障程度遠低于改革的總需求。

針對這一問題和現(xiàn)實困難，考慮到農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，涉及干支渠供水、田間配水、渠道維護、機制建設等各個環(huán)節(jié)，有必要探索建立全鏈條、全范圍覆蓋的項目建設及管護投入保障機制。根據(jù)調(diào)研情況分析，我們認為應按照“分類實施、權(quán)責對稱、上下聯(lián)動、形成合力”的思路，分別探索適宜的投入保障機制。一是引入國企管上游。對于上游環(huán)節(jié)的大中型灌區(qū)工程建設和管護，資金需求大，財政投入缺口明顯，可按照“政府引導、企業(yè)主體、市場運作”的原則，探索建立國企參與的投融資機制，由國企統(tǒng)一融資、統(tǒng)籌規(guī)劃設計、統(tǒng)一建設實施。二是縣鄉(xiāng)村管下游。對于下游環(huán)節(jié)的田間水利工程及管護（含高標準農(nóng)田項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目等），應壓實地方責任，由村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，通過適當收取水費和財政精準補貼籌集資金，對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設施進行日常管理、維修養(yǎng)護。各地因地制宜落實縣級投入和管護責任，中央和省級依托相關(guān)項目資金予以支持。

三、創(chuàng)新投入保障機制的對策建議

根據(jù)上述思路，結(jié)合前期開展的工作情況，湖南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革可區(qū)分工程建設、計量設施、運行管護三個方面進行分類推進，并相應明確其投入保障機制。

（一）明確任務及分工，分類推進改革

1.工程建設方面。對于大中型灌區(qū)工程涉及有效灌溉面積2474萬畝部分，根據(jù)職責分工，明確由水利主管部門負責大中型灌區(qū)骨干工程建設。“十四五”期間已報水利部擬開展106處大中型灌區(qū)續(xù)建配套及現(xiàn)代化改造項目，可覆蓋900萬畝設計灌溉面積，測算投資規(guī)模為1000元/畝，中央補助比例為40%。對于農(nóng)田水利項目，根據(jù)職責分工，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責高標準農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項目建設。每年投資約73億元，可支持建設460萬畝高標準農(nóng)田。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

2.計量設施方面。對于大中型灌區(qū)工程的存量部分，2016至2021年，全省已完成大中型灌區(qū)計量設施配備工作的面積約為317萬畝，未完成計量設施配備的面積約為2157萬畝（覆蓋約70%下游環(huán)節(jié)的高標準農(nóng)田），預計需建設計量設施5.25萬處；增量部分，2022-2025年的新增大中型灌區(qū)工程，由建設單位同步配套計量設施，計量設施與主體工程“同步設計、同步施工、同步驗收”。對于農(nóng)田水利項目的存量部分，全省已完成高標準農(nóng)田建設3593萬畝，其中已同步配備計量設施364萬畝（含高效節(jié)水灌溉項目），其余3229萬畝中納入改革范圍的需補充配備計量設施；增量部分，2022-2025年新建高標準農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項目，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門同步配套計量設施，計量設施須與主體工程“同步設計、同步施工、同步驗收”。

3.運行管護方面。對于大中型灌區(qū)工程，通過創(chuàng)新投融資方式引進國有企業(yè)，成立特殊目的公司開展工程建設和運行管護，或由特殊目的公司委托灌區(qū)管理單位進行管護。對于農(nóng)田水利工程，通過推進產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)田水利設施使用權(quán)、管理權(quán)落實到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，由農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等自主管護，也可采取“以大帶小，小小聯(lián)合”等方式實現(xiàn)專業(yè)化物業(yè)式管理。鼓勵通過政府購買服務、委托經(jīng)營等方式，引進專業(yè)化社會化服務隊伍等承擔農(nóng)田水利工程管理和維護。

（二）拓展籌資來源，多渠道籌措資金

農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金投入大，除需積極爭取國家支持、整合省級相關(guān)主管部門專項資金外，還需加大市縣投入力度，大力引入社會資本參與，多渠道籌措資金。

1.財政資金。一是中央和省級財政投入的高標準農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等項目建設資金和計量設施配置資金；二是為引進社會資本承擔大中型灌區(qū)建設，通過中央和省級財政投入國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)引導基金和項目資本金；三是縣市財政對農(nóng)業(yè)用水實際執(zhí)行水價達不到運行成本水價的差額部分給予的精準補貼，以及縣市財政對農(nóng)業(yè)用水主體定額內(nèi)節(jié)約部分給予的獎勵。

2.社會資本。對有供水、發(fā)電等經(jīng)營收益的水利工程，支持社會資本采取股權(quán)合作、特許經(jīng)營、政府與社會資本合作等方式參與水利工程建設運行。如大中型灌區(qū)工程，可考慮將“十四五”期間的106個灌區(qū)續(xù)建配套、灌區(qū)計量設施配置及運行維護打包為一個項目包，由國企統(tǒng)一投融資、統(tǒng)籌規(guī)劃設計、統(tǒng)一建設實施，通過政府投入的產(chǎn)業(yè)引導基金，撬動和吸引部分其他社會資本，并以項目未來收益權(quán)質(zhì)押向金融機構(gòu)申請低息貸款。

3.其他資金。對已完成農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)田水利設施使用權(quán)、管理權(quán)落實到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，由其通過收取水費、接受捐贈、爭取政府獎勵等方式籌集資金，對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設施進行日常管理、維修養(yǎng)護。

（三）明確政策方向，探索具體投入方案

對已建成的高標準農(nóng)田存量面積及“十四五”增量任務，涉及的農(nóng)田水利工程建設及管護的資金需求，由各地因地制宜落實投入和管護責任；對已納入“十四五”建設規(guī)劃的大中型灌區(qū)工程建設，可按照“政府引導、企業(yè)主體、市場運作”的原則探索建立國企參與的投融資機制。

1.農(nóng)田水利計量設施配備。對于高標準農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項目，未配置計量設施的存量部分，可通過省級預算內(nèi)水利基建投入補助和市縣配套投入，由省農(nóng)業(yè)、發(fā)改部門按照一定的標準和要求指導各市縣分年度實施；對增量部分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照項目實施計劃，統(tǒng)籌財政專項資金，分年實施。鼓勵市縣選擇量水槽、量水堰、量水標尺等經(jīng)濟適用的設施，利用可起到量水作用的水工建筑物或“以電折水”、移動計量等方式開展計量工作，有條件的地區(qū)可以運用信息化管理手段，實現(xiàn)精確計量。

2.農(nóng)田水利工程管護。農(nóng)田水利工程項目建成后，應及時完成產(chǎn)權(quán)登記管理和移交，將農(nóng)田水利設施使用權(quán)、管理權(quán)落實到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負責其他農(nóng)田水利設施管理，及時完成農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革，負責對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設施進行日常管理、維修養(yǎng)護以及水價執(zhí)行等工作。省財政根據(jù)各地工作開展情況，分年度進行適當補助。縣市財政建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，對農(nóng)業(yè)用水實際執(zhí)行價達不到運行成本價的差額部分給予精準補貼，對農(nóng)業(yè)用水主體定額內(nèi)節(jié)約部分給予獎勵。鼓勵現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、種植大戶、農(nóng)民合作社等參與后期工程管護，獲取正常利潤，建立長效機制。

3.大中型灌區(qū)工程建設及管護?！笆奈濉逼陂g，湖南省大中型灌區(qū)工程估算總投資為115億元（含計量設施配置），預計中央財政可補貼36億元；全省籌資需求約為79億元，具體包括省以下配套資金約54億元、灌區(qū)信息管理平臺建設4億元、渠道計量設施建設15億元（5.25萬處，約2.86萬元/處），建設期利息6億元?？商剿饕M國有企業(yè)解決79億籌資問題。有兩種方案可供選擇：一是采取PPP模式；二是采取ABO模式。

關(guān)于PPP模式，可報政府批準以PPP模式啟動項目，并指定水利主管部門為項目實施機構(gòu)，項目實施機構(gòu)按PPP模式組織“兩評一案”及社會資本方招標，項目回報模式為可行性缺口補助，省市財政分別將可行性缺口補助整體納入政府中長期預算。

省屬國企牽頭組成聯(lián)合體參與該PPP項目投標并組建SPV公司（Special Purpose Vehicle），負責項目籌資、設計、建設、運營、移交，以水費收入及經(jīng)績效考核后的政府可行性缺口補助還本付息，支持運營。

關(guān)于ABO模式（省級項目法人ABO[ABO指授權(quán)（Authorize）、建設（Build）、運營（Operate）；]+區(qū)域二級法人特許經(jīng)營權(quán)運營模式），可報政府批準以ABO模式啟動項目，并指定水利主管部門作為項目實施機構(gòu)，授權(quán)省屬國企成立SPV公司實施該項目。SPV公司以設計施工總承包形式承擔項目籌資、設計、建設、運營，并向灌區(qū)管理機構(gòu)（區(qū)域二級法人）銷售灌溉用水，以收取的灌溉水費及各級財政的精準補貼還本付息。

下一步，還需要對上述兩種模式進行具體細化和比較研究，做好前期可行性、合規(guī)性分析，明確相應的融資方案、還款來源、保障措施等內(nèi)容，并選取最優(yōu)方案予以實施，以確保改革措施合理合規(guī)、切合實際、見到實效。

（作者單位：湖南省財政廳農(nóng)業(yè)處）責任編輯：欣文62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6