朱紅

隨著土地、林草、礦產(chǎn)與水資源等自然資源管理制度改革的不斷深化，自然資源有償使用和市場(chǎng)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入制度框架體系已初具雛形。在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，需要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)文明體制改革方向，以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自然資源市場(chǎng)體系為目標(biāo)，以完善自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入規(guī)則為基礎(chǔ)，厘清所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)關(guān)系，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，按照穩(wěn)中求進(jìn)、有統(tǒng)有分、有主有次的原則，創(chuàng)新市場(chǎng)調(diào)控方式，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平的自然資源市場(chǎng)體系。

建立健全開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入規(guī)則

鑒于自然資源性質(zhì)和特征存在差異，建議深入學(xué)習(xí)《民法典》等相關(guān)法律法規(guī)，厘清政府與市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系，以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，圍繞建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的自然資源市場(chǎng)體系目標(biāo)，構(gòu)建規(guī)則明確、程序明晰、價(jià)格體系健全的自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入體系，強(qiáng)化準(zhǔn)入規(guī)則機(jī)制的整合和深入研究。

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制。按照定期評(píng)估與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合，針對(duì)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，定期開(kāi)展全域和特定區(qū)域評(píng)估，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)區(qū)域動(dòng)態(tài)。建立多部門(mén)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)協(xié)同布局機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)全國(guó)全覆蓋。整合集成資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，搭建資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警智能分析與動(dòng)態(tài)可視化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估與決策支持。強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)論作為制定調(diào)整自然資源開(kāi)發(fā)利用政策、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)模、門(mén)類(lèi)、布局的重要依據(jù)。

建立自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入和退出制度。發(fā)揮自然資源開(kāi)發(fā)利用管理政策在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重大作用，在積極配合落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況，按照資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)果，分區(qū)、分類(lèi)、分時(shí)制定差別化的自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入和退出制度，對(duì)超載、臨界超載、不超載的區(qū)域，通過(guò)編制禁止、限制、退出自然資源開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。同時(shí)，強(qiáng)化自然資源開(kāi)發(fā)利用信用體系，嚴(yán)格合同履行監(jiān)管，研究制定合同履行違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、浪費(fèi)自然資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理政策，對(duì)合同履行違反雙方約定和政府規(guī)定的市場(chǎng)主體，依法予以懲戒。

健全自然資源開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)管理制度。適應(yīng)自然資源管理體制改革要求，深入推進(jìn)自然資源開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)管理改革，從單一的節(jié)約資源管理轉(zhuǎn)向節(jié)約資源、保護(hù)產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)順暢并重，促進(jìn)自然資源交易品種的標(biāo)準(zhǔn)化和開(kāi)發(fā)利用的節(jié)約化。目前，需要進(jìn)一步完善重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，健全農(nóng)村集體基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)體系。研究建立用海、無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，建立地上、地下統(tǒng)籌和山水林田湖草統(tǒng)籌及陸海、水陸等資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的自然資源市場(chǎng)交易規(guī)范、規(guī)則，明確自然資源交易方式、合同形式、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等，在此基礎(chǔ)上，各類(lèi)資源主管機(jī)構(gòu)根據(jù)不同類(lèi)型資源交易特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化交易規(guī)則。

分類(lèi)推進(jìn)市場(chǎng)體系建設(shè)

由于土地資源承載了絕大部分的可開(kāi)發(fā)利用自然資源，而且土地資源具有不動(dòng)產(chǎn)特性，因此，建立以國(guó)土空間為載體的統(tǒng)一的土地資源市場(chǎng)體系對(duì)于健全完善整個(gè)自然資源市場(chǎng)體系至關(guān)重要。

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，不斷探索積累改革的經(jīng)驗(yàn)，新《土地管理法》明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，“保護(hù)產(chǎn)權(quán)、同權(quán)同價(jià)、維護(hù)契約、平等交易”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系正在加快構(gòu)建。一些地區(qū)將耕地、林地、草地的產(chǎn)權(quán)交易都納入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易。從市場(chǎng)發(fā)展的角度，以土地承包經(jīng)營(yíng)制為基礎(chǔ)的土地市場(chǎng)可以歸為一類(lèi)，即“農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”，包括采用承包方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的土地（不包括農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地等）。

建立統(tǒng)一的土地資源市場(chǎng)體系。土地資源在自然資源中居于主體和核心地位。從自然資源的屬性特點(diǎn)來(lái)看，土地都是最基本的依托和空間載體，一些自然資源以土地的形態(tài)（山嶺、荒地、灘涂）存在，或依附于土地（礦藏、水流、森林、草原）存在。農(nóng)田、森林、草原、河流、湖泊、荒地、灘涂等以土地形態(tài)存在的自然資源都可看作是土地資源的組成類(lèi)型，礦產(chǎn)、水、生物等自然資源則是以土地資源為空間基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于產(chǎn)權(quán)體系、行政管理以及規(guī)劃和用途管制等原因所形成的分散的土地資源市場(chǎng)，將通過(guò)規(guī)范產(chǎn)權(quán)體系和市場(chǎng)規(guī)則打通、融合各類(lèi)資源市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行體系，使不同類(lèi)型的土地資源在產(chǎn)權(quán)明晰、符合規(guī)劃管制、符合法律規(guī)定的條件下，均可進(jìn)入市場(chǎng)交易，同時(shí)通過(guò)差異化的準(zhǔn)入要求、約定或規(guī)定條件等，實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型土地資源的差別化管理和利用。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)。自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的關(guān)鍵是土地資源市場(chǎng)建設(shè)，同時(shí)，要協(xié)調(diào)好與礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源等資源市場(chǎng)的關(guān)系，理順礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)與土地所有權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)礦業(yè)用地、海域、水域的取得方式、年限問(wèn)題，與土地的取得方式、年限等一致，從而形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的自然資源市場(chǎng)體系。統(tǒng)一的自然資源市場(chǎng)體系具有以下特點(diǎn)：一是市場(chǎng)配置范圍擴(kuò)大，包括各類(lèi)自然資源資產(chǎn)實(shí)物以及資源環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品、自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)利等非實(shí)物的全要素。二是市場(chǎng)主體多元化，除了個(gè)人、法人等市場(chǎng)主體，還包括不同層級(jí)全民所有自然資源所有權(quán)代表和不同集體所有權(quán)代表等主體。市場(chǎng)主體能夠自主決策、自負(fù)盈虧，對(duì)市場(chǎng)的供求、價(jià)格信號(hào)反應(yīng)靈敏，競(jìng)爭(zhēng)更加充分。三是客體更為豐富，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)類(lèi)型、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)利內(nèi)容更為豐富、細(xì)化，形成豐富多樣的客體形式。四是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更為完善，礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)通過(guò)與土地使用權(quán)的關(guān)聯(lián)、統(tǒng)籌，逐步融合。除了一級(jí)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，二級(jí)市場(chǎng)將更為發(fā)育、活躍。五是市場(chǎng)監(jiān)管的方式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從直接參與市場(chǎng)活動(dòng)或?qū)κ袌?chǎng)活動(dòng)進(jìn)行行政審批等方式轉(zhuǎn)為制訂規(guī)則、規(guī)劃、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、要求等，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)的方式、規(guī)則及要求將更為全面、精細(xì)。

完善市場(chǎng)服務(wù)和監(jiān)管體系

完善市場(chǎng)服務(wù)和監(jiān)管體系，要按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的總體要求，明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用目標(biāo)、方向、市場(chǎng)配置方式，建立健全自然資源市場(chǎng)信息歸集、共享和發(fā)布制度，統(tǒng)籌推進(jìn)各類(lèi)自然資源市場(chǎng)化配置。

提高監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)保障能力。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術(shù)，依托自然資源“一張圖”大數(shù)據(jù)平臺(tái)等已有成果，根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理需求，整合構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，深度挖掘大數(shù)據(jù)分析、應(yīng)急預(yù)警、全流程管理等功能，提升監(jiān)管水平和效率。

提高協(xié)同監(jiān)管水平和聯(lián)動(dòng)能力。依據(jù)自然資源開(kāi)發(fā)利用管理事權(quán)劃分，按照權(quán)責(zé)一致原則，在賦予地方政府更多自然資源開(kāi)發(fā)利用管理自主權(quán)的同時(shí)，賦予地方政府和部門(mén)更多的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，有機(jī)整合并盡快理順自然資源管理部門(mén)現(xiàn)有職能，建立健全系統(tǒng)內(nèi)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域資源共享和協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建“橫縱”協(xié)同監(jiān)管總體格局。

統(tǒng)籌整合自然資源市場(chǎng)交易平臺(tái)。依托公共資源交易平臺(tái)，按照先聯(lián)通后統(tǒng)一思路，整合土地、海域、礦產(chǎn)、水權(quán)等公共交易功能，建立包括不同所有制主體交易各類(lèi)自然資源統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)，建立交易價(jià)格、用途、履約等關(guān)鍵信息申報(bào)制度，利用現(xiàn)代技術(shù)及時(shí)匯集自然資源開(kāi)發(fā)利用、合同履行信息，為加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管提出信息支撐。根據(jù)自然資源交易的異同，整合規(guī)范自然資源交易代理、價(jià)格評(píng)估、登記代理等中介服務(wù)，提高交易機(jī)會(huì)，降低交易成本。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）