歐心泉
長江經(jīng)濟帶人口規(guī)模和經(jīng)濟總量占全國“半壁江山”,是中國城鎮(zhèn)化的重心與活力所在,在全國發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。同時,長江經(jīng)濟帶也是中國最具綜合優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟帶,發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的優(yōu)勢,加強區(qū)域協(xié)同,探索走出一條具有長江經(jīng)濟帶特色的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展新路子,對引領(lǐng)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。2018年,習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出,要在新型城鎮(zhèn)化等方面尋找新的突破口,協(xié)同增強長江經(jīng)濟帶發(fā)展動力。2020年,習近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上進一步強調(diào),要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系,推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。筆者圍繞新時期中國推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的要求,分析長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題,立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢,就推動長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提出對策建議。
經(jīng)過多年快速發(fā)展,長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量顯著提升,在全國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略大局中居于重要地位,城鎮(zhèn)化紅利加快顯現(xiàn),對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形成有力支撐。
自2016 年推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略以來,沿江11 個?。ㄊ校┏擎?zhèn)化進程快速推進。2016—2020年,長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)居住在城鎮(zhèn)的人口從3.26億人增加到3.83億人,平均每年有約1000萬人的新增人口進入城市,常住人口城鎮(zhèn)化率從55.50%提升到63.22%,年均提高約1.5 個百分點。區(qū)域內(nèi)城市數(shù)量不斷增加,從244 個增加到260 個,現(xiàn)有2 個直轄市、108 個地級市、150 個縣級市,另有9204 個經(jīng)?。▍^(qū)、市)人民政府批準設(shè)立的建制鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)人員流動更加便捷,安徽、江西、湖北、湖南、四川、云南、貴州等全面放開除省會城市外的城市的落戶限制,江蘇、浙江的一些大城市也降低了落戶門檻。城市功能品質(zhì)不斷提升,交通、供水、燃氣、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)完善,教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障等公共服務(wù)水平進一步提高,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量獲得明顯改善。2020年長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┏擎?zhèn)化相關(guān)指標見表1。
表1 2020年長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┏擎?zhèn)化相關(guān)指標
與全國其他地區(qū)相比,長江經(jīng)濟帶人口和城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。地區(qū)人口和城鎮(zhèn)人口占全國的比重不斷提高。根據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┤丝谶_6.06億人,占全國的比重為42.93%,與2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比,人口增加3300 萬人,增長5.76%,年平均增長率為0.57%,比全國快0.04個百分點。城鎮(zhèn)人口占全國的比重達42.48%,相比2010年提高0.87個百分點。區(qū)域人口密度達272人/平方千米,接近全國人口密度147人/平方千米的兩倍。
區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量走在全國前列。長江經(jīng)濟帶東有長三角城市群,西為中西部地區(qū)廣闊腹地,“3+2”城市群在全國19個城市群中占據(jù)重要地位,其中,長三角城市群是中國發(fā)展最成熟的城市群,長江中游城市群是最具發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥?,成渝城市群是對中西部地區(qū)帶動最明顯的城市群。近年來,長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)發(fā)展以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和綠色低碳轉(zhuǎn)型為引領(lǐng),推動質(zhì)量變革、動力變革、效率變革,實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙贏,主要中心城市的競爭力不斷提升。2021年,全國地區(qū)生產(chǎn)總值排名前20的城市中有11個位于長江經(jīng)濟帶,相比2019年增加1個,其中上海、重慶、蘇州、成都、杭州、武漢、南京等7 個城市位列前10。另外,2020年全球化與世界城市研究網(wǎng)絡(luò)制定的世界城市名冊顯示,全球排名前100的城市中有12個是中國城市,其中長江經(jīng)濟帶占6 個,分別是上海、成都、南京、杭州、重慶、武漢。
城鎮(zhèn)化的快速推進對于促進長江經(jīng)濟帶發(fā)展發(fā)揮了重要作用,不僅促進了經(jīng)濟增長,擴大了有效需求,也改善了區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。
一是在城鎮(zhèn)化過程中,經(jīng)濟和人口不斷向優(yōu)勢地區(qū)集聚,中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式,動力源和增長極的帶動作用突出。2019年,長江經(jīng)濟帶三大城市群(長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群)常住人口和地區(qū)生產(chǎn)總值占長江經(jīng)濟帶的比重分別達到65.1%和79.1%,較2018 年分別提高0.9 個百分點和0.5 個百分點。2020年,在長江經(jīng)濟帶110個地級以上城市中,地區(qū)生產(chǎn)總值排名前10的城市合計占長江經(jīng)濟帶的比重已近四成。中心城市對周邊地區(qū)帶動強勁,城鎮(zhèn)密集地區(qū)人員往來頻繁,通過2020 年年底對長三角城市群的移動電話用戶位置信息分析發(fā)現(xiàn),上海與江蘇、浙江之間的日均往返量已經(jīng)接近300 萬人次,杭州與嘉興、湖州、紹興之間的日均往返量也超過100萬人次。
二是在城鎮(zhèn)化牽引下,區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ玫讲粩噌尫?,發(fā)展空間增大,強大的統(tǒng)一市場正在形成。從需求側(cè)來看,城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長存在雙重刺激。一方面是城鎮(zhèn)為承載更多人口而投入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅等建設(shè),會形成大量新增投資需求。另一方面是隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進,城鄉(xiāng)居民收入得以提高,城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放。僅2020年長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)居民消費支出就超過10萬億元,最終消費對區(qū)域經(jīng)濟增長的拉動作用明顯,區(qū)域整體外貿(mào)依存度已降至30%左右。
三是受城鎮(zhèn)化影響,區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,要素集中,產(chǎn)業(yè)集群,創(chuàng)新活力不斷迸發(fā)。城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手,通過城鎮(zhèn)化的促進和拉動,2020年長江經(jīng)濟帶三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為7.2∶38.8∶54,以服務(wù)業(yè)為主導、工業(yè)為重要組成的產(chǎn)業(yè)格局基本形成,服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長的拉動作用不斷增強。在城鎮(zhèn)化引導下,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實,長江經(jīng)濟帶在高端制造、高端服務(wù)等方面的發(fā)展優(yōu)勢更加突出。電子信息、裝備制造、生物醫(yī)藥、有色金屬等產(chǎn)業(yè)圍繞主要城市群形成集群,產(chǎn)值規(guī)模占全國的比重均超過50%。金融、航運、工業(yè)設(shè)計、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)向主要中心城市集聚。
同時,城鎮(zhèn)化促使創(chuàng)新要素集聚和知識傳播擴散,增強了區(qū)域的創(chuàng)新能力。目前,長江經(jīng)濟帶集中了全國1/3 以上的高等院校和科研機構(gòu),擁有全國一半左右的中國科學院院士、中國工程院院士和科技人員,集聚了2個綜合性國家科學中心、10個國家級自主創(chuàng)新示范區(qū),各類國家級創(chuàng)新平臺超過500余家,形成了一批創(chuàng)新引領(lǐng)作用顯著的城市。世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2021 全球創(chuàng)新指數(shù)報告》顯示,長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)的上海、南京、杭州、武漢,成都、長沙、蘇州、重慶、合肥等城市入選全球科技集群百強,這些城市憑借突出的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈整合能力,正在成為國家乃至全球重要的創(chuàng)新策源地和匯聚地,帶動區(qū)域參與全球競爭。
當前,長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進入新的階段,人口向重點城鎮(zhèn)化地區(qū)流動的態(tài)勢正在加速演變,一些影響區(qū)域發(fā)展的問題也更加突出。
長江經(jīng)濟帶生態(tài)地位突出,發(fā)展?jié)摿薮?,既是中國生態(tài)資源稟賦較好的地區(qū),也是長期以來人與自然矛盾沖突比較劇烈的地區(qū)。2016年以來,國家把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在重要位置,沿江11個?。ㄊ校┑纳鷳B(tài)環(huán)境保護也發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化,發(fā)展質(zhì)量不斷提高。但在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中,生態(tài)隱患和環(huán)境風險依然存在,部分地區(qū)的開發(fā)建設(shè)強度超出了資源環(huán)境的承載能力。長江經(jīng)濟帶“土地的城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象一直比較突出。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)化建設(shè),加劇了土地粗放利用,浪費了大量耕地資源,威脅到區(qū)域的糧食安全和生態(tài)安全。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,僅在2009—2018 年,長江經(jīng)濟帶的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增幅就高達42.1%,遠高于區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)人口34.3%的增幅,人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地超過200 平方米。在城鎮(zhèn)化推進過程中,大量農(nóng)村人口進城但農(nóng)村建設(shè)用地還在快速增加,農(nóng)村“人減地增”的現(xiàn)象普遍存在,造成大量土地閑置。
同時,一些城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)不斷侵擾重要生態(tài)空間。比如,一些地方縱容開發(fā)商在位于長江口的崇明島上大建“空城”,且“太湖別墅”“縉云山違建”等踐踏生態(tài)保護紅線的事件頻頻發(fā)生。城鎮(zhèn)開發(fā)密集地區(qū)的生態(tài)環(huán)境風險也在不斷積累。世界自然基金會發(fā)布的《長江生命力報告2020》指出,長江中游城市群的快速粗放發(fā)展可能導致洪水頻發(fā)和汛期平均流量增加,影響長江水文情勢,使長江流域防洪形勢更加復(fù)雜。一些沿江城鎮(zhèn)在污水垃圾處理等方面仍面臨較大壓力?!笆濉睍r期長江經(jīng)濟帶著力加強水污染源頭治理,實施了城鎮(zhèn)污水垃圾處理等工程,取得顯著成效,但城鎮(zhèn)黑臭水體至今仍未得到完全消除,影響了長江流域水環(huán)境質(zhì)量的提升。
盡管近年來長江經(jīng)濟帶沿江11 個省(市)城鎮(zhèn)化速度較快,但長江經(jīng)濟帶整體城鎮(zhèn)化率一直落后于全國平均水平。2020 年長江經(jīng)濟帶常住人口城鎮(zhèn)化率達63.22%,與全國平均水平63.89%相比,仍然存在0.67 個百分點的差距。特別是一些長江中上游地區(qū),如安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州、云南等,城鎮(zhèn)化率長期低于全國和區(qū)域平均水平,其中較低的是云南和貴州,常住人口城鎮(zhèn)化率分別僅為50.04%和53.14%,這說明云南和貴州依然具有較大的發(fā)展空間(見圖1)。
圖1 2020年長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┏擎?zhèn)化水平對比圖
未來,長江經(jīng)濟帶作為中國乃至全球發(fā)展的熱點地區(qū),只要區(qū)域現(xiàn)代化進程不被打斷,城鎮(zhèn)化發(fā)展的較快態(tài)勢仍將延續(xù)。世界銀行和聯(lián)合國的數(shù)據(jù)顯示,全球城鎮(zhèn)化發(fā)展存在其內(nèi)在規(guī)律,城鎮(zhèn)化率在30%—70%的區(qū)間是快速發(fā)展階段??傮w來看,長江經(jīng)濟帶仍然處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的區(qū)間內(nèi),與20 世紀40 年代的美國、20 世紀50 年代的日本、20 世紀80 年代的韓國城鎮(zhèn)化水平基本相當。預(yù)計在今后10—15年,長江經(jīng)濟帶常住人口城鎮(zhèn)化率有望達到70%—75%的水平,甚至相比全國其他地區(qū),有望更早、更快地進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟階段。區(qū)域范圍內(nèi)的各種類型城市還要吸納總計約6000 萬—7000 萬人進城。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展向縱深推進,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量有待提高,城鎮(zhèn)人口自然增長率偏低和一些重點城市人口快速老齡化等問題也亟待破解。
當前,長江經(jīng)濟帶城市群和中心城市的發(fā)展活力日益凸顯。長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群的人口和經(jīng)濟集聚能力進一步增強,黔中城市群、滇中城市群穩(wěn)步提升,成為所在省份及周邊地區(qū)人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要地區(qū)。2020 年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,21個超大、特大城市中,有8 個位于長江經(jīng)濟帶,其中上海、重慶、成都的城區(qū)人口超過1000萬人,武漢、杭州、南京、長沙、昆明的城區(qū)人口超過500 萬人。2021 年,全國24個地區(qū)生產(chǎn)總值過萬億元的城市中,也有12 個位于長江經(jīng)濟帶。這些地區(qū)在推動創(chuàng)新發(fā)展方面也具有顯著優(yōu)勢。隨著人口不斷向城市群、都市圈和大城市集中,也給人才、資本、技術(shù)、信息等要素的交流和碰撞提供了更加活躍的環(huán)境,更有利于新技術(shù)、新思維和新方法的產(chǎn)生。
與此同時,長江中上游地區(qū)的一些城市,特別是中小城市,正面臨人口不斷流失、經(jīng)濟增長乏力、產(chǎn)業(yè)難以培育、創(chuàng)新動能不足等困擾。將2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)與2010 年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn),長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)共有63個地級市及自治州出現(xiàn)了人口收縮,占長江經(jīng)濟帶全部地級市及自治州數(shù)量的比例已經(jīng)過半,其中南充、巴中、內(nèi)江、邵陽、衡陽等地常住人口減量均超過50萬人。隨著人口更多地向城市群、都市圈的核心城市以及周邊具有特色功能的中小城市、小城鎮(zhèn)流動,這種“大城市更大、小城市更小”的現(xiàn)象將愈發(fā)明顯(見表2)。
表2 2010—2020年長江經(jīng)濟帶人口收縮的地級市及自治州情況
長江經(jīng)濟帶橫跨中國東、中、西三大板塊,不同地區(qū)間發(fā)展水平和質(zhì)量差異較大,各地區(qū)內(nèi)部也存在明顯分化,城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡不充分是其內(nèi)在特點和基本特征。目前來看,長江經(jīng)濟帶上中下游之間、大中小城市之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距還比較大,主要城市群之間缺乏協(xié)同,沿江城鎮(zhèn)交通聯(lián)系主軸“通而不暢”,地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距明顯,不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的勞動力、土地、技術(shù)、人才等要素的自由流動仍然存在障礙。城鎮(zhèn)化發(fā)展先行地區(qū)對落后地區(qū)的帶動不夠,多元化的橫向補償機制沒有建立起來,城鎮(zhèn)化發(fā)展重點地區(qū)對生態(tài)、糧食、安全等其他功能承載地區(qū)的反哺不足。中西部地區(qū)大城市與中小城市發(fā)展缺乏協(xié)同,成都、武漢等省會城市“一城獨大”,不斷抽吸所在省份其他地區(qū)的人口,地區(qū)生產(chǎn)總值占所在省份的比重甚至超過三分之一,虹吸效應(yīng)明顯大于輻射效應(yīng)。這些問題的存在也制約了長江經(jīng)濟帶發(fā)展質(zhì)量的進一步提升。
長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅要完成一般城鎮(zhèn)化發(fā)展的常規(guī)動作,還要做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的融合,從而推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。
推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展,前提是堅持生態(tài)優(yōu)先,把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,然而城鎮(zhèn)化發(fā)展不可避免地會涉及開發(fā)建設(shè)。共抓大保護也不是不開發(fā),而是要實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”這一理念居于統(tǒng)領(lǐng)地位,推動長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展,譜寫綠色發(fā)展新篇章。牢牢把握共抓大保護、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略導向,在保障生態(tài)、糧食安全和不損害流域系統(tǒng)性生態(tài)功能的前提下,以人為本,推動沿江城鎮(zhèn)有序發(fā)展,把長江經(jīng)濟帶的城鎮(zhèn)化打造成為人與自然和諧共生的典范,繪就山水人城和諧相融新畫卷。在長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中,要嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田,嚴格保護水資源,嚴格控制城市邊界無序擴張,嚴格控制污染物排放,切實加強生態(tài)保護和環(huán)境治理,徹底改變粗放低效的發(fā)展模式,確保流域生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全。
長江經(jīng)濟帶沿江11 個?。ㄊ校┮獙⑼苿娱L江經(jīng)濟帶發(fā)展看成一個整體。在一個東西跨度超過2000千米、南北跨度近1000千米的區(qū)域,推動城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持一盤棋思想,注重統(tǒng)籌,加強全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進,提高城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展能力。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系,推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。增強長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)城市群、都市圈對人口和產(chǎn)業(yè)的集聚能力,加快構(gòu)建多中心、多層級、多節(jié)點的城鎮(zhèn)發(fā)展格局,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展,形成互相銜接、互為補充的區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展體系。
城市群是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)場,要關(guān)注和推動長江經(jīng)濟帶沿江三大城市群的高質(zhì)量發(fā)展,以重點突破帶動整體工作有力、有序、有效推進。依托長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群帶動長江經(jīng)濟帶發(fā)展,培育具有強大競爭力的動力源、增長極,使之成為引領(lǐng)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵。在城鎮(zhèn)化過程中,還要關(guān)注解決長江經(jīng)濟帶區(qū)域范圍內(nèi)相比其他地區(qū)更加突出、更為迫切的問題,既不能把長江經(jīng)濟帶的城鎮(zhèn)化發(fā)展搞成是全國城鎮(zhèn)化在長江經(jīng)濟帶的簡單復(fù)制,也不能是長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┏擎?zhèn)化工作的簡單加總。
推動長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要在以下幾個方面采取有效措施。
國家相關(guān)部門應(yīng)盡快推動長江經(jīng)濟帶沿江11個省(市)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線調(diào)整、劃定和落地,加強發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接,加快推動長江經(jīng)濟帶空間規(guī)劃出臺和流域國土空間分區(qū)、分類用途管制規(guī)則制定,形成管用、可操作的“底圖”,確保長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展不跨線、不越位。合理劃定重點城市開發(fā)邊界,通過用地、用水、用能規(guī)模指標約束和負面清單管理等辦法,建立綠色發(fā)展示范城市等正向激勵機制,推動區(qū)域內(nèi)中心城市、大城市發(fā)展模式率先轉(zhuǎn)型,遏制“兩高”項目盲目發(fā)展,大力推進重點行業(yè)節(jié)能低碳改造,帶動長江經(jīng)濟帶全域形成綠色低碳的生產(chǎn)和生活方式。
強化城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理,進一步加大城鎮(zhèn)污染物排放總量和強度雙控力度,持續(xù)推進城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)境污染治理工程,加快補齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板,以“提質(zhì)擴面”作為方向,集中解決城市污水管網(wǎng)連接、化工企業(yè)和化工園區(qū)穩(wěn)定達標排放等問題。充分發(fā)揮長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展專項中央預(yù)算內(nèi)投資的引導作用,全面完成沿江城市黑臭水體整治,實施長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)和人居環(huán)境品質(zhì)提升專項行動,開展城市飲用水水源地規(guī)范化建設(shè),推進重點流域重污染企業(yè)搬遷改造工作。
一是順應(yīng)經(jīng)濟和人口發(fā)展規(guī)律,引導人口向城鎮(zhèn)化發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)集聚。進一步發(fā)展壯大城市群,突出長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群“三極”地位。強化長三角城市群的引領(lǐng)帶動作用,促進區(qū)域東部城市網(wǎng)絡(luò)化一體發(fā)展,支持有條件的地區(qū)在集聚、集約的前提下推動城鎮(zhèn)連綿成片開發(fā)。促進長江中游城市群做強并發(fā)揮更大作用,促進武漢、長沙等城市發(fā)展,對接鄭州,構(gòu)建中部地區(qū)沿京廣通道的南北向隆起軸。加快推動成渝地區(qū)形成有實力、有特色的雙城經(jīng)濟圈,增強中心城市的極核帶動作用,提高中上游地區(qū)開放水平,深度融入“一帶一路”建設(shè),嚴控一些地方脫離實際的粗放蔓延式開發(fā)。
二是加快培育以省會城市和計劃單列市為核心的“9+3”都市圈。當前,上海大都市圈“1+8”格局(包括上海,江蘇蘇州、無錫、常州、南通,浙江嘉興、寧波、舟山、湖州)基本形成,南京都市圈、成都都市圈、長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃獲得國家發(fā)展和改革委員會復(fù)函同意,杭州都市圈、武漢都市圈建設(shè)穩(wěn)步推進。在此基礎(chǔ)上,長江經(jīng)濟帶要重點支持上海、南京、杭州、合肥、寧波、武漢、長株潭、成都、重慶等都市圈發(fā)展,協(xié)調(diào)推動南昌、昆明、貴陽等都市圈建設(shè),依托輻射帶動能力較強的中心城市,提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平,培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈,為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。
三是有序建設(shè)一批長江經(jīng)濟帶的區(qū)域中心城市,形成新的區(qū)域增長極。分類引導區(qū)域中心城市發(fā)展方向和建設(shè)重點。加強長江下游區(qū)域中心城市與上海、南京、杭州、合肥等城市聯(lián)系,集聚創(chuàng)新要素、提升經(jīng)濟密度、增強高端服務(wù)功能,強化多中心、多層級的網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)。長江中上游地區(qū)可視發(fā)展條件與需求,支持襄陽、宜昌、岳陽、衡陽、贛州、九江、南充、萬州、遵義等開展區(qū)域中心城市建設(shè),布局開放創(chuàng)新平臺,打造具有區(qū)域影響力的商務(wù)貿(mào)易中心、文化交往中心、科技創(chuàng)新中心、公共服務(wù)中心等,集聚人口和經(jīng)濟功能,促進長江流域相對均衡開發(fā),形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的區(qū)域城鎮(zhèn)化空間格局。
一是提高核心城市群和中心城市的綜合承載能力。增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力是符合客觀規(guī)律的。同時,城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益,必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置,統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。從長江經(jīng)濟帶發(fā)展全局來看,既要支持上海等超大城市瘦身健體,合理疏解人口和功能,也要鼓勵合肥、南昌等大城市適度吸引人口,做大規(guī)模,提升能級??梢酝ㄟ^調(diào)整行政區(qū)劃、建設(shè)用地指標配置更多向資源利用效率高的中心城市和重點城市群傾斜、促進區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)等辦法,使優(yōu)勢地區(qū)獲得更大發(fā)展空間。同時,著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量,深化“人地錢掛鉤”配套政策,完善超大、特大城市落戶制度,推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。
二是著力解決區(qū)域城市發(fā)展中的一些突出問題。長江經(jīng)濟帶沿江城市的水患內(nèi)澇現(xiàn)象比較嚴重,要完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實施城市更新行動,增強城市防洪排澇能力,建設(shè)海綿城市、韌性城市。長江經(jīng)濟帶人口老齡化、少子化現(xiàn)象相比全國其他地區(qū)更加突出,其中上海、重慶等城市尤為嚴重,要積極應(yīng)對城市人口快速老齡化的沖擊,通過優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì),減輕城市居民生育、養(yǎng)育、教育等方面的壓力,提高城市適齡人口生育意愿,促進人口長期均衡發(fā)展。此外,還要吸取新冠肺炎疫情給上海、武漢、南京等大城市帶來的突出教訓,切實提高城市群和大城市的治理水平和治理能力,強化城市群、都市圈在面對重大自然災(zāi)害和公共事件時的協(xié)同應(yīng)對能力。
三是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當前,不僅是長三角地區(qū)的縣城吸引力比較強,長江經(jīng)濟帶中西部地區(qū)省份的農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象也很普遍。選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展,補足縣城在公共衛(wèi)生、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面的短板和弱項,使之成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支點。同時,進一步推進區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展,推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動和公共資源合理配置,支持浙江嘉湖片區(qū)、江蘇寧錫常接合片區(qū)、江西鷹潭、四川成都西部片區(qū)、重慶西部片區(qū)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)。
一是健全區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)機制。推進區(qū)域城市群協(xié)同聯(lián)動,完善長江經(jīng)濟帶沿江11個?。ㄊ校┌l(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和重要專項規(guī)劃的聯(lián)系對接機制,強化流域生態(tài)環(huán)境的共保共治,加強交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享,更好發(fā)揮長江下游中心城市對中上游地區(qū)的帶動作用,加快形成優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。依托長江經(jīng)濟帶眾多國家級功能平臺,推動浦東、兩江、舟山群島、貴安、天府、湘江、江北、滇中、贛江等國家級新區(qū)聯(lián)動發(fā)展,促進自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同開放,強化科學中心、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等創(chuàng)新合作,建立重點城市、重點平臺的共促發(fā)展機制,發(fā)揮政策先行先試優(yōu)勢,推動一批成熟的經(jīng)驗向具備條件的城市推廣。完善毗鄰省份協(xié)商合作機制,加強交界地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展合作,探索建立一批交界地區(qū)融合發(fā)展示范區(qū)。
二是健全促進要素有序流動機制。立足不同地區(qū)城市的比較優(yōu)勢,堅持大中小結(jié)合、東中西聯(lián)動,打破行政分割和市場壁壘,破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙,重點打通城市群之間的生產(chǎn)、分配、流通、消費等環(huán)節(jié),加快統(tǒng)一大市場建設(shè),促進要素跨區(qū)域自由流動,提高要素配置效率。推動跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移,引導長江下游城市資金、技術(shù)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。加強人力資源合作,推動人才資源互認共享,支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵發(fā)展帶動力較強的省會城市和地級市在中心城區(qū)設(shè)立科創(chuàng)基地和“反向飛地”,推動相關(guān)技術(shù)孵化應(yīng)用。
三是健全不同功能類型地區(qū)利益平衡機制。由長江經(jīng)濟帶中心城市牽頭,深入推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展試點示范,探索建立重點城鎮(zhèn)化地區(qū)對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、國防安全等功能保障地區(qū)的多元化橫向補償機制,著力破解生態(tài)產(chǎn)品“度量難”“交易難”“變現(xiàn)難”“抵押難”等瓶頸問題,積極探索運用資金補償、共建基金、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓等方式,加快生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與流通交易。特別要針對因生態(tài)保護而限制發(fā)展的城市,加大受益城市的對口支援力度,增強資金、技術(shù)、人才等方面的支持,使之與高活力、高增長地區(qū)形成有效掛鉤,進而形成區(qū)域合作發(fā)展的良性局面。
一是推進長三角城市群高質(zhì)量發(fā)展。強化中心城市引領(lǐng)帶動,更好發(fā)揮上海的龍頭作用,提升南京、杭州、寧波、合肥等城市的功能地位,發(fā)揮好多層級中心城市的輻射影響,全力提升江蘇北部、浙江南部、安徽等地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。立足長三角一體化發(fā)展良好基礎(chǔ),深化推動城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動,大力推動都市圈同城化發(fā)展,減少人口、產(chǎn)業(yè)、資本等經(jīng)濟要素流動障礙,因地制宜地制定一體化發(fā)展政策。以市場為導向、產(chǎn)業(yè)調(diào)整為引領(lǐng),促進人口與產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)。做好上海等中心城區(qū)人口密度過高城市的功能疏解,建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城,推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,優(yōu)化重點產(chǎn)業(yè)布局和統(tǒng)籌發(fā)展,打造具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地。
二是推進長江中游城市群高質(zhì)量發(fā)展。積極做大做強中心城市,利用國家相關(guān)支持政策,抓住長江中游地區(qū)整體城鎮(zhèn)化水平不高、尚有較大發(fā)展空間的機會,進一步做大武漢、長沙、南昌等中心城市規(guī)模,吸引高端人才與生產(chǎn)要素集聚,形成高質(zhì)量區(qū)域增長極,輻射帶動城市群整體發(fā)展。立足自身基礎(chǔ)條件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,大力引進適合長江中游城市群發(fā)展的各類產(chǎn)業(yè),加強數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)制造業(yè)結(jié)合,加快前沿科技推廣應(yīng)用,盡快形成多個技術(shù)先進、競爭力強、規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)集群,提升產(chǎn)業(yè)競爭力。注重生態(tài)保護與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展,以長株潭城市群、武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)和江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)為基礎(chǔ),鞏固長江中下游生態(tài)安全屏障,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢,實現(xiàn)綠色發(fā)展。
三是推進成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化重慶主城和成都中心城區(qū)功能布局,做優(yōu)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈,推動軸向拓展,帶動兩翼發(fā)展。大力發(fā)展次級中心城市,提升綿陽等城市發(fā)展能級,強化萬州、宜賓、瀘州等門戶地位,形成多極點共同支撐城市群發(fā)展的新格局。提升成渝地區(qū)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量,提高城鎮(zhèn)就業(yè)崗位數(shù)量和吸引力,吸引本地農(nóng)民就地、就近城鎮(zhèn)化,積極引導外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和回鄉(xiāng)就業(yè)。充分利用國家賦予成渝兩地城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)先行先試的優(yōu)勢,創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興,釋放內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ钩捎宄鞘腥撼蔀橹伍L江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的生力軍。