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        鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃研究

        2022-05-24 05:35:50劉艷
        關(guān)鍵詞:村域空間規(guī)劃國土

        ◎劉艷

        黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略計劃,對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居民生活水平的提升可產(chǎn)生重要影響。為了全面推動鄉(xiāng)村振興計劃的發(fā)展,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022 年)》,明確提出“實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動”,明確指出了村域尺度的土地綜合整治目標(biāo)與管理重點。但是結(jié)合實際的村域尺度國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀來看,多存在技術(shù)路徑、編制方式不當(dāng)及推廣效果不佳等問題,需要持續(xù)完善管理方案與制度,創(chuàng)新技術(shù)路徑,為鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定創(chuàng)設(shè)良好條件。文章將結(jié)合當(dāng)前村域尺度下國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,提出一些發(fā)展建議,希望能夠?qū)ο嚓P(guān)管理工作帶來參考價值。

        一、村域尺度國土規(guī)劃的內(nèi)涵與價值

        1.內(nèi)涵。

        土地資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性、基礎(chǔ)性資源,土地資源的空間結(jié)構(gòu)、動態(tài)管理效果,能夠直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。伴隨土地資源研究的持續(xù)深入及高分辨率遙感數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用,以往的土地規(guī)劃模式逐漸難以滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,構(gòu)建小尺度、高精度的村域尺度土地資源利用模式成為了迫切需求。村莊是基本的行政單元,將村域尺度各個用地融合為整體,結(jié)合鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與村民生活的需求,將各個土地板塊合理劃分,進(jìn)而提升村域尺度土地資源的利用率。

        2.價值。

        (1)提高鄉(xiāng)村空間利用率。

        國土空間規(guī)劃是國家治理體系的組成部分,地方治理期間,需要將村莊的空間規(guī)劃作為治理的出發(fā)點。其一,鄉(xiāng)村國土資源規(guī)劃是政府主導(dǎo)的工作,需要重點考慮相關(guān)的政策內(nèi)容與政策導(dǎo)向作用,將其作為管理鄉(xiāng)村土地的基礎(chǔ),空間利用開發(fā)、保護(hù)的前提[4]。其二,鄉(xiāng)村土地空間規(guī)劃期間,需要著重考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與土地利用之間的關(guān)聯(lián),在確保鄉(xiāng)村土地合理利用,滿足居民種植與生活需求的基礎(chǔ)上,留出足夠空間發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與新業(yè)務(wù)內(nèi)容相互融合。在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方面,需要確保傳統(tǒng)理念與新興理念的融合,為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新奠定良好基礎(chǔ),提升鄉(xiāng)村空間的利用率。

        (2)發(fā)揮路徑指導(dǎo)性功能。

        鄉(xiāng)村振興背景下的村域尺度國土規(guī)劃,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的整體規(guī)劃為指導(dǎo),基于村域視角劃分村莊的各個功能板塊,明確主體結(jié)構(gòu)與功能,有利于為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來指導(dǎo)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興背景下,村域尺度下的國土規(guī)劃,需要堅持發(fā)展性、差異性的理念,結(jié)合不同鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢,土地環(huán)境等進(jìn)行針對性分析與規(guī)劃設(shè)計。通過物質(zhì)空間構(gòu)建、當(dāng)?shù)匚幕瘋鞒械确绞?,為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)支持。

        (3)避免生態(tài)空間破碎化。

        受到傳統(tǒng)理念、管理模式等影響,我國很多地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)劃效果不當(dāng),致使農(nóng)村土地存在大量濫用,建設(shè)用地侵害生態(tài)環(huán)境的問題,生態(tài)空間呈現(xiàn)出破碎化的發(fā)展態(tài)勢,對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的發(fā)展帶來不利影響。生態(tài)文明環(huán)境下,需要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的重視程度,且將其融入到鄉(xiāng)村管理的內(nèi)容當(dāng)中。鄉(xiāng)村振興背景下的村域土地規(guī)劃及管理,能夠以村域為單位,優(yōu)化村莊聚落形式,合理規(guī)劃生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地及村民生活用地,對整體地區(qū)的生態(tài)資源生長、發(fā)展可產(chǎn)生重要影響,避免生態(tài)空間破碎,為居民構(gòu)建宜居的生活環(huán)境。

        二、鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃現(xiàn)存問題

        1.規(guī)則混亂,指導(dǎo)不足。

        鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃、管理的效果,直接影響著農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。但是結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀來看,多具有規(guī)則較多、指導(dǎo)性不足等問題,突出表現(xiàn)在兩個方面。其一,一些鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏明確、科學(xué)的村莊規(guī)劃編制,致使村莊發(fā)展缺乏正確引導(dǎo),鄉(xiāng)村建設(shè)處于無序的狀態(tài)下。其二,鄉(xiāng)村相關(guān)管理部門對國土空間規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容各有不同。比如住建部門、國土部門、農(nóng)業(yè)部門所規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu),基本是根據(jù)管理的內(nèi)容與專業(yè)視角規(guī)劃,在缺乏有效溝通、協(xié)調(diào)的情況下,則會出現(xiàn)“無規(guī)”可依與“多規(guī)”并存的問題。鄉(xiāng)村國土規(guī)劃的技術(shù)指標(biāo)、規(guī)劃方向及空間布局差異較大,管理規(guī)則具有區(qū)別,具體規(guī)劃的內(nèi)容難以落實。

        2.脫離需求,特色難顯。

        一些地區(qū)國土空間規(guī)劃期間,可能存在著直接應(yīng)用其他鄉(xiāng)村規(guī)劃模式的問題,忽視了鄉(xiāng)村之間資金、特色的差異,實際土地資源規(guī)劃的模式也與村民需求相互脫離,致使鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、編制的內(nèi)容缺乏針對性特點,規(guī)劃的結(jié)果難以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求。鄉(xiāng)村發(fā)展期間,不同的發(fā)展時期、資源特色及市場環(huán)境下,土地資源規(guī)劃的需求也會有所差異。村域尺度下的國土空間規(guī)劃,需要堅持與時俱進(jìn)的理念,避免貪大求全的思想。根據(jù)鄉(xiāng)村區(qū)域資源條件、經(jīng)濟(jì)條件、居民生活基礎(chǔ)設(shè)施條件等合理設(shè)計,彰顯鄉(xiāng)村地區(qū)的特色文化、資源內(nèi)容,切實為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效支持作用。

        3.溝通不足,銜接受限。

        傳統(tǒng)鄉(xiāng)村土地空間規(guī)劃中,主要是由住建部門與國土部門一同參與村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃工作,基于村民的生產(chǎn)、生活需求進(jìn)行土地結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。但是在實際的管理過程中,多存在鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃重視程度不足的問題。原住建部門在鄉(xiāng)村土地規(guī)劃期間,比較側(cè)重于鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)劃管理,對自然資源保護(hù)的重視程度不足,且與相關(guān)生態(tài)管理部門的合作、交流較少。原國土部門在土地規(guī)劃期間,存在著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)不足的問題,未能夠?qū)⒔ㄔO(shè)用地與非建設(shè)用地的全要素相互融合,具體建設(shè)和實施的效果受到影響,各個部門之間的銜接不足,不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性、科學(xué)性發(fā)展。

        三、鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃的方式

        1.堅持科學(xué)規(guī)劃,系統(tǒng)分析。

        各個鄉(xiāng)村受到區(qū)域環(huán)境、地形結(jié)構(gòu)等差異影響,土地規(guī)劃、應(yīng)用的需求也有所不同。鄉(xiāng)村振興背景下的國土空間規(guī)劃,需要堅持因地制宜的理念?;诤暧^視角分析,注重土地應(yīng)用、管理的協(xié)調(diào)性特點,合理匹配配套設(shè)施,科學(xué)分布村民結(jié)構(gòu)。在提升村民土地應(yīng)用、自然保護(hù)科學(xué)理念的同時,將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與自然發(fā)展規(guī)律相互融合,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。具體管理過程中,可以從如下方式開展工作。

        (1)調(diào)查需求。

        我國鄉(xiāng)村數(shù)量較多,且多存在著區(qū)域振興計劃不足的情況。鄉(xiāng)村振興背景下的村域尺度國土空間規(guī)劃,需要充分調(diào)查農(nóng)村居民的生活、生產(chǎn)需求,結(jié)合鄉(xiāng)村道路、經(jīng)濟(jì)及資源發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)土地規(guī)劃。國土空間規(guī)劃前的全面調(diào)查,直接影響著規(guī)劃的質(zhì)量及是否能夠滿足居民生活需求,需要強(qiáng)化重視程度。以解決問題為基礎(chǔ),切實幫助農(nóng)村居民解決生活中現(xiàn)存的問題;以未來發(fā)展為導(dǎo)向,站在發(fā)展的角度上規(guī)劃土地空間,更加關(guān)注未來村民的生活高層次需求。

        (2)制定目標(biāo)。

        在明確鄉(xiāng)村土地應(yīng)用需求、居民生活需求等基礎(chǔ)上,需要堅持發(fā)展性的理念,合理規(guī)劃鄉(xiāng)村土地結(jié)構(gòu),構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)構(gòu)。如圖1 所示,可以從生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)供給及產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)等視角進(jìn)行合理規(guī)劃,使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、政治和社會管理方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村土地規(guī)劃管理不應(yīng)通過追求與城市相等的經(jīng)濟(jì)價值來實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展,而需要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需求,以系統(tǒng)化、持續(xù)化的計劃實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在明確規(guī)劃土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,為各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資源的保護(hù)奠定良好基礎(chǔ)。

        圖1 新型城鎮(zhèn)化管理結(jié)構(gòu)

        (3)清晰權(quán)責(zé)。

        鄉(xiāng)村國土資源的合理、規(guī)范應(yīng)用,還需要明確的權(quán)責(zé)管理制度,清晰各個部門的管理權(quán)限及責(zé)任?;谵r(nóng)村計劃的主要部分是基層,需要適當(dāng)創(chuàng)新管理機(jī)制,構(gòu)建適合基層農(nóng)村自治組織的治理工具,且將計劃轉(zhuǎn)化為易于實施的計劃。具體而言,可以清晰政府、村委會、村民之間的權(quán)利及責(zé)任。比如政府發(fā)揮宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)的作用,各個部門之間需要積極配合。村委會負(fù)責(zé)具體的管理、實施工作,加強(qiáng)土地規(guī)劃應(yīng)用情況的檢查,執(zhí)行政府的具體管理政策要求。村民則需要在積極配合的基礎(chǔ)上,發(fā)揮監(jiān)督的作用,及時檢出問題,確保各項土地規(guī)劃、管理工作的深入落實。

        2.堅持特色優(yōu)先,彰顯區(qū)域特色。

        鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度的國土空間規(guī)劃,需要明確發(fā)展方向,嚴(yán)格控制不同時期的發(fā)展差異。在自然規(guī)律的指引下,提升整體建設(shè)水平。以村為單位,在加強(qiáng)道路交通、居民生活基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的同時,構(gòu)建具有鄉(xiāng)村特色的區(qū)域文化氛圍。堅持特色優(yōu)先的管理理念,為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多機(jī)遇,改善傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃模式及居民生產(chǎn)模式。

        其一,在基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)方面,需要持續(xù)豐富村民的休閑生活,為村民提供可以休息、玩樂的場所。修建村鎮(zhèn)圖書館,舞蹈場所等,提升村民的文化水平,提升村民的生活幸福指數(shù)。明確耕地、宅基地用途,種植用地堅決不允許建造房屋,確保本土空間的合理規(guī)劃,保護(hù)土地資源屬性。

        其二,構(gòu)建具有中國特色的社會主義新農(nóng)村,在國土空間規(guī)劃期間,則需要注重彰顯本土特色,彰顯區(qū)域文化風(fēng)情。當(dāng)前很多地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃中開始推廣鄉(xiāng)村旅游,但是常規(guī)的農(nóng)家飯莊、采摘項目等,可能會致使人們視覺疲勞,難以調(diào)動消費欲望。新時期的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃,可以建設(shè)專門的生態(tài)觀賞區(qū)、果蔬采摘區(qū)、文化特色學(xué)習(xí)區(qū)等,比如深入挖掘地方特色,為游客提供繪畫、陶藝、剪紙等學(xué)習(xí)服務(wù),引起更多游客的注意,構(gòu)建具有地方特色的區(qū)域文化環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多方向發(fā)展。

        3.堅持生態(tài)發(fā)展,彈性留白空間。

        生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ),也是村域尺度國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵與前提條件。以往鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、利用期間,存在粗放利用、人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)的問題,土地利用率不足,資源嚴(yán)重浪費,且山體、自然資源受到破壞,鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌嚴(yán)重受到影響,自然風(fēng)貌不佳。新時期的鄉(xiāng)村土地空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃,需要根據(jù)鄉(xiāng)村區(qū)域范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地的情況合理設(shè)計。避免建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長,重點挖掘存量資源,對工礦閑置用地等進(jìn)行重點規(guī)劃管理,優(yōu)化村莊土地應(yīng)用結(jié)構(gòu),堅持生態(tài)優(yōu)先的管理原則,合理留出彈性空間。從關(guān)注“增量”向“存量”轉(zhuǎn)型,提高村莊用地的集中集約度和資源利用效率。

        其一,需要注重剛性管理。鄉(xiāng)村振興背景下村域土地規(guī)劃管理需要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念,對鄉(xiāng)村內(nèi)“山、水、林、田、湖、草”進(jìn)行全要素規(guī)劃,合理劃分空間結(jié)構(gòu)。比如可以嚴(yán)格落實國土空間規(guī)劃明確的耕地保有量、基本農(nóng)田面積、生態(tài)林面積等控制指標(biāo)要求,保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田及生態(tài)公益林。以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間為基礎(chǔ),結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求,合理建設(shè)鞏固服務(wù)區(qū)域、歷史文化保護(hù)區(qū)域及村民房屋建設(shè)區(qū)域等,且對各個空間提出明確的管理要求,避免周圍的生態(tài)環(huán)境遭受破壞。如圖2 所示,可以基于現(xiàn)代發(fā)展的視角,將鄉(xiāng)村土地規(guī)劃為生活服務(wù)區(qū)域、生態(tài)發(fā)展區(qū)域、綜合發(fā)展區(qū)域等,剛性管理,落實各項管理制度及要求。

        圖2 鄉(xiāng)村土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)示意圖

        其二,需要彈性留白。為了應(yīng)對未來鄉(xiāng)村發(fā)展中的不確定性因素,需要通過彈性留白的形式,適當(dāng)留出一些用地指標(biāo),兼顧?quán)l(xiāng)村中期、遠(yuǎn)期的土地應(yīng)用需求與發(fā)展目標(biāo)。在實際的管理過程中,可以堅持“定空間,不定用途”、“定空間,不定時序”及“定指標(biāo),不定空間”的三類留白原則,合理將留白空間設(shè)計在村莊建設(shè)用地面積的5%之內(nèi)。根據(jù)“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的理念,優(yōu)化應(yīng)用農(nóng)村土地資源,為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)的發(fā)展均留出充足空間,也是提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量的重要方式。

        四、小結(jié)

        鄉(xiāng)村振興背景下,對農(nóng)村土地規(guī)劃、管理的要求不斷提升。村域尺度下的國土空間規(guī)劃,需要堅持與時俱進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展的理念,系統(tǒng)化分析當(dāng)前農(nóng)村土地應(yīng)用的現(xiàn)狀,科學(xué)規(guī)劃土地結(jié)構(gòu),合理設(shè)計彈性留白空間。堅持特色優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展的規(guī)劃理念,彰顯區(qū)域特色,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展,兼顧?quán)l(xiāng)村中期、遠(yuǎn)期的土地應(yīng)用需求。面對多方向及不同時期的土地應(yīng)用需求,各個部門之間需要積極合作,從地理、規(guī)劃及社會學(xué)等視角加強(qiáng)合作。以專業(yè)性、發(fā)展性的角度規(guī)劃鄉(xiāng)村土地資源,切實為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效支持作用,促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性、科學(xué)性發(fā)展。

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