摘要：地方立法面臨立法抄襲、立法同質(zhì)化、治理現(xiàn)代化思維不彰以及立法能力不足等問題，在制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能方面存在一定障礙，有必要借鑒供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念，提高立法質(zhì)量和效率。地方立法的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分為“形塑”地方立法的形式和“質(zhì)塑”地方立法的內(nèi)容。節(jié)制文本內(nèi)容，促進(jìn)區(qū)域立法協(xié)作，實施性、自主性與先行性立法并舉，注重挖掘本土資源，是“形塑”地方立法的有效路徑。激發(fā)地方立法程序，提煉立法理性功能，回應(yīng)公共輿論關(guān)注的立法需求，順應(yīng)中央立法趨勢變化，提高地方立法重點領(lǐng)域選擇的科學(xué)性，遵循法治導(dǎo)向，剔除法律工具主義，是對地方立法“內(nèi)在氣質(zhì)”的塑造。提高法工委立法項目選擇能力、審查能力、促進(jìn)多元主體交往能力以及地方立法者業(yè)務(wù)能力，是地方立法實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的技術(shù)性支撐。

關(guān)鍵詞：地方立法;供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;治理現(xiàn)代化;立法能力

中圖分類號：D9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2022）03-0074-11

習(xí)近平總書記指出，“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，解決突出問題?！盵1]深刻闡述了地方應(yīng)當(dāng)立什么形式的法，法的內(nèi)容又應(yīng)當(dāng)是什么。馬克思將法律視同為公共產(chǎn)品，且遵循生產(chǎn)的普遍規(guī)律。他在闡述社會經(jīng)濟(jì)活動源泉時指出，“沒有需求，就沒有生產(chǎn)”。[2]在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中，馬克思又提到，“宗教、家庭、國家、法、道德、科學(xué)、藝術(shù)等等，都不過是生產(chǎn)的一些特殊的方式，并且受生產(chǎn)的普遍規(guī)律支配。”[3]可以說，法律“供貨商”生產(chǎn)多少、生產(chǎn)什么由“顧客”對法律的需求決定。正是以顧客為中心的立法供給理念，法作為回應(yīng)立法需求的產(chǎn)物才能被生產(chǎn)出來且具有適應(yīng)性、針對性、引領(lǐng)性，才能體現(xiàn)立法的高質(zhì)量，為高質(zhì)量發(fā)展提供保障?！叭嗣袢罕妼α⒎ǖ钠谂?，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國?！盵4] 意味著在中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善的情況下，立法供給側(cè)成為地方立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點。就地方立法供給的形式而言，地方立法成果應(yīng)當(dāng)具有地方特色，以需求決定供給，規(guī)定關(guān)鍵的幾條，避免華而不實和立法同質(zhì)化。就立法供給內(nèi)容而言，地方立法應(yīng)當(dāng)吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，以解決問題為導(dǎo)向，樹立治理現(xiàn)代化思維，使立法成果符合國家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向，立法程序體現(xiàn)全過程人民民主的要求，有利于多元主體參與，充分協(xié)商并準(zhǔn)確回應(yīng)人民群眾的“急難愁盼”，此外，地方人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“法工委”）及其工作人員立法能力是實現(xiàn)地方立法“形塑”——立法的形式改良和“質(zhì)塑”——立法的內(nèi)容改造的技術(shù)性保障。提高地方立法能力既需要從宏觀上抓好“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”科學(xué)立法工作格局的構(gòu)建，提高“立法四方”的立法能力。[5]又要從微觀入手，提高法工委及其工作人員的立法能力。

一、問題的提出

改革開放以來，我國地方立法有逾40年的歷史，經(jīng)歷了從無到有的過程，2015年修改《立法法》賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，推動地方立法走向繁榮。但地方立法供給形式、內(nèi)容和地方立法能力仍有不足，使地方立法制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化仍有障礙。

（一）立法形式方面的問題

1.地方立法技術(shù)的路徑依賴

當(dāng)前，地方性法規(guī)文本內(nèi)容不超過十條的較少，三五條者更是罕見。通常，一部地方性法規(guī)洋洋灑灑近萬字，總則、章節(jié)、附則一應(yīng)俱全。總則規(guī)定立法目的、適用范圍、實施機(jī)關(guān)、立法原則、財政保障，等等，但關(guān)鍵有用的條款可能只有幾條。2009年、2011年，全國人大常委會法工委兩次公布了《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》。多地出臺立法技術(shù)規(guī)范對地方立法篇、章、節(jié)、條、款、項、目有相對明確的規(guī)定。毋庸置疑，央地立法技術(shù)規(guī)范對提高立法質(zhì)量具有規(guī)范性、指南性作用，但容易使地方立法有“先入為主”的印記。即地方性法規(guī)遵循立法技術(shù)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)形式結(jié)構(gòu)完整，詞句對仗工整，形成立法技術(shù)上的路徑依賴，但忽視了央地立法權(quán)限及其重要程度和區(qū)域適用范圍。在重要程度高和區(qū)域適用范圍廣的情形下，中央立法文本內(nèi)容篇幅長，篇、章、節(jié)、條、款、項、目等形式結(jié)構(gòu)完整具有合理性。在“法網(wǎng)密織”及地方立法空間狹窄的情況下，冗長的地方性法規(guī)形式是否匹配實質(zhì)內(nèi)容值得商榷。

2.立法抄襲

立法抄襲備受詬病，主要表現(xiàn)為：地方性法規(guī)條款大量重復(fù)上位法律法規(guī)。此外，中央、省、市三級黨委政府已經(jīng)實施有效的規(guī)范性文件也在參照之列?！读⒎ǚā返谄呤l第四款規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！辫b于不抵觸的立法原則，囿于中央的專屬立法權(quán)以及法律優(yōu)先等，地方立法在不重復(fù)上位法方面并不理想。有的地方性法規(guī)內(nèi)容與上位法相比僅是“改頭換面”，本質(zhì)仍不離抄襲上位法的窠臼，影響地方性法規(guī)的可操作性。立法抄襲導(dǎo)致一些地方性法規(guī)文本冗長但不具有實質(zhì)意義，對地方治理“收效甚微”。[6]

3.立法同質(zhì)化

地方立法中存在一部法規(guī)換個地域名稱在A地可行，在B地也可行的情況。反映了地方立法顧及“左右”，內(nèi)容參照其他地方立法而脫離本地實際的立法同質(zhì)化傾向。調(diào)查顯示，浙江、廣東、四川、黑龍江四省分別位于我國的東南西北，經(jīng)濟(jì)水平、城市定位、自然地理條件、歷史文化背景具有諸多的不同。按照學(xué)理推斷，四個地方的立法應(yīng)當(dāng)有個性差異。但實證研究發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、水土保持、文物保護(hù)三個最主要的立法領(lǐng)域，四個地方立法的平均重合度均接近50%，也就是說每份文本中只有一半左右的內(nèi)容與其他省份不同，還不包括與上位法重合的部分。[7]充分體現(xiàn)了“立法同質(zhì)化”現(xiàn)象之嚴(yán)重而地方立法特色不足。

此外，從積極履職角度出發(fā)，如果地方人大及其常委會在一個立法周期內(nèi)，僅制定出一部寥寥數(shù)語的地方性法規(guī)，不論其文本內(nèi)容多么“不抵觸、有特色、可操作”，立法機(jī)關(guān)可能會面對履職不認(rèn)真的議論，進(jìn)而刺激立法者通過“疊床架屋”的方式使地方性法規(guī)內(nèi)容盡量豐滿，以反映工作績效，加劇地方“立法抄襲”“立法同質(zhì)化”。

（二）立法內(nèi)容方面的問題

1.立法程序運行有待細(xì)化

地方立法程序基本沿襲《立法法》規(guī)定。2015年《立法法》修改是貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神的產(chǎn)物，治理現(xiàn)代化思維貫徹其中。新增條款多與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)相關(guān)。如，總則新增的“堅持立法公開”;第十六條第二款征集全國人大代表意見、邀請全國人大代表參加調(diào)研活動的條款;第二十八條第二款邀請有關(guān)的全國人大代表參加審議;第三十二條對邀請有關(guān)專門委員會成員列席法制委員會統(tǒng)一審議的強(qiáng)制性規(guī)定;第三十六條關(guān)于論證會和聽證會的規(guī)定;第三十八條重要條款的單獨表決規(guī)定;第五十二條編制立法規(guī)劃、計劃廣泛征求意見。這些內(nèi)容占《立法法》新增條款比例較高，但稍顯原則，由此影響了民主立法的展開。如，如何“公開”？何為“廣泛”？等等。如果抽象性法律語言不能展開，抽象性規(guī)定在具體實操中依然會充滿彈性，成為可以自主調(diào)控的內(nèi)容，可能影響地方立法治理現(xiàn)代化的形成。立法機(jī)關(guān)如果缺乏與區(qū)域公眾充分協(xié)商，則難以獲得區(qū)域治理中的“真問題”，地方性法規(guī)中的制度設(shè)計無法做到有的放矢，進(jìn)而加劇立法供給與立法需求偏移，無法開展回應(yīng)性立法，導(dǎo)致立法的適應(yīng)性、針對性、引領(lǐng)性功能不強(qiáng)，難以稱之為高質(zhì)量立法。

2.體現(xiàn)治理現(xiàn)代化思維的實體法規(guī)和條款少

一是社會組織立法少。社會組織有利于改變政府作為一元治理主體的現(xiàn)狀，形成共治、監(jiān)督、制約的力量。黨的十八屆四中全會在論述加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法時提出，“加強(qiáng)社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”。黨的十九屆四中全會仍然強(qiáng)調(diào)社會組織的重要作用，要求“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)”。在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，社會組織立法是地方立法能夠涉獵的立法領(lǐng)域。目前，地方立法中與培育、促進(jìn)社會組織直接相關(guān)的法規(guī)數(shù)量較少，多數(shù)以《XX省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法（試行）〉辦法》為主。二是在地方性法規(guī)實施主體的選擇上，絕大多數(shù)的地方性法規(guī)的實施主體是行政機(jī)關(guān)，顯示出自上而下的管制、管理色彩濃厚，體現(xiàn)共治共享共建的治理現(xiàn)代化思維不足，導(dǎo)致地方性法規(guī)實施缺少協(xié)商性，成為行政機(jī)關(guān)的“當(dāng)家法”。三是地方性法規(guī)對多元主體參與社會治理主要是倡導(dǎo)式、宣誓式的，對行業(yè)協(xié)會、商會多以“鼓勵”為名，操作性差，成為“睡美人”條款，使多元主體參與社會治理力度較弱。

（三）地方立法能力方面的問題

1.省級人大常委會審查壓力陡增

《立法法》七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省級人大常委會在承擔(dān)制定地方性法規(guī)工作的同時，審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的數(shù)量大幅上升。在國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、人員編制“只減不增”的情勢下，地方立法數(shù)量卻“只增不減”。省級法工委人員數(shù)量增長無法跟上立法工作量增加幅度，勢必造成省級人大常委會審查壓力陡增。省級人大常委會在審查地方性法規(guī)方面人員配備不足意味著審查人才儲備差，在審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)和省本級地方性法規(guī)時，不能做到“精雕細(xì)琢”，影響立法質(zhì)量和效率。

2.設(shè)區(qū)市人大立法能力亟待加強(qiáng)

設(shè)區(qū)市立法主體激增可能導(dǎo)致地方性法規(guī)數(shù)量增多而質(zhì)量堪憂。其中既有省級人大常委會審查力量配備不足的問題，又有設(shè)區(qū)市自身立法能力問題。一是客觀立法能力不足。根據(jù)全國人大有關(guān)研討會會議精神，設(shè)區(qū)市人大常委會法工委“應(yīng)有10名左右的立法工作人員，才能基本滿足立法工作的實際需要”。但機(jī)構(gòu)、人員編制“只減不增”的要求同樣適用于設(shè)區(qū)市。以某經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省為例，設(shè)區(qū)市法工委超過10人的僅有2家，普遍在5名左右。二是主觀立法能力不足。新獲得地方立法權(quán)的常委會組成人員、法制委員會組成人員、人大代表和常委會工作機(jī)構(gòu)的立法人員以及政府有關(guān)部門的立法人員，從事立法時間不長，地方立法總體而言仍屬于新鮮事物，難免會對立法認(rèn)知有所欠缺，立法理論知識和實務(wù)技能也有待提高。此外，政府是起草地方性法規(guī)的主力軍。鑒于地方立法不是地方黨委政府績效考核內(nèi)容，導(dǎo)致政府起草部門積極性不高，難免出現(xiàn)一些“理性政府部門”，有的政府部門甚至可能視起草地方性法規(guī)為“多一事不如少一事”，消極對待立法起草、項目報送等工作，立法動力不足勢必影響立法質(zhì)量和效率。

二、地方立法“形塑”：立法供給形式的改良

地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一是通過改變地方性法規(guī)文本內(nèi)容普遍冗長的現(xiàn)象、矯正立法要素配置、調(diào)整立法結(jié)構(gòu)、挖掘本地法治資源，對立法供給形式進(jìn)行改良，使地方立法供給產(chǎn)品的形式具有“地方”屬性，符合地方立法需求。

（一）數(shù)量服從質(zhì)量——節(jié)制文本內(nèi)容

按照習(xí)近平總書記要求，“需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’”。如，“立法原則”條款在民法、刑法、行政法實施中具有實質(zhì)意義，甚至可以作為司法判決的依據(jù)。但地方性法規(guī)中存在的“立法原則”條款無實質(zhì)意義，反而會增加起草、審查、審議過程中的工作量。因此，對諸如“立法原則”等對只具有可讀性而無可操作性的條款以及“立法抄襲”內(nèi)容不必入法，減少重復(fù)和無意義的立法供給。簡潔的法規(guī)有利于激勵公眾參與，須知地方性法規(guī)文本冗長會使本來就有“搭便車”心理的公眾不愿意拿出更多的時間、精力投入其中。同時，簡潔的法規(guī)方便公眾閱讀和理解，不僅有助于公眾參與，還會提高法規(guī)的實施效果。

（二）立法要素重組——促進(jìn)區(qū)域立法協(xié)作

地緣相近使省域市域內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面產(chǎn)生廣泛的利益聯(lián)系，客觀上的行政區(qū)域分割卻容易帶來各自為政局面。通過地方立法協(xié)作有利于鞏固、確認(rèn)、保護(hù)、發(fā)展各方利益，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法治統(tǒng)一，回應(yīng)跨區(qū)域立法需求。同時，人民代表大會制度集體行權(quán)機(jī)制具有民主性特征，對私權(quán)利具有天然的同情情結(jié)，對行政權(quán)力的侵略性懷有警惕之心，有助于防范區(qū)域政府治理中的偏頗。加之，跨區(qū)域立法協(xié)作由于多方權(quán)力主體參與，立法內(nèi)容公開透明，生成的地方性法規(guī)對多個區(qū)域有法律效力，形成事實上的權(quán)力制約局面，限制單個權(quán)力主體恣意，防止地方因黨政領(lǐng)導(dǎo)人更迭、治理思路變化而“廢法”的現(xiàn)象，使單一區(qū)域黨政首長通過修法實現(xiàn)長官意志變得困難。此外，黨的十八屆四中全會明確要求，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。意味著地方政府通過制定“紅頭文件”“設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”變得困難。而區(qū)域協(xié)同治理中“以政府間協(xié)議、‘紅頭文件’等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為常見”。[8]因此，政府間合作治理不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，缺失必要的法治保障手段，而通過區(qū)域協(xié)同立法有利于彌補(bǔ)這一缺憾，為區(qū)域協(xié)同治理提供剛性法治保障。

（三）立法結(jié)構(gòu)調(diào)整——實施性和自主性、先行性立法并舉

地方性法規(guī)可分實施性立法、自主性立法、先行性立法。近年來，由于實施性立法存在法規(guī)條款“四世同堂”的立法抄襲現(xiàn)象，影響實施性立法實效，立法學(xué)界和實務(wù)界對實施性立法并未給予應(yīng)有的倡導(dǎo)，重點關(guān)注先行性、自主性立法等可以體現(xiàn)地方特色的立法現(xiàn)象。但地方立法“不抵觸”要求又使先行性、自主性立法舉步維艱。實施性立法不被鼓勵的原因主要在于“立法抄襲”，即下位法對上位法不加變化的照抄照搬。實際上，中央法律法規(guī)中存在一些原則性、模糊性的條款，實施性立法具有細(xì)化、補(bǔ)充上位法功能。同時，對實施性立法不必冠之以“實施辦法”等名稱，容易沿襲、抄襲上位法體例和內(nèi)容，導(dǎo)致篇幅過長。實施性立法可以針對單一事項。如，住宅的“封陽臺”問題，一般情況下，新建住宅樓的陽臺是開放性的，出于安全或者擋風(fēng)避雨等情況，業(yè)主一般會將開放式的陽臺做成封閉性的。因“封陽臺”的行為沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，使之具有成為違法建設(shè)的風(fēng)險。一旦四鄰關(guān)系不睦舉報之，城管執(zhí)法部門為規(guī)避行政不作為風(fēng)險，將會以違法建設(shè)對待。這類行為在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定比較原則，卻不符合實際和常理，可探索通過實施性立法予以細(xì)化，使之合理化、合法化。

（四）注重地方特色——挖掘本土資源

地方立法特色問題實質(zhì)上是法治的“本土資源”問題?！氨就临Y源”是蘇力針對法律實施不彰引發(fā)的對法治活動應(yīng)當(dāng)重視本土資源的思考。蘇力擔(dān)憂法律遠(yuǎn)離“本土資源”帶來的實施不彰在地方立法中以“立法同質(zhì)化”的形式存在，可能會帶來地方立法排異現(xiàn)象，影響地方性法規(guī)的實施效果。當(dāng)前，包括地方性法規(guī)在內(nèi)的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，地方法律制度體系相對完善。地方對立法需求并不迫切，而將地方立法與本土資源結(jié)合應(yīng)當(dāng)成為立法供給的重點。李擁軍指出，“弘揚傳統(tǒng)”與“依法治國”是未來中國發(fā)展的兩大根脈，十九大報告可謂把準(zhǔn)了這兩大根脈。[9]就中央立法而言，法律移植主義已經(jīng)出現(xiàn)向重視“本土資源”轉(zhuǎn)向跡象。如，2013年1月1日，修訂后《刑事訴訟法》正式施行，新增的第一百八十八條規(guī)定了親屬拒證的相關(guān)內(nèi)容，與我國古代儒家“親親相隱”的思想有異曲同工之妙。在中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年之際，通過法律決定，對部分服刑罪犯實行特赦，體現(xiàn)了“慎刑恤囚”的傳統(tǒng)法律文化。制定《人民調(diào)解法》顯示出對國人“厭訴”心理的尊重。當(dāng)然，地方立法重視本地資源并不排斥地方立法交流，畢竟各地之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有相通之處。地方立法挖掘本地資源只是揮手作別“立法同質(zhì)化”，將立法供給重點聚焦到本地帶有特殊性立法事項上來。即便是開展實施性立法，也要把上位法的一般規(guī)定與本地立法需要結(jié)合起來，既要遵循立法普遍規(guī)律，又要充分考慮地域特殊性、差異性。

三、地方立法“質(zhì)塑”：治理現(xiàn)代化改造

地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅需要立法形式的改良，更需要對地方立法進(jìn)行治理現(xiàn)代化改造，保障地方立法供給符合區(qū)域治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，提高地方立法的“內(nèi)在氣質(zhì)”，進(jìn)而為國家治理現(xiàn)代化提供“塊塊”積累。

（一）激發(fā)地方立法程序凝聚立法理性功能

治理現(xiàn)代化離不開程序現(xiàn)代化，體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的程序必然是多元主體可以充分交往、自由表達(dá)的程序。地方立法須認(rèn)真對待正當(dāng)法律程序的要求，使立法程序體現(xiàn)“制定良好的法”的要求。立法抄襲、立法膨脹等立法不節(jié)制現(xiàn)象影響了區(qū)域公眾對地方立法的公信力，不利于法獲得“普遍的服從”。立法程序愈正當(dāng)，愈能吸引更多的主體參與其中，經(jīng)過充分協(xié)商形成的立法成果愈代表理性的聲音，愈能使人民的利益“從分歧走向統(tǒng)一”[10]，愈有益于法的實施。立法程序是產(chǎn)生立法理性的“機(jī)器”，需要通過制定系統(tǒng)化的規(guī)則，潤滑程序運作。如《立法法》第十八條、第三十一條規(guī)定的提案人回答詢問制度，是體現(xiàn)程序“交涉”價值的重要制度。通過人大代表或者常委會組成人員提出問題和提案人回答詢問的方式，激發(fā)對法規(guī)爭議條款的辯論，實現(xiàn)思想、觀點的交鋒，從而最大程度地使法規(guī)凝聚理性。但該制度在地方立法中沒有系統(tǒng)化、規(guī)則化，加之人大會議審議時間有限、議題較多等因素，提案人回答詢問制度體現(xiàn)的辯論理念大打折扣?！读⒎ǚā返谄呤邨l通過授權(quán)規(guī)定了地方人大制定本地立法程序的權(quán)力，細(xì)化類似立法程序微觀制度有利于引導(dǎo)多元主體參與地方立法，促進(jìn)立法協(xié)商，發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)滿足多元主體達(dá)成共識的立法需求。

（二）回應(yīng)公共輿論關(guān)注話題

地方立法實現(xiàn)治理現(xiàn)代化改造的精髓不僅在于多元主體的參與，還在于多元主體共享立法成果，并通過共同認(rèn)可的立法成果實現(xiàn)共治共建。理論上，國家、社會與公共領(lǐng)域相通相連，而公共輿論是公共領(lǐng)域的典型表達(dá)載體，凝聚著社會各方對立法機(jī)關(guān)針對某一事項制定公共政策的期望。將公共領(lǐng)域中非正式的公共意見，經(jīng)過媒體關(guān)注，進(jìn)入具有建制結(jié)構(gòu)的公共意志形成過程，使立法議程聚合、回應(yīng)民意。將公共輿論關(guān)注的立法需求轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)的公共議題，成為正式的法，會增強(qiáng)法的實施效力，增強(qiáng)地方立法共治功能。地方立法對公共輿論保持敏銳，是回應(yīng)社會需求、主動發(fā)現(xiàn)“人民群眾對美好生活向往”的重要參考。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與宣傳部門、地方網(wǎng)信辦的合作，提取公眾關(guān)注的輿論話題，把握民間輿論場話語變化，把符合地方立法權(quán)限的內(nèi)容作為立法項目，回應(yīng)區(qū)域公共領(lǐng)域立法需求。

（三）順應(yīng)中央立法趨勢變化

黨領(lǐng)導(dǎo)立法體現(xiàn)了“法治對政治的承接與呼應(yīng)”，[11]中央立法機(jī)關(guān)圍繞國家治理體系和治理能力的構(gòu)建開展立法，對黨中央精神以及國家治理現(xiàn)代化要求的理解更深、更細(xì)，能夠成為確定地方立法重點領(lǐng)域的基本依據(jù)。如，黨的十一屆六中全會對社會主要矛盾做出判斷后，中央立法機(jī)關(guān)圍繞改變“落后的社會生產(chǎn)”，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，引導(dǎo)了地方立法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)立法方面積極作為。順應(yīng)中央立法趨勢，在中央立法確定的立法重點領(lǐng)域中選擇地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的項目，是提高地方立法重點領(lǐng)域選擇科學(xué)性的“便捷”通道，利于地方立法把握國家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向。制定立法規(guī)劃、計劃是確定地方立法重點領(lǐng)域、重點項目的“任務(wù)書、路線圖”。有的地方立法項目列入立法規(guī)劃、計劃未必符合地方重點立法領(lǐng)域客觀需求。還有的地方立法項目未經(jīng)充分論證、條件還不成熟就列入立法計劃，給后續(xù)立法工作帶來被動，導(dǎo)致有些立法項目倉促上馬，又倉促落馬，甚至出現(xiàn)抵觸立法。說明有的地方制定立法規(guī)劃、計劃存在一定盲目性，可能導(dǎo)致地方人大立法的“南轅北轍”，影響法的實效，造成立法資源的浪費。中央立法機(jī)關(guān)圍繞國家治理體系和治理能力的構(gòu)建開展立法，對黨中央精神以及國家治理現(xiàn)代化要求的理解更深、更細(xì)，能夠作為確定地方立法重點領(lǐng)域的基本依據(jù)。如黨的十一屆六中全會對社會主要矛盾做出判斷后，中央立法機(jī)關(guān)圍繞改變“落后的社會生產(chǎn)”，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，引導(dǎo)了地方立法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)立法方面積極作為。

（四）遵循法治導(dǎo)向，剔除法律工具主義

傅高義認(rèn)為，“當(dāng)鄧小平退休時，在西方受過訓(xùn)練的年輕法學(xué)家?guī)缀鯙槊恳粋€重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制定了法律法規(guī)，但地方官員的執(zhí)行卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在后面，因為很多人認(rèn)為這些規(guī)則過于復(fù)雜，也不符合他們的個人利益?！盵12]側(cè)面反映了改革開放初期，法律執(zhí)行處于差強(qiáng)人意的狀態(tài)。黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系不僅要求法律規(guī)范，還將實施、監(jiān)督和保障以及黨內(nèi)法規(guī)體系納入其中。適應(yīng)中國特色社會主義法治體系建設(shè)需要，地方立法需要突出法治導(dǎo)向，充分論證地方性法規(guī)內(nèi)容是否具有可實施性、可監(jiān)督性、可保障性，而不是僅處于在文本上符合邏輯?？陀^上，隨著中國特色社會主義法律體系形成并逐步完善，法治建設(shè)的主要目標(biāo)不應(yīng)仍停留在追求“有法可依”的階段，過分追求立法數(shù)量也會使公眾懷疑地方立法目的僅是為了追求立法數(shù)量上的“GDP”而非實施。地方性法規(guī)實施不彰將會淪為笨法、劣法，失去公眾支持和可操作性，地方立法權(quán)威必然受損，公眾對地方立法將逐步失去信心，社會可能會陷入“一個法律更多但秩序更少的世界”[13]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方利益格局發(fā)生重大變化，多元化利益主體之間沖突調(diào)適，需要地方性法規(guī)作為維持社會團(tuán)結(jié)的中介，而地方所立之法只有得到社會認(rèn)同，才能在復(fù)雜的利益格局中成為多元化利益主體的價值共識。

四、法工委立法能力：“形塑”和“質(zhì)塑”的技術(shù)性支撐

地方立法的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革離不開立法主體的參與，但“就立法職責(zé)的履行、良法的創(chuàng)制而言，立法主體立法能力的大小強(qiáng)弱，實際上直接取決于所屬立法機(jī)構(gòu)、立法人員立法能力的大小強(qiáng)弱。”[14]法工委被稱為“隱形立法者”，發(fā)揮著“小常委會”和“事實上立法引擎”的功能。[15]2015年《立法法》修改，法工委顯性立法職能得到加強(qiáng)，是法定的立法工作機(jī)構(gòu)，其立法能力成為地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的技術(shù)性支撐。

（一）發(fā)現(xiàn)立法需求：立法項目選擇能力

由于地方立法存在“理性政治人”現(xiàn)象，政府部門起草積極性參差不齊，造成地方立法項目征集具有一定的被動性，立法項目儲備不足。在這種情形下，立法項目選擇能力愈發(fā)重要。依據(jù)《立法法》規(guī)定，法工委處于立法項目選擇的首道關(guān)卡。提高法工委立項選擇能力主要包括三個方面：一是立法標(biāo)準(zhǔn)篩查能力。立項標(biāo)準(zhǔn)是篩選地方性法規(guī)項目的關(guān)鍵，旨在解決地方性法規(guī)立法需求與立法條件之間的矛盾關(guān)系。立法標(biāo)準(zhǔn)篩查即篩查立法必要性、可行性和合法性。必要性就是社會有需求，一般表現(xiàn)為某種或者某類社會問題比較突出，其他調(diào)整手段已經(jīng)不能有效解決，如不及時立法，將不利于社會秩序穩(wěn)定，不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？尚行跃褪情_展立法的已具備條件，一般表現(xiàn)為對存在問題初步找到解決措施，并了解掌握了社會各方面的基本共識。合法性就是立法項目選擇符合地方立法權(quán)限，符合地方立法范圍。此外，在立項選擇時還應(yīng)當(dāng)充分考慮地方性這一重要因素，采取“小切口”，注重特色性，不重復(fù)立法。二是程序引導(dǎo)能力。政府部門處于行政管理、行政執(zhí)法一線，是提出立法項目建議的主渠道。法工委應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)政府部門在提出立法建議前充分調(diào)研，對立法目的、擬解決的主要問題、解決問題擬采取的主要措施等充分評估。認(rèn)真聽取人大代表、政協(xié)委員、社會組織、基層立法聯(lián)系點等立法意見建議，把握立法需求。對征集的立法項目，從必要性、可行性、合法性和地方性等方面進(jìn)行考量，做好系統(tǒng)分析。三是立法規(guī)劃、計劃編制能力。法工委具有草擬編制立法規(guī)劃、計劃職能，在擬定提出立法規(guī)劃、計劃時，應(yīng)注意以下三點：第一，既要考慮本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理、民生保障的需要，又要考慮實際可能，使立法規(guī)劃符合實際、切實可行，不能在實施中有比較大的調(diào)整;第二，既要立足現(xiàn)在，解決當(dāng)下的實際問題，也要著眼未來，從構(gòu)建地方法規(guī)體系予以考慮;第三，既要體現(xiàn)立法項目選擇的一般原則要求，也要體現(xiàn)地方立法對于地方特色的追求。

（二）判斷立法矛盾：立法項目審查能力

在法規(guī)案審查過程中，雖然法工委通過調(diào)研、會議、座談、論證等多種方式征求意見，但由于受立法參與深度不同的影響，征求立法意見的代表性、針對性欠缺，立法聚焦問題不夠，專家等參與者對法規(guī)涉及事項浮于表面。在立法“外援”不足的情形下，法工委立法項目審查能力顯得更加重要。立法項目審查能力本質(zhì)是立法理性。立法理性是“根據(jù)是否自相矛盾來判定一種內(nèi)容能否成為規(guī)律或者法律。”[16]因此，立法項目審查能力表現(xiàn)為立法矛盾的判斷能力。多數(shù)地方性法規(guī)案涉及行政管理體制、管理職責(zé)等內(nèi)容。按照職權(quán)法定原則，法規(guī)案規(guī)定的各種職權(quán)事項是否與《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》存在矛盾。法規(guī)案中的禁止性條款，能夠增強(qiáng)地方性法規(guī)的權(quán)威，體現(xiàn)立法實效，但也容易出現(xiàn)立法矛盾。審查法規(guī)案中的禁止性條款，重點審查是否存在擴(kuò)大性或者縮小性上位法權(quán)限的情形。如果屬于創(chuàng)設(shè)的禁止性規(guī)定，則要重點審查是否與地方立法權(quán)限存在矛盾。對法規(guī)案中上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可，重點審查是否增設(shè)了行政許可的條件。對法規(guī)案中創(chuàng)設(shè)的行政許可條款，按照審慎原則對其必要性、合法性、合理性以及操作性進(jìn)行考量。對法規(guī)案中的變通性規(guī)定，如果上位法有明確的、具體的規(guī)定，不存在變通空間的，應(yīng)及時予以糾正。

（三）凝聚立法共識：促進(jìn)多元主體交往能力

地方立法供給側(cè)改革解決的深層次問題是地方性法規(guī)的合法性問題。讓-馬可·夸克認(rèn)為，合法性有三大要求或三大要素：被統(tǒng)治者的首肯，是合法性的第一個要求;得到社會價值觀念和社會認(rèn)同，是合法性的第二個要求;與法律的性質(zhì)與作用相關(guān)聯(lián)，是合法性的第三個要求。[17]李普塞特指出，合法性是“政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。[18]在需求多元、利益多元的社會背景下，提高法工委及其工作人員立法能力須推動實現(xiàn)能夠作為宏觀立法主體出場的不僅是“有權(quán)制定機(jī)關(guān)”，也不能簡單地歸納為社會公眾，而是建立在多元主體交往行動基礎(chǔ)上的多元主體的集合?！读⒎ǚā焚x予法工委的法定職權(quán)，其參與立法活動具有一定的獨立性，實際發(fā)揮著多元主體參與立法、相互交往、凝聚共識的“中樞系統(tǒng)”功能。從這種意義上講，法工委與多元主體的交往能力是提高地方立法合法性的關(guān)鍵。第一，建立立法工作報告制度。法工委應(yīng)當(dāng)及時向地方常委會黨組和主任會議報告立法計劃、規(guī)劃編制，立法項目進(jìn)展等情況，提出相關(guān)建議，作為決策參考依據(jù)。同時，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，認(rèn)真落實地方黨委關(guān)于地方立法的部署要求。第二，建立人大與政府立法銜接機(jī)制。主要是立法計劃、規(guī)劃編制、立法項目調(diào)研、法規(guī)案審查、審議等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)。第三，建立立法調(diào)研機(jī)制。立法調(diào)研是立法工作的基礎(chǔ)，立法調(diào)研質(zhì)量的高低直接影響立法質(zhì)量。法工委在立法調(diào)研工作方面，須制定完善工作方案，把握好立法調(diào)研、目的、重點、對象、途徑，杜絕形式主義和“花架子”，避免形成的立法調(diào)研成果因為“不接地氣而實施效果不佳”。[19]第四，建立多渠道意見征求機(jī)制。除重視發(fā)揮報紙、門戶網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒介作用外，還可利用其他影響力較大的官方微博、微信等新型網(wǎng)絡(luò)平臺，契合公眾信息獲取渠道，并規(guī)范探索“人工智能輔助地方立法”。[20]注重到基層、到群眾中進(jìn)行立法調(diào)研，了解立法需求。鼓勵、引導(dǎo)和支持工會、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等群團(tuán)和社會組織參與地方立法。踐行全過程人民民主，認(rèn)真分析研究公眾立法建議，對公眾提出的共性意見和主要意見采納情況予以反饋，為公眾參與實效提供“重要保障”。[21]第五，建立立法評估論證機(jī)制。將立法評估論證貫穿始終，發(fā)揮立法專家顧問的作用，引導(dǎo)立法專家顧問全過程參與立法活動，提高專家論證的針對性、科學(xué)性。法規(guī)制定中涉及重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系時，邀請人大代表、國家機(jī)關(guān)人員、人民團(tuán)體人員、群眾代表和管理相對人等，采取論證會、聽證會等形式進(jìn)行論證評估。對法規(guī)制定中爭議較大的事項，可以引入第三方評估。第六，建立地方立法宣傳機(jī)制。引導(dǎo)公眾積極有序參與地方立法，使公眾了解、知曉地方立法的重點與動向。在具體立法活動中，及時公開立法背景、立法目的、擬解決的主要問題和相關(guān)制度設(shè)計。地方性法規(guī)出臺后，通過實施動員會、新聞發(fā)布會等形式，向社會作出權(quán)威解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，使社會各方面準(zhǔn)確理解法規(guī)內(nèi)容，為有效實施營造良好社會基礎(chǔ)。

（四）又“紅”又“?！睒?biāo)準(zhǔn)：立法工作者業(yè)務(wù)能力

地方立法質(zhì)量高低與法工委工作人員業(yè)務(wù)能力直接相關(guān)。鑒于立法工作具有很強(qiáng)的政治性、技術(shù)性、理論性和實踐性，決定了建立立法工作人員選擇制度和業(yè)務(wù)能力提升制度，應(yīng)以又“紅”又“專”為標(biāo)準(zhǔn)。首先，建立立法工作者政治評價標(biāo)準(zhǔn)。立法具有鮮明的政治屬性，立法工作人員需要有較高的政治覺悟，掌握黨中央關(guān)于相關(guān)立法領(lǐng)域的重要部署要求，能夠吃透黨中央精神，能夠按照地方黨委、地方人大常委會黨組的部署要求處理好地方立法中的重要問題、敏感問題，能夠恪守以民為本、立法為民理念，使承擔(dān)的每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。其次，探索建立立法官制度。將通過律師資格考試、國家司法考試或者法律職業(yè)資格考試，作為從事立法工作的基本條件，確保立法工作者具備基本的立法業(yè)務(wù)能力。以所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、理論水平、業(yè)務(wù)能力、立法工作實績和工作年限為依據(jù)，建立專業(yè)化的晉升通道。再次，建立職業(yè)操守評價制度。立法工作人員保持良好的職業(yè)操守關(guān)鍵在于扎實的工作作風(fēng)。工作作風(fēng)不實，良法難成。要在開門立法中尋找立法“良策”，尊重公眾對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，爭取公眾對立法工作的支持，在整個立法過程中體現(xiàn)認(rèn)真、仔細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)、審慎。以對法治的尊崇、對歷史的負(fù)責(zé)態(tài)度，把人民賦予的立法權(quán)力用來為人民服務(wù)。最后，建立地方立法培訓(xùn)制度。立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的強(qiáng)弱主要體現(xiàn)在三個方面，一是黨和國家政策的掌握程度，內(nèi)容包括中央和地方黨委重要決策部署和重要政策。二是法律知識面的覆蓋，包括對法規(guī)上位法的判斷能力、重要法律法規(guī)的認(rèn)知、立法技術(shù)的掌握。三是工作經(jīng)驗、社會經(jīng)驗和生活經(jīng)驗的掌握。與之相適應(yīng)的政策類、法律類和業(yè)務(wù)類培訓(xùn)有益于立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。

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責(zé)任編輯：楊煉