摘要：為了解長(zhǎng)江流域水權(quán)交易現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握長(zhǎng)江流域水權(quán)交易的探索空間和可能方向，對(duì)長(zhǎng)江流域19省（市、區(qū)）水權(quán)交易實(shí)踐進(jìn)行了充分調(diào)研。在深入分析長(zhǎng)江流域水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)需求以及面臨的主要問題基礎(chǔ)上，以需求為指引、以問題為導(dǎo)向，提出了建立倒逼和激勵(lì)機(jī)制、擴(kuò)大可交易水權(quán)范圍、健全水權(quán)交易制度建設(shè)、搭建流域性交易平臺(tái)等長(zhǎng)江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的推進(jìn)策略。研究成果可為南方豐水地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供參考。

關(guān) 鍵 詞：水權(quán)交易; 長(zhǎng)江流域; 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn); 水權(quán)確權(quán); 可交易水權(quán)

中圖法分類號(hào)： TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.04.007

0 引 言

水權(quán)交易制度是現(xiàn)代水資源管理的一項(xiàng)重要制度，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高效配置水資源的途徑之一，也是建立政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力的現(xiàn)代水治理體系的重要組成內(nèi)容。國(guó)家對(duì)水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)高度重視，在黨中央和國(guó)務(wù)院的政策文件以及重大規(guī)劃中，多次對(duì)水權(quán)制度建設(shè)作出重要部署。2021年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，明確要求探索在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域創(chuàng)新完善水權(quán)交易機(jī)制。開展水權(quán)交易機(jī)制研究，既是中央政策文件要求，也是深入探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑，具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

中國(guó)水權(quán)交易研究起步于2000年，過去20多年間涌現(xiàn)出大量研究成果，研究熱點(diǎn)呈現(xiàn)出顯著的時(shí)間階段性特點(diǎn)，大致可以分為3個(gè)發(fā)展階段：2000～2007年為基礎(chǔ)理論探索階段，這一階段研究成果以法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)為研究視角[1]，研究水權(quán)交易的法律基礎(chǔ)、探討水市場(chǎng)在中國(guó)的必要性和可行性[2]、介紹國(guó)外水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)[3-4]。2008～2013年為關(guān)鍵技術(shù)探索階段，這一階段的研究視角逐漸放寬，研究范圍逐漸擴(kuò)大，對(duì)水權(quán)交易的內(nèi)在機(jī)制[5]與水權(quán)市場(chǎng)的定量模擬[6-7]、交易規(guī)則與定價(jià)[8]等關(guān)鍵技術(shù)有了深入研究。2014至今為充分實(shí)踐階段，不同于前期的理論和技術(shù)探討，這一時(shí)期中國(guó)水權(quán)交易的研究與新時(shí)代水利改革政策結(jié)合更加緊密，受新時(shí)代水利改革發(fā)展政策以及“十六字”治水思路的推動(dòng)，出現(xiàn)大量以中國(guó)水權(quán)市場(chǎng)實(shí)踐和交易試點(diǎn)工作為研究對(duì)象的成果，研究重心偏向水權(quán)交易的實(shí)用性角度，包括水權(quán)交易的機(jī)制設(shè)計(jì)[9]、南方豐水地區(qū)的水權(quán)交易[10]、流域水權(quán)交易[11]、水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)[12]等?？傮w來看，中國(guó)水權(quán)交易領(lǐng)域的研究取得了較大進(jìn)展，對(duì)水權(quán)相關(guān)概念、水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)等相關(guān)問題進(jìn)行了探討。但由于中國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育緩慢、水權(quán)交易實(shí)踐多發(fā)生在北方干旱缺水地區(qū)，已有研究成果存在較強(qiáng)的區(qū)域性，對(duì)中國(guó)南方豐水區(qū)的水資源稟賦和取用水特點(diǎn)考慮不足，適應(yīng)豐水區(qū)特點(diǎn)的水權(quán)交易機(jī)制研究較為薄弱，難以滿足長(zhǎng)江流域水權(quán)改革的新要求。

為了解長(zhǎng)江流域水權(quán)交易現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握長(zhǎng)江流域水權(quán)交易的探索空間和可能方向，有針對(duì)性地促成水權(quán)交易，長(zhǎng)江水利委員會(huì)水資源管理局組建了長(zhǎng)江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機(jī)制調(diào)研組（以下簡(jiǎn)稱調(diào)研組）。調(diào)研組開展了文獻(xiàn)查閱、資料收集、實(shí)地考察、函調(diào)、專題培訓(xùn)、會(huì)議研討、專家咨詢等多種形式的調(diào)研，以水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)過程為主線，在系統(tǒng)梳理長(zhǎng)江流域水權(quán)交易范圍、水權(quán)確權(quán)、制度建設(shè)、交易類型及方式、水市場(chǎng)培育以及交易平臺(tái)建設(shè)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制存在的問題，立足長(zhǎng)江流域水資源稟賦特點(diǎn)和管理需求，創(chuàng)新性提出了長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的思路及實(shí)現(xiàn)途徑，以期為豐水地區(qū)水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)提供參考。

1 長(zhǎng)江流域水權(quán)交易實(shí)踐總體情況

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。依據(jù)我國(guó)《憲法》第9條和《水法》第3條規(guī)定，水資源所有權(quán)屬于國(guó)家。2016年通過《水權(quán)交易管理暫行辦法》第2條界定可以交易的水權(quán)僅限于水資源使用權(quán)。水權(quán)交易是在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。

水權(quán)交易是水權(quán)制度建設(shè)的最終目標(biāo)。2000年義烏市和東陽市的水權(quán)交易，標(biāo)志著中國(guó)水權(quán)改革實(shí)踐探索的開始。隨著水利改革的深化，黨中央、國(guó)務(wù)院將水權(quán)改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)[13]。2014～2018年期間，先后開展了水權(quán)交易試點(diǎn)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。據(jù)中國(guó)水權(quán)交易所公布的數(shù)據(jù)顯示，水權(quán)交易的實(shí)踐主要集中在黃河、西北內(nèi)陸河流以及華北、西北等水資源短缺地區(qū)。北方缺水地區(qū)水權(quán)交易的市場(chǎng)需求客觀存在，主要為解決工業(yè)、農(nóng)業(yè)的用水矛盾，呈現(xiàn)買方需求大、實(shí)踐起步早、制度建設(shè)相對(duì)較完備等特點(diǎn)。部分豐水地區(qū)，如浙江、廣東、江西等地也有交易案例[14]，但多數(shù)省份的水權(quán)改革還停留在對(duì)水權(quán)確權(quán)、交易類型拓展等探索階段，由于缺乏交易買方，大部分地區(qū)水權(quán)改革實(shí)踐尚未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

與黃河流域等水權(quán)交易實(shí)踐起步較早、案例較為豐富的流域相比，長(zhǎng)江流域開展水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和目的明顯不同。長(zhǎng)江流域水權(quán)交易的前提不是水資源短缺，因此缺乏交易的客觀需求[15]。水資源總量豐沛導(dǎo)致長(zhǎng)江流域開展水權(quán)交易的目的并不局限于水資源的優(yōu)化配置與合理利用，而在于通過水權(quán)交易機(jī)制的建立優(yōu)化以行政管理為主的水資源管理模式，并理順取水許可與水權(quán)的關(guān)系，以推進(jìn)長(zhǎng)江流域水資源的集約節(jié)約利用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)有了不同程度的探索，截止至2021年底19?。▍^(qū)、市）均已開展水權(quán)確權(quán)工作和制度體系建設(shè)，重慶、江西、安徽、江蘇、貴州、甘肅、陜西、河南、廣東、浙江等10?。ㄊ校┮殉雠_(tái)水權(quán)交易的專門立法。隨著水權(quán)確權(quán)和制度建設(shè)等基礎(chǔ)工作的加深，湖南、江西、安徽、貴州、河南5省已在長(zhǎng)江流域促成了水權(quán)交易實(shí)踐。

長(zhǎng)江流域的水權(quán)交易主要依靠政府引導(dǎo)，并非純粹的市場(chǎng)行為，水權(quán)交易市場(chǎng)尚處于探索和培育階段，可以概括為總體不活躍、局部有需求。據(jù)中國(guó)水權(quán)交易所公布長(zhǎng)江流域已完成的水權(quán)交易案例共有39筆[16]。由于有些交易案例由政府收儲(chǔ)，賣方和買方較多，同一筆交易在中國(guó)水權(quán)交易所備案多筆，根據(jù)上述5省水權(quán)改革報(bào)告，實(shí)際完成的案例共計(jì)11筆，其中用水戶間水權(quán)交易6筆，區(qū)域間水權(quán)交易（南水北調(diào)用水指標(biāo)交易）4筆，灌區(qū)間水權(quán)交易1筆，已完成的水權(quán)交易多數(shù)發(fā)生在局部缺水或用水指標(biāo)相對(duì)緊張的區(qū)域，詳見表1。

2 長(zhǎng)江流域水權(quán)交易實(shí)踐存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，水資源相對(duì)豐沛的長(zhǎng)江流域總體上缺乏水權(quán)交易的動(dòng)力，局部水資源短缺或存在取用水限制條件的區(qū)域，水權(quán)交易的市場(chǎng)需求是客觀存在的，但在水權(quán)確權(quán)、交易制度和交易平臺(tái)建設(shè)方面還存在一些問題有待突破。

2.1 水權(quán)交易內(nèi)生動(dòng)力不足

長(zhǎng)江流域多數(shù)區(qū)域?qū)儆谪S水地區(qū)，居民生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受水資源約束較少，用水矛盾不突出，水權(quán)交易缺少內(nèi)生動(dòng)力，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1） 區(qū)域間水權(quán)交易需求弱。長(zhǎng)江流域2020年用水總量控制指標(biāo)為1 920億m3，2020年用水總量為1 624億m3，流域內(nèi)大部分地區(qū)的用水總量控制指標(biāo)仍有富余，部分用水總量控制指標(biāo)不足的地區(qū)，一般通過政府協(xié)調(diào)方式調(diào)整區(qū)域間用水總量控制指標(biāo)，基本不會(huì)通過水權(quán)交易滿足區(qū)域新增用水需求。對(duì)于存在水資源短缺的局部地區(qū)，如貴州省等，山區(qū)地形溝壑縱橫，河流水系難以連通，建設(shè)用于水權(quán)交易的輸水工程成本高、難度大，難以激發(fā)交易需求。

（2） 取用水戶間水權(quán)交易動(dòng)力少。取水戶存在用水需求時(shí)，基本選擇向水行政主管部門申請(qǐng)辦理取水許可，無償獲得許可水量，一般不會(huì)選擇通過水權(quán)交易有償獲得取用水量;已獲得水權(quán)的取用水戶，由于節(jié)水的投資成本大且較難通過水權(quán)交易獲得節(jié)水收益，從而導(dǎo)致水權(quán)的買賣雙方都缺乏交易動(dòng)力。

（3） 灌區(qū)用水戶水權(quán)交易意愿低。長(zhǎng)江中下游平原河網(wǎng)地區(qū)水系發(fā)達(dá)、水源眾多，不少地區(qū)灌溉引水與當(dāng)?shù)厮祷旌?，農(nóng)戶大多自行取水灌溉，灌溉用水需求基本都能滿足，缺乏節(jié)水動(dòng)力和交易動(dòng)力。即便有交易需求的部分灌區(qū)，也因?yàn)樗畽?quán)交易量小、交易成本高、水權(quán)交易利潤(rùn)極低，影響了交易積極性，使得農(nóng)戶之間的水權(quán)交易意愿不強(qiáng)，甚至有抵觸情緒。

2.2 水權(quán)確權(quán)難度大

水權(quán)確權(quán)到位是確保水權(quán)交易制度實(shí)施的關(guān)鍵要素，清晰的權(quán)屬分配是水權(quán)交易的前提。目前長(zhǎng)江流域水權(quán)確權(quán)存在“確給誰、怎么確、確多少”的問題，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1） 區(qū)域水權(quán)確權(quán)依據(jù)不充分。由于江河水量分配方案協(xié)調(diào)難度大，自2011年以來，長(zhǎng)江流域共開展了23條跨省江河流域水量分配方案編制工作，截至目前僅漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、烏江、牛欄江、金沙江、沅江、綦江、御臨河等11個(gè)流域水量分配方案獲批復(fù)[17];截至2020年底，流域內(nèi)僅湖南、四川兩省全部完成省內(nèi)跨地市河流水量分配方案的批復(fù)。區(qū)域用水總量控制指標(biāo)基本分解到2025年，部分區(qū)域2030年用水總量控制指標(biāo)尚未分解，因而難以為區(qū)域水權(quán)確權(quán)提供清晰的邊界條件。

（2） 取水許可確權(quán)范圍有限。取水許可能夠清晰地為取用水戶確權(quán)，對(duì)于不直接取水的灌區(qū)用水戶和由自來水管網(wǎng)供水的用水戶，無法通過取水許可確定其用水權(quán)，且上述兩類用水戶數(shù)量多，用水復(fù)雜，確權(quán)工作量大。相應(yīng)地，對(duì)于取水卻不直接用水的配置工程、供水工程等，對(duì)其配置水資源或供水的確權(quán)不明確、不統(tǒng)一，易與配置或供水對(duì)象重復(fù)確權(quán)。

（3） 未納入取水許可的水資源缺乏確權(quán)途徑。使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘，以及雨水、中水、淡化海水等非常規(guī)水，由于不需要辦理取水許可手續(xù)，而缺乏確權(quán)途徑，且上述水資源不穩(wěn)定或利用技術(shù)要求高，確權(quán)難以規(guī)范。

2.3 水權(quán)交易制度建設(shè)滯后

水權(quán)交易制度體系是水權(quán)交易的保障。雖然長(zhǎng)江流域19?。ㄊ小^(qū)）均已開展了水權(quán)交易制度建設(shè)，但制度建設(shè)總體上滯后于水權(quán)交易機(jī)制，甚至制度建設(shè)在一定程度上制約了水權(quán)交易機(jī)制[18]，主要問題如下：

（1） 現(xiàn)行水資源管理制度對(duì)水權(quán)交易的支持不足。依據(jù)現(xiàn)行取水許可管理法規(guī)，取水戶因生產(chǎn)規(guī)?？s減、節(jié)水改造等多種原因，導(dǎo)致用水量減少的，延續(xù)取水審批應(yīng)根據(jù)實(shí)際用水核減許可水量;因擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，需要增加取水的，可以重新開展水資源論證，重新申請(qǐng)取水，這些制度設(shè)計(jì)無形中制約了水權(quán)交易的發(fā)展。

（2） 水權(quán)交易的配套法律規(guī)范不完善?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》的制度設(shè)計(jì)更多針對(duì)北方缺水地區(qū)的水權(quán)交易，就辦法的核心內(nèi)容而言，主要是從行政管理層面對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)于水權(quán)交易的關(guān)鍵技術(shù)問題、交易流程等配套工作內(nèi)容涉及的較少，水權(quán)交易主體的權(quán)利和責(zé)任等內(nèi)容亦不明確。各類用水權(quán)的確權(quán)、登記、交易等行為與現(xiàn)行的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》未能有效銜接。

（3） 水權(quán)交易的監(jiān)督機(jī)制不完善。水權(quán)交易雙方完成交易后，地方水行政主管部門僅掌握上報(bào)的交易信息，一旦出現(xiàn)水權(quán)交易糾紛、水權(quán)違規(guī)轉(zhuǎn)讓使用等違規(guī)行為，監(jiān)管層面缺乏準(zhǔn)確的界定依據(jù)，不利于維護(hù)水權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

2.4 流域性水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)滯后

水權(quán)交易平臺(tái)是推進(jìn)水權(quán)交易、活躍水市場(chǎng)的重要媒介和支撐。除國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)以外，全國(guó)范圍內(nèi)省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)主要有3種類型。① 在國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)上搭建本區(qū)域所需的交易板塊或分中心;② 依托所在地區(qū)既有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)拓展水權(quán)交易功能，不再單獨(dú)設(shè)立水權(quán)交易平臺(tái);③ 新建獨(dú)立的水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心。長(zhǎng)江流域水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)主要是以省級(jí)或市級(jí)為主，其中省級(jí)平臺(tái)主要以已有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為建設(shè)載體，單獨(dú)新設(shè)省級(jí)水權(quán)交易中心的情形較少，具體建設(shè)情況見表2。由于缺乏流域性的水權(quán)交易平臺(tái)，難以更高效、更低成本的方式促進(jìn)跨省、跨流域的水權(quán)交易。

3 長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

在水資源相對(duì)豐富、用水矛盾總體不突出的長(zhǎng)江流域探索開展水權(quán)交易，既有貫徹落實(shí)中央政策的要求，也有優(yōu)化流域水資源配置、推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)促進(jìn)水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)和強(qiáng)化取用水管理的現(xiàn)實(shí)需求。

3.1 優(yōu)化流域水資源配置的需求

長(zhǎng)江作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略水源地，通過南水北調(diào)東、中、西線工程，形成長(zhǎng)江流域向北方戰(zhàn)略性輸水通道，因此長(zhǎng)江流域承擔(dān)著國(guó)家水資源配置的艱巨任務(wù)。根據(jù)《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》[19]數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江流域已建成與即將建設(shè)的調(diào)水工程調(diào)水規(guī)模約400億m3，其中向流域外調(diào)水230億m3，規(guī)劃超過500億m3。為落實(shí)十九屆五中全會(huì)關(guān)于實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)工程的決策部署，水利部印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程的指導(dǎo)意見》及《“十四五”時(shí)期實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程實(shí)施方案》，明確提出推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)施跨流域跨區(qū)域重大引調(diào)水工程的主要任務(wù)。在國(guó)家水網(wǎng)重大工程建設(shè)進(jìn)程中，需要?jiǎng)?chuàng)新工程體制機(jī)制，改變過去主要依靠行政計(jì)劃調(diào)配的傳統(tǒng)模式，在水資源配置中引入水權(quán)交易機(jī)制，通過市場(chǎng)方式彌補(bǔ)行政手段靈活性差、協(xié)調(diào)成本高等不足，借由政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，促進(jìn)水資源更高效更優(yōu)化配置。

3.2 實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的需求

由于水資源的公共物品屬性較強(qiáng)，水資源的市場(chǎng)供需和資源稀缺程度未能得到充分體現(xiàn)，加之水資源存在確權(quán)難、交易難、計(jì)量難、變現(xiàn)難等問題導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值被嚴(yán)重低估，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。因此，基于長(zhǎng)江流域水資源的市場(chǎng)供需、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等因素，有必要探索建立水權(quán)交易機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向，提高水生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的能力。

3.3 水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)需求

長(zhǎng)江流域總體水量豐沛，但流域內(nèi)區(qū)域性、時(shí)段性、水質(zhì)性、指標(biāo)性缺水的情況仍不同程度存在。水權(quán)交易對(duì)于流域水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)有積極推動(dòng)作用。在水權(quán)交易利益激勵(lì)下，通過節(jié)水措施將節(jié)余水權(quán)統(tǒng)一收儲(chǔ)，再出售給有新增用水需求的用水戶，可實(shí)現(xiàn)行業(yè)間水資源的市場(chǎng)化再分配，提高行業(yè)用水效率，并能促進(jìn)節(jié)水減污，實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)價(jià)，激勵(lì)水質(zhì)保護(hù)。

3.4 解決取用水管理難題的需求

取水許可制度是我國(guó)水資源管理的一項(xiàng)基本制度，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)水資源權(quán)屬的統(tǒng)一管理。經(jīng)過近30 a的實(shí)施，為維護(hù)良好的用水秩序，保障取用水單位和個(gè)人的合法取水權(quán)益做出了重要貢獻(xiàn)。隨著長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，取用水方式逐漸多元化，取用水矛盾日益突出，一些取用水管理中的問題難于通過現(xiàn)行取水許可制度解決，亟需通過建立水權(quán)制度進(jìn)一步完善水資源管理。

4 長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的推進(jìn)策略

面對(duì)水權(quán)交易動(dòng)力不足、確權(quán)難度大、制度建設(shè)滯后的局面，長(zhǎng)江流域水權(quán)交易機(jī)制的建設(shè)迫切需要?jiǎng)?chuàng)新思路、高位推動(dòng)和主動(dòng)作為。本文探討了建立倒逼機(jī)制培育買方、建立激勵(lì)機(jī)制培育賣方、擴(kuò)大可交易水權(quán)范圍、健全政策法規(guī)體系、搭建水權(quán)交易平臺(tái)以及強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制等6項(xiàng)措施和策略。

4.1 建立倒逼機(jī)制培育買方

在水資源剛性約束下，即使水資源豐富地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也可能受制于用水總量控制指標(biāo)的約束。通過嚴(yán)控區(qū)域用水總量，建立區(qū)域取水許可限批制度，可以形成倒逼機(jī)制，引導(dǎo)通過水權(quán)交易滿足新增用水需求，培育水權(quán)交易買方。

（1） 嚴(yán)控區(qū)域用水總量控制指標(biāo)。用水總量控制指標(biāo)或江河水量分配指標(biāo)分解后，不得隨意調(diào)整，通過嚴(yán)控用水總量控制指標(biāo)刺激水權(quán)交易需求。即用水總量達(dá)到或接近區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或江河水量分配指標(biāo)的地區(qū)，有新增用水需求的，可以向有余量的其他地區(qū)購(gòu)買用水總量控制指標(biāo)。

（2） 已建?。ü┧こ谈淖児┧蝿?wù)的，可以通過不同任務(wù)受益者之間的水權(quán)交易，破解無法獲得取水許可證的問題。由于現(xiàn)實(shí)用水需求變化，一些已建?。ü┧こ虒?shí)際取水用途或不同用途的取水規(guī)模發(fā)生了改變。按照現(xiàn)行取水許可制度，開發(fā)任務(wù)或不同用途取用水量與取水項(xiàng)目核準(zhǔn)、可研、初設(shè)等成果不一致的，無法獲批取水許可申請(qǐng)、取得取水許可證。同時(shí)，受限于目前的工程項(xiàng)目管理程序，開發(fā)任務(wù)難以通過原審批程序進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致這種與開發(fā)任務(wù)不一致的取用水游離于取水許可管理之外，通過不同用途間的水權(quán)交易，可以解決此類工程無證取水問題。

（3） 未納入取水許可管理的工業(yè)用水戶的用水權(quán)，允許其開展用水權(quán)交易，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分用水的用途管制。隨著城市集中供水的發(fā)展，越來越多的工業(yè)企業(yè)用水將自備水源改為市政供水管網(wǎng)供水，一些工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)甚至建有專門的水廠。按照取水許可相關(guān)管理法規(guī)，由供水工程、提水工程、市政供水管網(wǎng)等供水的建設(shè)項(xiàng)目，不需要辦理取水許可證，往往未落實(shí)取水用途管制或用水效率管控。通過明確公共供水管網(wǎng)中工業(yè)用水對(duì)象的用水權(quán)，將其納入計(jì)劃用水管理，對(duì)于采取節(jié)水措施節(jié)余的用水量或因市場(chǎng)波動(dòng)減少生產(chǎn)結(jié)余的年度用水量，允許其在供水管網(wǎng)內(nèi)進(jìn)行水權(quán)交易，不僅可以實(shí)現(xiàn)這類用水的用途管制，還可以利用市場(chǎng)手段調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)約用水的積極性。

（4） 因市場(chǎng)波動(dòng)擴(kuò)大生產(chǎn)造成的年度超計(jì)劃、超許可取用水的情形，可以通過年度水權(quán)交易方式獲得新增用水量。根據(jù)取水許可制度，超計(jì)劃用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)政策，超許可取水應(yīng)處以罰款，由于項(xiàng)目規(guī)模未變，僅僅是年度取水量的波動(dòng)，申請(qǐng)?jiān)黾尤∷繜o法獲批，出現(xiàn)“年年罰款、年年超標(biāo)”的尷尬局面。在加強(qiáng)定額管理的基礎(chǔ)上，允許企業(yè)通過購(gòu)買其他企業(yè)的年度閑置水量這類水權(quán)交易，可以避免行政處罰或累進(jìn)加價(jià)，破解超許可取水的窘境。

（5） 對(duì)于存在用水矛盾的取水申請(qǐng)，鼓勵(lì)通過水權(quán)交易解決利益沖突。隨著水權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，人們?cè)絹碓疥P(guān)注自己的取用水權(quán)益，同意其取用水的承諾函的簽署難度越來越大，甚至補(bǔ)償協(xié)議都難于達(dá)成一致，增加了行政協(xié)調(diào)難度。通過建立水權(quán)交易機(jī)制，以市場(chǎng)買賣的方式自行解決利益紛爭(zhēng)，可以減少行政審批成本。

（6） 在禁止新增取水的特定區(qū)域內(nèi)，規(guī)定通過水權(quán)交易置換水量，解決新建或擴(kuò)大取水項(xiàng)目的用水需求。在超采區(qū)等禁止新增取水的特定區(qū)域內(nèi)，確有必要新建或擴(kuò)大取水的項(xiàng)目，通過水權(quán)交易購(gòu)買其他已建項(xiàng)目的水權(quán)，既能在不增加超采區(qū)取用水總量的前提下解決新增用水需求，又能促進(jìn)水資源開發(fā)利用從低效益向高效益行業(yè)轉(zhuǎn)移。

4.2 建立激勵(lì)機(jī)制培育賣方

賣方市場(chǎng)的不活躍主要是由于實(shí)踐中難以通過水權(quán)交易獲得收益，因此需要建立激勵(lì)機(jī)制培育賣方，建議可在水權(quán)交易實(shí)踐中探索實(shí)施并完善如下激勵(lì)機(jī)制：

（1） 區(qū)域用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓激勵(lì)。對(duì)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的地區(qū)應(yīng)該給予更多的政策優(yōu)惠，方式可包括水資源費(fèi)分成、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、高新項(xiàng)目支持和生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，增加區(qū)域水資源節(jié)約保護(hù)和轉(zhuǎn)讓富余用水指標(biāo)的動(dòng)力。對(duì)于區(qū)域預(yù)留的用水總量控制指標(biāo)，可以通過水權(quán)交易平臺(tái)或收儲(chǔ)中心預(yù)先收儲(chǔ)，預(yù)留指標(biāo)的分配可以采用水權(quán)交易方式。

（2） 用水戶節(jié)水水量轉(zhuǎn)讓獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)取用水戶積極開展節(jié)水，并將節(jié)余水量參與水權(quán)交易獲得利潤(rùn)，還可以建立易于操作的取用水戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼機(jī)制。

（3） 鼓勵(lì)農(nóng)戶間開展水權(quán)交易。對(duì)積極推廣應(yīng)用工程節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的用水主體給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)定額用水量與實(shí)際用水量之間的節(jié)約水量計(jì)算確定。

（4） 激勵(lì)水資源重新配置的山塘、水庫參與交易。對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為生活和工業(yè)用水的部分山塘、水庫，鼓勵(lì)其將轉(zhuǎn)變用途的水資源用于交易，既可以彌補(bǔ)山塘水庫除險(xiǎn)加固和安全運(yùn)行的資金缺口，又能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民受益、山塘水庫運(yùn)維有保障的多贏局面。

（5） 鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入水權(quán)交易。引導(dǎo)和鼓勵(lì)第三方進(jìn)入節(jié)水領(lǐng)域，節(jié)水服務(wù)企業(yè)為用水戶募集資本、集成先進(jìn)技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理等服務(wù)，以分享節(jié)水效益方式收回投資、獲取收益。

4.3 擴(kuò)大可交易水權(quán)范圍

雖然《水權(quán)交易管理暫行辦法》中提出“水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)”，但沒有給出明確的界定和詮釋，在實(shí)際工作中，同時(shí)出現(xiàn)水權(quán)、水資源使用權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)等概念，概念間有相似性，這對(duì)可交易水權(quán)范圍的理解也易造成一些混淆[20]。本文認(rèn)為，可交易水權(quán)的范圍并不等同于水權(quán)的范圍，可交易水權(quán)是指初始水權(quán)分配后，能夠開展交易并可以通過交易獲益的水權(quán)。為了促進(jìn)水權(quán)交易，可對(duì)現(xiàn)行規(guī)定的水權(quán)交易范圍，即可交易水權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅包括區(qū)域初始水權(quán)確定后未使用的閑置水量、獲得取水許可權(quán)后通過節(jié)水措施節(jié)約的水量，還可以涵蓋城市管網(wǎng)中工業(yè)用水戶節(jié)約的水量、農(nóng)村集體組織所有的水塘（水庫）中的水量、非常規(guī)水等。按照不同類型，長(zhǎng)江流域可交易水權(quán)的范圍詳見表3。

4.4 健全政策法規(guī)保障交易

適時(shí)啟動(dòng)《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水權(quán)交易管理暫行辦法》等與水權(quán)交易相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，在法律法規(guī)的修訂過程中，進(jìn)一步明確水權(quán)種類和可交易范圍，在法律制度設(shè)計(jì)上，增強(qiáng)水權(quán)交易與水資源管理配置、取水許可管理的有效銜接，對(duì)可交易水權(quán)的范圍、水權(quán)交易主體的權(quán)利和責(zé)任、交易流程、交易定價(jià)規(guī)則、交易過程等內(nèi)容予以明確，填補(bǔ)現(xiàn)有水權(quán)交易的制度空白。

鑒于法律法規(guī)的修訂需要等待合適的時(shí)機(jī)，在此之前，可以通過水利部發(fā)布規(guī)范性文件或指導(dǎo)意見的形式，通過先行出臺(tái)水權(quán)確權(quán)和交易監(jiān)管等相關(guān)制度，對(duì)制約水權(quán)交易開展的疑難問題予以明確，并加大水權(quán)交易的宣傳和實(shí)踐指導(dǎo)。

4.5 搭建交易平臺(tái)促進(jìn)交易

目前長(zhǎng)江流域內(nèi)已建的省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)僅有2家，更多注重于本行政區(qū)內(nèi)的水資源配置問題，對(duì)全流域的用水、需水管理缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致流域內(nèi)有交易需求的一方因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而無法完成交易。因而有必要搭建流域性水權(quán)交易平臺(tái)，發(fā)布專門流域性交易信息，提高信息匹配度，促進(jìn)跨流域、跨行政區(qū)域的水權(quán)交易。初步設(shè)計(jì)平臺(tái)基本功能包括：① 提供交易信息;② 制定交易規(guī)則、撮合組織交易;③ 協(xié)助流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督交易執(zhí)行;④ 第三方治理。

4.6 強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制規(guī)范交易

針對(duì)長(zhǎng)江流域水權(quán)交易監(jiān)管層面的問題與需求，從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段層面完善監(jiān)管機(jī)制。在監(jiān)管主體的設(shè)置上，充分體現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理要求，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)依照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授權(quán)，負(fù)責(zé)所管轄范圍內(nèi)水權(quán)交易的監(jiān)督管理。在監(jiān)管內(nèi)容上，以水權(quán)交易實(shí)施情況、取水許可變更、用途改變、交易報(bào)告和備案、信息公開、交易后評(píng)估等為主，對(duì)交易全過程及負(fù)外部性等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別并監(jiān)管，保障水權(quán)交易市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。在監(jiān)管手段上，補(bǔ)齊取用水計(jì)量短板，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)取水口以及大中型灌區(qū)渠首取水口計(jì)量全覆蓋，實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上取水口在線監(jiān)測(cè)計(jì)量全覆蓋。

5 結(jié)論及建議

長(zhǎng)江流域雖然地處南方豐水地區(qū)，水權(quán)交易需求相對(duì)較低，但在用水總量達(dá)到或接近區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或江河水量分配指標(biāo)的地區(qū)、已改變供水任務(wù)的?。ü┧こ?、因市場(chǎng)波動(dòng)擴(kuò)大生產(chǎn)造成的年度超計(jì)劃、超許可取用水等方面存在一定的交易空間和市場(chǎng)需求，水權(quán)交易是水資源配置與管理的有效補(bǔ)充，在長(zhǎng)江流域建設(shè)水權(quán)交易機(jī)制確有需求且十分必要。然而，水權(quán)交易在長(zhǎng)江流域的實(shí)踐尚不充分，亟待從市場(chǎng)培育和制度體系建設(shè)方面，激活市場(chǎng)需求，并通過創(chuàng)新交易機(jī)制、拓寬實(shí)施途徑來進(jìn)行交易。同時(shí)，水權(quán)交易理論研究尚不深入，在政策法規(guī)與制度建設(shè)層面存在諸多與水權(quán)交易相背離、待修改完善的方面，存在可交易水權(quán)的概念、范圍、確權(quán)的方式方法、交易類型的拓展等有待進(jìn)一步探索的問題，亟須圍繞關(guān)鍵技術(shù)問題開展基礎(chǔ)研究和系統(tǒng)研究。建議盡快完成水權(quán)確權(quán)工作并適時(shí)啟動(dòng)《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水權(quán)交易管理暫行辦法》等與水權(quán)交易密切相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，在相關(guān)法律法規(guī)修訂之前可先行出臺(tái)水權(quán)確權(quán)和交易監(jiān)管等相關(guān)制度，以規(guī)范和支撐水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)和實(shí)施。

致 謝

長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江流域創(chuàng)新水權(quán)交易機(jī)制調(diào)研組由長(zhǎng)江委水資源管理局、長(zhǎng)江科學(xué)院、長(zhǎng)江水利水電開發(fā)集團(tuán)組成，調(diào)研組成員有夏細(xì)禾、管光明、胡明、尹正杰、莊超、張虎、墨運(yùn)濤、胡爽、沈思彤、萬中宇、夏偉、夏依依、姚立強(qiáng)、吳光東，對(duì)調(diào)研組全體成員的辛勤付出表示衷心感謝。

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（編輯：黃文晉）

Practical needs and promotion strategies for construction of water rights

trading mechanism in Yangtze River Basin

Water Resource Management Administration，Chagnjiang River Water Resource Commission of the

Ministry of Water Resources

（Water Resource Management Administration，Chagnjiang River Water Resource Commission of the Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：

For understanding the water rights trading status in Yangtze River basin and exploring future water rights trading space and direction，we fully investigated the practice of water rights trading in 19 provinces （cities and districts） in the Yangtze River Basin.With demand and problem as the guide，the promotion strategies of water rights trading mechanism construction in the Yangtze River Basin，such as establishing reverse force and incentive mechanism，expanding the scope of tradable water rights，perfecting the construction of water rights trading system，and building regional trading platform were put forward.The research results can be a path reference for the realization of the value of ecological products in water rich areas of South China of water abundant area.

Key words：

water rights trading;Yangtze River Basin;value realization of ecological products;confirmation of water rights;tradable water rights