宋姍姍，白文琳

（1.中國(guó)科學(xué)院武漢文獻(xiàn)情報(bào)中心，武漢 430071；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院圖書(shū)情報(bào)與檔案管理系，北京 100049；3.天津師范大學(xué)管理學(xué)院，天津 300387）

1 引言

伴隨著新一輪信息技術(shù)革命浪潮的出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素和國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)施“國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，同時(shí) 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》 的實(shí)施，使中國(guó)大數(shù)據(jù)事業(yè)開(kāi)啟了快速發(fā)展模式。2020年黨的十九屆四中全會(huì)首次將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素，明確提出要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。

大數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放有賴于一套科學(xué)完善的大數(shù)據(jù)治理體系，因而“大數(shù)據(jù)治理”在近幾年已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)展了大量有關(guān)大數(shù)據(jù)治理的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新研究?；诖?，本文對(duì)國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)治理的已有研究進(jìn)行發(fā)展脈絡(luò)梳理和文獻(xiàn)述評(píng)，進(jìn)而試圖厘清大數(shù)據(jù)治理的概念體系、實(shí)施評(píng)估及應(yīng)用實(shí)踐內(nèi)容，以期更好發(fā)揮大數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素和社會(huì)治理手段的正向?qū)嵺`功能。

2 大數(shù)據(jù)治理研究總體發(fā)展態(tài)勢(shì)

2.1 文獻(xiàn)分布與走勢(shì)

本文以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）為來(lái)源數(shù)據(jù)庫(kù)，以TI=(' 大數(shù)據(jù)'*' 治理')or' 大數(shù)據(jù)治理' 為檢索式進(jìn)行中文期刊文獻(xiàn)檢索（檢索時(shí)間：2021 年12 月31 日），論文發(fā)表時(shí)間不限，檢索結(jié)果為1 704 篇。經(jīng)過(guò)人工清洗與去重合并，剔除新聞報(bào)道、圖書(shū)推介及與研究主題明顯不符的文獻(xiàn)，最終得到1 635 篇有效論文作為本研究的原始數(shù)據(jù)來(lái)源。

從文獻(xiàn)數(shù)量的時(shí)間分布圖1 可知，在2013 年以前，學(xué)界對(duì)于大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)研究還沒(méi)有進(jìn)行，這一領(lǐng)域還屬于研究空白。從2013 年起至今，年度論文、參與機(jī)構(gòu)、研究人員的數(shù)量都開(kāi)始逐漸上升，大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)研究呈現(xiàn)出一個(gè)迅猛發(fā)展的勢(shì)態(tài)。其中有兩個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)時(shí)間是2013 年和2015 年。2013年11 月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò) 《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”；2015 年印發(fā) 《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，以及 《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》，明確提出要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)政府精準(zhǔn)治理、市場(chǎng)資源整合和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式”?；谝陨险叩膶?shí)施，引領(lǐng)著學(xué)界特別是公共管理學(xué)科的學(xué)者更多地把研究聚焦在大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)領(lǐng)域上來(lái)。從研究涉及的學(xué)科領(lǐng)域來(lái)看，國(guó)內(nèi)關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的學(xué)科分布相對(duì)比較寬泛，發(fā)表相關(guān)論文較多的學(xué)科有行政管理、計(jì)算機(jī)科學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、新聞傳媒以及社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)等；發(fā)文較多的期刊包括《電子政務(wù)》 《情報(bào)雜志》 《中國(guó)行政管理》 《情報(bào)理論與實(shí)踐》 《圖書(shū)情報(bào)知識(shí)》 等；發(fā)文較多的代表性學(xué)者包括中國(guó)人民大學(xué)安小米、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭大慶、武漢大學(xué)夏義堃、清華大學(xué)孟天廣以及北京大學(xué)黃璜等。

圖1 中國(guó)大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域研究發(fā)展趨勢(shì)Fig.1 Distribution of big data governance research in China

2.2 研究?jī)?nèi)容及熱點(diǎn)

本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)“大數(shù)據(jù)治理”的文獻(xiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析可以看出，近年來(lái)關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的研究熱度不斷上升，且受到較多領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，涉及的核心關(guān)鍵詞包括：大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)治理、社會(huì)治理、政府治理、大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)資源、網(wǎng)絡(luò)輿情、風(fēng)險(xiǎn)治理、數(shù)據(jù)安全等，研究主題聚類結(jié)果如圖2 所示，具體聚類主題詳見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域研究聚類主題及核心關(guān)鍵詞Table 1 Topics and keywords of big data governance research in China

圖2 中國(guó)大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域研究主題聚類結(jié)果Fig.2 Distribution of big data governance research topics in China

通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量分析可以看出，國(guó)內(nèi)關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的研究已有一定成果積累，相關(guān)主題涉及大數(shù)據(jù)治理概念、政府治理能力、數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享活動(dòng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用、數(shù)據(jù)安全與隱私問(wèn)題等，據(jù)此，本研究將從概念體系、實(shí)施評(píng)估與實(shí)踐挑戰(zhàn)3 個(gè)方面對(duì)中國(guó)大數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究進(jìn)行述評(píng)，其中構(gòu)建具有標(biāo)準(zhǔn)化和普遍意義的、覆蓋大數(shù)據(jù)治理全要素和全過(guò)程的大數(shù)據(jù)治理體系研究是最為關(guān)鍵的部分。

3 大數(shù)據(jù)治理概念及體系

3.1 大數(shù)據(jù)治理概念

治理理論在20 世紀(jì)90 年代逐步興起，該理論強(qiáng)調(diào)“多元治理主體在治理過(guò)程中通力合作，以此解決復(fù)雜的公共社會(huì)問(wèn)題”。一般認(rèn)為，治理包含了評(píng)估、指導(dǎo)和監(jiān)督3 個(gè)關(guān)鍵活動(dòng)[1]。大數(shù)據(jù)作為近年來(lái)的新興主題，大數(shù)據(jù)技術(shù)與治理理論的結(jié)合，催生了“大數(shù)據(jù)治理”這個(gè)嶄新的研究領(lǐng)域。由于大數(shù)據(jù)具有規(guī)模巨大、類型多樣、流轉(zhuǎn)高速、數(shù)據(jù)價(jià)值產(chǎn)生于多源融合，數(shù)據(jù)權(quán)屬?gòu)?fù)雜等特征，使得當(dāng)前相關(guān)研究成果還較為分散。

目前應(yīng)用較為廣泛的“大數(shù)據(jù)治理”定義由美國(guó)學(xué)者Sunil Soares（桑尼爾·索雷斯）在Big Data Governance：An Emerging Imperative（《大數(shù)據(jù)治理》）一書(shū)中提出，他認(rèn)為“大數(shù)據(jù)治理是是廣義信息治理計(jì)劃的一部分，它通過(guò)協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門(mén)的目標(biāo)和利益來(lái)制定有關(guān)大數(shù)據(jù)優(yōu)化、隱私保護(hù)以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)的策略[2]”?；诖耍瑖?guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度對(duì)大數(shù)據(jù)治理概念進(jìn)行定義，核心內(nèi)容上具有一定的共同點(diǎn)。相關(guān)研究可以歸納為以下4 個(gè)方面。

（1）大數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)治理的關(guān)系。大數(shù)據(jù)治理形成于大數(shù)據(jù)時(shí)代，是在“數(shù)據(jù)治理”概念基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。鄭大慶[3]認(rèn)為數(shù)據(jù)治理與大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)相同，都是為了“實(shí)現(xiàn)價(jià)值”和“管控風(fēng)險(xiǎn)”，不同在于數(shù)據(jù)治理側(cè)重于效率提升，大數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)效益提升和風(fēng)險(xiǎn)管控。黃璜[4]闡述了數(shù)據(jù)治理是為有效地使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)而組織實(shí)施的政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐。夏義堃[5]從數(shù)據(jù)治理部署的角度，指出政府?dāng)?shù)據(jù)治理是綜合運(yùn)用法律制度、人員組織、技術(shù)方法、流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面有效管理。

（2）大數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)?，F(xiàn)有大數(shù)據(jù)治理研究都重點(diǎn)關(guān)注了數(shù)據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)問(wèn)題。安小米[6]從提出政府大數(shù)據(jù)治理是政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大數(shù)據(jù)決策權(quán)分配和職責(zé)分工的活動(dòng)過(guò)程，旨在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值最大化。朝樂(lè)門(mén)[7]認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理是為了幫助組織更好地管理數(shù)據(jù)資產(chǎn)，改善組織在整個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理實(shí)踐。張紹華[8]提出大數(shù)據(jù)治理是對(duì)大數(shù)據(jù)的管理和利用進(jìn)行評(píng)估、指導(dǎo)和監(jiān)督的體系框架，其目的之一是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造，并提供創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)服務(wù)。

（3）大數(shù)據(jù)治理與信息技術(shù)支撐。信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的重要依托工具。向芳青[9]認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理要借助信息技術(shù)獲取、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)匯聚，先進(jìn)的技術(shù)手段和方法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，提升科學(xué)高效的治理能力。梁芷銘[10]提出大數(shù)據(jù)治理是運(yùn)用技術(shù)工具進(jìn)行大數(shù)據(jù)收集、整理、存儲(chǔ)、分析及挖掘其價(jià)值的行為。此外，也有學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理不僅需要信息技術(shù)工具的支持，還需要關(guān)注大數(shù)據(jù)治理形成的規(guī)則和政策框架，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理工具從技術(shù)維度到管理維度的轉(zhuǎn)變[11]。

（4）大數(shù)據(jù)治理與國(guó)家治理變革。大數(shù)據(jù)治理被視為國(guó)家治理的關(guān)鍵組成部分。戴香智[12]提出大數(shù)據(jù)為社會(huì)治理帶來(lái)了多中心治理范式、“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”方法論、全數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)視角、主動(dòng)預(yù)見(jiàn)型治理流程、治理技術(shù)能力提升。石火學(xué)[13]認(rèn)為政府大數(shù)據(jù)治理正朝著治理主體協(xié)同化、治理內(nèi)容預(yù)防化、治理過(guò)程透明化、治理技術(shù)迭代化、治理方式數(shù)據(jù)化和治理結(jié)果精準(zhǔn)化等方向發(fā)展。張明斗[14]提出大數(shù)據(jù)治理通過(guò)數(shù)據(jù)共享、法律約束、績(jī)效評(píng)估、運(yùn)營(yíng)保障4 個(gè)機(jī)制推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化。

3.2 大數(shù)據(jù)治理體系

大數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)復(fù)雜、多層次、多維度的系統(tǒng)化工程，需要充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體資源和工具手段，形成一個(gè)普遍科學(xué)有效的大數(shù)據(jù)治理體系，更好地支持大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用實(shí)踐。馬廣惠[11]提出大數(shù)據(jù)治理體系由人、物、技術(shù)、數(shù)據(jù)構(gòu)成。劉越男[15]提出了涵蓋治理主體、治理客體、治理方法和流程的政府大數(shù)據(jù)治理理論框架。據(jù)此，本研究從大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理工具4 個(gè)層面對(duì)大數(shù)據(jù)治理體系研究進(jìn)行歸納，具體如表2 所示。

表2 大數(shù)據(jù)治理體系及構(gòu)成要素梳理Table 2 Big data governance system and constituent elements

表2（續(xù)）Table 2 Continue

（1）大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)。在大數(shù)據(jù)治理實(shí)施過(guò)程中，首先需要明確大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)，從而讓決策者對(duì)大數(shù)據(jù)治理的實(shí)施制定總體規(guī)劃。從宏觀層面來(lái)看，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)管控、運(yùn)營(yíng)合規(guī)和價(jià)值創(chuàng)造，確定數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位，是大數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)治理的根本區(qū)別，也是當(dāng)前研究較為公認(rèn)的大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)。從微觀層面來(lái)看，吳善鵬[16]將政務(wù)大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)歸納為：提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)融合、規(guī)范數(shù)據(jù)流程以及發(fā)掘數(shù)據(jù)價(jià)值。大多數(shù)學(xué)者在大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)上都重點(diǎn)關(guān)注了數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的話題，數(shù)據(jù)本身不產(chǎn)生價(jià)值，但是從龐雜的數(shù)據(jù)背后評(píng)估和預(yù)測(cè)相關(guān)利益者的需求，并有針對(duì)性地產(chǎn)生一系列創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)服務(wù)，才能達(dá)到價(jià)值共創(chuàng)的結(jié)果。

（2）大數(shù)據(jù)治理主體。治理主體是治理活動(dòng)的決策者、組織者和協(xié)調(diào)者。在大數(shù)據(jù)治理主體的研究中，學(xué)界基本統(tǒng)一認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理主體主要涉及政府，企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等，同時(shí)也針對(duì)這些主體在大數(shù)據(jù)治理中的地位、作用及效果進(jìn)行了探討[17]。在具體組織內(nèi)部，大數(shù)據(jù)治理團(tuán)隊(duì)是大數(shù)據(jù)治理的促成要素，是組織機(jī)構(gòu)中參與決策的群體，包括大數(shù)據(jù)利益相關(guān)者、大數(shù)據(jù)治理委員會(huì)、大數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊(duì)以及大數(shù)據(jù)專家等，有效的組織架構(gòu)和明確的職責(zé)分工是大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保障[18]。

（3）大數(shù)據(jù)治理客體。大數(shù)據(jù)治理客體即治理的對(duì)象和內(nèi)容。在對(duì)大數(shù)據(jù)治理客體理解上，學(xué)者們還尚未達(dá)成共識(shí)，多數(shù)學(xué)者都嘗試采用“歸類”與“分層”的方法進(jìn)行大數(shù)據(jù)治理客體的研究。從狹義上理解，大數(shù)據(jù)治理范圍既涵蓋傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也包括大量非結(jié)構(gòu)化的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)[19]。從廣義上說(shuō)，大數(shù)據(jù)治理的核心客體是數(shù)據(jù)本身，同時(shí)也包含了一系列與大數(shù)據(jù)治理相關(guān)的活動(dòng)和要素，涉及數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)技術(shù)與平臺(tái)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)隱私與安全、組織人員和業(yè)務(wù)管理等[5]。

（4）大數(shù)據(jù)治理工具。治理工具是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的有力保障，具有多樣性特征。在現(xiàn)有研究中，可以將大數(shù)據(jù)治理工具歸納為環(huán)境因素和促成因素兩個(gè)方面[20]，環(huán)境因素包括國(guó)家政策、行業(yè)規(guī)范、市場(chǎng)需求、企業(yè)制度等內(nèi)外部環(huán)境；促成因素包括管理、組織、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、文化等。也有學(xué)者提出數(shù)據(jù)治理的工具大部分也適用于大數(shù)據(jù)治理，所以大數(shù)據(jù)治理既包括元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理方法，也需要制定特殊的管理規(guī)則，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等大數(shù)據(jù)技術(shù)手段來(lái)管理大數(shù)據(jù)生命周期[21]。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)治理體系要素構(gòu)成的文獻(xiàn)梳理結(jié)果表明，近年來(lái)有關(guān)大數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建已經(jīng)取得了較多的研究成果，但還存在維度單一、層面隔離、缺少多樣化治理場(chǎng)景的研究局限，對(duì)于建立一個(gè)行之有效、靈活通用、覆蓋多主體、多學(xué)科、多維度、多應(yīng)用場(chǎng)景的大數(shù)據(jù)治理體系研究還比較缺乏，所以大數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、計(jì)劃性和連續(xù)性的工作，也是一個(gè)不斷持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程。

4 大數(shù)據(jù)治理的實(shí)施及評(píng)估

大數(shù)據(jù)治理實(shí)施與評(píng)估的重點(diǎn)就在于建立大數(shù)據(jù)治理體系。楊琳等[23]認(rèn)為政府大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)包括組織規(guī)劃、具體實(shí)施以及評(píng)估優(yōu)化3 個(gè)階段，其中組織規(guī)劃階段包括制定實(shí)施方針和構(gòu)建治理組織，具體實(shí)施階段包括元數(shù)據(jù)與主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)據(jù)安全保障等，評(píng)估優(yōu)化階段是對(duì)數(shù)據(jù)治理結(jié)果進(jìn)行評(píng)估分析，并根據(jù)反饋結(jié)果持續(xù)優(yōu)化。綜上，本研究將大數(shù)據(jù)治理實(shí)施與評(píng)估需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容歸納為圖3所示。

圖3 大數(shù)據(jù)治理實(shí)施與評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容Fig.3 Content of big data governance implementation and evaluation

4.1 大數(shù)據(jù)治理實(shí)施

治理實(shí)施描述了在大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，從而為組織進(jìn)行大數(shù)據(jù)治理提供指導(dǎo)性方案，治理重點(diǎn)包括大數(shù)據(jù)生命周期、大數(shù)據(jù)質(zhì)量管理以及大數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)3 個(gè)方面。

（1）大數(shù)據(jù)生命周期。從大數(shù)據(jù)治理涉及的數(shù)據(jù)生命周期來(lái)看，大數(shù)據(jù)治理是在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的指導(dǎo)上，從治理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與理解、數(shù)據(jù)采集與整合、數(shù)據(jù)建模與分析以及解決方案的提出等一系列過(guò)程。與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)生命周期不同在于，大數(shù)據(jù)生命周期管理更關(guān)注在風(fēng)險(xiǎn)管控的條件下，最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。吳善鵬[16]指出政務(wù)大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)涉及數(shù)據(jù)源分析、治理活動(dòng)規(guī)劃、數(shù)據(jù)資源和標(biāo)準(zhǔn)管理、數(shù)據(jù)治理策略管理以及治理活動(dòng)實(shí)施。從大數(shù)據(jù)治理的具體實(shí)踐情況來(lái)看，數(shù)據(jù)質(zhì)量、個(gè)人隱私保護(hù)和信息安全是研究中的重要議題，馬廣惠[26]面向跨系統(tǒng)和跨部門(mén)的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提出大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)需要重點(diǎn)關(guān)注5項(xiàng)具體內(nèi)容：數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)一致性、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)共享。

（2）大數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。當(dāng)前大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域?qū)τ跀?shù)據(jù)質(zhì)量的研究主要集中在數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)估和提升兩個(gè)方面。數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于評(píng)估指標(biāo)的選取，大數(shù)據(jù)治理評(píng)估指標(biāo)的選取要基于數(shù)據(jù)質(zhì)量特征、數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)使用問(wèn)題、數(shù)據(jù)應(yīng)用情景等[27]。莫祖英[28]認(rèn)為數(shù)據(jù)質(zhì)量要求應(yīng)包括客觀數(shù)據(jù)質(zhì)量范疇（規(guī)范性、安全性、增值性）和主觀數(shù)據(jù)質(zhì)量范疇（可用性、可靠性、及時(shí)性、可獲取性、可理解性）。朱建平[29]從數(shù)據(jù)收集（客觀性、適用性、準(zhǔn)確性），數(shù)據(jù)處理（方法的健全性、可靠性、可比性），數(shù)據(jù)公布（及時(shí)性、完整性、可獲得性）3 個(gè)環(huán)節(jié)闡述了數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)構(gòu)想。數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升側(cè)重于從管理和技術(shù)兩個(gè)視角出發(fā)，續(xù)瑾成[30]從管理角度來(lái)看，數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升重點(diǎn)在于建立相關(guān)組織架構(gòu)、設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)主數(shù)據(jù)的管理等策略實(shí)施，宗威[31]從應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)的技術(shù)角度研究了數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升路徑。

（3）大數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)安全管理問(wèn)題日漸凸顯，大數(shù)據(jù)的4V 特征、數(shù)據(jù)的跨組織和跨系統(tǒng)流通、數(shù)據(jù)應(yīng)用的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)的迅速發(fā)展，進(jìn)一步加速了數(shù)據(jù)被盜用和濫用的安全風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)安全防護(hù)主要通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全存儲(chǔ)與安全計(jì)算，如分布式存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)異地備份、加密手段、身份統(tǒng)一認(rèn)證、權(quán)限控制技術(shù)、入侵檢測(cè)與防御、高危操作防護(hù)等。肖人毅[32]總結(jié)了基于不經(jīng)意隨機(jī)訪問(wèn)存儲(chǔ)器（ORAM）、對(duì)稱加密、公鑰體制以及文檔的排名查詢和模糊查詢4 個(gè)方面的數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)。數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的主要目的是解決在不泄露用戶隱私的前提下、提高數(shù)據(jù)利用率及價(jià)值，方濱興[33]提出數(shù)據(jù)隱私保護(hù)涉及匿名、加密存儲(chǔ)、第三方審計(jì)、訪問(wèn)控制、數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)等。此外，大部分學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)的安全與隱私保護(hù)還需要非技術(shù)性層面的協(xié)同支持，如專門(mén)的數(shù)據(jù)安全管理組織、全面的數(shù)據(jù)管理工具與機(jī)制、相關(guān)法律法規(guī)保障、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全服務(wù)等[34]。因此如何在合理監(jiān)管的基礎(chǔ)上保證數(shù)據(jù)獲取與利用的可靠性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘，是大數(shù)據(jù)治理研究領(lǐng)域面臨的巨大挑戰(zhàn)。

4.2 大數(shù)據(jù)治理評(píng)估

通過(guò)治理成熟度評(píng)估可以詳細(xì)了解當(dāng)前大數(shù)據(jù)治理的實(shí)施狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織對(duì)大數(shù)據(jù)管理能力的量化評(píng)價(jià)，是大數(shù)據(jù)治理體系規(guī)劃的起點(diǎn)，大數(shù)據(jù)治理審計(jì)有利于促進(jìn)大數(shù)據(jù)治理的規(guī)范合規(guī)性，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化提供依據(jù)。

（1）大數(shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估。當(dāng)前比較通用的是IBM 數(shù)據(jù)治理成熟度模型，該模型包括成效（數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)價(jià)值創(chuàng)造），支持要素（組織結(jié)構(gòu)與文化、數(shù)據(jù)管理、政策），核心準(zhǔn)則（數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、信息生命周期管理、信息安全與因素），支撐準(zhǔn)則（數(shù)據(jù)架構(gòu)、分類與元數(shù)據(jù)、信息審計(jì)記錄與報(bào)告）4 個(gè)相互關(guān)聯(lián)的組及11 個(gè)關(guān)鍵要素。中國(guó)于2018 年發(fā)布了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型》，該模型包含了組織層面（數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)生命周期），技術(shù)層面（數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全），制度層面（數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構(gòu)），流程層面（數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)）4 個(gè)評(píng)估層面及8 個(gè)關(guān)鍵過(guò)程域。國(guó)內(nèi)學(xué)者程廣明[22]提出了包括初始級(jí)、基本級(jí)、定義級(jí)、管理級(jí)和優(yōu)化級(jí)5 個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)、15 個(gè)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的大數(shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估模型。張宇杰[35]提出大數(shù)據(jù)治理成熟度評(píng)估內(nèi)容主要集中在戰(zhàn)略規(guī)劃、數(shù)據(jù)管理、組織保障、制度保障、技術(shù)架構(gòu)、治理能力6 個(gè)方面。

（2）大數(shù)據(jù)治理審計(jì)。開(kāi)展大數(shù)據(jù)治理審計(jì)是對(duì)大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)進(jìn)行綜合檢查和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并給出詳細(xì)、有價(jià)值的審計(jì)意見(jiàn)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)治理的持續(xù)優(yōu)化和規(guī)范發(fā)展。張紹華[8]提出大數(shù)據(jù)治理的審計(jì)范圍涵蓋了大數(shù)據(jù)治理的整個(gè)生命周期過(guò)程，以及在該過(guò)程中產(chǎn)生的中間產(chǎn)物和相關(guān)的治理環(huán)境，具體可對(duì)應(yīng)大數(shù)據(jù)治理目標(biāo)進(jìn)行檢查評(píng)估，分別為戰(zhàn)略一致審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)可控審計(jì)、運(yùn)營(yíng)合規(guī)審計(jì)、績(jī)效提升審計(jì)，同時(shí)還包括在大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)審計(jì)、數(shù)據(jù)生命周期審計(jì)、數(shù)據(jù)架構(gòu)審計(jì)、數(shù)據(jù)安全與隱私管理審計(jì)、數(shù)據(jù)質(zhì)量審計(jì)。鄭偉[36]提出大數(shù)據(jù)的參與創(chuàng)新了基于數(shù)據(jù)式的審計(jì)模式，并從邏輯流程、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和應(yīng)用架構(gòu)3 個(gè)方面闡述了大數(shù)據(jù)審計(jì)的完善路徑。

5 大數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐挑戰(zhàn)

5.1 大數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用實(shí)踐

當(dāng)前，中國(guó)通過(guò)制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，部署相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，積極將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共管理、政府治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域，取得了一定成效。國(guó)內(nèi)學(xué)者也均從不同領(lǐng)域的實(shí)踐出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)治理的重要價(jià)值，主要研究集中在中國(guó)政府積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升科學(xué)決策能力、社會(huì)管理水平及公共服務(wù)建設(shè)3 個(gè)方面。

政府的科學(xué)決策是建立在充足的數(shù)據(jù)支撐、科學(xué)的決策程序和有效的決策手段基礎(chǔ)之上。胡稅根[37]認(rèn)為基于大數(shù)據(jù)的智慧公共決策具有全面感知、客觀透明、實(shí)時(shí)連續(xù)、自主預(yù)置和多元共治等新的特征。單志廣[38]提出大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展為社會(huì)管理帶來(lái)了思維方式和管理模式的變革，要積極把大數(shù)據(jù)技術(shù)與思維運(yùn)用到政府治理能力與決策之中。馬琳[39]總結(jié)在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，社會(huì)管理從靜態(tài)化向動(dòng)態(tài)化、從碎片化向協(xié)同化、從單一政府管理向多元公眾參與轉(zhuǎn)變。趙亞珠[40]認(rèn)為大數(shù)據(jù)應(yīng)用保障政府決策的科學(xué)化和民主化、實(shí)現(xiàn)公共利益表達(dá)的自由化和平等化、推動(dòng)社會(huì)管理的透明化和精細(xì)化。此外，基于大數(shù)據(jù)衍生出的智能公共服務(wù)與個(gè)性化公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，受到大數(shù)據(jù)影響的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域包括工業(yè)企業(yè)、商業(yè)金融、科技教育、農(nóng)業(yè)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，具體如表3 所示。特別是在新冠疫情防控工作中，大數(shù)據(jù)在疫情監(jiān)測(cè)、行程跟蹤、資源調(diào)配、物流運(yùn)輸?shù)确矫娴玫搅藦V泛應(yīng)用。

表3 大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用領(lǐng)域研究開(kāi)展情況Table 3 Application of big data governance research

5.2 大數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用挑戰(zhàn)

盡管當(dāng)前各行業(yè)和領(lǐng)域都十分重視并大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用探索，但大數(shù)據(jù)作為近幾年逐漸發(fā)展的新興事物，中國(guó)對(duì)于大數(shù)據(jù)的實(shí)踐應(yīng)用整體來(lái)說(shuō)還處于探索發(fā)展階段。國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理面臨的主要挑戰(zhàn)在于技術(shù)障礙，社會(huì)、組織和經(jīng)濟(jì)障礙，法律和政策障礙，其根本還是管理問(wèn)題[51]?？傮w而言，大數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)主要包括管理和技術(shù)兩個(gè)方面。

管理挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：①數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題。數(shù)據(jù)依賴平臺(tái)存在，目前一些擁有大量數(shù)據(jù)的支配組織對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的數(shù)據(jù)訪問(wèn)行為進(jìn)行限制，意圖壟斷數(shù)據(jù)資源，因而有序推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放、加強(qiáng)數(shù)據(jù)法律體系建設(shè)、構(gòu)建良好的數(shù)據(jù)生態(tài)的過(guò)程還很漫長(zhǎng)。②數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題。數(shù)據(jù)作為一種全新的無(wú)形虛擬資產(chǎn)，具有巨大的潛在應(yīng)用價(jià)值，數(shù)據(jù)權(quán)屬不清一直是影響數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和數(shù)據(jù)交易的首要問(wèn)題，因此“確認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)屬”和“保護(hù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”對(duì)于數(shù)據(jù)資產(chǎn)化具有重要意義[52]。③數(shù)據(jù)隱私問(wèn)題。如何在數(shù)據(jù)安全隱私保護(hù)和提高大數(shù)據(jù)利用價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)有益平衡，是目前大數(shù)據(jù)治理研究的關(guān)鍵問(wèn)題之一，因此未來(lái)涉及國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)立法還需要更多研究。④數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題。傳統(tǒng)信息管理多頭交叉容易導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象，“信息孤島”現(xiàn)象使得大數(shù)據(jù)治理無(wú)法獲得多樣化的豐富數(shù)據(jù)，阻礙了數(shù)據(jù)效能的提升，因此優(yōu)化與數(shù)據(jù)共享、交易、流通相關(guān)的制度和服務(wù)體系勢(shì)在必行。⑤數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題。由規(guī)模巨大、類型復(fù)雜、來(lái)源多樣的數(shù)據(jù)構(gòu)成的大數(shù)據(jù)海洋，由于缺乏一致的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使得數(shù)據(jù)的完備性、有效性、標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)威性不足，大數(shù)據(jù)治理一直處于一種無(wú)序狀態(tài)，給數(shù)據(jù)的整合共享造成困難[53]。

技術(shù)挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：①大數(shù)據(jù)技術(shù)滯后。當(dāng)前中國(guó)雖然在大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)方面有所突破，但在海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與組織、數(shù)據(jù)挖掘與處理、以及融合云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)治理方面與國(guó)外先進(jìn)水平還存在明顯差異，對(duì)一些前瞻新興領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析還存在不足。②“暗數(shù)據(jù)”廣泛存在。數(shù)據(jù)規(guī)模呈幾何數(shù)高速增長(zhǎng)，及大量異質(zhì)、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的存在，顯著增加了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、整合和處理的困難，數(shù)據(jù)資源迅猛增長(zhǎng)與數(shù)據(jù)處理能力提升之間的“剪刀差”不斷擴(kuò)大，廣泛產(chǎn)生了未被有效利用的“暗數(shù)據(jù)”。③“通用”大數(shù)據(jù)技術(shù)體系缺乏。目前大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用平臺(tái)已有大量研究，針對(duì)大數(shù)據(jù)治理特定領(lǐng)域和特定問(wèn)題的解決也已有完善的技術(shù)體系作為保障，但尚缺乏“領(lǐng)域通用”的大數(shù)據(jù)技術(shù)體系，數(shù)據(jù)的融合、流動(dòng)、監(jiān)管和應(yīng)用還面臨一定挑戰(zhàn)。

6 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，大數(shù)據(jù)作為核心戰(zhàn)略資源和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，在重塑國(guó)家治理理念、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高政府科學(xué)決策、加快智慧城市建設(shè)、營(yíng)造良好社會(huì)生態(tài)等方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。大數(shù)據(jù)治理作為一種制度與技術(shù)雙驅(qū)動(dòng)的治理模式，將從治理理念到治理實(shí)踐對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生變革性影響。本文利用文獻(xiàn)計(jì)量和綜述對(duì)中國(guó)有關(guān)大數(shù)據(jù)治理的研究進(jìn)行分析，從文獻(xiàn)分布與研究主題整體來(lái)看，大數(shù)據(jù)治理研究受到了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，其重要性日漸凸顯，相關(guān)研究主題也展現(xiàn)了廣泛多樣性和多學(xué)科交融等特征。

但大數(shù)據(jù)治理作為一個(gè)開(kāi)放性議題和動(dòng)態(tài)性過(guò)程，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)研究還是多以概念性、描述性的定性分析為主，偏重于理論的論述和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，針對(duì)大數(shù)據(jù)治理面臨的實(shí)際關(guān)鍵問(wèn)題，還缺少相關(guān)的實(shí)踐案例支撐和技術(shù)應(yīng)用研究，很難對(duì)大數(shù)據(jù)治理的整體情況進(jìn)行全面反映。此外，大數(shù)據(jù)治理體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施評(píng)估還有待完善和優(yōu)化，有關(guān)大數(shù)據(jù)治理價(jià)值釋放、成熟度評(píng)估、數(shù)據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全隱私等主題需要被給予更多的關(guān)注，大數(shù)據(jù)治理這一問(wèn)題的研究也應(yīng)被學(xué)術(shù)界給予更深的思考。