□ 廖 琪 張 敏 何 格 左 璐 管若塵 陳曉旭 周鑫玲 蘇 杰

一、引言

青年的健康發(fā)展對于提升城市發(fā)展活力，促進城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》［1］，從國家戰(zhàn)略層面提出了青年發(fā)展的前瞻性目標(biāo)和綜合性路徑。隨后，上海、深圳、武漢等城市相繼制定了青年發(fā)展的相關(guān)政策。近年來，促進青年發(fā)展的城市政策已從較為單一的福利政策，走向城市全方面、多領(lǐng)域的政策設(shè)計；從主要吸引高科技人才，走向?qū)θw青年發(fā)展的服務(wù)。但是，目前各城市出臺的政策仍然處于探索實踐階段，缺乏對政策效果的系統(tǒng)評價和橫向比較，也缺乏從青年需求角度的調(diào)查反饋。促進青年發(fā)展的城市政策，其核心在于能夠推動青年發(fā)展與城市發(fā)展的相互促進，建設(shè)青年友好型城市。城市政府需要基于青年優(yōu)先發(fā)展和積極發(fā)展的理念，在公共事務(wù)中關(guān)注青年福祉，給予青年發(fā)展以優(yōu)先權(quán)，將青年的需求納入公共決策和城市規(guī)劃之中［2］。城市政策制定和決策需要了解新時代中國青年最關(guān)切和最需要解決的現(xiàn)實問題與需求是什么，對青年發(fā)展積極有效的政策領(lǐng)域有哪些，不同方面的政策對青年發(fā)展的影響效應(yīng)如何。對這些問題的回答，需要相應(yīng)的研究支撐?，F(xiàn)有研究主要從建設(shè)路徑、政策創(chuàng)新等方面對青年友好型城市建設(shè)進行探索［3］，但是缺乏全面評價城市青年發(fā)展政策的指標(biāo)體系和方法。有鑒于此，本研究首先構(gòu)建青年發(fā)展的城市政策評價體系，然后選擇六個具有代表性的一線城市為例，從政策設(shè)計與政策實施兩個角度對城市政策環(huán)境進行評價，為促進青年群體與城市共同發(fā)展提供政策建議。

二、促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境內(nèi)涵與要求

1.青年發(fā)展理論與內(nèi)涵

（1）需要層次理論—馬斯洛需求理論

馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說認為人的發(fā)展包括體力、智力、情感、精神和心靈等方面的全面發(fā)展，內(nèi)含遞進的關(guān)系［4］。根據(jù)馬斯洛需求理論，最低層是生理需要，中間層有安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要，最高層是自我實現(xiàn)的需要。在這五個層次中，生理需要是其他各種需要的基礎(chǔ)，自我實現(xiàn)的需要是人類需要發(fā)展的頂峰［5］。青年時期作為人生命歷程的重要階段，初期需要通過獲取教育服務(wù)在知識儲備上得到充盈，在基礎(chǔ)需要被滿足后，中期尊重需要日益強烈，希望參與社會生活發(fā)揮作用并得到尊重；參加生產(chǎn)工作后，自我實現(xiàn)需要開始占優(yōu)勢。

結(jié)合馬斯洛需求理論以及現(xiàn)有指標(biāo)研究討論，本研究將青年發(fā)展需求分為基礎(chǔ)需求、能力需求和價值需求。首先是基礎(chǔ)需求，即支撐青年發(fā)展的基礎(chǔ)性生活、工作保障，包括健康、消費與社會保障；其次是能力需求，即自我學(xué)習(xí)、知識儲備提升從而推動青年自身能力發(fā)展提升，主要包括教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)；最后是價值需求，即對人群自我價值和社會價值實現(xiàn)，從精神和物質(zhì)層面獲得自我滿足，主要包括社會參與、自我實現(xiàn)（見圖1）。

圖1 青年發(fā)展理論框架

（2）成年初顯期理論

20世紀(jì)末以來，高中畢業(yè)后尋求繼續(xù)教育的青年人數(shù)大幅增加，然而，隨著繼續(xù)教育和獨立生活成本不斷增加，青年邁向獨立和成年的道路變得漫長、復(fù)雜和多樣化，青年獨立生活和心理成熟的年齡越來越晚，在生命軌跡中出現(xiàn)了一個明顯的由青少年進入真正意義上的成人的過渡階段，被稱作成年初顯期（emerging adulthood）［6］。這一階段的青年正從能力需求階段逐漸過渡到價值需求階段，他們雖然已經(jīng)達到法定的成年年齡，在法律意義上獲得了成年身份以及與之相匹配的權(quán)利與責(zé)任，但由于仍處于愛情、工作與世界觀的不斷探索與試錯的時期，所以缺乏穩(wěn)定的自我認同和承擔(dān)家庭責(zé)任的能力。對成年初顯期的青年來說，追求教育、職業(yè)與伴侶的競爭和壓力，以及消費主義、全球化不斷創(chuàng)造出的新欲望，正在嚴重撕扯著他們的情緒和認知方向［7］。

國內(nèi)的實證研究顯示，城鎮(zhèn)青年的初職年齡比農(nóng)村青年晚，且城市優(yōu)勢階層青年的成年初顯期持續(xù)的時間更長［8］。研究還顯示，成年初顯期持續(xù)越長，其間獲得的支持越多，成年后收入越高、生活幸福的可能性越大［9］?？梢?，成年初顯期是人生中重要的經(jīng)驗和資源積累階段，這一階段的能力提升和身份建構(gòu)對人的一生有至關(guān)重要的作用。青年如何度過成年初顯期這一生命階段取決于他們擁有的個人、家庭資源和社會支持力度，以及他們與環(huán)境之間的動態(tài)關(guān)系［10］。隨著經(jīng)濟全球化和新自由主義的發(fā)展，全球貧富鴻溝日益擴大。在個體家庭背景和能力稟賦的差異天然存在且難以改變的情況下，城市如何營造適宜青年發(fā)展的氛圍，為青年提供有力的支持與充足的發(fā)展機會，幫助青年平穩(wěn)、健康地度過成年初顯期，并構(gòu)建包含地方認同的自我身份認同，應(yīng)成為城市建設(shè)工作的重點方向。

2.促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境內(nèi)涵

已有研究中還沒有對政策環(huán)境的直接定義，但存在兩個層面：一是政策執(zhí)行的效果、結(jié)果［11］；另一個層面是指決定或影響政策制定和實施的自然條件和社會條件的總和，包括公共政策系統(tǒng)以外的一切與之相關(guān)的因素［12］［13］［14］。綜合考慮人的普遍需求和青年的特殊需求，本研究所指促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境，既包括政策實施績效，也包括決定或影響城市青年政策制定和實施的自然條件和社會條件的總和，即促進青年發(fā)展的健康設(shè)施、建成環(huán)境、消費設(shè)施等硬環(huán)境和社會參與、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會保障等軟服務(wù)供給。良好的城市政策環(huán)境可以營造適宜青年發(fā)展的氛圍，為青年提供有力的支持與充足的發(fā)展機會，在做好保障的基礎(chǔ)上提供針對性的青年服務(wù)，實現(xiàn)青年的全面發(fā)展，滿足不同階段青年的需求。

三、青年發(fā)展相關(guān)評價體系回顧

對于青年發(fā)展的指標(biāo)，國內(nèi)外均有一定的研究。國際上認同度較高的指標(biāo)是全球青年發(fā)展指數(shù)（YDI），對全球183個國家促進青年發(fā)展的情況進行評價，界定了青年發(fā)展的5個主要領(lǐng)域，分別是教育、健康和幸福感、就業(yè)與機遇、政治參與、市民參與［15］。在聯(lián)合國“青年2030”戰(zhàn)略中，提出了5個促進青年發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，包括提升青年接觸和參與社會事務(wù)的機會，提升青年獲得優(yōu)質(zhì)教育和健康服務(wù)的機會，支持青年獲得體面工作和足夠薪水，保障青年的公民權(quán)利和政治參與，支持青年成為和平、安全以及人道主義行動的推動者［16］。

國內(nèi)對青年發(fā)展的研究成果包括規(guī)劃、研究、報告等多種形式。規(guī)劃方面，我國《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》從思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會融入與社會參與、社會保障等10個方面提出了若干促進青年發(fā)展的詳細策略［17］；《上海市青少年發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將青少年發(fā)展的評價分為價值體系、核心能力、社會環(huán)境三個維度，再向下細分具體的指標(biāo)［18］。研究方面，“國際青年發(fā)展指數(shù)”聯(lián)合課題組提出了比較完整的中國青年發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)體系，從健康與生活、教育與文化、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、家庭與社會、公共參與5個方面衡量青年發(fā)展［19］。發(fā)展報告方面，《中國青年人口與發(fā)展統(tǒng)計報告（2015）》從人口、婚姻、健康、教育、政治參與、就業(yè)、留學(xué)、少數(shù)民族青年、女性青年和青少年犯罪10個方面評價青年發(fā)展的情況［20］。

總的來看，與國內(nèi)相比，國外的指標(biāo)更加強調(diào)公民權(quán)利對青年發(fā)展的重要作用；國內(nèi)的指標(biāo)更加詳細和全面，側(cè)重具體實施?？偨Y(jié)國內(nèi)外的指標(biāo)，可分為與青年基本生存相關(guān)的指標(biāo)（如健康、教育、就業(yè)）和與青年社會生活相關(guān)的指標(biāo)（如社會參與、政治參與）。

圍繞城市政策環(huán)境，從國內(nèi)近幾年城市與青年的互動來看，國內(nèi)青年友好型城市政策經(jīng)歷了以下變化：從較為單一的福利政策吸引青年入住，到城市全方面、多領(lǐng)域的政策設(shè)計；從主要吸引高科技人才，到對整體青年發(fā)展的服務(wù)?？梢园l(fā)現(xiàn)國家、政府對青年的思考已經(jīng)開始考慮青年對工作機會、職業(yè)發(fā)展、工作生活環(huán)境等的深層次需求，并且開始推動文化娛樂、休閑運動、高端培訓(xùn)等受青年歡迎、有利于青年成長的新興業(yè)態(tài)。結(jié)合各城市“以青年為中心”的建設(shè)現(xiàn)狀和國內(nèi)外青年發(fā)展指標(biāo)分析，本研究從青年需求出發(fā)，確定青年發(fā)展評價的核心領(lǐng)域主要集中在健康、教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、社會參與、消費等方面。

四、評價指標(biāo)體系構(gòu)建與數(shù)據(jù)獲取

依據(jù)青年發(fā)展理論和對既有評價指標(biāo)的梳理，本研究構(gòu)建了促進青年友好型城市發(fā)展的城市政策環(huán)境評價指標(biāo)體系，包含7個二級指標(biāo)，24個三級指標(biāo)，79個四級指標(biāo)。對20個城市開展問卷調(diào)查，獲取青年需求數(shù)據(jù)，并從其中選取六大典型城市，匯總多源數(shù)據(jù)，從政策環(huán)境與政策實施兩個層面對城市政策環(huán)境進行評價。

1.評價指標(biāo)選取

本研究選取健康服務(wù)、社會保障、消費服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會參與、城市環(huán)境7個方面的評價指標(biāo)，構(gòu)建促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系具體包含7個二級指標(biāo)，24個三級指標(biāo)，79個四級指標(biāo)（見表1）。

表1 促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評價指標(biāo)體系

（續(xù)表）

2.評價方法

本次研究將從政策環(huán)境與政策實施兩個層面對城市政策環(huán)境進行評價。政策環(huán)境方面，利用AHP層次分析法對青年需求問卷進行分析，得到各項指標(biāo)權(quán)重；選擇六大典型城市的青年政策、城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)，以協(xié)同度量模型進行政策文本數(shù)據(jù)分析打分［21］［22］，以專家打分法進行城市設(shè)施數(shù)據(jù)分析打分，進行評價體系在城市應(yīng)用上的打分討論，得到我國六大典型城市促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評價結(jié)果。政策實施方面，采用模糊評價法對城市政策實施績效進行打分討論。使用主觀指標(biāo)來表征青年發(fā)展政策的效果、充足性、公平性、回應(yīng)性和適應(yīng)性五個維度的實施績效，以模糊綜合評價模型，把評價的內(nèi)容從定性評價轉(zhuǎn)化為具體的定量評價。主觀指標(biāo)通過調(diào)查問卷法獲得，定量評價由8位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍φ咴u價體系中各項指標(biāo)的相對重要性進行比較判斷，運用層次分析法對每個指標(biāo)進行權(quán)重配比，形成完整的青年發(fā)展政策績效評價指標(biāo)體系。

之前的對照試驗絕大多數(shù)只采用了電生理和評分來進行術(shù)后效果的評價，為了更好地反映手術(shù)效果，我們加入了高頻超聲剪切波彈性成像技術(shù)來評價正中神經(jīng)的壓力情況。這是一種全新的超聲檢測方法，它可以定量地測量組織的彈性，從而反映組織的受壓情況[27]。SWE通過發(fā)射超聲，激發(fā)組織產(chǎn)生剪切波，根據(jù)彈性測量公式就可以直觀地計算出組織的實際彈性值。它不但對操作者的技術(shù)依賴性更低，可重復(fù)性高，而且可以明確地計算組織彈性，具有明顯的優(yōu)越性，是一種更有前景的檢測方法[27]。Cingoz 等[11]通過77例腕關(guān)節(jié)內(nèi)正中神經(jīng)的剪切波彈性成像的研究發(fā)現(xiàn)SWE成像在診斷腕管綜合征和評估其嚴重程度方面有非常重要的價值。

3.研究對象選擇與數(shù)據(jù)采集

本研究結(jié)合聯(lián)合國與中國青年劃分方式，考慮到18歲以下青年發(fā)展主要依賴家庭資源，獨立性較低，結(jié)合青年的成年初顯期，研究對象為18～35歲的青年。根據(jù)城市經(jīng)濟實力與所處地域選擇具有代表性的20個城市發(fā)放青年調(diào)查問卷。這20個城市分別是一線城市北京、上海、廣州、深圳；新一線城市南京、合肥、杭州、東莞、長沙、武漢、西安、成都、沈陽；二線城市寧波、廈門、蘭州、貴陽、昆明、石家莊、哈爾濱。同時，選取北京、上海、深圳為一線城市典型，南京和杭州為新一線城市典型，廈門為二線城市典型進行詳細的政策環(huán)境評價。

本研究涉及的數(shù)據(jù)包括青年需求數(shù)據(jù)、城市政策數(shù)據(jù)、城市設(shè)施數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)四類。其中，青年需求數(shù)據(jù)來源于對20個城市的問卷調(diào)查，城市政策數(shù)據(jù)、設(shè)施數(shù)據(jù)及經(jīng)濟數(shù)據(jù)為來自6個典型城市的多源數(shù)據(jù)匯總。第一，本次問卷調(diào)查在4個一線城市各分發(fā)140份問卷，9個新一線城市各分發(fā)100份問卷，7個二線城市各分發(fā)80份問卷，共發(fā)放2350份問卷，其中有效問卷2009份。第二，城市政策數(shù)據(jù)以各城市人民政府網(wǎng)站、市發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站以及各部門網(wǎng)站等約50個政府機構(gòu)網(wǎng)站作為市級層面出臺的政策樣本的主要搜集來源，并結(jié)合中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)、北大法寶等對上述政策進行補充完善。第三，城市設(shè)施數(shù)據(jù)利用python爬取百度地圖網(wǎng)站中醫(yī)院、圖書館、博物館等公共服務(wù)設(shè)施以及商場、酒店、KTV等生活娛樂設(shè)施的數(shù)量與位置信息。第四，城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)通過城市統(tǒng)計年鑒、百度搜索指數(shù)等采集GDP總量、開放程度、園林綠化等反映城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的數(shù)據(jù)。

五、青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評價

應(yīng)用客觀、主觀兩個維度的評價體系，分別對六大典型城市的青年發(fā)展政策環(huán)境和政策實施績效進行對比分析，呈現(xiàn)出不同的結(jié)果，進一步驗證了同時應(yīng)用主、客觀評價體系的重要性。同時也表明，城市青年發(fā)展政策除了滿足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c、偏好以及真實發(fā)展需求。

1.政策環(huán)境總體評價

各城市之間的綜合得分差距明顯，與城市等級對應(yīng)可分為兩個層級。一線城市北京（69.5）、上海（67.16）、深圳（65.53）和新一線城市杭州（62.79）領(lǐng)跑，為第一層級，得分較高；新一線城市南京（56.04）和二線城市廈門（51.91）得分相對較低，為第二層級。

城市政策環(huán)境7個分維度之間的發(fā)展水平也存在差異。為客觀評價城市在各項青年服務(wù)中的表現(xiàn)，本研究將六大典型城市的各項指標(biāo)得分統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為百分制。 各城市在促進青年發(fā)展的健康設(shè)施、建成環(huán)境、消費設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)上普遍優(yōu)于社會參與、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會保障等軟服務(wù)供給。具體而言，健康服務(wù)（70.16）＞城市環(huán)境（68.73）＞教育服務(wù)（68.41）＞消費服務(wù)（63.15）＞社會參與（55.59）＞就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)（48.31）＞社會保障（45.98）。

2.政策環(huán)境分維度評價結(jié)果

城市間分維度的得分差距的差異性大。其中，六個城市之間社會參與得分差距最顯著，最高分和最低分之間相差48分；健康服務(wù)、社會保障和城市環(huán)境其次，分別為26分、25分和24分；消費服務(wù)、教育服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的差距較小，分別為18分、16分和16分。說明城市青年發(fā)展政策除了滿足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c、偏好以及真實發(fā)展需求。

一線城市明顯優(yōu)于新一線和二線城市，著重表現(xiàn)為社會活動參與程度的不同。北京、上海和深圳在扶貧、環(huán)保、社區(qū)服務(wù)、義務(wù)獻血以及慈善捐款等社會活動參與方面得分遠遠高于杭州、南京和廈門（見圖2）。具體表現(xiàn)為北京、上海、深圳都建立了集成式志愿服務(wù)平臺，其實名認證注冊的志愿者已超過常住人口比例的20%，其中北京出臺了《北京市志愿服務(wù)促進條例》，獎勵突出貢獻者；上海開設(shè)了新時代文明實踐中心，實現(xiàn)區(qū)級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級—村（居）級三級陣地全覆蓋，超過七成的志愿者和市民知曉新時代文明實踐站；深圳則積極推進“志愿者之城”4.0模式建設(shè)，逐漸推動城市志愿服務(wù)從規(guī)模到規(guī)范管理走向精細化。新一線和二線城市得分不理想主要在于對社會參與方面的服務(wù)重視程度不足，青年參與政治活動、社會活動的途徑較少，例如南京的志愿者服務(wù)網(wǎng)站已經(jīng)停止運行，目前要參加公共服務(wù)需要通過江蘇志愿網(wǎng)進入，沒有直達入口。

圖2 六個典型城市社會活動參與分項指標(biāo)得分

（2）健康服務(wù)、社會保障和城市環(huán)境政策各城市間差異顯著

北京和杭州的健康服務(wù)綜合能力較強，南京和廈門表現(xiàn)不足，且精神層面的服務(wù)供給比精神層面的設(shè)施供給差距更大。具體而言，北京在醫(yī)療和體育服務(wù)上得分最高，心理服務(wù)和婚戀服務(wù)的均分也超過及格線。北京最早響應(yīng)國家政策并出臺《“健康北京2030”規(guī)劃綱要》，從完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、建設(shè)全民健身基礎(chǔ)設(shè)施、開展心理健康服務(wù)等諸多方面推進健康服務(wù)。杭州的健康服務(wù)水平僅次于北京，這與其大力建設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和城市綠道的努力密不可分。2019年出臺的《杭州市區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（修編）》確定了杭州市以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為重點、支撐分級診療制度推進為原則的工作任務(wù)，緩解了綜合醫(yī)院的就診壓力。此外杭州政府鼓勵居民外出健身運動，在全國率先實現(xiàn)“建成區(qū)5分鐘步行可達綠道網(wǎng)”，極大地強化了城市的健康服務(wù)能力。在心理服務(wù)方面，深圳、杭州和北京表現(xiàn)較好，其中，深圳舉辦心理講座的次數(shù)遠超其他城市，杭州和北京有關(guān)單位職員心理服務(wù)的政策舉措比其他城市更完善，而南京和廈門在這兩方面都明顯不足；在婚戀服務(wù)方面，通過以“聯(lián)誼”為關(guān)鍵詞的百度指數(shù)對比發(fā)現(xiàn)，第一層級四個城市的百度指數(shù)均大于100，服務(wù)水平較強，而第二層級的南京和廈門的服務(wù)水平有待加強。

各城市的社會保障政策總體都不夠完善，但城市之間依然存在一定差距?？傮w來說，六個城市在特定青年群體權(quán)益保障和青年住房保障（除深圳外）的得分都基本低于50分，具體措施都較少。例如，在住房保障方面，出于疏解“非首都功能”的戰(zhàn)略目標(biāo)，北京在青年專屬住房和保障性住房的建設(shè)上嚴加管控，對租賃市場缺乏規(guī)范條例，導(dǎo)致青年居住需求得不到滿足；78.14%的在寧外來青年居住房屋面積小于50平方米，67.81%的外來青年仍處于零租房補貼的狀態(tài)［23］。但第一層級城市的綜合得分仍高于第二層級城市，主要由于它們在一些方面表現(xiàn)突出：上海在最低生活救助方面最為領(lǐng)先，通過打造就業(yè)平臺、舉辦就業(yè)援助月等活動為青年群體提供就業(yè)援助服務(wù)，并制定了較高的失業(yè)補助標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以滿足青年的基本就業(yè)需求。深圳在住房保障方面排名第一，在土地資源緊缺的情形下，深圳一方面加快建立“租購并舉”的住房制度，拓展了青年住房的選擇且降低了青年住房成本；另一方面，通過城市更新、土地整備等政策多渠道配建人才用房，增加青年住房供給（見圖3）。

圖3 一線城市居住成本與青年住房保障舉措對比

城市環(huán)境方面，北京表現(xiàn)優(yōu)異，南京和廈門較為欠缺，主要體現(xiàn)在社會文化環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境兩方面。在社會文化方面，北京的歷史文化豐富、科教水平發(fā)達，博物館數(shù)量、展館等數(shù)量最多，并且創(chuàng)新氛圍濃厚，每萬人口發(fā)明專利擁有量在六個城市中排名第一，相比之下，南京和廈門則排名落后。在經(jīng)濟環(huán)境方面，北京的GDP水平、月均工資水平均排名第一，同時，世界500強企業(yè)數(shù)量也遠超其他城市，為55個，其余城市都未超過10個。

（3）消費服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)各城市間差異較小

在消費服務(wù)方面，不論是設(shè)施絕對數(shù)量還是服務(wù)水平，餐飲消費在各城市間的差距都是最大的。盡管北京、上海的消費設(shè)施總量有絕對優(yōu)勢，但人均消費設(shè)施表現(xiàn)出顯著不足。例如，比較上海和六個城市消費服務(wù)POI數(shù)量的均值，上海消費服務(wù)POI的數(shù)量超過六個城市均值，排名穩(wěn)定在1、2名；但是比較人均POI的數(shù)量，上海的排名基本墊底，說明面對巨大的人口壓力，巨型城市上海的服務(wù)水平仍然有待提升（見圖4）。而廈門、杭州的綜合服務(wù)水平更高，尤其是廈門，居第1位，充分體現(xiàn)了其作為著名旅游城市的優(yōu)勢。

圖4 消費服務(wù)POI對比

各城市都傾向于重創(chuàng)業(yè)輕就業(yè)，重硬環(huán)境而輕軟環(huán)境，因而就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)得分普遍不高。從就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)綜合得分來看，北京、上海、杭州得分較高，深圳、南京、廈門較低，主要體現(xiàn)在就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和人才優(yōu)待政策的差距：在就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)方面，北京和上海遙遙領(lǐng)先，就業(yè)創(chuàng)業(yè)咨詢等服務(wù)較為完善；在人才優(yōu)待政策方面，各城市都十分重視人才補貼政策，無論是保障房等實物補貼還是生活、工作補貼等貨幣補貼，都針對不同層次人才做了詳細規(guī)定；但在提供實習(xí)基地和就業(yè)崗位方面的政策都相對不足，缺乏可操作性。在創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面，各城市在便捷平臺運作、融資服務(wù)、專屬服務(wù)以及知識產(chǎn)權(quán)保護等軟環(huán)境方面的政策都不夠完善，但在提供創(chuàng)業(yè)獎勵以及免費創(chuàng)業(yè)場所上，第一層級城市比第二層級城市相對完善，覆蓋人群更全面，獎勵舉措也更具體。在職業(yè)技能提升方面，各城市得分都不高，有待進一步重視。

城市之間教育服務(wù)得分差異較小?？傮w上看，上海得分最高，城市內(nèi)有較多的特色培訓(xùn)機構(gòu)，青年可以獲得更多的拓展教育機會，南京和北京次之，主要表現(xiàn)為良好的思想教育體系。而杭州應(yīng)試教育競爭激烈，市場化教育機構(gòu)更傾向于輔導(dǎo)中小學(xué)生而非成人教育；然而教育集團化限制了小微教育機構(gòu)的發(fā)展，導(dǎo)致青年教育的市場化服務(wù)水平不高。

政策環(huán)境分析結(jié)果顯示，北京、上海、深圳和杭州身處第一梯隊，對青年各個層次需求的關(guān)注和滿足都優(yōu)于第二梯隊的南京和廈門，但在消費需求上還存在較大進步空間。在各項指標(biāo)中，六大城市在社會參與方面的分差最大，一線城市為青年賦權(quán)的力度顯著大于其他城市；但在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)上得分普遍不高，都傾向于重視創(chuàng)業(yè)卻忽視就業(yè)。

3.政策實施績效評價結(jié)果

政策績效評價即對政策運行的結(jié)果進行評價，用以評估政策行為對目標(biāo)群體需要、價值和機會的滿足程度。通過政策績效評價發(fā)現(xiàn)六大城市的政策實施績效綜合評分差距較小，且呈現(xiàn)出一線城市排名較低，新一線和二線城市排名較高的規(guī)律（見表2）。該現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有以下三方面。第一，與城市政策紅利發(fā)展階段有關(guān)，一線城市的政策相對成熟，隨著城市發(fā)展需求的變化，政策門檻提高，政策優(yōu)待愈加傾向于占比少數(shù)的高層次人才，使普通青年享受的政策紅利較少，主觀打分較低；新一線和二線城市則正處于政策紅利釋放的時期，對不同階層的青年都相對友好，青年的總體評價更高；值得注意的是，上海由于國際化程度較高，包容性更強，總體評價也較高。第二，與政策落實的差異性有關(guān)，南京和廈門各項得分都較好，說明它們在不同維度的政策實施上落實的更好，能真正滿足青年的發(fā)展需求，使青年享受到各種政策福利。第三，與不同城市的青年不同的生活追求有關(guān)，一線城市的青年相比新一線和二線城市的青年，在高競爭的氛圍下對生活環(huán)境、人生目標(biāo)的要求更高，對政策實施評判的標(biāo)準(zhǔn)也更高。此外，他們的主觀感知還會受到當(dāng)?shù)氐纳顗毫?、生活質(zhì)量等其他因素影響，因此評分偏低。

表2 政策實施績效綜合評價結(jié)果

六、結(jié)論與討論

針對青年發(fā)展型城市建設(shè)的需要和促進青年發(fā)展的政策環(huán)境評價研究的不足，本研究構(gòu)建量化的評價指標(biāo)對城市政策環(huán)境進行分析，為促進青年群體的發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。本研究從青年需求出發(fā)，從健康服務(wù)、社會保障、消費服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、社會參與和城市環(huán)境7個方面入手，構(gòu)建了包含7個分維度、79個具體指標(biāo)的促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評價指標(biāo)體系。通過國內(nèi)20個代表性城市的2009份青年需求問卷調(diào)查，以及6個典型城市的青年政策、城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)搜集，利用青年發(fā)展型城市政策環(huán)境綜合指數(shù)模型，對我國6個典型城市促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境進行評價。得出以下結(jié)論：一是青年發(fā)展需要先滿足其基本需求（社會保障、健康服務(wù)）和能力需求（教育服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)），才能追尋更高的價值需求（社會參與、消費服務(wù)），城市環(huán)境作為支撐青年發(fā)展的重要環(huán)境，與價值需求具有同等重要性。二是促進青年發(fā)展的整體城市政策環(huán)境水平與城市綜合實力有較大關(guān)聯(lián)，但分指標(biāo)表現(xiàn)不完全遵守城市等級規(guī)律。三是健康服務(wù)與教育服務(wù)是目前青年的關(guān)注重點以及城市促進青年發(fā)展的重要指標(biāo)，教育服務(wù)作為提升青年自身能力和水平的重要方式，對青年發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。四是就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)完善的城市能夠吸引青年，但城市不能松懈對社會保障的重視。五是城市青年發(fā)展政策除了滿足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c、偏好以及真實發(fā)展需求。

基于政策評價結(jié)果，本研究進一步對促進青年發(fā)展的城市政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。一是強化青年的保障系統(tǒng)，逐步改善以青年民生為重點的住房、健康、養(yǎng)老保障體系。二是提升城市的經(jīng)濟吸引力，助推青年的價值成就。三是鼓勵青年參與社會建設(shè)，增強青年與城市的黏性；提升城市的消費服務(wù)能力，滿足青年多層次需求。四是通過對青年發(fā)展的賦權(quán)促進青年的發(fā)展，讓城市對青年發(fā)展更友好，促進青年對城市發(fā)展更有為，推動青年發(fā)展與城市發(fā)展同頻共振。

鑒于數(shù)據(jù)獲得性的制約，本研究提出的評價指標(biāo)體系還存在一定局限性。同時，由于國內(nèi)明確出臺青年政策的城市數(shù)量有限，本研究只選取了6個典型城市。在未來的研究中，應(yīng)跟蹤納入更多出臺青年政策的城市以及不同類型和等級的城市，擴大指標(biāo)體系在不同城市的應(yīng)用，并加以修正，以提高指標(biāo)體系的科學(xué)性和實用價值?！?/p>