俞玉坤

【摘 要】 為補(bǔ)充《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第40條規(guī)定的船長(zhǎng)在疫情防控中未盡應(yīng)急處理義務(wù)的法律責(zé)任，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第13條賦予地方立法機(jī)關(guān)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的權(quán)力，為對(duì)未盡應(yīng)急處理義務(wù)的船長(zhǎng)進(jìn)行行政處罰設(shè)定提供法律依據(jù)。結(jié)合地方立法機(jī)關(guān)的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)對(duì)船長(zhǎng)未盡應(yīng)急處理義務(wù)進(jìn)行合法性分析，得出地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)未盡該義務(wù)的船長(zhǎng)進(jìn)行行政處罰的結(jié)論，可為各地的《海上交通安全條例》修訂提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 海上交通安全法;行政處罰法;新冠肺炎疫情;船長(zhǎng)職責(zé);補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)

1 問(wèn)題的提出

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，船舶的疫情防控問(wèn)題受到各方關(guān)注。為防止船舶發(fā)生疫情，有必要明確船長(zhǎng)在疫情防控方面的職責(zé)。新修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）第40條規(guī)定：發(fā)現(xiàn)在船人員患有或者疑似患有嚴(yán)重威脅他人健康的傳染病的，船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)人員采取必要的隔離措施，并及時(shí)報(bào)告有關(guān)主管部門。然而在其“法律責(zé)任”章節(jié)中并未對(duì)船長(zhǎng)未盡上述義務(wù)作出處罰規(guī)定。與此同時(shí)，在新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第13條創(chuàng)設(shè)了“補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)”的概念，擴(kuò)大了地方立法機(jī)關(guān)行政處罰的設(shè)定權(quán)。隨著新修訂的《海上交通安全法》的生效，“補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)”對(duì)各地修訂地方《海上交通安全條例》有著指導(dǎo)意義。

2 補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)的適用

《行政處罰法》第13條規(guī)定：法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。從該條的表述來(lái)看，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)的基本內(nèi)容就是針對(duì)上位法已經(jīng)明確的違法行為的補(bǔ)充罰則。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法治的完善，以及新技術(shù)條件下中央對(duì)地方監(jiān)督能力的提升，立法者對(duì)地方立法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的憂慮逐漸減少，而對(duì)地方立法機(jī)關(guān)因缺少必要立法權(quán)而阻礙或影響各地因地制宜執(zhí)法的憂慮逐漸增多，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)的提出正是中央與地方關(guān)系調(diào)整完善的重要體現(xiàn)。[1]

補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)以法律的形式明確肯定了地方性補(bǔ)充立法的法律地位，擴(kuò)大了地方立法的權(quán)限，因此有必要對(duì)補(bǔ)充設(shè)定處罰權(quán)進(jìn)行合法性判斷。在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)提出，對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定管理制度，或者規(guī)定了管理制度但未規(guī)定行政處罰，以及規(guī)定了管理制度但地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平規(guī)定了更高標(biāo)準(zhǔn)、更為嚴(yán)格的管理制度的，可以研究允許地方在遵循上位法立法目的、立法原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和實(shí)際管理需要，規(guī)定違法行為及相應(yīng)的行政處罰。因此，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰首先必須符合上位法的基本原則，不能違背立法目的;補(bǔ)充立法要有充足的理由，確實(shí)是為了地方的發(fā)展和實(shí)際管理需要。[2]補(bǔ)充設(shè)定處罰權(quán)的“補(bǔ)充性”，地方立法補(bǔ)充的行政處罰的程度不能明顯畸重于上位法，也就是說(shuō)上位法對(duì)其他類似違法行為設(shè)定的處罰在一定程度的范圍內(nèi)，那么地方立法對(duì)所要補(bǔ)充違法行為的處罰不能超出該范圍。

3 疫情防控中船長(zhǎng)的應(yīng)急處理義務(wù)

船長(zhǎng)作為船上的最高管理人員，在船舶新冠肺炎疫情防控中的作用尤為重要。各國(guó)的《船員法》一類的法規(guī)規(guī)定了船長(zhǎng)和船員的職責(zé)范圍。2020年修訂的《中華人民共和國(guó)船員條例》（以下簡(jiǎn)稱《船員條例》）第20條規(guī)定：船長(zhǎng)在保障水上人身與財(cái)產(chǎn)安全、船舶保安、防治船舶污染水域方面，具有獨(dú)立決定權(quán)，并負(fù)有最終責(zé)任。該條規(guī)定確立了船長(zhǎng)在保障船上人命安全方面有著最終責(zé)任和決定權(quán)，但并沒(méi)有具體規(guī)定應(yīng)對(duì)疫情時(shí)船長(zhǎng)該做的工作。

新修訂的《海上交通安全法》第40條是對(duì)船長(zhǎng)責(zé)任的細(xì)化，首次明確了船長(zhǎng)在疫情防控方面的職責(zé)，其中的“應(yīng)當(dāng)”一詞表明該條為義務(wù)性規(guī)則，船長(zhǎng)承擔(dān)積極的作為義務(wù)。面對(duì)突發(fā)的疫情，船長(zhǎng)必須高效地組織船上人員迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，立即對(duì)疑似病例進(jìn)行隔離;如必要，需按照《船長(zhǎng)醫(yī)療指南》和《急救手冊(cè)》對(duì)病人實(shí)施急救，立即啟動(dòng)應(yīng)急報(bào)告程序以避免或減少損害發(fā)生，遏制疫情的蔓延發(fā)展。

4 補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性判斷

《行政處罰法》第12條第3款賦予了地方立法機(jī)關(guān)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的權(quán)力，然而地方的《海上交通安全條例》能否對(duì)船長(zhǎng)違反《海上交通安全法》第40條的規(guī)定設(shè)定罰則還需要進(jìn)行合法性判斷。

4.1 地方補(bǔ)充設(shè)定不能違背立法目的

地方立法能否補(bǔ)充中央立法規(guī)范，需要結(jié)合立法目的進(jìn)行具體情形具體分析。《海上交通安全法》第1條寫明：為了加強(qiáng)海上交通管理，維護(hù)海上交通秩序，保障生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家權(quán)益，制定本法。船長(zhǎng)在保障水上人身與財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮著重要的作用，這一點(diǎn)在我國(guó)《海商法》第35條和《船員條例》第20條都有所規(guī)定。船長(zhǎng)在發(fā)現(xiàn)或者疑似發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重威脅他人健康的傳染病時(shí)，所承擔(dān)的應(yīng)急處理義務(wù)是對(duì)船上人員生命的保護(hù)，通過(guò)及時(shí)高效的措施避免損害進(jìn)一步擴(kuò)大，以維護(hù)航行安全。面對(duì)此類突發(fā)情況，對(duì)船長(zhǎng)進(jìn)行義務(wù)性約束是有必要的。

《海上交通安全法》第72條規(guī)定：船舶、海上設(shè)施、航空器及人員在海上遇險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告海上搜救中心，不得瞞報(bào)、謊報(bào)海上險(xiǎn)情。第110條作出了具體的處罰規(guī)定，附則第117條對(duì)“海上險(xiǎn)情”進(jìn)行了定義。海上險(xiǎn)情是指對(duì)海上生命安全、水域環(huán)境構(gòu)成威脅，需立即采取措施規(guī)避、控制、減輕和消除的各種情形。根據(jù)該定義，“海上突發(fā)疫情”屬于“海上險(xiǎn)情”，但就此依據(jù)第110條對(duì)船長(zhǎng)的未盡應(yīng)急處理義務(wù)進(jìn)行處罰仍未必妥當(dāng)，理由是：（1）第40條規(guī)定船長(zhǎng)的義務(wù)不局限于及時(shí)報(bào)告還包括立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取必要隔離措施的義務(wù)。（2）根據(jù)第110條的規(guī)定，遇到海上險(xiǎn)情履行及時(shí)報(bào)告義務(wù)的主體不限于船長(zhǎng)，還包括違反義務(wù)的船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人、責(zé)任船員;而第40條規(guī)定的義務(wù)僅限于船長(zhǎng)，因此直接適用第110條進(jìn)行處罰存在擴(kuò)大適用主體的情況，顯然不合理。筆者認(rèn)為，當(dāng)船舶發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)，《海上交通安全法》對(duì)相關(guān)人員不履行及時(shí)報(bào)告義務(wù)的情形進(jìn)行了處罰設(shè)定，同樣是為了保護(hù)海上生命安全，第40條規(guī)定了船上發(fā)生或者疑似發(fā)生疫情后，船長(zhǎng)不僅承擔(dān)報(bào)告義務(wù)，而且還負(fù)有立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取必要隔離措施的義務(wù)。根據(jù)當(dāng)然解釋，也應(yīng)當(dāng)對(duì)后者進(jìn)行處罰設(shè)定。綜上所述，對(duì)《海上交通安全法》第40條進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定行政處罰并沒(méi)有違背立法目的。

4.2 地方補(bǔ)充設(shè)定要有充足的理由

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，船舶由于其封閉性、涉外性的特點(diǎn)易發(fā)生人員聚集性感染，因此船舶和船員落實(shí)疫情防控措施對(duì)保障航運(yùn)生產(chǎn)秩序、保護(hù)在船人員身體健康和生命安全尤為重要。

“鉆石公主”號(hào)的聚集性感染疫情最為突出，全船確診感染病例712例，其中13名患者死亡。

在舟山海域發(fā)生的“弘進(jìn)”輪船員求助事件也受到過(guò)廣泛關(guān)注。全船共有16人確診，經(jīng)治療健康狀況穩(wěn)定。

面對(duì)“鉆石公主”號(hào)事件和“弘進(jìn)”輪事件的嚴(yán)重后果，疫情防控需要以防為主、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速處置、精準(zhǔn)管控、有效救治。作為船上最高管理人員的船長(zhǎng)，在疫情預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置等方面應(yīng)當(dāng)采取有效措施。新冠肺炎疫情發(fā)生后，國(guó)際組織、各國(guó)主管機(jī)關(guān)以及船級(jí)社等機(jī)構(gòu)紛紛發(fā)布了通函、指南一類的文件，用于指導(dǎo)船上的疫情防控工作，但是這些通函、指南類文件并不具備強(qiáng)制性。

2020年，我國(guó)海運(yùn)進(jìn)出口量達(dá)34.6億t，占全球海運(yùn)貿(mào)易總量的30%。做好船上疫情防控工作不僅關(guān)系到每一位船員的健康，也關(guān)系到全球經(jīng)濟(jì)的健康。《海上交通安全法》第40條明確了船長(zhǎng)在疫情防控方面的職責(zé)，在疫情常態(tài)化防控形勢(shì)下，對(duì)船長(zhǎng)應(yīng)急處理義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定行政處罰是為了更好約束船長(zhǎng)的職責(zé)，滿足實(shí)際管理的需要。

4.3 地方補(bǔ)充設(shè)定要遵從補(bǔ)充性原則

地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰事項(xiàng)相對(duì)于法律、行政法規(guī)而言應(yīng)該是“補(bǔ)充性的”，不能喧賓奪主。比如上位法對(duì)其他類似違法行為設(shè)定的罰款普遍在一萬(wàn)元以下，那么針對(duì)要補(bǔ)充違法行為的行政處罰的方式也應(yīng)當(dāng)是罰款，且數(shù)額不得超出一萬(wàn)元。對(duì)《海上交通安全法》第40條“船長(zhǎng)未盡疫情防控中的應(yīng)急處理義務(wù)”，在不違背立法目的且地方機(jī)關(guān)有充足理由的情況下，可參考《海上交通安全法》第110條關(guān)于發(fā)生海上險(xiǎn)情違反及時(shí)報(bào)告或瞞報(bào)謊報(bào)時(shí)船長(zhǎng)的法律責(zé)任，即對(duì)船長(zhǎng)處二千元以上二萬(wàn)元以下的罰款，暫扣船員適任證書(shū)六個(gè)月至二十四個(gè)月;情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷船長(zhǎng)的船員適任證書(shū)。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)以上分析，可以得出以下結(jié)論：

（1）2021年我國(guó)《行政處罰法》第一次以法律的形式明確肯定了地方補(bǔ)充性立法的法律地位，完善了行政處罰領(lǐng)域中央立法與地方立法關(guān)系的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了地方立法權(quán)限，具有積極意義。地方立法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰時(shí)應(yīng)該按步驟分析其合法性：首先，地方補(bǔ)充設(shè)定不能違背立法目的;其次，地方補(bǔ)充設(shè)定要有充足的理由;最后，地方補(bǔ)充設(shè)定要遵從補(bǔ)充性原則。

（2）《海上交通安全法》第40條是對(duì)船長(zhǎng)責(zé)任的細(xì)化，首次明確了船長(zhǎng)在疫情防控方面的職責(zé)，船長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)在船人員患有或者疑似患有嚴(yán)重威脅他人健康的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取必要隔離措施、及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告，承擔(dān)著積極的作為義務(wù)。

（3）對(duì)違反《海上交通安全法》第40條義務(wù)的補(bǔ)充設(shè)定需要進(jìn)行合法性判斷。船長(zhǎng)在保障水上人身與財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮著重要的作用，結(jié)合《海商法》《船員條例》以及《海上交通安全法》第72條、第110條的相關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為地方補(bǔ)充設(shè)定并不違背立法目的;從“鉆石公主”號(hào)事件和“弘進(jìn)”輪事件的嚴(yán)重后果看，在疫情常態(tài)化防控形勢(shì)下，對(duì)船長(zhǎng)應(yīng)急處理義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定行政處罰是為了更好約束船長(zhǎng)的職責(zé)，滿足實(shí)際管理的需要;地方立法機(jī)關(guān)在補(bǔ)充設(shè)定行政處罰時(shí)，為遵從補(bǔ)充性原則，可參考《海上交通安全法》第110條關(guān)于發(fā)生海上險(xiǎn)情違反及時(shí)報(bào)告或瞞報(bào)謊報(bào)時(shí)船長(zhǎng)的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]張效羽.行政處罰設(shè)定權(quán)的新發(fā)展及其思考[J].中國(guó)司法2021（4）：82-85

[2]程慶棟.地方補(bǔ)充性立法與行政處罰設(shè)定權(quán)的配置[J].政治與法律，2021（5）：79-91