耿海秋

(國家稅務(wù)總局內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務(wù)局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

稅收執(zhí)法風(fēng)險一方面會破壞稅務(wù)內(nèi)部工作秩序，導(dǎo)致內(nèi)部管理失衡；另一方面會引發(fā)負面輿情，導(dǎo)致征納關(guān)系受損。稅收執(zhí)法風(fēng)險控制是稅收風(fēng)險管理的分支，公共組織存在的目的之一就是管理風(fēng)險?，F(xiàn)階段，我國“放管服”改革持續(xù)深化，稅務(wù)系統(tǒng)推行了一系列深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化納稅服務(wù)的改革措施。但在落實“放”“管”“服”政策銜接時出現(xiàn)些許偏差，忽略了“放管服”三部分的協(xié)同推進，執(zhí)法與服務(wù)界限模糊，導(dǎo)致稅收執(zhí)法風(fēng)險呈現(xiàn)新特點，提升稅收執(zhí)法風(fēng)險控制質(zhì)效成為基層稅務(wù)工作的重點之一。

1 “放管服”改革后稅收執(zhí)法風(fēng)險的特點

1.1 稅收執(zhí)法風(fēng)險點更加隱蔽

“放管服”改革后由于征管信息系統(tǒng)內(nèi)控內(nèi)生化阻斷了一批執(zhí)法風(fēng)險，因此現(xiàn)在出現(xiàn)的稅收執(zhí)法風(fēng)險首先需要在形式上披著合法的外衣，在內(nèi)容上合乎運算邏輯，才能躲過首道監(jiān)控門檻，這使得風(fēng)險點更加隱晦。

1.2 積極作為與消極不作為共同作用

“放管服”改革是三駕馬車并駕齊驅(qū)，但稅務(wù)機關(guān)將更多的精力放在了“服”上，試圖通過多舉措提升納稅服務(wù)質(zhì)效，這也促使部分稅收執(zhí)法人員滋生了“做多錯多投訴多，不做不錯無投訴”的消極想法，消極放任成為稅收執(zhí)法風(fēng)險發(fā)生的主要原因之一。

1.3 自由裁量權(quán)與依法治稅相沖突

“放管服”改革中由于過分強調(diào)“放”與“服”，部分稅務(wù)人員試圖給予稅務(wù)行政相對人最大的“便利”，裁量權(quán)的開口也給了稅收執(zhí)法人員徇私枉法的機會，導(dǎo)致稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)被濫用。

1.4 下放事前審批權(quán)與加強事中事后管理相沖突

“放管服”改革中，稅務(wù)機關(guān)下放大量的審批權(quán)減輕稅務(wù)行政相對人稅收負擔，但沒有及時改進管理手段，稅務(wù)監(jiān)管缺位，造成事中事后管理難度增大，稅收執(zhí)法銜接偏差給稅收執(zhí)法風(fēng)險發(fā)生提供了便利。

2 “放管服”背景下稅收執(zhí)法風(fēng)險控制存在的主要問題

實行“放管服”改革以來，基層稅務(wù)局在稅收執(zhí)法風(fēng)險控制方面取得了一些成效，緩解了部分改革前存在的稅收執(zhí)法風(fēng)險，但也存在諸多問題。

圖1 稅收執(zhí)法風(fēng)險控制流程

2.1 稅收執(zhí)法風(fēng)險目標規(guī)劃不盡合理

風(fēng)險控制目標規(guī)劃是稅收執(zhí)法風(fēng)險控制的起步階段。目標規(guī)劃應(yīng)當是在深入分析內(nèi)外部環(huán)境后，對特定時期內(nèi)的稅收風(fēng)險控制目標、政策方針、工作流程等作出的總體謀劃部署?；鶎佣悇?wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險控制目標存在制定過于寬泛、缺乏時效性、規(guī)劃部門不明確等問題。

2.2 稅收執(zhí)法風(fēng)險識別能力較弱

風(fēng)險識別是一項持續(xù)性的工作，為稅務(wù)機關(guān)進行風(fēng)險控制指出明確的方向與目標。風(fēng)險識別不僅需要全面掌握稅收執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，還需要運用量化管理技術(shù)及數(shù)據(jù)模型等手段。基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險識別存在工作缺乏主動性、流程缺乏專業(yè)性、未充分將人工管理與信息化管理有機結(jié)合等問題。

2.3 稅收執(zhí)法風(fēng)險評價不全面

風(fēng)險評價的主要任務(wù)是預(yù)估風(fēng)險發(fā)生的可能性、衡量損害后果的嚴重性，以確定風(fēng)險控制的優(yōu)先級?；鶎佣悇?wù)局未根據(jù)自身情況對潛在風(fēng)險進行分類分析，對風(fēng)險的評價往往僅與工作重要程度成正比，稅收執(zhí)法風(fēng)險評價標準不夠科學(xué)、風(fēng)險預(yù)警信息未形成制度化。

2.4 稅收執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對不及時

風(fēng)險應(yīng)對環(huán)節(jié)在整個風(fēng)險控制流程中處于核心關(guān)鍵地位。稅收風(fēng)險應(yīng)對要堅持規(guī)則性與差別化的準則，以期達到防范、控制或化解風(fēng)險?；鶎佣悇?wù)局在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險后沒有認真評估、舉一反三，加強阻斷，稅收執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對存在采取措施滯后、應(yīng)對手段單一等問題。

2.5 稅收執(zhí)法風(fēng)險控制績效評價不科學(xué)

績效評價用于衡量風(fēng)險控制過程中每個階段的工作，反映風(fēng)險控制過程工作的效力和效率。基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險控制績效指標設(shè)置不全面，考核相對忽視目標規(guī)劃、風(fēng)險評價等環(huán)節(jié)；同時，由于績效指標僅設(shè)置扣分項，考核缺乏激勵作用。

3 “放管服”改革背景下基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險控制存在問題的原因分析

基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險控制出現(xiàn)問題是多因素共同作用的結(jié)果。本研究利用COSO內(nèi)部控制理論對問題產(chǎn)生的原因進行分析。COSO內(nèi)部控制流程，如圖2所示。

圖2 COSO內(nèi)部控制流程

3.1 稅收執(zhí)法控制環(huán)境不符合“放管服”改革需求

3.1.1 風(fēng)險控制理念不適應(yīng)“放管服”改革要求。稅務(wù)機關(guān)《“放管服”改革五年規(guī)劃》明確要求稅務(wù)機關(guān)重視風(fēng)險控制?；鶎佣悇?wù)局稅收執(zhí)法人員的風(fēng)險控制理念情況在問卷調(diào)查中得到了清晰地展現(xiàn)。在對基層稅務(wù)局130位一線稅收執(zhí)法人員的問卷調(diào)查中，僅有7%的人非常清楚“放管服”改革后，稅收執(zhí)法過程中有可能會觸發(fā)哪些風(fēng)險，12%的人甚至不太清楚稅收執(zhí)法過程中是否會觸發(fā)執(zhí)法風(fēng)險，問卷調(diào)查結(jié)果分布情況，如圖3所示。

圖3 問卷調(diào)查(是否清楚會觸發(fā)執(zhí)法風(fēng)險的情況)

在所有選擇“非常清楚”和“基本清楚”稅收執(zhí)法工作會觸發(fā)執(zhí)法風(fēng)險的稅務(wù)人員中，有64%的人認為自己的稅收執(zhí)法工作從未出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險，問卷調(diào)查結(jié)果分布情況，如圖4所示。

圖4 問卷調(diào)查(實際發(fā)生執(zhí)法風(fēng)險的情況)

在承認自己在稅收執(zhí)法工作中出現(xiàn)過執(zhí)法風(fēng)險的人員中，有79%的人會與稅務(wù)行政相對人協(xié)商處理，僅有4%的人會選擇與風(fēng)險控制部門共同商討應(yīng)對事宜，問卷調(diào)查結(jié)果分布情況，如圖5所示。

圖5 問卷調(diào)查(選擇應(yīng)對執(zhí)法風(fēng)險的方式)

在所有參與調(diào)查的人員中僅有12%的稅收執(zhí)法人員認為現(xiàn)行的稅收執(zhí)法風(fēng)險控制績效評價效果利大于弊；僅有8%的人認為“放管服”改革為稅收執(zhí)法風(fēng)險控制帶來了積極作用。在對稅收執(zhí)法風(fēng)險控制工作的意見與建議中，及時整改被提及21次，加強培訓(xùn)被提及13次，減少責任追究被提及35次，問卷調(diào)查結(jié)果分布情況，如圖6所示。

圖6 問卷調(diào)查(執(zhí)法風(fēng)險控制意見與建議)

由此可見，基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法人員風(fēng)險控制理念與“放管服”改革不相匹配。①稅收執(zhí)法人員尚未形成體系化的風(fēng)險控制理念，風(fēng)險意識僅集中在風(fēng)險應(yīng)對與風(fēng)險控制績效評價結(jié)果；②稅收執(zhí)法人員風(fēng)險控制觀念參差不齊。

3.1.2 稅收法制體系未跟進“放管服”改革進程?；鶎佣悇?wù)局在政策落實過程中不重視政策轉(zhuǎn)化，習(xí)慣于簡單地套用照搬，工作未體現(xiàn)在紙面上，缺乏約束性與規(guī)范性。

3.1.3 人員崗位職責配置未滿足“放管服”改革需求?；鶎佣悇?wù)局稅收執(zhí)法人員年齡普遍較大，他們更加崇尚老經(jīng)驗、舊做法，對新型稅收征管模式接受度較低，學(xué)習(xí)能力也較差。

3.2 稅收執(zhí)法風(fēng)險評估能力不匹配風(fēng)險控制新要求

3.2.1 既定風(fēng)險控制目標難以提升風(fēng)險評估積極性?；鶎佣悇?wù)局的稅收執(zhí)法風(fēng)險控制目標沒有結(jié)合“放管服”改革后的內(nèi)外部環(huán)境進行更迭，也未體現(xiàn)新的風(fēng)險控制特征，更沒有為了目標的實現(xiàn)集合資源。

3.2.2 預(yù)設(shè)稅收執(zhí)法風(fēng)險指標難以滿足風(fēng)險評估專業(yè)性?；鶎佣悇?wù)局各主責部門應(yīng)當根據(jù)工作情況提出內(nèi)控建議，完善稅收執(zhí)法風(fēng)險指標，但由于各部門配合度較差，提出的內(nèi)控建議與風(fēng)險評估專業(yè)性要求不符。

3.2.3 “信息管稅”進程難以適應(yīng)風(fēng)險評估復(fù)雜性?；鶎佣悇?wù)局并未充分利用信息系統(tǒng)，未充分運用“信息管稅”分析潛在稅收執(zhí)法風(fēng)險，更多的是被動接收上級稅務(wù)機關(guān)已發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險疑點信息后再進行應(yīng)對整改。

3.3 稅收執(zhí)法風(fēng)險控制活動未滿足風(fēng)險控制目標

3.3.1 未嚴格遵守稅收執(zhí)法流程規(guī)范。在對100位稅務(wù)行政相對人員的問卷調(diào)查中，有3%的人認為自己曾經(jīng)因稅務(wù)局或稅務(wù)人員過錯造成過合法權(quán)益受損，并知道如何救濟自己的合法權(quán)益；57%的稅務(wù)行政相對人認為“放管服”改革后稅收執(zhí)法質(zhì)量有提高。通過問卷調(diào)查結(jié)果可知，基層稅務(wù)局部分稅收執(zhí)法人員未能完全嚴格遵守稅收執(zhí)法流程規(guī)范。

3.3.2 未及時更新稅收執(zhí)法風(fēng)險信息化阻斷機制?；鶎佣悇?wù)局現(xiàn)有的稅收執(zhí)法風(fēng)險信息化阻斷平臺存在稅收執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)控內(nèi)生化配置不完善的問題，部分稅收執(zhí)法風(fēng)險未被內(nèi)控平臺監(jiān)控，且稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制監(jiān)督平臺有滯后性，無法實現(xiàn)事前預(yù)警與事中阻斷，但一些稅收執(zhí)法業(yè)務(wù)辦結(jié)后卻無法做到有效救濟。

3.3.3 未適時補充稅收執(zhí)法風(fēng)險非信息化控制手段?；鶎佣悇?wù)局的稅收執(zhí)法風(fēng)險人工控制并未形成制度化、體系化、專業(yè)化的控制模式。同時，基層稅務(wù)局人工識別、控制稅收執(zhí)法風(fēng)險的方式更多來源于一線工作經(jīng)驗，并未建立業(yè)務(wù)能力強、職業(yè)素養(yǎng)高的專業(yè)風(fēng)險團隊。

3.4 稅收執(zhí)法風(fēng)險信息溝通未有效連通風(fēng)險控制流程

3.4.1 稅收執(zhí)法風(fēng)險外部信息交換渠道相對閉塞?；鶎佣悇?wù)局是踐行稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革使命的先頭部隊，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，稅務(wù)部門與其他部門的信息交換渠道并未完全打通。①由于各部門工作職責不同，對信息收集的重點也不同，各部門信息不對稱；②稅務(wù)機關(guān)積極推進“電子稅務(wù)局”，大部分稅務(wù)行政相對人并不需要直接面對稅務(wù)機關(guān)，間接導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)無法及時獲取稅務(wù)行政相對人的第一手資料。

3.4.2 稅收執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)部信息溝通平臺建設(shè)欠缺規(guī)劃?；鶎佣悇?wù)機關(guān)沒有建立統(tǒng)一的稅收執(zhí)法內(nèi)部信息溝通平臺，導(dǎo)致稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部溝通不暢，信息傳遞滯后，各風(fēng)險控制部門彼此不了解工作內(nèi)容與進度，在稅收執(zhí)法風(fēng)險控制相關(guān)工作中出現(xiàn)工作內(nèi)容多頭下發(fā)、重復(fù)下發(fā)等問題，嚴重影響工作積極性與工作效率。

3.4.3 稅收執(zhí)法信息集成一體化機制建設(shè)進度緩慢。基層稅務(wù)局沒有根據(jù)信息分類及信息特點建立起信息集成機制，信息篩選及信息查找往往需要在多系統(tǒng)的不同模塊進行操作，稅收執(zhí)法風(fēng)險識別與應(yīng)對過程效率低下。

3.5 稅收執(zhí)法風(fēng)險監(jiān)控手段未實現(xiàn)全環(huán)節(jié)覆蓋

3.5.1 稅收執(zhí)法風(fēng)險控制經(jīng)驗與教訓(xùn)總結(jié)不夠全面。部分基層稅務(wù)局自我評估趨于敷衍應(yīng)付，工作流于形式，沒有認真總結(jié)本部門業(yè)務(wù)可能涉及的執(zhí)法風(fēng)險，更沒有提出有針對性的意見與建議，用“加強培訓(xùn)”“提高征管質(zhì)量”等套話完成評估，無法真正從根源上總結(jié)稅收執(zhí)法風(fēng)險控制經(jīng)驗與教訓(xùn)。

3.5.2 稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)管問責松懈乏力。為了盡量減少執(zhí)法責任追究，避免打擊稅收執(zhí)法人員工作積極性，部分基層稅務(wù)局對責任追究盡量采取“回避”的態(tài)度，并沒有認識到嚴格規(guī)范的問責機制才是稅收執(zhí)法風(fēng)險控制公平有效的保障，內(nèi)控制度威懾力大打折扣。

3.5.3 稅收執(zhí)法外部評價反饋流于形式?！胺殴芊备母锖?，為全面提升納稅服務(wù)質(zhì)量，便利稅務(wù)行政相對人，國家稅務(wù)總局下放大量的審批權(quán)限，大量業(yè)務(wù)由備案制改為備查制。除部分特殊業(yè)務(wù)外，稅務(wù)行政相對人往往只需要通過電子稅務(wù)局即可辦理涉稅事項，這也間接造成稅務(wù)行政相對人與稅務(wù)機關(guān)溝通不足。

4 強化基層稅務(wù)局稅收執(zhí)法風(fēng)險控制的建議

4.1 改善稅收執(zhí)法風(fēng)險控制環(huán)境

健全的法律與規(guī)范的制度是推動稅收執(zhí)法風(fēng)險控制工作有效開展的最有力保障。應(yīng)進一步改變稅收法律相對分散的困局，穩(wěn)步推進完善稅收執(zhí)法規(guī)范、完善執(zhí)法裁量規(guī)范、制定稅收執(zhí)法業(yè)務(wù)指引、制定稅收執(zhí)法風(fēng)險防范與應(yīng)對指引的進程，尤其是要根據(jù)基層稅務(wù)局執(zhí)法工作中的薄弱環(huán)節(jié)，重點完善納稅服務(wù)、稅款征收等執(zhí)法工作的流程指引。

4.2 升級稅收執(zhí)法風(fēng)險評估技術(shù)手段

基層稅務(wù)局應(yīng)把工作方式由基礎(chǔ)的案頭工作與紙面工作轉(zhuǎn)向利用大數(shù)據(jù)與信息化管理，推進“信息管稅”工程建設(shè)，用技術(shù)手段分析潛在稅收執(zhí)法風(fēng)險及人工難以識別防控的風(fēng)險。要推進大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)能力建設(shè)，拓展外部門信息系統(tǒng)對接和業(yè)務(wù)協(xié)作，提升各信息平臺的連接度，提升稅收執(zhí)法風(fēng)險信息化應(yīng)對能力，科學(xué)應(yīng)對風(fēng)險數(shù)據(jù)。

4.3 提升稅收執(zhí)法風(fēng)險控制活動準確性

基層稅務(wù)局應(yīng)繼續(xù)向各稅收執(zhí)法部門強調(diào)嚴格執(zhí)行《稅收征管操作規(guī)范》的重要性，堅決杜絕工作中常態(tài)化違規(guī)情況。要加快推進“三項制度”落實，進一步明確裁量基準，進一步完善稅收執(zhí)法流程監(jiān)督機制，建立執(zhí)法業(yè)務(wù)辦理人員、審批人員、核準人員依權(quán)責屬性鏈條式負責制，各業(yè)務(wù)流程相互制約監(jiān)督，提升稅收執(zhí)法規(guī)范性。

4.4 健全稅收執(zhí)法風(fēng)險信息與溝通機制

為提升涉稅信息數(shù)據(jù)的使用率與運用率，基層稅務(wù)局應(yīng)推進多部門協(xié)調(diào)機制，暢通涉稅執(zhí)法信息溝通交流渠道，提升稅收執(zhí)法相關(guān)數(shù)據(jù)信息的采集與整合能力。應(yīng)提高稅收執(zhí)法人員的信息系統(tǒng)邏輯預(yù)算能力，增強涉稅數(shù)據(jù)分析識別能力，保證涉稅資料的準確性與統(tǒng)一性，提升涉稅信息的實用性。

4.5 充分利用稅收執(zhí)法風(fēng)險監(jiān)控跟蹤手段

基層稅務(wù)局應(yīng)定期總結(jié)稅收執(zhí)法風(fēng)險控制的經(jīng)驗與教訓(xùn)，判定內(nèi)控系統(tǒng)有效性。內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)通過圓桌會議等形式對為期半年的稅收執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)部控制進行完整的總結(jié)，重點研討核心風(fēng)險、疑點核查、內(nèi)控評估等工作，在嘗試與研討中不斷改進稅收執(zhí)法風(fēng)險控制工作。