華遠(yuǎn)銘 李一諾

摘要：人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是我國國家治理體系的重要組成部分。本文引入政治系統(tǒng)理論，從利益表達(dá)與利益聚合的角度考察了濟南政協(xié)“商量”平臺的治理實踐，總結(jié)出濟南政協(xié)“商量”平臺作為新型利益表達(dá)與利益聚合渠道的鮮明特色，并從平臺主動投身社會治理一線、對利益聚合“黑箱”的破壁嘗試、多邊聚合提升治理效能三方面對利益表達(dá)與利益聚合下濟南政協(xié)“商量”平臺的獨特優(yōu)勢進行了探索總結(jié)，以期為人民政協(xié)“專門協(xié)商機構(gòu)”的建設(shè)提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：利益表達(dá)與利益聚合；專門協(xié)商機構(gòu)；濟南政協(xié)“商量”平臺；協(xié)商民主

人民政協(xié)作為中國獨創(chuàng)的一種制度安排與專門協(xié)商機構(gòu)，曾為各方利益群體提供了一定的表達(dá)平臺?？倳浽邳h的十九大報告中指出了人民政協(xié)“專門協(xié)商機構(gòu)”的重要定位，這肯定了政協(xié)在我國國家治理體系過程中的角色和作用。在“專門協(xié)商機構(gòu)”的新定位下，人民政協(xié)日益顯示出其作為公民有序政治參與的重要平臺和渠道的功能與優(yōu)越性[1]。對此，已有多位學(xué)者從不同角度進行了許多有益探索。有學(xué)者從新型政黨制度入手，把我國的政黨制度結(jié)構(gòu)分為黨際互動系統(tǒng)和政治參與系統(tǒng)兩個子系統(tǒng)，其中，以政治協(xié)商為形式的政治參與系統(tǒng)有著規(guī)范參與、協(xié)調(diào)多元、優(yōu)化競爭的制度效應(yīng)，為實現(xiàn)有序的政治參與提供了重要渠道[2]。也有學(xué)者從我國現(xiàn)有政治體制架構(gòu)的角度出發(fā)，認(rèn)為政協(xié)作為人民民主的重要實現(xiàn)形式，其“雙向發(fā)力”的制度化運作，有助于我國共識型政治體制安排效能的最大化[3]。還有學(xué)者從國家、政黨、社會和公民間的互動合作入手，認(rèn)為新定位下人民政協(xié)在培養(yǎng)公民開展有序化的政策參與、專業(yè)化的建言資政、互動式的凝聚共識等方面具有顯著制度的優(yōu)勢[4]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界這些針對人民政協(xié)作為一種新型政治參與渠道的研究，盡管部分也涉及了對其探索創(chuàng)新與獨特優(yōu)勢的分析，但大多從宏觀敘事入手，缺乏對典型個案的研究分析，因而在實踐檢驗方面有所欠缺。同時，盡管部分研究也探究了人民政協(xié)“專門協(xié)商機構(gòu)”新定位對于政協(xié)擴大政治參與、凝聚社會共識的功能，但鮮有研究從利益表達(dá)與利益聚合的視角加以分析。鑒于此，本文通過考察濟南政協(xié)“商量”平臺的治理實踐，借助利益表達(dá)與利益聚合的視角，希冀探究出在“專門協(xié)商機構(gòu)”新定位下，作為一種新型的利益表達(dá)與利益聚合渠道的人民政協(xié)在擴大政治參與、推動人民民主方面的探索創(chuàng)新。文章同時試圖通過對典型案例的分析，揭示人民政協(xié)作為一條新型的政治參與渠道，在實現(xiàn)有效的利益表達(dá)和利益聚合方面所具備的獨特優(yōu)勢。

一、利益表達(dá)與利益聚合視角下濟南政協(xié)“商量”平臺運行現(xiàn)狀

美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓于20世紀(jì)60年代提出了政治系統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為，政治過程是持續(xù)進行且相互聯(lián)系的一系列行為[5]。來自系統(tǒng)外部環(huán)境的要求與支持通過各種渠道輸入政治系統(tǒng)，經(jīng)過政治系統(tǒng)運作后輸出為政治決策，之后落實為政治行動，對系統(tǒng)外部環(huán)境產(chǎn)生作用。政治系統(tǒng)論的核心在于探究系統(tǒng)得以延續(xù)的條件與崩潰更替的原因。政治系統(tǒng)若要自我維持，其在系統(tǒng)運作過程中各個環(huán)節(jié)就必須保持在一個相對耦合的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，否則原有的系統(tǒng)就會趨向崩潰或被新的系統(tǒng)更替?？梢钥吹?，在“輸入—運作—輸出”的過程中，政治系統(tǒng)特別強調(diào)要求與支持的輸入以及共識基礎(chǔ)下決策的形成，即利益的表達(dá)與利益的聚合，這也是保持系統(tǒng)平穩(wěn)運作的兩大核心環(huán)節(jié)。中國正處于現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵時期，與現(xiàn)實需要相符的制度化的利益表達(dá)與利益聚合渠道對維持社會穩(wěn)定和秩序非常重要，這也是現(xiàn)代化國家治理體系的關(guān)鍵部分。

探索建立行之有效的利益表達(dá)和政治參與的制度化渠道，從而維護社會的總體秩序和穩(wěn)定，這是一國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義，也是處于現(xiàn)代化進程中的各個國家所面臨的艱巨任務(wù)。人民政協(xié)作為國家治理的制度安排和程序設(shè)計，對于國家治理具有重要的意義和價值[6]。近年來，中央給予人民政協(xié)以新的政治定位，其目標(biāo)是使得人民政協(xié)能夠成為國家治理中的“專門協(xié)商機構(gòu)”。為了讓政協(xié)更好地參與到國家治理實踐中，濟南市政協(xié)秉持“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的角色定位，建立了名為“商量”的協(xié)商議事平臺。該平臺通過發(fā)揮政協(xié)委員的積極作用，推動人民政協(xié)主動參與到社會治理，特別是基層治理實踐中，有效吸納了相關(guān)利益主體的參與，從而成為各類主體表達(dá)自己利益訴求和凝聚多方共識的制度化參與渠道。

“商量”平臺之所以能稱之為一個新型的利益表達(dá)與利益聚合渠道，源于其跳出了傳統(tǒng)政協(xié)既有工作模式，突破原有的專題議政性常委會會議協(xié)商、專題協(xié)商、界別協(xié)商等傳統(tǒng)協(xié)商格局，創(chuàng)造了一種主動參與社會治理、吸納多方主體參與、融合各類媒體形式的運作模式。見圖1。

在工作流程方面，平臺單次“商量”流程聚焦于利益的表達(dá)與聚合，并形成了制度化的運作程序?？偟膩碚f，平臺以建言資政和凝聚共識的“雙向發(fā)力”為工作主旨，聚焦民生重點，從收集到的成百上千的問題中推出數(shù)個專題，由政協(xié)委員、專家學(xué)者、群眾代表、相關(guān)職能部門（“4+N”）等主體共同參與，通過深入基層、深度調(diào)研、反復(fù)協(xié)商等方式形成對相關(guān)治理議題的基本共識，向市委市政府及時反饋，并向社會廣泛傳播。平臺的運作分為商量籌備、商量開展、商量結(jié)果三個環(huán)節(jié)。其中，選題籌備、現(xiàn)場商量、集中商量是“商量”平臺進行利益表達(dá)與利益聚合的關(guān)鍵。

“商量”的選題通常聚焦于涉及人民群眾切身利益的實際問題[7]。以濟南市槐蔭區(qū)政協(xié)“商量在槐蔭”實踐為例，槐蔭區(qū)政協(xié)2020年共承辦市政協(xié)“商量”9期，區(qū)級商量十余次，街道、社區(qū)開展主題商量93次，參與商量的各界群眾1326人次，專家學(xué)者83人次，政協(xié)委員197人次，解決民生實事68件?，F(xiàn)場商量聚焦于反映訴求。在形式上，現(xiàn)場商量具備群體上的開放性、時間上的靈活性、地點上的任意性、程序上的反復(fù)性。平臺通過“馬扎商量”等接地氣的做法，隨時“商量”、隨地“商量”、多次“商量”、“眾人的事情眾人商量”，以期更廣泛的民眾參與其中進行表達(dá)，匯集更多的民意。集中商量則更聚焦于共識達(dá)成。集中商量在前期現(xiàn)場商量、座談的基礎(chǔ)上確定人員，通過圓桌會議的方式進行集中商量。集中商量遵循“4+N”的組成模式，即由主要由相關(guān)的群眾代表、政協(xié)委員、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)同志等人員構(gòu)成。民眾代表由在群眾中觀點具有代表性的、具備一定威望的、具有強烈的表達(dá)訴求的利益相關(guān)的熱心市民構(gòu)成。集中商量為決策者與利益相關(guān)主體間搭建了橋梁，其目的在于通過交流協(xié)商使各方就相關(guān)問題達(dá)成共識，然后各擔(dān)其責(zé)，相互配合，促成問題的解決。

在覆蓋范圍方面，“商量”平臺的發(fā)展和完善是一個漸進的過程，其間總共進行了兩次提升。在不斷制度化、規(guī)范化的過程中，平臺不斷向基層治理延伸、向民生問題下沉，形成了“市政協(xié)—區(qū)縣政協(xié)—街道政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站”的三級聯(lián)動，在部分區(qū)縣的實踐中還下沉到了社區(qū)（村）一線。目前，濟南市政協(xié)以及30個界別、12個區(qū)縣以及160多個鎮(zhèn)（街道）均設(shè)立了“商量工作室”；濟南市委辦公廳出臺專門政策文件，如政協(xié)濟南市委員會關(guān)于印發(fā)<政協(xié)濟南市委員會關(guān)于建立商量工作室推進“商量”工作與社會治理深入融合的意見>的通知》（協(xié)發(fā)〔2020〕7號）將“商量”平臺納入全市協(xié)商民主制度體系。

二、濟南政協(xié)“商量”平臺作為新型利益表達(dá)與利益聚合渠道的鮮明特色

值得注意的是，濟南政協(xié)的新型“商量”平臺作為制度化的利益表達(dá)和利益聚合渠道，與已有的基層協(xié)商民主和信訪等渠道存在著明顯的區(qū)別。

第一，“商量”平臺吸納多方主體參與?；鶎又卫碇黧w間良性互動是構(gòu)建基層治理新格局，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要保障，然而當(dāng)前治理主體的關(guān)系互動還存在一定程度的困境[8]。基層治理中的民主協(xié)商主要是自治性質(zhì)的，而作為國家公權(quán)力的黨政機關(guān)較少參與其中；而“商量”平臺則一般會將黨政職能部門作為主要的利益相關(guān)方吸納進來。

第二，“商量”平臺主動參與社會治理。信訪作為一種存在多年的制度化利益表達(dá)和政治參與渠道，存在著“等問題上門”的被動屬性，而“商量”平臺則是主動深入社會治理問題一線，尋找和界定問題，并推動問題的解決。

第三，“商量”平臺融合各類媒體形式。大眾傳媒作為群眾利益表達(dá)的重要渠道，在信息傳播與民主監(jiān)督方面具有獨特優(yōu)勢。然而，通過私人媒介展現(xiàn)的公眾訴求往往以“爆料”形式出現(xiàn)，因而對政府形象造成一定負(fù)面影響，同時也會打斷政府原有議程，不利于政府形成常規(guī)化的信息處理機制。而“商量”平臺則對其揚長避短，媒體全程記錄集中商量過程并實時報道，以期吸引更廣泛的民眾參與表達(dá)，同時達(dá)到過程公開的效果。

可見，商量平臺展示的是一種新型的、制度化的利益表達(dá)和利益聚合渠道。它明顯有別于已有的基層民主協(xié)商和信訪等參與渠道。對處于現(xiàn)代化進程中的中國來說，構(gòu)建制度化的政治參與渠道對維持我國的社會穩(wěn)定和秩序非常重要，這無疑將推動中國的國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。濟南市“商量”平臺突破了既有的政治協(xié)商的功能定位和運作模式，為有效的社會治理探索出了一種新型利益表達(dá)和聚合渠道。“商量”平臺之所以能夠成為全國領(lǐng)先的模范案例并受到中央的高度肯定，其意義也恰恰在于此。

三、利益表達(dá)與利益聚合視角下濟南政協(xié)“商量”平臺的有益探索

“商量”平臺依托政協(xié)產(chǎn)生，同樣體現(xiàn)著“中國特色”。根據(jù)案例部分的介紹可以明確，“商量”平臺是制度化的，同時也具備政治系統(tǒng)內(nèi)部渠道的特征，是在不改變我國既有政治框架的前提下，對新型利益表達(dá)與利益聚合渠道進行的有益探索。

（一）“商量”主動投身社會治理一線

“主動地發(fā)現(xiàn)問題”是“商量”平臺的突出特點。主要體現(xiàn)在基層政協(xié)選題的程序上。首先，比起其他渠道相關(guān)人員“專職”的職業(yè)屬性，政協(xié)委員其在政治系統(tǒng)的承擔(dān)的角色只是“兼職”，甚至就是群眾中的一部分。正如全國政協(xié)主席汪洋對“商量”平臺的評價，“離群眾特別近”。其次，“商量”平臺向基層的延伸為其主動發(fā)掘問題提供了制度支持。以濟南市槐蔭區(qū)政協(xié)為例，其“商量”平臺三級聯(lián)動，延伸至了街道乃至社區(qū)（村）。社區(qū)中“商量工作站”的設(shè)置拉近了其與民眾的距離，因此更能主動地發(fā)現(xiàn)問題。政協(xié)委員通過實地調(diào)研等方式，主動地尋找民眾關(guān)心的問題進行“商量”，發(fā)掘民眾訴求，為占相對多數(shù)的“潛在的利益表達(dá)者”提供了一個利益表達(dá)的制度化渠道。在基層形式和內(nèi)容多元的“商量”實踐中也誕生了主動發(fā)現(xiàn)問題的制度化探索。以筆者調(diào)研實例，濟南市歷下區(qū)解放路街道政協(xié)聯(lián)絡(luò)處在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，探索在下轄的5個社區(qū)成立“百姓商量團”。“商量團”以社區(qū)為單位，每個“商量團”由20～30名社區(qū)熱心群眾構(gòu)成。“商量團”原則上每月組織一次“商量”。有特殊情況也可以隨時組織“商量”，及時解決問題。這種發(fā)現(xiàn)問題方式的主體就不僅局限在委員們中間，還通過構(gòu)建長效機制發(fā)揮了群眾的主動性。

“商量”平臺主動深入社會治理問題一線，尋找和發(fā)現(xiàn)問題，并推動問題的解決。不僅體現(xiàn)了其在工作態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，也將更為廣泛的利益相關(guān)群眾的訴求輸入了政治系統(tǒng)，是對新型利益表達(dá)、利益聚合制度化機制的可貴探索。

（二）“商量”平臺對利益聚合“黑箱”的破壁嘗試

利益聚合即在利益表達(dá)基礎(chǔ)上的共識達(dá)成過程[9]。在單次的政治過程中，大致會發(fā)生兩次聚合：第一次聚合發(fā)生在政治系統(tǒng)內(nèi)外交界處。在民眾多元的利益訴求通過多種渠道輸入政治系統(tǒng)時，其輸入過程本身就是一個自發(fā)篩選、聚合的過程，此次聚合主要在于表達(dá)方面的聚合。第二次聚合發(fā)生在政治系統(tǒng)內(nèi)部，即在輸入政治系統(tǒng)要求的基礎(chǔ)上進行的聚合。相較于第一次聚合，第二次聚合由于政治精英與權(quán)力機關(guān)的介入突破了第一次聚合過程中民眾單一主體的局限，同時在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上致力于問題的解決而非單純的表達(dá)，通過不同主體之間的協(xié)調(diào)，期望形成各有關(guān)方都能接受的解決方案或改進方案，隨后轉(zhuǎn)化為決策和行動并輸出政治系統(tǒng)。

在兩次聚合的過程中，第二次聚合無疑是具有關(guān)鍵作用的。然而在實際的過程中，第二次決策通常以“黑箱”的形式存在?！昂谙洹毙纬傻脑蚴嵌嘣??；诰S護系統(tǒng)內(nèi)部秩序和效率的需要，政治系統(tǒng)內(nèi)部運作具有不透明性與參與群體的封閉性等特征，導(dǎo)致最終呈現(xiàn)在利益相關(guān)群體面前的只是決策的最后結(jié)果。在這種信息不對稱的情況下，一旦決策結(jié)果未能達(dá)到利益相關(guān)者潛在表達(dá)的預(yù)期效果，極易引發(fā)利益相關(guān)者的不滿，也就是前文提及的利益維護上的相對剝奪感，從而導(dǎo)致群眾降低對政治系統(tǒng)的信任，甚至轉(zhuǎn)而采取非制度化的政治參與方式，影響政治秩序。事實上，政治生活中的大多數(shù)問題都是不存在最優(yōu)解的，在這種難以完全表達(dá)相關(guān)者利益的情況下，不及時對其訴求進行反映，極易導(dǎo)致上述問題更為嚴(yán)重。而在政府有效解決能力不足的情況下，只有通過及時傳達(dá)溝通信息、增進理解才能更有效地化解矛盾，這也是“商量”平臺的可貴之處。對于多數(shù)情況下的基層矛盾，例如“拆遷”“拆違”，其本身往往涉及十分巨大且復(fù)雜的利益，很難找到“最優(yōu)解”。所以他們在實踐過程中也往往伴隨著激烈的利益對抗與矛盾沖突。對于基層行政機構(gòu)而言，壓力型體制下的層層加碼導(dǎo)致其缺乏足夠的時間和耐心給相關(guān)利益主體解釋原因，實際基層事件中的復(fù)雜性也導(dǎo)致其缺乏足夠的人手來調(diào)節(jié)沖突和矛盾。以上兩者共同導(dǎo)致了在基層政府的共識整合與議程安排過程中對民眾的訴求變得越發(fā)冷漠與不加區(qū)別的結(jié)果。通過筆者考察顯示，部分事件在“商量”平臺搭建并參與之前，相關(guān)職能部門通過內(nèi)部決策，直接以結(jié)果的形式向利益相關(guān)民眾呈現(xiàn)“政府的要求”，在這種信息極其不對等的情況下，利益相關(guān)民眾認(rèn)為政府的決策忽略了自身的訴求，使他們對政府產(chǎn)生不滿與怨恨。在“商量”平臺參與之后，由于政協(xié)本身具有智力集中的優(yōu)勢，可以細(xì)致地向利益相關(guān)民眾介紹有關(guān)情況，其有相對充足的時間與人手，具備了與群眾互動、緩和矛盾進而推動問題解決的基本條件。

“商量”作為一種新型的利益表達(dá)與利益聚合渠道，其突出之處在于利益聚合程序的開放性與透明性[9]。在前期“現(xiàn)場商量”的過程中，商量平臺組織相關(guān)政協(xié)委員深入現(xiàn)場、深入實際、掌握情況、了解利益相關(guān)民眾的困境與利益訴求，并且產(chǎn)生參與“集中商量”的群眾代表，其作用類似于上文中所述的第一次聚合。在前期“現(xiàn)場商量”的基礎(chǔ)上，后期“集中商量”聚焦于利益的聚合與共識的達(dá)成。在“4+N”的構(gòu)成模式下，政協(xié)委員、專家、相關(guān)職能部門人員和群眾代表共同商量，最后達(dá)成共識與解決抑或下一步改進措施。其作用類似于上文中所述的第二次聚合。群眾代表作為“現(xiàn)場商量”與“集中商量”間的聯(lián)通，在破除黑箱、保障透明性中起到重要作用。群眾代表的產(chǎn)生除了具有相應(yīng)表達(dá)能力的利益相關(guān)的熱心群眾之外，往往還會請一些具有強烈偏好表達(dá)訴求的利益相關(guān)個體和在事件中具有特定影響力的個體，一方面將突出的、容易引發(fā)不安定的因素及時引入制度化的利益表達(dá)渠道中，另一方面通過專家對其疑問的專業(yè)解答與相關(guān)職能部門對政策的解讀，做到?jīng)_突雙方信息的對稱，從而消除了許多非制度化的政治參與方式。對于具有特定影響力的個體，邀請其參與“集中商量”一方面利于商量過程的宣傳與透明化，另一方面具有特定影響力個體其自身行為的轉(zhuǎn)變也具有極強的示范性與引領(lǐng)性，幫助引領(lǐng)廣泛性共識的形成。

（三）“商量”多邊聚合提升治理效能

利益聚合是政治系統(tǒng)順利運行過程中的關(guān)鍵程序?！吧塘俊逼脚_突出的優(yōu)勢是通過平臺搭臺，促成多部門、多主體的聯(lián)動，達(dá)到“多邊聚合”后共識的形成?！皢芜叀薄岸噙叀北緸橥饨辉~匯，在此引申為利益聚合的模式。單邊聚合即兩個利益相關(guān)主體一對一式溝通，多邊聚合即通過三個以上的利益相關(guān)主體的共同參與，形成“大家一起來商量”的局面，最終形成更具普遍性和推廣性的共識。

“多邊聚合”有許多的優(yōu)勢。從政治系統(tǒng)論的視角看，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能主要基于三重實踐模式，即執(zhí)政黨的“主導(dǎo)推動型”模式、民眾的“參與推動型”模式，以及執(zhí)政黨同民眾的“協(xié)作推動型”模式[10]。隨著政治系統(tǒng)內(nèi)部決策機關(guān)之間的職責(zé)分工愈發(fā)精細(xì)化，部門職能愈發(fā)單一。面對社會復(fù)雜的現(xiàn)實事件，單一部門的特定職權(quán)往往不能很好地滿足問題解決的需要，這就使得想要根本性解決社會問題，往往需要多部門進行聯(lián)動。單一部門職能的行使往往導(dǎo)致“治標(biāo)不治本”甚至“適得其反”的作用。因此在問題解決中，努力促成多邊聚合十分重要。然而部門之間通常存在著溝通壁壘，除了制度設(shè)計的部門職能局限外，還常常受到政治系統(tǒng)內(nèi)權(quán)威個體之間私交的影響。譬如雖然在官級上有權(quán)威優(yōu)勢，但一市的黨委副書記也難以對非其負(fù)責(zé)的其他下級部門下達(dá)指令。以上因素對利益聚合產(chǎn)生了諸多不利影響。從聚合的程序上看，由于要與多個利益相關(guān)主體分別協(xié)商，“單邊聚合”聚合效率相當(dāng)?shù)拖?，造成了政治系統(tǒng)內(nèi)人力與物力的資源浪費，同時還極易出現(xiàn)職能部門間“口徑不一”的情況。從聚合的效果來看，“單邊聚合”具有各部門間相互推諉即上文提到“踢皮球”的風(fēng)險，最終難以推動問題的解決。

在“商量”平臺的運行機制中，其通過集中商量過程中的“搭臺”，將利益相關(guān)的社會主體、權(quán)力主體、群眾與相關(guān)領(lǐng)域的專家集中在一起，就有關(guān)問題共同“商量”，尋求共識，最終達(dá)到“多邊聚合”的良好效果?！坝袉栴}現(xiàn)場溝通，是誰的問題誰就解決”。這種“圓桌”商量基礎(chǔ)上的多邊聚合是“商量”平臺作為新型利益聚合渠道的又一大特色。

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（作者簡介：華遠(yuǎn)銘，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院本科生，研究方向為科學(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運動；李一諾，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院本科生，研究方向為行政管理、應(yīng)急管理、公共事業(yè)管理）