管志利

習近平總書記反復強調“必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作”，黨的十九屆五中全會明確提出“基層治理水平不斷提高”的戰(zhàn)略目標。2021年7月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》發(fā)布。意見系統(tǒng)論述了基層治理現代化的要素結構和關鍵環(huán)節(jié)，是新時代基層治理現代化建設的根本遵循和行動指南?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕鶎又卫憩F代化是國家治理現代化的有機組成部分和重要基礎工程，正確把握其中蘊含的五個重要關系對鞏固和發(fā)揚中國特色基層治理制度優(yōu)勢具有重要意義。

一、在治理價值上，要正確把握民主和民生的關系

1.以民生促進和提升民主。習近平總書記指出：“創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉。”社會治理為了人民，為了人民就是強調民生問題，解決民生問題就要充分發(fā)揚民主，讓人民作主，讓人民參與?；鶎又卫憩F代化建設要激發(fā)群眾參與基層治理的積極性和創(chuàng)造性，必須堅持以人民為中心，以保障和改善民生為牽引，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。而民生的改善驅動和呼喚著民主，解決好民生問題必須充分發(fā)揚民主，真正聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協(xié)商，讓群眾的聰明才智成為基層治理創(chuàng)新的不竭源泉。

2.以民主保障和改善民生。民主是用來解決人民要解決的問題的，必須不斷健全居（村）民自治制度，運用協(xié)商民主機制助力民生改善。對于社區(qū)居（村）民公約，按以往邀請少數專家擬定再在社區(qū)公示的普遍操作辦法，老百姓普遍缺乏參與感，難以形成社區(qū)共同體意識。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中，只有充分尊重居（村）民利益，讓城鄉(xiāng)居（村）民根據自身問題、需求或自治項目，實現“意見自己提、問題自己議、規(guī)矩自己守”，把居（村）民公約由“從天而降”變?yōu)椤靶睦镆觥?，才能實現落地生根和為民所用。把過去習慣的“為民作主”向“由民作主”轉變，推進實施并形成完整的協(xié)商民主制度程序，在基層治理中發(fā)展全過程人民民主，創(chuàng)建回應式、參與式、協(xié)商式、監(jiān)督式等民主運作形態(tài)以助力民生改善，實現基層治理民主性與公共性的結合，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、在治理方式上，要正確把握“三治”之間的關系

1.以自治增活力。自治是指“民事民管，民事民議，民事民辦”，是要通過充分挖掘各種治理資源，廣泛運用各種治理技術和手段，創(chuàng)新自治運行機制，重新激活和賦能基層群眾自治制度，讓人民群眾成為推進基層治理現代化的最大受益者、最積極參與者和最終評判者。必須錨定“基層群眾自治充滿活力”的建設目標，不斷健全基層群眾自治制度，尊重群眾主體地位，力避行政化主導的基層治理模式，賦予基層自主探索的權利，以激發(fā)基層治理的內生動力。

2.以德治揚正氣。德治是指強化道德教化，引導群眾向上向善，注重道德規(guī)范作用并長期培育內化，讓群眾在參與道德實踐中提升道德素養(yǎng)?；鶎又卫憩F代化必須充分發(fā)揮社會主義核心價值觀、道德評議和家教家風作用，將德治正氣內化為自覺的行為規(guī)范，深入挖掘社會中的道德力量參與基層治理，對法治形成有力補充。德治還必須和法治融合起來進行制度創(chuàng)新，德治與法治的結合可以對基層治理產生疊加效應，從而有效降低社會治理成本。

3.以法治強保障。法治是人類文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。要認真貫徹全面依法治國要求，堅持把群眾路線與法治方式結合起來，善于運用法治思維和法治方式謀劃思路，推進基層治理。通過加快完善基層公共法律服務體系建設，從智慧警務到司法便民，從調解模式創(chuàng)新到網格化治理法治化，全面提升基層“法治指數”，讓法治效力向基層廣泛延伸。

三、在治理途徑上，要正確把握“四化”之間的關系

提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，從“主體整合、機制運行、技術支撐、能力建設”的聯動治理視角明確共建共治共享的基層治理現代化方向。

1.“基層治理社會化”是要扭轉“過度行政化”的社會管理方式，通過引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎，推動社會事務多主體合作治理。既要發(fā)揮政府部門的主導作用，又要堅持社會化方向，有效整合基層各方面資源，動員社會各方力量參與基層治理。必須聚焦基層治理中新的社會需求、社會服務，完善黨建引領的社會參與制度，吸納社會力量參與應急救援以增強應變性和協(xié)調性，推進網格化治理和社會化服務。

2.“基層治理法治化”是要完善法律體系，規(guī)范公權、保障私權，運用法治思維和法治方式解決社會問題和社會矛盾，在法治程序下推進和擴大公眾參與，以法治化水平作為基層治理創(chuàng)新的衡量標準?；鶎又卫矸ㄖ位且豁椣到y(tǒng)工程，這個系統(tǒng)的核心要件包括法治的立場、思維、原則、方法、模式、文化、秩序以及法治民眾和法治組織等。當前必須重點加強以民生為重點的社會領域立法工作，切實推進基層法律實施和健全基層公共法律服務體系，在執(zhí)法履職中強化法治意識、規(guī)則意識、程序意識和責任意識。

3.“基層治理智能化”是要用智能化建設推進基層治理創(chuàng)新，以有力的技術支撐增強基層治理活力和效率。基層治理智能化要求推動基層治理數字化轉型，善用智能化手段賦能基層組織，加快打造基層智慧治理平臺，加快建設社會治安防控體系和網上便民服務體系，促進高智能高科技在信息采集、分析研判、指揮協(xié)調、服務供給、公眾參與和治理評價等方面嵌入基層治理。尤其要加快數字政府建設，推進政府數據開放，促進部門信息共享，精準感知和對接基層訴求，推動網上數據一體化處理，提升基層治理的精準度、敏捷性、協(xié)同化、精細化水平。

4.“基層治理專業(yè)化”是要通過專業(yè)化分工，用專業(yè)的組織、機構、人才、技術解決專業(yè)問題，推動基層治理科學、規(guī)范和有序發(fā)展。要求著力推進社區(qū)服務標準化，加強城鄉(xiāng)社區(qū)服務人才隊伍建設，強化對基層治理的組織領導和工作成效評估，發(fā)揮社群機制在專業(yè)化治理中的主導作用，并與行政機制形成一種互補格局，真正構建起由組織領導、人才隊伍、模式方法、評估機制等組成的專業(yè)化基層治理體系。

四、在治理目標上，要正確把握秩序與活力的關系

基層治理現代化助力實現人民群眾對美好生活的向往，關鍵是要實現秩序與活力的動態(tài)平衡?；鶎又卫肀仨氉⒁馑删o適度，充分調動一切積極因素，在具體工作中重視疏導化解和柔性維穩(wěn)，使基層社會既充滿活力又安定有序。

1.充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用，堅持黨對基層治理的全面領導。黨領導基層治理一般強調要從三個方面努力，即增強黨組織的政治領導力確保社會治理正確方向，提升黨組織的組織凝聚力確保社會治理秩序，提升黨組織的服務回應力確保社會治理內生動力和活力。因此，必須完善黨全面領導基層治理制度機制，把黨的領導貫穿于基層治理全過程、各方面，以黨建帶群建，寓服務于管理，以黨心聚民心，把黨員干部的先鋒模范作用轉化為基層治理動能。

2.充分發(fā)揮基層政府的主導作用，加強基層政權治理能力建設。應增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，依法賦予其綜合管理權、統(tǒng)籌協(xié)調權和應急處置權，強化其對涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項目的參與權和建議權;增強為民服務能力，優(yōu)化政務服務流程，圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果等任務，做好基層服務和管理工作;增強應急管理能力，強化基層屬地責任和相應職權，健全基層應急管理組織體系等;增強平安建設能力，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，健全矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制。

3.充分發(fā)揮基層群眾自治和社會力量的積極作用。必須著力增強社區(qū)（村）組織動員能力，創(chuàng)新建立社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯動機制。尤其要加強建設城鄉(xiāng)社區(qū)人才隊伍，提高社區(qū)服務人才專業(yè)化、職業(yè)化水平，通過整合資源、搭建平臺，健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，推動構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

五、在治理過程上，要正確把握程序與目標的關系

基層治理現代化要以實現社會公正為目標，著力推進基層社會各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化?；鶎又卫碇械暮芏嗍录缛后w性上訪和行政訴訟案件等，其矛盾沖突都出在程序問題上。隨著法治社會建設的推進，基層群眾的法治水平和政策認知水平獲得迅速提升，比以往更加懂得程序的重要性。基層治理現代化必須高度重視“程序”的重要性，涉及基層治理的重要事項、重大問題必須嚴格按照決策程序，由基層黨組織研究討論后按程序決定。

實現基層治理目標必須遵循程序正當化制度，其公開透明性能有效防止暗箱操作、權力爭奪及責任推諉，也能避免臨時性分權治理現象以實現治理效率提升。在基層治理中應當公布基層社區(qū)權責清單和程序清單，讓清單制助力基層治理，包括電子政務的格式化也要在程序上嚴格把關。程序清單必須從細節(jié)做起，以制度化手段將政務公開全流程規(guī)范嵌入基層行政權力運行全過程，完善基層自治中的議事、協(xié)商、述職等不同程序和環(huán)節(jié)，同時注意程序設計中的風險防范，以細“治”入微的服務提升基層治理的精度和溫度。

本文系湖南省社會科學成果評審委員會課題“社會組織嵌入城市社區(qū)治理結構的路徑選擇與聯動機制研究”（XSP20YBC412）的階段性成果

作者系中共長沙市委黨?？萍己蜕鷳B(tài)文明教研部副教授

責任編輯：李 欣