姚子健

（北京大學，北京 100871）

內容提要:財政補貼制度的運行失范將動搖稅權的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，擾亂市場公平競爭秩序，誘發(fā)權力尋租與腐敗并加劇地方政府的債務風險。對此，需要從憲法、法律與地方性法規(guī)三個立法層次統(tǒng)一規(guī)制財政補貼。在憲法層面，需確立并貫徹財政支出法定原則，具體分為財政支出要素法定、財政支出要素明確與依法支付三個子原則。在法律層面，需制定專門的《財政支出法》并設立專章規(guī)定財政補貼的設定目的、程序性安排與違法責任體系。在地方性法規(guī)層面，需進一步細化財政補貼的設定目的，明確給予財政補貼的積極要件與消極要件。在三重立法層次的約束下，可更大程度發(fā)揮財政補貼之功用并降低其造成的不良影響。

一、財政補貼制度運行失范

有學者將財政補貼定義為“政府這種特定主體提供的無償支出，其結果會影響產品的相對價格結構，社會資源配置結構也會相應改變，甚至整個社會的供給和需求結構也會隨之發(fā)生變化”。[1]這一定義立足于補貼的經濟性特征，較好地詮釋了財政補貼對市場經濟的干預作用?；谑袌雠渲觅Y源的重要作用，必須嚴格限定政府職能，實現簡政放權。[2]因此，財政補貼必須規(guī)范運行，在有助于經濟良性健康發(fā)展的同時避免對市場機制造成破壞與干擾，實現經濟法公平價值與效率價值之間的平衡。目前，我國財政支出的欠合理性問題仍然存在，特別是財政補貼運行規(guī)范缺失。究其根本是我國財政支出方面的立法，特別是財政補貼方面的專門立法缺失所致。財政補貼的失范將動搖稅權的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，擾亂市場公平競爭秩序，誘發(fā)權力尋租與腐敗并加劇地方政府的債務風險。

（一）動搖稅權的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性

2021年伊始，全國人大法工委提出了加快推進落實稅收法定原則改革任務的目標①參見全國人大常委會法工委：加快推進落實稅收法定原則改革任務，中新社北京2月4日電。，雖然與原先制定的2020年全面落實稅收法定原則的目標相比仍有一定距離，但值得欣喜的是中央對稅權的控制日益加強，稅權逐步踏上法治化運行軌道。然而財政補貼運行的不規(guī)范無疑將動搖稅權的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。某些財政補貼同樣起到稅收優(yōu)惠之功用，因此需采取稅式支出的方法進行規(guī)制。[3]進一步分析，威脅稅權統(tǒng)一與穩(wěn)定性的財政補貼主要具有激勵性與經濟性特征，而非具有照顧性與社會性特征。按照市場主體的經濟貢獻、稅收貢獻等指標給予財政補貼，本質上構成變相的稅收返還，甚至返還金額將進一步超越納稅人的稅收貢獻，導致財政補貼失控。在中央稅權逐漸收緊，要求各地全面貫徹落實稅收法定原則的現下，地方層出不窮的財政補貼大有打“擦邊球”之嫌疑，威脅了稅權的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。[4]

（二）擾亂市場公平競爭秩序

有學者指出我國制定的針對國有企業(yè)的補貼、作為產業(yè)政策的財政補貼、地方政府的財政獎勵政策等將影響我國的競爭秩序。[5]近年來國家對競爭政策的重視，對競爭中立原則重要性的強調，體現了我國維護市場主體經濟自由權，保障市場經濟健康發(fā)展的決心。競爭中立原則的確立同樣系限制政府權力，推進政府簡政放權的體現，但其在實踐中的行使仍受到一定約束。如在需體現產業(yè)政策重要性、提高國家競爭力、維護社會穩(wěn)定的場合，往往不受競爭中立原則的約束。[6]中央層面制定的財政補貼政策大多具有社會性，制定具有經濟性的財政補貼則往往慎之又慎，判定得以適用競爭中立原則的例外情形，而地方制定的財政補貼則往往片面追求當地經濟發(fā)展的政績，阻礙了市場公平競爭秩序。

（三）誘發(fā)權力尋租與腐敗

由于缺少強有力的法律約束且未如稅收法定原則一般樹立財政支出法定原則，財政補貼的不規(guī)范運行將誘發(fā)權力尋租與腐敗，主要體現在對財政補貼資金的處理與財政補貼發(fā)放對象的構成要件確認方面。權力尋租與腐敗是政府失靈的重要體現，需要專門的法律規(guī)范政府的調制行為。現行《反壟斷法》第三十三條規(guī)定了行政性壟斷的具體情形①《反壟斷法》第三十三條：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，實施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：（一）對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規(guī)定歧視性價格；（二）對外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施，限制外地商品進入本地市場；（三）采取專門針對外地商品的行政許可，限制外地商品進入本地市場；（四）設置關卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進入或者本地商品運出；（五）妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為?！保袑W者認為該條規(guī)定的情形過于狹窄，滿足條件的變相減稅行為也應屬于行政性壟斷。[7]同理，政府違法的財政補貼行為也應納入行政性壟斷的范疇，但財政補貼制度本身立法的缺失也將為行政性壟斷行為的認定帶來困難。

（四）加劇地方政府債務風險

政府債務率測算結果顯示，近年來我國地方政府顯性債務率呈現上升趨勢并已接近警戒線。同時地方債務的分布極不均衡，經濟欠發(fā)達的地區(qū)債務負擔較大；而經濟發(fā)達的地區(qū)債務負擔較小。[8]與量入為出的稅收返還與稅收減免有所不同，財政補貼未必以財政收入水平作為考量，其只是單純增加財政負擔的措施。由于統(tǒng)一立法的缺失，財政補貼制度的不規(guī)范運行將加劇地方政府的債務風險。運行良好的財政補貼有利于當地經濟的發(fā)展，即使地方政府債務增加，也未必會增加當地政府債務率。然而運行不規(guī)范的財政支出卻未必會促進經濟良性發(fā)展，其在加重地方政府債務的同時難以提高經濟發(fā)展水平，將導致政府負債率的提高。

目前，我國正探索建立稅式支出的預算編制方法②《第十三屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的審查結果報告》明確指出研究探索建立稅式支出制度。，在各地普遍編制稅式支出后，地方政府財政補貼行為將得到一定的控制，但仍不能忽略的是財政補貼制度本身具有的對經濟與社會發(fā)展的正向促進作用。基于以上論述，財政補貼制度迫切需要走上法治化的運行路徑。統(tǒng)一的財政補貼立法應當包含三個層級：第一，進行頂層設計，引入財政支出法定原則的憲法層級；第二，規(guī)定財政補貼的設立宏觀目的、程序與責任的法律層級；第三，構建地方財政補貼法律制度，確立財政補貼微觀制度細節(jié)的地方性法規(guī)層級。

二、憲法層次:財政支出法定原則的植入

財政支出法定原則隸屬于財政法定原則，現代國家強調稅收法定原則，而對財政法定原則特別是財政支出法定原則有所忽略，主要有兩個原因。一方面，依據兩權分離主義，公民享有財產權而國家享有財政權，國家財政權的形成需要公民讓渡自身財產權，由此導致對稅收法定主義的強調，即無法律規(guī)定不得課稅以減損公民財產權。相比之下，財政支出并不涉及公民財產權的減損，甚至會增加公民財產權，由此造成對財政支出法定原則的普遍忽視。另一方面，財政支出的評判并沒有絕對的公平和正義，更多地需要體現民主過程。[9]因此通過預算法控制支出的決策權足矣，而無須過分強調財政支出法定原則，加強對財政支出實施過程的控制。事實上對財政支出法定原則的強調仍具有不容忽視的重要意義。一方面國家與公民之間要形成和諧關系，不僅體現在稅收征收之“取”，更體現在提供公共物品、財政支出之“予”上。良性的取予關系不僅強調“取”與“予”間形成均衡關系，更強調“取”與“予”各自之公平正義，財政支出法定原則的缺失將導致財政支出的不規(guī)范，進而積聚社會風險誘發(fā)社會危機。另一方面，由于“預算外資金”“制度外資金”的存在，預算法的執(zhí)行不嚴格，違反財政收支平衡原則的行為濫生等原因，我國《預算法》形同虛設。[10]財政補貼本身并不在我國預算中專門列示，而是散見于各項財政支出或是“預算外支出”與“制度外支出”中，導致財政補貼支出的透明度與公開性極低，公民根本無法探知。由此可見預算法對財政補貼的規(guī)制有所不足，對財政支出決策權的控制亦不到位?；谏鲜鲈颍厣瓴⒋_立財政支出法定原則仍具有重要意義。

財稅法基本問題可以分類為財稅憲政問題與財稅法制度完善問題兩類，財稅憲政問題更多地涉及理念、宗旨與原則問題，缺少財稅憲政的指引，具體的財政制度建設就會迷失方向，并產生多種負外部性效應。[10]究其根本，財政補貼制度統(tǒng)一立法的缺失，即政府財政支出行為的失范，是由憲法層面財政支出法定原則的缺失所致。在作為財政收入的稅收領域，我國《憲法》第五十六條規(guī)定了公民負有依照法律規(guī)定納稅的義務①《憲法》第五十六條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務?！?，雖然此規(guī)定仍有缺陷，解釋略顯牽強，但其也可在一定程度上揭示稅收法定主義的意旨，[11]以此為依據《稅收征收管理法》第三條在法律層面具體確立了稅收法定主義。②《稅收征收管理法》第三條：“收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！背嗣鞔_規(guī)定稅收法定的條款，《憲法》有關公民財產權規(guī)定的條款也可作為稅收法律制度的依據，這是由于財稅憲政系基于國家財政權與公民財產權的兩權分離而產生。近年來部門法有憲法化的趨勢，體現了憲法與部門法間的“交互影響”。[12]舉例而言，個人所得稅免征額的規(guī)定即是憲法財產權私人使用性的體現。而在財政支出領域，我國《憲法》中則缺乏專門的條款。同時由于財政支出并不直接關涉公民財產權，基本法律的規(guī)定也很難與憲法間產生“交互影響”。我國《憲法》對財政支出的控制體現在兩方面，首先是《憲法》第二條規(guī)定的公民可通過各種方式，管理國家事務、經濟和文化事業(yè)、社會事務。③《憲法》第二條：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！逼浯问俏覈鴻嗔C關對預算與決算的審查與批準。前一種控制形式顯得異常“迂回”，很難將其滲透于具體法律規(guī)制財政支出行為。后一種控制方式其實是一種間接控制，即并非運用憲法直接控制國家的財政支出行為，而是通過控制預算以間接控制國家的支出行為。如前所述，由于我國《預算法》存在剛性不足的問題，通過預算控制財政支出行為的效果不佳。對此需要將具體明確的財政支出法定原則植入憲法，并應采取直接方式控制財政支出。

《美國憲法》第一條第九款（7）明確規(guī)定：“除依據法律規(guī)定之撥款外不得從國庫支款；一切公款之收支報告及賬目應隨時公布。”[13]此從憲法層面明確規(guī)定了財政支出法定原則。立足于我國的法治環(huán)境，正如稅收法定包含課稅要素法定、課稅要素明確與依法稽征三個子原則一般，[14]財政法定原則同樣包含三個子原則。首先，需要在憲法層面明確規(guī)定財政支出規(guī)范的載體效力問題以貫徹“財政支出要素法定原則”。由于財政支出并非如稅收收入一般需要直接減損公民財產權，且財政支出普遍存在不可避免的裁量性規(guī)范，為實現穩(wěn)定性與靈活性之平衡，筆者認為財政支出規(guī)范的載體應主要包括法律與地方性法規(guī)兩類。為了破除部門利益，行政法規(guī)與地方政府規(guī)章都不是可設定財政支出類規(guī)范的合適載體。其次，需要確立“財政支出要素明確原則”，財政支出的目的及構成要件等實體要素與財政補貼支付程序等程序要素，均應由法律及地方性法規(guī)做出明確規(guī)定。對于財政支出要素規(guī)定的不明確將給予政府不當的裁量權，造成政府財政支出行為失范。如安徽省制定的《安徽省促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚發(fā)展條例》對于戰(zhàn)略性新興產業(yè)的描述過于模糊與寬泛，缺乏明確的構成要件描述，有違“財政支出要素明確”原則。最后，應當確立“依法支付”原則，即強調政府及申請人應遵守法律及地方性法規(guī)的規(guī)定支付與申請財政補貼，不得變通執(zhí)行。通過憲法修正案的方式引入財政支出法定原則條款，可以避免內容龐雜、政出多門、效力低下的財政補貼政策文件叢生，形成對下位法的指引與統(tǒng)帥，推動財政法制的完善，并進一步促進經濟社會的發(fā)展。

三、法律層次:財政支出法“財政補貼”專章的立法重點

如前所述，我國《預算法》存在剛性不足的問題，且通過預算控制財政支出的間接控制模式效果不佳，應當出臺專門的《財政支出法》控制國家的財政支出行為，同時設立專章規(guī)制財政補貼。其中設立財政補貼的目的、程序與責任系立法重點。當前階段國家層面的財政補貼法律分布較為零散，經檢索、篩選與統(tǒng)計，涉及國家給予補貼、補助、資金支持、資金扶持、獎勵、獎金的法律共計127部。①數據來源：北大法寶法律數據庫，2021年12月22日最新訪問。

（一）財政補貼的設定目的

財政補貼與稅收優(yōu)惠一樣，往往建制在平等權之違反的基礎上，其設立應當具有公共利益上的考量。要判斷財政補貼客觀上是否恰當，以實現其所依據之法律中設定的規(guī)范目的。[15]財政補貼的適用范圍廣泛、功能多樣，在統(tǒng)一的財政支出法中很難窮盡所有具體情形，但只要限定支付財政補貼的合適目的，即可對下位法產生指引作用，并可據此判斷下位法設定的財政補貼規(guī)范性文件是否合法。財政補貼大多具有較強的引導作用，可改變相關主體的行為，使其為有利于經濟社會發(fā)展的行為。財政補貼的設定目的應從其所在法律的立法目的條款探知，而不可局限于單個條款。據筆者分類統(tǒng)計，我國現行法律設定的財政補貼主要可以分類為以下幾種目的：保護弱勢主體權益（老年人、殘疾人、被征地農民、婦女）；激勵特定主體履行職責（軍人、人大代表、檢察官、法官、人民陪審員、會計人員、基層群眾自治組織成員、公務員、警察、人民調解員、駐外外交人員、滿足條件的教師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師）；保護環(huán)境、節(jié)約資源與能源（水、長江、森林、大氣、草原、海域、土壤、野生動物、海島、礦產、清潔生產、防沙治沙、水土保持、噪聲防治、放射性污染防治）；推動國家、社會公共事業(yè)發(fā)展（國家安全、社會公共安全、生物安全、促進鄉(xiāng)村發(fā)展、教育促進、就業(yè)促進、社會保險、公共衛(wèi)生、文化事業(yè)、體育事業(yè)、電力事業(yè)、國防消防事業(yè)、海關、科技發(fā)展、獻血、計劃生育、未成年人保護、社會勞動）；促進市場經濟健康發(fā)展，如促進特定市場主體（中小企業(yè)、農業(yè)生產合作社、全民所有制工業(yè)企業(yè)）與行業(yè)（電影產業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、郵政服務業(yè)、旅游業(yè)、中醫(yī)藥行業(yè)、漁業(yè)）發(fā)展，維護市場經濟安全（市場管理與宏觀調控秩序）等，共計5大類，具體分布情況如表1所示。

表1 我國法律層面財政補貼設定目的分布情況

我國法律層面設定的財政補貼大多具有較強的社會性或照顧性目的，具有經濟性的財政補貼也因符合我國市場經濟發(fā)展需要而具有合理性。上述五種目的同時構成財政支出法中設定財政補貼的目的，是各地方建制具體財政補貼法律制度的指引。其中促進市場經濟健康發(fā)展項下的財政補貼，仍需在地方性法規(guī)層面進一步細化制定目的。

（二）財政補貼的程序性安排

在規(guī)定財政補貼的127部法律中，涉及補貼程序性安排的法律并不多見，即使有所涉及，也僅規(guī)定了公開程序，或是授權省級政府制定具體程序，有關財政補貼程序性的規(guī)定流于表面，形同虛設。程序性制度的缺失也是造成我國財政補貼制度亂象叢生的重要原因，而程序性安排卻可謂財政補貼制度甚至整個財政支出法中至關重要的一環(huán)。財政支出法要貫徹程序理性，至少應包含三方面內容：參與性、公開性與救濟性。[16]無論是何種財政補貼，均應遵循統(tǒng)一的程序性安排，方能避免各地亂象，規(guī)范政府行為，因此統(tǒng)一的財政補貼程序性安排應當在法律層面加以明確。

財政補貼具體的程序性安排如圖1所示。從廣義角度出發(fā)，程序性安排應包含補貼決策程序與補貼實施程序兩部分。其中，補貼決策程序由預算法與財政支出法加以雙重控制，預算法通過控制財政支出預算間接控制財政補貼，將財政補貼類型與整體數額控制在一定范圍內。各地方則通過財政支出法的補貼目的條款制定具體的財政補貼類地方性法規(guī)作為具體實施財政補貼的法律依據，對財政補貼加以直接控制。同時補貼實施的宏觀程序與環(huán)節(jié)也將規(guī)定于財政支出法中。

圖1 財政補貼的決策與實施程序

財政補貼的實施程序作為一種法律程序，必須坐落于具體的時空維度下。立足于時間維度，可以區(qū)分為需要及時性支付的財政補貼與無須及時支付的財政補貼。具有照顧性與社會公益性的財政補貼應當及時支付。具有經濟激勵性的特別是針對生產經營性主體的財政補貼由于不關涉公共物品的提供以及社會整體福利，可以轉移至下一年度開啟申請或支付程序，綜合認定相關主體標準與年度情況，從而貫徹財政收支平衡原則，同時也可一定程度上縮小財政補貼的預算裁量空間。立足于空間維度，各地可以結合自身情況與不同補貼類型，因地制宜建制具體的程序制度，如針對本地較為迫切的財政補貼可以選擇先行支付再公示，但法定必要的程序性安排不可省略。

（三）財政補貼違法責任體系的構建

財政補貼違法責任的承擔者主要系政府，因財政支出法的立法目的之一系約束政府的財政支出行為。按照不同階段，可以將財政補貼領域的違法責任區(qū)分為財政補貼預算支出編制階段的違法責任、財政補貼專項資金管理階段的違法責任以及財政補貼具體實施階段的違法責任，其中核心階段為財政補貼具體實施階段的違法責任（見表2）。作為經濟法責任范疇的一種，財政補貼實施階段的違法責任系違反前述財政支出法程序性規(guī)定而應承擔的法律后果。經濟法主體責任的承擔體現出“非單一性”特征，往往存在著多種責任形式的競合。[17]若相關主體違反財政支出法的規(guī)定發(fā)放財政補貼，造成相關主體財產權損害的應承擔行政賠償責任，同時還應承擔侵害國家財政權之行政責任甚至刑事責任。除此之外還應引入單獨的程序性責任。在刑事訴訟法領域存在程序性制裁制度，其實也是一種獨特的程序性違法責任樣態(tài)，其意旨系偵查人員、檢察人員和法官在刑事訴訟過程中違反法律程序的行為將被宣告無效。[18]刑事訴訟法領域確立程序性制裁理論以宣告相關主體行為無效的基礎在于刑事訴訟中普遍存在的對公民基本權利的限制，而在財政補貼實施領域，由于財政補貼的支付將產生更有利于公民之效用，將程序性制裁理論進一步拓補后引入，還應考慮對公民信賴利益之保護。當補貼發(fā)放主體嚴重違反法定程序實施財政補貼，如遺漏法定環(huán)節(jié)、審核程序違法時，其實施財政補貼的整個行為將被宣告無效，此時無過錯的獲補貼者可以要求發(fā)放主體賠償損失。當補貼發(fā)放主體存在并不嚴重的違反法定程序行為，如存在各環(huán)節(jié)的延期行為等，其實施的整個財政補貼行為則并不一定為無效。

表2 現行法律中有關財政補貼違法責任的規(guī)定

四、地方性法規(guī)層次:地方財政補貼法律制度的規(guī)范運行

允許地方結合自身情況建制具體的財政補貼法律制度，是由財政聯(lián)邦主義決定的。財政聯(lián)邦主義關注的是財稅領域中央與地方的關系問題。財政支出以提供公共物品為主要目的，而財政補貼的給付也同樣具有公共物品的提供屬性。公共物品的提供無法離開財權，包括財政收入權與財政支出權。依據央地公共物品提供需要的不同劃分財政收入權將加深對稅權的深入研究。[10]同理，依據央地公共物品提供需要的不同劃分財政支出權同樣重要。因此應當由中央層面加以統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一但有差別的，運行規(guī)范的地方財政補貼法律制度。

（一）地方性法規(guī)對經濟性財政補貼設立目的的具化

筆者以“補貼”與“獎勵”等為關鍵詞，檢索了省級地方性法規(guī)中設定的且無國家上級法律、法規(guī)作為直接依據的財政補貼文件，共計342件。①數據來源：北大法寶法律數據庫，2021年12月22日最新訪問。此處無上級法律、法規(guī)作為直接依據系指沒有上級法律、法規(guī)作為制定依據的地方性法規(guī)，或存在上位制定依據，但上位規(guī)范中無財政補貼條款而設定財政補貼的地方性法規(guī)。由于立法缺失，在地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件、地方工作文件中設立財政補貼的現象屢見不鮮。但上述財政補貼政策文件數量過于龐雜且效力較低，因此不在本部分的研究范圍之內。筆者將地方性財政補貼法規(guī)的立法目的可區(qū)分為具有經濟性目的與單純具有社會性目的兩類。具有經濟性目的的財政補貼包括促進特定市場主體發(fā)展、培育特定類型市場、以經濟性指標（GDP貢獻或稅收貢獻）作為補貼依據、扶持特定行業(yè)發(fā)展、針對特定營利性項目設定的財政補貼。單純具有社會性的財政補貼系指與促進經濟發(fā)展無直接關聯(lián)的財政補貼，如環(huán)境保護類、部分公益事業(yè)類②在公益事業(yè)類項下，需做進一步區(qū)分。如促進社會科技進步與創(chuàng)新的財政補貼，若給予市場經營性主體，則對于經濟發(fā)展有直接助力作用，筆者在此部分將其歸類于經濟性財政補貼。而某些單純鼓勵市場經營性主體履行社會責任的財政補貼，于經濟發(fā)展無直接助力作用，筆者將其歸類為社會性財政補貼。、職責履行類、弱勢主體扶持類財政補貼。據筆者統(tǒng)計，各地出臺的具有經濟性的財政補貼數量、單純具有社會性的財政補貼數量以及財政補貼總數如圖2所示。各地區(qū)具有經濟性的財政補貼數量占財政補貼總數的比例如圖3所示。在國家層面之外設立社會性財政補貼的數量越多，越能說明該地區(qū)對于發(fā)展社會公共事業(yè)，保障人民福祉的重視。而在經濟性財政補貼方面，與稅收優(yōu)惠有所不同，財政補貼處于“灰色地帶”，中央并不令行禁止。因此地方既要避免“爛政”，制定數量泛濫而又毫無規(guī)范性可言的經濟性財政補貼；又要避免“懶政”，怠于行使法定權力，忽略當地經濟建設。如何選擇合適具體的經濟性地方財政補貼建制目的至關重要。如前所述財政支出法中將“促進市場經濟健康運轉”作為可設立財政補貼的目的之一，在地方性法規(guī)層面仍需進一步具化，制定數量適中，內容合理的地方經濟性財政補貼，與社會性財政補貼形成均衡狀態(tài)以促進經濟社會的共同發(fā)展，上海市即是較為典型的例子。①上海市的地方性財政補貼法規(guī)在總體數量上處于上游水平，上海市本身經濟發(fā)展水平極高，但也同時設定了數量與內容合理的經濟性財政補貼，與社會性財政補貼形成均衡狀態(tài)，從而進一步推動了經濟社會的共同發(fā)展，形成良性循環(huán)。

圖2 各省具有經濟性的財政補貼與單純具有社會性的財政補貼數量

圖3 各省具有經濟性的財政補貼占財政補貼總量的比例

首先，各地方可以制定扶持特定產業(yè)的財政補貼，但該產業(yè)應對本地具有戰(zhàn)略性作用。某些產業(yè)對于某些地區(qū)發(fā)展具有重要作用，如人參產業(yè)之于吉林，茶業(yè)之于貴州與湖北，花卉產業(yè)之于云南，荔枝產業(yè)之于廣州，枸杞產業(yè)之于寧夏，奶業(yè)之于新疆等，各省多對本地區(qū)戰(zhàn)略性產業(yè)設定了財政補貼。同時得以設定財政補貼的重要性產業(yè)應事先存在相關產業(yè)政策依據，通過制定地方性法規(guī)將產業(yè)政策法律化從而進一步推動產業(yè)政策的實現。[19]由此可以避免地方以單純促進經濟發(fā)展為目的，選擇營利性較強的產業(yè)加以扶持，反而不利于當地產業(yè)結構的優(yōu)化。其次，基于區(qū)域經濟發(fā)展的“差異均衡發(fā)展理論”[20]，經濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)可以針對具有弱勢地位的生產經營性主體制定財政補貼。在經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)設定財政補貼②經濟發(fā)展發(fā)達的地區(qū)，可依據我國《中小企業(yè)促進法》等法律的規(guī)定設定財政補貼，但不可在法律之外再行針對弱勢生產經營性主體設定財政補貼。因為在經濟發(fā)展欠發(fā)達的地區(qū)，具有“弱勢”地位的生產經營性主體大多亦比經濟欠發(fā)達省份的生產經營性主體的普遍水平要高，依靠相關法律的規(guī)定往往可以達成目的，無須另行設定財政補貼。，或是針對本地區(qū)經濟發(fā)展水平較高的生產經營性主體設定財政補貼，都將造成“強者愈強，弱者愈弱”的局面，前者將拉大區(qū)域間發(fā)展差異；后者則會擾亂市場公平競爭秩序，排擠弱勢市場主體，損害經濟長遠健康發(fā)展。再次，現有研究表明，科技創(chuàng)新對區(qū)域經濟發(fā)展模式轉型具有積極作用，表現為推動經濟發(fā)展水平提升和經濟結構轉型兩方面。[21]為促進科技創(chuàng)新，地方可以設定財政補貼，但需避免“溢出效應”，確保財政補貼資金物盡其用。最后，在市場經營性主體出現非經營性的不可抗力危機時，地方可以設定財政補貼，增強市場主體抵御風險的能力，此類財政補貼兼具社會性與經濟性特征。除了上述目的外，我國各省還普遍存在針對本省范圍內成立的特殊區(qū)域（物流園區(qū)、自貿區(qū)、示范區(qū)、開發(fā)區(qū)、新區(qū)、綜合實驗區(qū)、園區(qū)）制定財政補貼的現象。此種財政補貼的設定須存在國家層面的區(qū)域政策方可制定，否則與稅收優(yōu)惠無異，將導致該地成為經濟發(fā)展的“洼地”，負面效果顯著。

（二）經濟性地方財政補貼的構成要件

1.積極要件

與具有社會性的財政補貼相比，具有經濟性的財政補貼的構成要件較為復雜，且易造成其他不良影響，因此本部分將主要圍繞具有經濟性的地方財政補貼制度加以展開。設立經濟性的財政補貼易造成對公平競爭秩序的妨害或其他不良影響，因此應引入比例原則構造具體的構成要件。在已事先判定財政補貼目的正當性的基礎上，應選取最有助于實現補貼目標、對市場機制影響最小的指標，并對財政補貼目的實現與實施補貼造成的損害之間加以均衡性分析。[22]

首先，關于促進特定產業(yè)發(fā)展的財政補貼，各地制定的較為典型的地方性法規(guī)中規(guī)定的補貼享受條件匯總如表3所示。該產業(yè)項下的企業(yè)獲得特別認證，運行規(guī)范系合理的財政補貼，以此作為積極要件給予財政補貼亦不會擾亂市場公平競爭秩序。但按照該產業(yè)企業(yè)營業(yè)收入、經營狀況、地方財政貢獻、繳納稅款等指標給予的財政補貼實際上構成變相的稅收優(yōu)惠，欠缺合理性。此類財政補貼對于產業(yè)目標的助力作用甚微，同時將擾亂市場公平競爭秩序，應當被摒棄。更有某些地方規(guī)定的財政補貼享受條件極其模糊，違反了“財政支出要素法定原則”，應被取締。

表3 各地制定的較為典型的促進產業(yè)發(fā)展的財政補貼地方性法規(guī)

其次，關于針對特定弱勢市場主體設定的財政補貼，應同時參考“經濟貧困”與“能力貧困”兩個指標。其中經濟貧困指向市場主體的生產成本，各貧困地區(qū)可對生產成本高于本地平均值達一定水平市場主體設定財政補貼，并采取技術支持等多種方式助其降低生產成本。而能力貧困的原意系指相關主體缺少獲取和享有正常生活的能力。[23]坐落于市場經濟背景下，能力貧困主要指經濟發(fā)展能力的不足，如某些私營經濟主體、農村集體經濟等，其本身缺乏金融能力等市場經濟發(fā)展能力，可對其制定財政補貼。我國陜西、江蘇、廣西、新疆、甘肅、青海等地均針對私營經濟主體制定了財政補貼類地方性法規(guī)。

再次，重慶、安徽、湖北等地均制定了鼓勵生產經營性主體科技創(chuàng)新的財政補貼制度，但均存在各種問題，往往無法達成鼓勵創(chuàng)新的目的，或產生其他不良影響。以重慶市為例，《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》第二十一條規(guī)定高新技術企業(yè)與國家級創(chuàng)新型企業(yè)可享受地方留成企業(yè)所得稅返還補貼用于技術創(chuàng)新活動；企業(yè)開發(fā)生產的國家級、市級新產品將享受地方留成增值稅的返還補貼。①《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》（重慶市人民代表大會常務委員會公告〔2009〕21號）第二十一條：“【科技創(chuàng)新政策】高新技術企業(yè)和國家級創(chuàng)新型企業(yè)，從認定次年起，連續(xù)三年按其企業(yè)所得稅地方留成部分50%的比例返還企業(yè)用于技術創(chuàng)新活動。企業(yè)開發(fā)生產的國家級、市級新產品，從認定次年起，按現行財政體制，由市、區(qū)縣（自治縣）財政按國家級新產品三年、市級新產品兩年新增增值稅地方留成部分60%的比例給予撥款補貼?！贝祟愓咭鄻嫵勺兿嗟亩愂諆?yōu)惠，在國家本身具有高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠的前提下另行補貼，給予企業(yè)的優(yōu)惠力度實在過大。同時，現行法規(guī)雖然規(guī)定補貼用于技術創(chuàng)新活動，卻很難限定企業(yè)對財政補貼的用途。因此，應特別注意指標的選取，不應以科技成果作為唯一且重要指標，更要注重科研過程指標，如研發(fā)資金投入、階段性研究成果、研發(fā)價值與研發(fā)風險等過程性指標，從而鼓勵市場主體積極嘗試。

最后，各地設定的幫助市場主體抵御風險的財政補貼制度，應以市場主體不存在風險行為且無主觀過錯作為構成要件。風險行為是風險損害的誘因，可以區(qū)分為企業(yè)經營行為失范與政府管理行為失當兩種。[24]非因企業(yè)經營行為失范造成的風險損害，如因政府管理行為失當以及無法預見的社會風險等原因導致生產經營性主體受損，政府應給予財政補貼。此類財政補貼制度將成為應對風險社會的重要手段，而往往為各地所忽略。

2.消極要件

有關享受財政補貼的消極要件，過往則沒有得到廣泛關注，但其缺失卻同樣會造成財政補貼制度運行的失范。與稅收優(yōu)惠有所不同，納稅人的稅收優(yōu)惠權本質上是一種納稅人財產權，當納稅人滿足特定狀態(tài)時即可享受，國家不給予滿足法定條件的納稅人稅收優(yōu)惠即為多征收稅款，構成對納稅人財產權的侵害。而受補貼者獲取的財政補貼系國家對自身財政權的減損，并不侵害相關主體的財產權。當受補貼者存在特定情形，政府應以其作為消極要件拒絕向滿足積極要件的受補貼者支付財政補貼。具體可以包括：曾為破壞社會主義市場經濟秩序類犯罪的；曾存在擾亂社會主義市場經濟秩序的違法行為的，如稅收違法行為的；曾在財政補貼申請材料中弄虛作假的；曾被列為失信被執(zhí)行人等。除了上述可以普遍規(guī)定的消極要件，各地還可結合本地情況與補貼類型設定例外條件，如針對特定行業(yè)制定的財政補貼，將相關市場主體受到行業(yè)懲戒作為消極要件等。此外，還需考量消極要件的修復問題，因為激勵永遠比懲戒更有利于塑造相關主體的行為，[25]這也正是經濟法規(guī)制性特征的體現。[17]