姚子健

（北京大學(xué)，北京 100871）

內(nèi)容提要:財(cái)政補(bǔ)貼制度的運(yùn)行失范將動(dòng)搖稅權(quán)的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，誘發(fā)權(quán)力尋租與腐敗并加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，需要從憲法、法律與地方性法規(guī)三個(gè)立法層次統(tǒng)一規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼。在憲法層面，需確立并貫徹財(cái)政支出法定原則，具體分為財(cái)政支出要素法定、財(cái)政支出要素明確與依法支付三個(gè)子原則。在法律層面，需制定專門的《財(cái)政支出法》并設(shè)立專章規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定目的、程序性安排與違法責(zé)任體系。在地方性法規(guī)層面，需進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定目的，明確給予財(cái)政補(bǔ)貼的積極要件與消極要件。在三重立法層次的約束下，可更大程度發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼之功用并降低其造成的不良影響。

一、財(cái)政補(bǔ)貼制度運(yùn)行失范

有學(xué)者將財(cái)政補(bǔ)貼定義為“政府這種特定主體提供的無(wú)償支出，其結(jié)果會(huì)影響產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)，社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)改變，甚至整個(gè)社會(huì)的供給和需求結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之發(fā)生變化”。[1]這一定義立足于補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)性特征，較好地詮釋了財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)作用。基于市場(chǎng)配置資源的重要作用，必須嚴(yán)格限定政府職能，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。[2]因此，財(cái)政補(bǔ)貼必須規(guī)范運(yùn)行，在有助于經(jīng)濟(jì)良性健康發(fā)展的同時(shí)避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成破壞與干擾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法公平價(jià)值與效率價(jià)值之間的平衡。目前，我國(guó)財(cái)政支出的欠合理性問(wèn)題仍然存在，特別是財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行規(guī)范缺失。究其根本是我國(guó)財(cái)政支出方面的立法，特別是財(cái)政補(bǔ)貼方面的專門立法缺失所致。財(cái)政補(bǔ)貼的失范將動(dòng)搖稅權(quán)的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，誘發(fā)權(quán)力尋租與腐敗并加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）動(dòng)搖稅權(quán)的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性

2021年伊始，全國(guó)人大法工委提出了加快推進(jìn)落實(shí)稅收法定原則改革任務(wù)的目標(biāo)①參見全國(guó)人大常委會(huì)法工委：加快推進(jìn)落實(shí)稅收法定原則改革任務(wù)，中新社北京2月4日電。，雖然與原先制定的2020年全面落實(shí)稅收法定原則的目標(biāo)相比仍有一定距離，但值得欣喜的是中央對(duì)稅權(quán)的控制日益加強(qiáng)，稅權(quán)逐步踏上法治化運(yùn)行軌道。然而財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行的不規(guī)范無(wú)疑將動(dòng)搖稅權(quán)的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。某些財(cái)政補(bǔ)貼同樣起到稅收優(yōu)惠之功用，因此需采取稅式支出的方法進(jìn)行規(guī)制。[3]進(jìn)一步分析，威脅稅權(quán)統(tǒng)一與穩(wěn)定性的財(cái)政補(bǔ)貼主要具有激勵(lì)性與經(jīng)濟(jì)性特征，而非具有照顧性與社會(huì)性特征。按照市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)給予財(cái)政補(bǔ)貼，本質(zhì)上構(gòu)成變相的稅收返還，甚至返還金額將進(jìn)一步超越納稅人的稅收貢獻(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼失控。在中央稅權(quán)逐漸收緊，要求各地全面貫徹落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)下，地方層出不窮的財(cái)政補(bǔ)貼大有打“擦邊球”之嫌疑，威脅了稅權(quán)的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。[4]

（二）擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序

有學(xué)者指出我國(guó)制定的針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼、作為產(chǎn)業(yè)政策的財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策等將影響我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。[5]近年來(lái)國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的重視，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則重要性的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了我國(guó)維護(hù)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的決心。競(jìng)爭(zhēng)中立原則的確立同樣系限制政府權(quán)力，推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的體現(xiàn)，但其在實(shí)踐中的行使仍受到一定約束。如在需體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策重要性、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的場(chǎng)合，往往不受競(jìng)爭(zhēng)中立原則的約束。[6]中央層面制定的財(cái)政補(bǔ)貼政策大多具有社會(huì)性，制定具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼則往往慎之又慎，判定得以適用競(jìng)爭(zhēng)中立原則的例外情形，而地方制定的財(cái)政補(bǔ)貼則往往片面追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)，阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（三）誘發(fā)權(quán)力尋租與腐敗

由于缺少?gòu)?qiáng)有力的法律約束且未如稅收法定原則一般樹立財(cái)政支出法定原則，財(cái)政補(bǔ)貼的不規(guī)范運(yùn)行將誘發(fā)權(quán)力尋租與腐敗，主要體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的處理與財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象的構(gòu)成要件確認(rèn)方面。權(quán)力尋租與腐敗是政府失靈的重要體現(xiàn)，需要專門的法律規(guī)范政府的調(diào)制行為?，F(xiàn)行《反壟斷法》第三十三條規(guī)定了行政性壟斷的具體情形①《反壟斷法》第三十三條：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，實(shí)施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：（一）對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價(jià)格；（二）對(duì)外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；（三）采取專門針對(duì)外地商品的行政許可，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；（四）設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運(yùn)出；（五）妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。”，有學(xué)者認(rèn)為該條規(guī)定的情形過(guò)于狹窄，滿足條件的變相減稅行為也應(yīng)屬于行政性壟斷。[7]同理，政府違法的財(cái)政補(bǔ)貼行為也應(yīng)納入行政性壟斷的范疇，但財(cái)政補(bǔ)貼制度本身立法的缺失也將為行政性壟斷行為的認(rèn)定帶來(lái)困難。

（四）加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)率測(cè)算結(jié)果顯示，近年來(lái)我國(guó)地方政府顯性債務(wù)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)并已接近警戒線。同時(shí)地方債務(wù)的分布極不均衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較大；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較小。[8]與量入為出的稅收返還與稅收減免有所不同，財(cái)政補(bǔ)貼未必以財(cái)政收入水平作為考量，其只是單純?cè)黾迂?cái)政負(fù)擔(dān)的措施。由于統(tǒng)一立法的缺失，財(cái)政補(bǔ)貼制度的不規(guī)范運(yùn)行將加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)行良好的財(cái)政補(bǔ)貼有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，即使地方政府債務(wù)增加，也未必會(huì)增加當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)率。然而運(yùn)行不規(guī)范的財(cái)政支出卻未必會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，其在加重地方政府債務(wù)的同時(shí)難以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將導(dǎo)致政府負(fù)債率的提高。

目前，我國(guó)正探索建立稅式支出的預(yù)算編制方法②《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》明確指出研究探索建立稅式支出制度。，在各地普遍編制稅式支出后，地方政府財(cái)政補(bǔ)貼行為將得到一定的控制，但仍不能忽略的是財(cái)政補(bǔ)貼制度本身具有的對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的正向促進(jìn)作用?；谝陨险撌?，財(cái)政補(bǔ)貼制度迫切需要走上法治化的運(yùn)行路徑。統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼立法應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)層級(jí)：第一，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，引入財(cái)政支出法定原則的憲法層級(jí)；第二，規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)立宏觀目的、程序與責(zé)任的法律層級(jí)；第三，構(gòu)建地方財(cái)政補(bǔ)貼法律制度，確立財(cái)政補(bǔ)貼微觀制度細(xì)節(jié)的地方性法規(guī)層級(jí)。

二、憲法層次:財(cái)政支出法定原則的植入

財(cái)政支出法定原則隸屬于財(cái)政法定原則，現(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)調(diào)稅收法定原則，而對(duì)財(cái)政法定原則特別是財(cái)政支出法定原則有所忽略，主要有兩個(gè)原因。一方面，依據(jù)兩權(quán)分離主義，公民享有財(cái)產(chǎn)權(quán)而國(guó)家享有財(cái)政權(quán)，國(guó)家財(cái)政權(quán)的形成需要公民讓渡自身財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此導(dǎo)致對(duì)稅收法定主義的強(qiáng)調(diào)，即無(wú)法律規(guī)定不得課稅以減損公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。相比之下，財(cái)政支出并不涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的減損，甚至?xí)黾庸褙?cái)產(chǎn)權(quán)，由此造成對(duì)財(cái)政支出法定原則的普遍忽視。另一方面，財(cái)政支出的評(píng)判并沒(méi)有絕對(duì)的公平和正義，更多地需要體現(xiàn)民主過(guò)程。[9]因此通過(guò)預(yù)算法控制支出的決策權(quán)足矣，而無(wú)須過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出法定原則，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出實(shí)施過(guò)程的控制。事實(shí)上對(duì)財(cái)政支出法定原則的強(qiáng)調(diào)仍具有不容忽視的重要意義。一方面國(guó)家與公民之間要形成和諧關(guān)系，不僅體現(xiàn)在稅收征收之“取”，更體現(xiàn)在提供公共物品、財(cái)政支出之“予”上。良性的取予關(guān)系不僅強(qiáng)調(diào)“取”與“予”間形成均衡關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)“取”與“予”各自之公平正義，財(cái)政支出法定原則的缺失將導(dǎo)致財(cái)政支出的不規(guī)范，進(jìn)而積聚社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)社會(huì)危機(jī)。另一方面，由于“預(yù)算外資金”“制度外資金”的存在，預(yù)算法的執(zhí)行不嚴(yán)格，違反財(cái)政收支平衡原則的行為濫生等原因，我國(guó)《預(yù)算法》形同虛設(shè)。[10]財(cái)政補(bǔ)貼本身并不在我國(guó)預(yù)算中專門列示，而是散見于各項(xiàng)財(cái)政支出或是“預(yù)算外支出”與“制度外支出”中，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼支出的透明度與公開性極低，公民根本無(wú)法探知。由此可見預(yù)算法對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)制有所不足，對(duì)財(cái)政支出決策權(quán)的控制亦不到位。基于上述原因，重申并確立財(cái)政支出法定原則仍具有重要意義。

財(cái)稅法基本問(wèn)題可以分類為財(cái)稅憲政問(wèn)題與財(cái)稅法制度完善問(wèn)題兩類，財(cái)稅憲政問(wèn)題更多地涉及理念、宗旨與原則問(wèn)題，缺少財(cái)稅憲政的指引，具體的財(cái)政制度建設(shè)就會(huì)迷失方向，并產(chǎn)生多種負(fù)外部性效應(yīng)。[10]究其根本，財(cái)政補(bǔ)貼制度統(tǒng)一立法的缺失，即政府財(cái)政支出行為的失范，是由憲法層面財(cái)政支出法定原則的缺失所致。在作為財(cái)政收入的稅收領(lǐng)域，我國(guó)《憲法》第五十六條規(guī)定了公民負(fù)有依照法律規(guī)定納稅的義務(wù)①《憲法》第五十六條：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！?，雖然此規(guī)定仍有缺陷，解釋略顯牽強(qiáng)，但其也可在一定程度上揭示稅收法定主義的意旨，[11]以此為依據(jù)《稅收征收管理法》第三條在法律層面具體確立了稅收法定主義。②《稅收征收管理法》第三條：“收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”除了明確規(guī)定稅收法定的條款，《憲法》有關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的條款也可作為稅收法律制度的依據(jù)，這是由于財(cái)稅憲政系基于國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩權(quán)分離而產(chǎn)生。近年來(lái)部門法有憲法化的趨勢(shì)，體現(xiàn)了憲法與部門法間的“交互影響”。[12]舉例而言，個(gè)人所得稅免征額的規(guī)定即是憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)私人使用性的體現(xiàn)。而在財(cái)政支出領(lǐng)域，我國(guó)《憲法》中則缺乏專門的條款。同時(shí)由于財(cái)政支出并不直接關(guān)涉公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，基本法律的規(guī)定也很難與憲法間產(chǎn)生“交互影響”。我國(guó)《憲法》對(duì)財(cái)政支出的控制體現(xiàn)在兩方面，首先是《憲法》第二條規(guī)定的公民可通過(guò)各種方式，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)。③《憲法》第二條：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”其次是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算與決算的審查與批準(zhǔn)。前一種控制形式顯得異常“迂回”，很難將其滲透于具體法律規(guī)制財(cái)政支出行為。后一種控制方式其實(shí)是一種間接控制，即并非運(yùn)用憲法直接控制國(guó)家的財(cái)政支出行為，而是通過(guò)控制預(yù)算以間接控制國(guó)家的支出行為。如前所述，由于我國(guó)《預(yù)算法》存在剛性不足的問(wèn)題，通過(guò)預(yù)算控制財(cái)政支出行為的效果不佳。對(duì)此需要將具體明確的財(cái)政支出法定原則植入憲法，并應(yīng)采取直接方式控制財(cái)政支出。

《美國(guó)憲法》第一條第九款（7）明確規(guī)定：“除依據(jù)法律規(guī)定之撥款外不得從國(guó)庫(kù)支款；一切公款之收支報(bào)告及賬目應(yīng)隨時(shí)公布?！盵13]此從憲法層面明確規(guī)定了財(cái)政支出法定原則。立足于我國(guó)的法治環(huán)境，正如稅收法定包含課稅要素法定、課稅要素明確與依法稽征三個(gè)子原則一般，[14]財(cái)政法定原則同樣包含三個(gè)子原則。首先，需要在憲法層面明確規(guī)定財(cái)政支出規(guī)范的載體效力問(wèn)題以貫徹“財(cái)政支出要素法定原則”。由于財(cái)政支出并非如稅收收入一般需要直接減損公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，且財(cái)政支出普遍存在不可避免的裁量性規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性與靈活性之平衡，筆者認(rèn)為財(cái)政支出規(guī)范的載體應(yīng)主要包括法律與地方性法規(guī)兩類。為了破除部門利益，行政法規(guī)與地方政府規(guī)章都不是可設(shè)定財(cái)政支出類規(guī)范的合適載體。其次，需要確立“財(cái)政支出要素明確原則”，財(cái)政支出的目的及構(gòu)成要件等實(shí)體要素與財(cái)政補(bǔ)貼支付程序等程序要素，均應(yīng)由法律及地方性法規(guī)做出明確規(guī)定。對(duì)于財(cái)政支出要素規(guī)定的不明確將給予政府不當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，造成政府財(cái)政支出行為失范。如安徽省制定的《安徽省促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例》對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的描述過(guò)于模糊與寬泛，缺乏明確的構(gòu)成要件描述，有違“財(cái)政支出要素明確”原則。最后，應(yīng)當(dāng)確立“依法支付”原則，即強(qiáng)調(diào)政府及申請(qǐng)人應(yīng)遵守法律及地方性法規(guī)的規(guī)定支付與申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，不得變通執(zhí)行。通過(guò)憲法修正案的方式引入財(cái)政支出法定原則條款，可以避免內(nèi)容龐雜、政出多門、效力低下的財(cái)政補(bǔ)貼政策文件叢生，形成對(duì)下位法的指引與統(tǒng)帥，推動(dòng)財(cái)政法制的完善，并進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

三、法律層次:財(cái)政支出法“財(cái)政補(bǔ)貼”專章的立法重點(diǎn)

如前所述，我國(guó)《預(yù)算法》存在剛性不足的問(wèn)題，且通過(guò)預(yù)算控制財(cái)政支出的間接控制模式效果不佳，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門的《財(cái)政支出法》控制國(guó)家的財(cái)政支出行為，同時(shí)設(shè)立專章規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼。其中設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼的目的、程序與責(zé)任系立法重點(diǎn)。當(dāng)前階段國(guó)家層面的財(cái)政補(bǔ)貼法律分布較為零散，經(jīng)檢索、篩選與統(tǒng)計(jì)，涉及國(guó)家給予補(bǔ)貼、補(bǔ)助、資金支持、資金扶持、獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)金的法律共計(jì)127部。①數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)，2021年12月22日最新訪問(wèn)。

（一）財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定目的

財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠一樣，往往建制在平等權(quán)之違反的基礎(chǔ)上，其設(shè)立應(yīng)當(dāng)具有公共利益上的考量。要判斷財(cái)政補(bǔ)貼客觀上是否恰當(dāng)，以實(shí)現(xiàn)其所依據(jù)之法律中設(shè)定的規(guī)范目的。[15]財(cái)政補(bǔ)貼的適用范圍廣泛、功能多樣，在統(tǒng)一的財(cái)政支出法中很難窮盡所有具體情形，但只要限定支付財(cái)政補(bǔ)貼的合適目的，即可對(duì)下位法產(chǎn)生指引作用，并可據(jù)此判斷下位法設(shè)定的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)范性文件是否合法。財(cái)政補(bǔ)貼大多具有較強(qiáng)的引導(dǎo)作用，可改變相關(guān)主體的行為，使其為有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行為。財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定目的應(yīng)從其所在法律的立法目的條款探知，而不可局限于單個(gè)條款。據(jù)筆者分類統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行法律設(shè)定的財(cái)政補(bǔ)貼主要可以分類為以下幾種目的：保護(hù)弱勢(shì)主體權(quán)益（老年人、殘疾人、被征地農(nóng)民、婦女）；激勵(lì)特定主體履行職責(zé)（軍人、人大代表、檢察官、法官、人民陪審員、會(huì)計(jì)人員、基層群眾自治組織成員、公務(wù)員、警察、人民調(diào)解員、駐外外交人員、滿足條件的教師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師）；保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源與能源（水、長(zhǎng)江、森林、大氣、草原、海域、土壤、野生動(dòng)物、海島、礦產(chǎn)、清潔生產(chǎn)、防沙治沙、水土保持、噪聲防治、放射性污染防治）；推動(dòng)國(guó)家、社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展（國(guó)家安全、社會(huì)公共安全、生物安全、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、教育促進(jìn)、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、文化事業(yè)、體育事業(yè)、電力事業(yè)、國(guó)防消防事業(yè)、海關(guān)、科技發(fā)展、獻(xiàn)血、計(jì)劃生育、未成年人保護(hù)、社會(huì)勞動(dòng)）；促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，如促進(jìn)特定市場(chǎng)主體（中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、全民所有制工業(yè)企業(yè)）與行業(yè)（電影產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、郵政服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、中醫(yī)藥行業(yè)、漁業(yè)）發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)安全（市場(chǎng)管理與宏觀調(diào)控秩序）等，共計(jì)5大類，具體分布情況如表1所示。

表1 我國(guó)法律層面財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)定目的分布情況

我國(guó)法律層面設(shè)定的財(cái)政補(bǔ)貼大多具有較強(qiáng)的社會(huì)性或照顧性目的，具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼也因符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而具有合理性。上述五種目的同時(shí)構(gòu)成財(cái)政支出法中設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼的目的，是各地方建制具體財(cái)政補(bǔ)貼法律制度的指引。其中促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展項(xiàng)下的財(cái)政補(bǔ)貼，仍需在地方性法規(guī)層面進(jìn)一步細(xì)化制定目的。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼的程序性安排

在規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼的127部法律中，涉及補(bǔ)貼程序性安排的法律并不多見，即使有所涉及，也僅規(guī)定了公開程序，或是授權(quán)省級(jí)政府制定具體程序，有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼程序性的規(guī)定流于表面，形同虛設(shè)。程序性制度的缺失也是造成我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼制度亂象叢生的重要原因，而程序性安排卻可謂財(cái)政補(bǔ)貼制度甚至整個(gè)財(cái)政支出法中至關(guān)重要的一環(huán)。財(cái)政支出法要貫徹程序理性，至少應(yīng)包含三方面內(nèi)容：參與性、公開性與救濟(jì)性。[16]無(wú)論是何種財(cái)政補(bǔ)貼，均應(yīng)遵循統(tǒng)一的程序性安排，方能避免各地亂象，規(guī)范政府行為，因此統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼程序性安排應(yīng)當(dāng)在法律層面加以明確。

財(cái)政補(bǔ)貼具體的程序性安排如圖1所示。從廣義角度出發(fā)，程序性安排應(yīng)包含補(bǔ)貼決策程序與補(bǔ)貼實(shí)施程序兩部分。其中，補(bǔ)貼決策程序由預(yù)算法與財(cái)政支出法加以雙重控制，預(yù)算法通過(guò)控制財(cái)政支出預(yù)算間接控制財(cái)政補(bǔ)貼，將財(cái)政補(bǔ)貼類型與整體數(shù)額控制在一定范圍內(nèi)。各地方則通過(guò)財(cái)政支出法的補(bǔ)貼目的條款制定具體的財(cái)政補(bǔ)貼類地方性法規(guī)作為具體實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的法律依據(jù)，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼加以直接控制。同時(shí)補(bǔ)貼實(shí)施的宏觀程序與環(huán)節(jié)也將規(guī)定于財(cái)政支出法中。

圖1 財(cái)政補(bǔ)貼的決策與實(shí)施程序

財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施程序作為一種法律程序，必須坐落于具體的時(shí)空維度下。立足于時(shí)間維度，可以區(qū)分為需要及時(shí)性支付的財(cái)政補(bǔ)貼與無(wú)須及時(shí)支付的財(cái)政補(bǔ)貼。具有照顧性與社會(huì)公益性的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付。具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的特別是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體的財(cái)政補(bǔ)貼由于不關(guān)涉公共物品的提供以及社會(huì)整體福利，可以轉(zhuǎn)移至下一年度開啟申請(qǐng)或支付程序，綜合認(rèn)定相關(guān)主體標(biāo)準(zhǔn)與年度情況，從而貫徹財(cái)政收支平衡原則，同時(shí)也可一定程度上縮小財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算裁量空間。立足于空間維度，各地可以結(jié)合自身情況與不同補(bǔ)貼類型，因地制宜建制具體的程序制度，如針對(duì)本地較為迫切的財(cái)政補(bǔ)貼可以選擇先行支付再公示，但法定必要的程序性安排不可省略。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼違法責(zé)任體系的構(gòu)建

財(cái)政補(bǔ)貼違法責(zé)任的承擔(dān)者主要系政府，因財(cái)政支出法的立法目的之一系約束政府的財(cái)政支出行為。按照不同階段，可以將財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域的違法責(zé)任區(qū)分為財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算支出編制階段的違法責(zé)任、財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)資金管理階段的違法責(zé)任以及財(cái)政補(bǔ)貼具體實(shí)施階段的違法責(zé)任，其中核心階段為財(cái)政補(bǔ)貼具體實(shí)施階段的違法責(zé)任（見表2）。作為經(jīng)濟(jì)法責(zé)任范疇的一種，財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施階段的違法責(zé)任系違反前述財(cái)政支出法程序性規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。經(jīng)濟(jì)法主體責(zé)任的承擔(dān)體現(xiàn)出“非單一性”特征，往往存在著多種責(zé)任形式的競(jìng)合。[17]若相關(guān)主體違反財(cái)政支出法的規(guī)定發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼，造成相關(guān)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)侵害國(guó)家財(cái)政權(quán)之行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。除此之外還應(yīng)引入單獨(dú)的程序性責(zé)任。在刑事訴訟法領(lǐng)域存在程序性制裁制度，其實(shí)也是一種獨(dú)特的程序性違法責(zé)任樣態(tài)，其意旨系偵查人員、檢察人員和法官在刑事訴訟過(guò)程中違反法律程序的行為將被宣告無(wú)效。[18]刑事訴訟法領(lǐng)域確立程序性制裁理論以宣告相關(guān)主體行為無(wú)效的基礎(chǔ)在于刑事訴訟中普遍存在的對(duì)公民基本權(quán)利的限制，而在財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施領(lǐng)域，由于財(cái)政補(bǔ)貼的支付將產(chǎn)生更有利于公民之效用，將程序性制裁理論進(jìn)一步拓補(bǔ)后引入，還應(yīng)考慮對(duì)公民信賴?yán)嬷Ｗo(hù)。當(dāng)補(bǔ)貼發(fā)放主體嚴(yán)重違反法定程序?qū)嵤┴?cái)政補(bǔ)貼，如遺漏法定環(huán)節(jié)、審核程序違法時(shí)，其實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的整個(gè)行為將被宣告無(wú)效，此時(shí)無(wú)過(guò)錯(cuò)的獲補(bǔ)貼者可以要求發(fā)放主體賠償損失。當(dāng)補(bǔ)貼發(fā)放主體存在并不嚴(yán)重的違反法定程序行為，如存在各環(huán)節(jié)的延期行為等，其實(shí)施的整個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼行為則并不一定為無(wú)效。

表2 現(xiàn)行法律中有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼違法責(zé)任的規(guī)定

四、地方性法規(guī)層次:地方財(cái)政補(bǔ)貼法律制度的規(guī)范運(yùn)行

允許地方結(jié)合自身情況建制具體的財(cái)政補(bǔ)貼法律制度，是由財(cái)政聯(lián)邦主義決定的。財(cái)政聯(lián)邦主義關(guān)注的是財(cái)稅領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。財(cái)政支出以提供公共物品為主要目的，而財(cái)政補(bǔ)貼的給付也同樣具有公共物品的提供屬性。公共物品的提供無(wú)法離開財(cái)權(quán)，包括財(cái)政收入權(quán)與財(cái)政支出權(quán)。依據(jù)央地公共物品提供需要的不同劃分財(cái)政收入權(quán)將加深對(duì)稅權(quán)的深入研究。[10]同理，依據(jù)央地公共物品提供需要的不同劃分財(cái)政支出權(quán)同樣重要。因此應(yīng)當(dāng)由中央層面加以統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一但有差別的，運(yùn)行規(guī)范的地方財(cái)政補(bǔ)貼法律制度。

（一）地方性法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)立目的的具化

筆者以“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)”等為關(guān)鍵詞，檢索了省級(jí)地方性法規(guī)中設(shè)定的且無(wú)國(guó)家上級(jí)法律、法規(guī)作為直接依據(jù)的財(cái)政補(bǔ)貼文件，共計(jì)342件。①數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)，2021年12月22日最新訪問(wèn)。此處無(wú)上級(jí)法律、法規(guī)作為直接依據(jù)系指沒(méi)有上級(jí)法律、法規(guī)作為制定依據(jù)的地方性法規(guī)，或存在上位制定依據(jù)，但上位規(guī)范中無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼條款而設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼的地方性法規(guī)。由于立法缺失，在地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件、地方工作文件中設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象屢見不鮮。但上述財(cái)政補(bǔ)貼政策文件數(shù)量過(guò)于龐雜且效力較低，因此不在本部分的研究范圍之內(nèi)。筆者將地方性財(cái)政補(bǔ)貼法規(guī)的立法目的可區(qū)分為具有經(jīng)濟(jì)性目的與單純具有社會(huì)性目的兩類。具有經(jīng)濟(jì)性目的的財(cái)政補(bǔ)貼包括促進(jìn)特定市場(chǎng)主體發(fā)展、培育特定類型市場(chǎng)、以經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（GDP貢獻(xiàn)或稅收貢獻(xiàn)）作為補(bǔ)貼依據(jù)、扶持特定行業(yè)發(fā)展、針對(duì)特定營(yíng)利性項(xiàng)目設(shè)定的財(cái)政補(bǔ)貼。單純具有社會(huì)性的財(cái)政補(bǔ)貼系指與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)直接關(guān)聯(lián)的財(cái)政補(bǔ)貼，如環(huán)境保護(hù)類、部分公益事業(yè)類②在公益事業(yè)類項(xiàng)下，需做進(jìn)一步區(qū)分。如促進(jìn)社會(huì)科技進(jìn)步與創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼，若給予市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性主體，則對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接助力作用，筆者在此部分將其歸類于經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼。而某些單純鼓勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性主體履行社會(huì)責(zé)任的財(cái)政補(bǔ)貼，于經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)直接助力作用，筆者將其歸類為社會(huì)性財(cái)政補(bǔ)貼。、職責(zé)履行類、弱勢(shì)主體扶持類財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，各地出臺(tái)的具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量、單純具有社會(huì)性的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量以及財(cái)政補(bǔ)貼總數(shù)如圖2所示。各地區(qū)具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量占財(cái)政補(bǔ)貼總數(shù)的比例如圖3所示。在國(guó)家層面之外設(shè)立社會(huì)性財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)量越多，越能說(shuō)明該地區(qū)對(duì)于發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，保障人民福祉的重視。而在經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼方面，與稅收優(yōu)惠有所不同，財(cái)政補(bǔ)貼處于“灰色地帶”，中央并不令行禁止。因此地方既要避免“爛政”，制定數(shù)量泛濫而又毫無(wú)規(guī)范性可言的經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼；又要避免“懶政”，怠于行使法定權(quán)力，忽略當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)。如何選擇合適具體的經(jīng)濟(jì)性地方財(cái)政補(bǔ)貼建制目的至關(guān)重要。如前所述財(cái)政支出法中將“促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)”作為可設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼的目的之一，在地方性法規(guī)層面仍需進(jìn)一步具化，制定數(shù)量適中，內(nèi)容合理的地方經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼，與社會(huì)性財(cái)政補(bǔ)貼形成均衡狀態(tài)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，上海市即是較為典型的例子。①上海市的地方性財(cái)政補(bǔ)貼法規(guī)在總體數(shù)量上處于上游水平，上海市本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極高，但也同時(shí)設(shè)定了數(shù)量與內(nèi)容合理的經(jīng)濟(jì)性財(cái)政補(bǔ)貼，與社會(huì)性財(cái)政補(bǔ)貼形成均衡狀態(tài)，從而進(jìn)一步推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，形成良性循環(huán)。

圖2 各省具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼與單純具有社會(huì)性的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量

圖3 各省具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政補(bǔ)貼總量的比例

首先，各地方可以制定扶持特定產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，但該產(chǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)本地具有戰(zhàn)略性作用。某些產(chǎn)業(yè)對(duì)于某些地區(qū)發(fā)展具有重要作用，如人參產(chǎn)業(yè)之于吉林，茶業(yè)之于貴州與湖北，花卉產(chǎn)業(yè)之于云南，荔枝產(chǎn)業(yè)之于廣州，枸杞產(chǎn)業(yè)之于寧夏，奶業(yè)之于新疆等，各省多對(duì)本地區(qū)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)設(shè)定了財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)得以設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼的重要性產(chǎn)業(yè)應(yīng)事先存在相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)，通過(guò)制定地方性法規(guī)將產(chǎn)業(yè)政策法律化從而進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)。[19]由此可以避免地方以單純促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，選擇營(yíng)利性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)加以扶持，反而不利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次，基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“差異均衡發(fā)展理論”[20]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以針對(duì)具有弱勢(shì)地位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體制定財(cái)政補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼②經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)達(dá)的地區(qū)，可依據(jù)我國(guó)《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律的規(guī)定設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼，但不可在法律之外再行針對(duì)弱勢(shì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，具有“弱勢(shì)”地位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體大多亦比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體的普遍水平要高，依靠相關(guān)法律的規(guī)定往往可以達(dá)成目的，無(wú)須另行設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼。，或是針對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼，都將造成“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的局面，前者將拉大區(qū)域間發(fā)展差異；后者則會(huì)擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，排擠弱勢(shì)市場(chǎng)主體，損害經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。再次，現(xiàn)有研究表明，科技創(chuàng)新對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型具有積極作用，表現(xiàn)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型兩方面。[21]為促進(jìn)科技創(chuàng)新，地方可以設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼，但需避免“溢出效應(yīng)”，確保財(cái)政補(bǔ)貼資金物盡其用。最后，在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性主體出現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性的不可抗力危機(jī)時(shí)，地方可以設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼，增強(qiáng)市場(chǎng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，此類財(cái)政補(bǔ)貼兼具社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性特征。除了上述目的外，我國(guó)各省還普遍存在針對(duì)本省范圍內(nèi)成立的特殊區(qū)域（物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)、開發(fā)區(qū)、新區(qū)、綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、園區(qū)）制定財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象。此種財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定須存在國(guó)家層面的區(qū)域政策方可制定，否則與稅收優(yōu)惠無(wú)異，將導(dǎo)致該地成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“洼地”，負(fù)面效果顯著。

（二）經(jīng)濟(jì)性地方財(cái)政補(bǔ)貼的構(gòu)成要件

1.積極要件

與具有社會(huì)性的財(cái)政補(bǔ)貼相比，具有經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼的構(gòu)成要件較為復(fù)雜，且易造成其他不良影響，因此本部分將主要圍繞具有經(jīng)濟(jì)性的地方財(cái)政補(bǔ)貼制度加以展開。設(shè)立經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政補(bǔ)貼易造成對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的妨害或其他不良影響，因此應(yīng)引入比例原則構(gòu)造具體的構(gòu)成要件。在已事先判定財(cái)政補(bǔ)貼目的正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，應(yīng)選取最有助于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼目標(biāo)、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制影響最小的指標(biāo)，并對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼目的實(shí)現(xiàn)與實(shí)施補(bǔ)貼造成的損害之間加以均衡性分析。[22]

首先，關(guān)于促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼，各地制定的較為典型的地方性法規(guī)中規(guī)定的補(bǔ)貼享受條件匯總?cè)绫?所示。該產(chǎn)業(yè)項(xiàng)下的企業(yè)獲得特別認(rèn)證，運(yùn)行規(guī)范系合理的財(cái)政補(bǔ)貼，以此作為積極要件給予財(cái)政補(bǔ)貼亦不會(huì)擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。但按照該產(chǎn)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)狀況、地方財(cái)政貢獻(xiàn)、繳納稅款等指標(biāo)給予的財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)際上構(gòu)成變相的稅收優(yōu)惠，欠缺合理性。此類財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的助力作用甚微，同時(shí)將擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，應(yīng)當(dāng)被摒棄。更有某些地方規(guī)定的財(cái)政補(bǔ)貼享受條件極其模糊，違反了“財(cái)政支出要素法定原則”，應(yīng)被取締。

表3 各地制定的較為典型的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼地方性法規(guī)

其次，關(guān)于針對(duì)特定弱勢(shì)市場(chǎng)主體設(shè)定的財(cái)政補(bǔ)貼，應(yīng)同時(shí)參考“經(jīng)濟(jì)貧困”與“能力貧困”兩個(gè)指標(biāo)。其中經(jīng)濟(jì)貧困指向市場(chǎng)主體的生產(chǎn)成本，各貧困地區(qū)可對(duì)生產(chǎn)成本高于本地平均值達(dá)一定水平市場(chǎng)主體設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼，并采取技術(shù)支持等多種方式助其降低生產(chǎn)成本。而能力貧困的原意系指相關(guān)主體缺少獲取和享有正常生活的能力。[23]坐落于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，能力貧困主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的不足，如某些私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等，其本身缺乏金融能力等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，可對(duì)其制定財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)陜西、江蘇、廣西、新疆、甘肅、青海等地均針對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體制定了財(cái)政補(bǔ)貼類地方性法規(guī)。

再次，重慶、安徽、湖北等地均制定了鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體科技創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼制度，但均存在各種問(wèn)題，往往無(wú)法達(dá)成鼓勵(lì)創(chuàng)新的目的，或產(chǎn)生其他不良影響。以重慶市為例，《重慶市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》第二十一條規(guī)定高新技術(shù)企業(yè)與國(guó)家級(jí)創(chuàng)新型企業(yè)可享受地方留成企業(yè)所得稅返還補(bǔ)貼用于技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)；企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)的國(guó)家級(jí)、市級(jí)新產(chǎn)品將享受地方留成增值稅的返還補(bǔ)貼。①《重慶市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》（重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔2009〕21號(hào)）第二十一條：“【科技創(chuàng)新政策】高新技術(shù)企業(yè)和國(guó)家級(jí)創(chuàng)新型企業(yè)，從認(rèn)定次年起，連續(xù)三年按其企業(yè)所得稅地方留成部分50%的比例返還企業(yè)用于技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。企業(yè)開發(fā)生產(chǎn)的國(guó)家級(jí)、市級(jí)新產(chǎn)品，從認(rèn)定次年起，按現(xiàn)行財(cái)政體制，由市、區(qū)縣（自治縣）財(cái)政按國(guó)家級(jí)新產(chǎn)品三年、市級(jí)新產(chǎn)品兩年新增增值稅地方留成部分60%的比例給予撥款補(bǔ)貼?！贝祟愓咭鄻?gòu)成變相的稅收優(yōu)惠，在國(guó)家本身具有高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠的前提下另行補(bǔ)貼，給予企業(yè)的優(yōu)惠力度實(shí)在過(guò)大。同時(shí)，現(xiàn)行法規(guī)雖然規(guī)定補(bǔ)貼用于技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，卻很難限定企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的用途。因此，應(yīng)特別注意指標(biāo)的選取，不應(yīng)以科技成果作為唯一且重要指標(biāo)，更要注重科研過(guò)程指標(biāo)，如研發(fā)資金投入、階段性研究成果、研發(fā)價(jià)值與研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等過(guò)程性指標(biāo)，從而鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極嘗試。

最后，各地設(shè)定的幫助市場(chǎng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度，應(yīng)以市場(chǎng)主體不存在風(fēng)險(xiǎn)行為且無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)作為構(gòu)成要件。風(fēng)險(xiǎn)行為是風(fēng)險(xiǎn)損害的誘因，可以區(qū)分為企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為失范與政府管理行為失當(dāng)兩種。[24]非因企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為失范造成的風(fēng)險(xiǎn)損害，如因政府管理行為失當(dāng)以及無(wú)法預(yù)見的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等原因?qū)е律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)性主體受損，政府應(yīng)給予財(cái)政補(bǔ)貼。此類財(cái)政補(bǔ)貼制度將成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要手段，而往往為各地所忽略。

2.消極要件

有關(guān)享受財(cái)政補(bǔ)貼的消極要件，過(guò)往則沒(méi)有得到廣泛關(guān)注，但其缺失卻同樣會(huì)造成財(cái)政補(bǔ)貼制度運(yùn)行的失范。與稅收優(yōu)惠有所不同，納稅人的稅收優(yōu)惠權(quán)本質(zhì)上是一種納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)納稅人滿足特定狀態(tài)時(shí)即可享受，國(guó)家不給予滿足法定條件的納稅人稅收優(yōu)惠即為多征收稅款，構(gòu)成對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。而受補(bǔ)貼者獲取的財(cái)政補(bǔ)貼系國(guó)家對(duì)自身財(cái)政權(quán)的減損，并不侵害相關(guān)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)受補(bǔ)貼者存在特定情形，政府應(yīng)以其作為消極要件拒絕向滿足積極要件的受補(bǔ)貼者支付財(cái)政補(bǔ)貼。具體可以包括：曾為破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序類犯罪的；曾存在擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為的，如稅收違法行為的；曾在財(cái)政補(bǔ)貼申請(qǐng)材料中弄虛作假的；曾被列為失信被執(zhí)行人等。除了上述可以普遍規(guī)定的消極要件，各地還可結(jié)合本地情況與補(bǔ)貼類型設(shè)定例外條件，如針對(duì)特定行業(yè)制定的財(cái)政補(bǔ)貼，將相關(guān)市場(chǎng)主體受到行業(yè)懲戒作為消極要件等。此外，還需考量消極要件的修復(fù)問(wèn)題，因?yàn)榧?lì)永遠(yuǎn)比懲戒更有利于塑造相關(guān)主體的行為，[25]這也正是經(jīng)濟(jì)法規(guī)制性特征的體現(xiàn)。[17]