劉 媛 李建軍

（西南財經(jīng)大學，成都 611130）

內(nèi)容提要:公開透明是現(xiàn)代預算制度的重要特征，也是社會公眾有效監(jiān)督預算的前提。本文實證考察了社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離的影響，研究發(fā)現(xiàn)：社會監(jiān)督顯著降低了地方政府收入預決算偏離和支出預決算偏離。進一步分析后發(fā)現(xiàn)，社會監(jiān)督對收入預算和支出預算的執(zhí)行偏離均具有顯著降低作用，對預算編制偏離的矯正效應(yīng)主要存在于支出預算；社會監(jiān)督對省級政府可控預決算偏離行為的矯正效應(yīng)也主要體現(xiàn)在支出預算。此外，社會監(jiān)督在矯正地方政府預決算偏離的同時，還促進了地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的合理化。本文的研究對運用社會監(jiān)督力量完善約束有力的現(xiàn)代預算制度提供了經(jīng)驗支持。

一、引言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。“治理即預算”（Wildavsky，2001），預算是財政活動的集中反映（肖鵬，2019），是控制政府權(quán)力擴張的有效載體。黨的十九大報告明確提出要建立約束有力的現(xiàn)代預算制度，全面實施預算績效管理。然而現(xiàn)行預算管理中，仍存在編制時高估冒算、預算調(diào)整隨意等諸多問題，最終表現(xiàn)為預算與決算的差異，也即預決算偏離。目前國際通行的合理預決算偏離約5%以內(nèi)，我國地方政府預決算偏離程度大多高于該水平（王秀芝，2009；陳志剛和呂冰洋，2019），這不可避免地損害了政府預算的權(quán)威，不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

近年來，隨著社會監(jiān)督觀念逐漸深入人心，以公眾為主體的新型問責機制逐步發(fā)揮作用，成為政府預算治理中的重要監(jiān)督機制（張琦和呂敏康，2015）。新時代下，政府公開預算信息成為建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，也是社會公眾進行有效監(jiān)督的必要基礎(chǔ)。這有助于保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對促進政府負責履職和社會公眾監(jiān)督具有重要意義。

黨的十八大以來，中央非常重視預算監(jiān)督機制建設(shè)，不僅加強了立法機構(gòu)、審計機關(guān)的監(jiān)督作用，還強調(diào)構(gòu)建全方位的社會監(jiān)督體系。由此，我國圍繞政府預算信息公開進行了一系列改革，如修訂《中華人民共和國預算法》《政府信息公開條例》、印發(fā)推進政府預算公開工作意見等一系列指南性文件，明確政府預算遵循公開原則，目的在于促使地方政府主動接受社會監(jiān)督，提升政府績效和履職能力。目前，已逐步形成涵蓋財政預算、部門預算和轉(zhuǎn)移支付預算等多層次、全方位、全過程的預算公開體系，為社會公眾進行全方位的財政監(jiān)督提供了必要基礎(chǔ)。

既有文獻表明，社會公眾與政府官員在公共財政資金使用上是一種委托代理關(guān)系（張琦和鄭瑤，2018），政府官員在公共物品生產(chǎn)和消費中具有“雙邊信息壟斷能力”（Gonzalez和 Mehay，1985）。財政預算信息公開作為公眾評價政府績效、監(jiān)督政府行為的重要信息來源（Brusca等，2018），可以幫助社會公眾有效地了解地方政府財政收支行為，緩解公眾與政府之間的信息不對稱問題，減少地方政府過度使用預算自由裁量權(quán)的可能，從而提升政府預算治理能力（葉滿城和劉爽，2020；王匯華，2020）。然而，也有研究文獻發(fā)現(xiàn)，預算問責需要相關(guān)的專業(yè)知識，這意味著普通公眾分析預決算信息并進行問責具有較大難度。并且，社會公眾個體問責政府，所產(chǎn)生的收益并不能清晰地歸集于個人，公眾易表現(xiàn)出“理性無知”的狀態(tài)（Downs，1957；張琦等，2016），社會公眾對政府預算行為的治理效應(yīng)可能并不如預期。那么，社會監(jiān)督是否降低了地方政府預決算偏離行為呢？為回答這一問題，本文運用我國省際面板數(shù)據(jù)，實證評估了社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離行為的影響。

相較于已有研究，本文可能的邊際貢獻為：其一，從預算公開的視角，實證檢驗了社會監(jiān)督對地方政府收入、支出預決算偏離行為的治理效應(yīng)；其二，探究了社會監(jiān)督對預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的不同作用，以及對省級政府可控的預決算偏離行為的影響；其三，發(fā)現(xiàn)社會監(jiān)督在矯正地方政府預決算偏離的同時，也有助于促進地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的合理化。這些發(fā)現(xiàn)為理解社會監(jiān)督的預算治理特征，構(gòu)建公開透明的現(xiàn)代預算制度提供了經(jīng)驗支持。

本文后續(xù)架構(gòu)安排為：第二部分是制度背景和理論分析；第三部分是模型設(shè)定、變量選擇和數(shù)據(jù)說明；第四部分是實證分析；第五部分是進一步分析；第六部分是結(jié)論與政策建議。

二、制度背景與理論分析

（一）制度背景

社會監(jiān)督是指國家機關(guān)以外的社會組織和公民，依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)利，對執(zhí)政黨和政府行為進行監(jiān)督。作為國家實現(xiàn)善治必不可少的一環(huán)，社會監(jiān)督是提升政府治理水平的重要方式，主要有公眾監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，表現(xiàn)為社會公民或團體通過批評、建議、檢舉、請愿、選舉，或運用傳播媒介表達議論、意見、看法等基本方式，對國家機關(guān)及其工作人員權(quán)力行使行為的合法性與合理性進行監(jiān)督，糾正和制約權(quán)力運行中的偏差行為，是人民主權(quán)原則的直接表現(xiàn)。這種監(jiān)督雖不具有直接的法律效力，卻可以引發(fā)國家監(jiān)督機制的運行，甚至引致強制性的法律后果。社會監(jiān)督機制的有效運行，與國家的治理機制、民主化實現(xiàn)形式、社會公眾的法律意識等相關(guān)，提升知情權(quán)是發(fā)揮社會監(jiān)督力量的關(guān)鍵之一。

政府預算信息公開透明，是建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力現(xiàn)代預算制度的重要推動力。我國圍繞政府預算信息公開出臺了一系列法律法規(guī)、條例文件等，尤其是2008年《政府信息公開條例》實施后，政府積極推動確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的預算公開改革，極大地提升了社會公眾監(jiān)督政府預算的積極性和能力。如2011年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》，2014年3月財政部發(fā)布《關(guān)于深入推進地方預決算公開工作的通知》，強調(diào)保障公民對政府預算信息的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為促進預算公開的常態(tài)化和制度化，2014年8月新修訂的《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》），強化預算公開透明原則，從“經(jīng)濟憲法”層面對預算公開做出了明確規(guī)定，奠定了政府預算公開的法律基礎(chǔ)。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，全面部署和落實政務(wù)信息公開工作。2016年10月，財政部印發(fā)《地方預決算公開操作規(guī)程》的通知，對地方預決算公開的原則、職責、時間、內(nèi)容和方式等，進行了細致的規(guī)范。2019年5月，新修訂的《政府信息公開條例》施行，明確了政府信息“公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則。2020年8月發(fā)布的《中華人民共和國預算法實施條例》，更加細化了財政預算、部門預算公開的內(nèi)容和要求。目前，已逐步形成涵蓋財政預算、部門預算和轉(zhuǎn)移支付預算等方面的多層次、全方位、全過程的預算公開體系，為社會公眾進行全方位的預算監(jiān)督提供了必要基礎(chǔ)。

近年來，隨著社會監(jiān)督觀念深入人心，以公眾為主體的社會監(jiān)督逐步發(fā)揮作用，成為政府預算治理中的重要監(jiān)督機制。監(jiān)督政府全面公開預算信息，也成為社會公眾發(fā)揮監(jiān)督作用的重要著力點。雖然全國34個省份于2012年均已公開省級財政總預算，但由于各地方政府對預算安排和執(zhí)行內(nèi)容的公開程度不同，社會公眾對政府財政信息的了解和掌握有限，各地政府接受社會公眾財政監(jiān)督的程度存在著較大差異?；诖?，上海財經(jīng)大學自2008年起對省級財政信息公開狀況進行年度調(diào)查評估，其課題組通過網(wǎng)上檢索、官網(wǎng)查詢信息公開內(nèi)容、申請公開未依法公開內(nèi)容等方式，評估地方政府預算信息公開程度和接受社會公眾監(jiān)督的回應(yīng)態(tài)度；同時，還會向社會各界公布年度省級財政預算公開信息的評分情況和得分排名，這不僅有助于評估地方政府接受社會公眾進行財政監(jiān)督的程度，還對地方政府了解自身財政預算公開程度及與其他省份的差距具有積極作用，進而督促地方政府自覺主動地提升預算信息公開力度。

（二）理論分析

政府存在的目的和依據(jù)，在于提供安全秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)，以增進社會公眾利益。政府是經(jīng)由代議制或代表制的法定程序成立，受社會公眾或人民之托履行公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的代理機構(gòu)。任何機構(gòu)都是由人組成的，其存續(xù)和作用發(fā)揮，離不開機構(gòu)中的人。政府利用財政資源，提供公共產(chǎn)品及服務(wù)、履行職能，依賴于組成政府的官員及公務(wù)工作人員（簡稱官員）。政府官員作為公共權(quán)力的代理人，在行使公共權(quán)力時，同時具有公共利益最大化和個人效用最大化的雙重價值取向，兩者的利益具有一致，也存在沖突。不同的預算安排所帶來的公共利益的增進不同，對官員個人效用產(chǎn)生影響的程度并不一致，相對于較為“剛性”的預算而言，官員有追求自由裁量預算最大化的強烈動機（Dunlevy，2014）。在預算執(zhí)行中，官員或預算執(zhí)行單位，借助自身的信息優(yōu)勢，有動機和可能突破預算安排，從而造成預算偏離。

降低政府與利益相關(guān)者之間的信息不對稱，可以弱化官員在預算執(zhí)行過程中的信息壟斷優(yōu)勢，提升社會公眾的預算監(jiān)督能力，降低官員的自由裁量預算動機與行為（張琦等，2016）。正因如此，各國都制定了政府信息公開、財政預算透明的相關(guān)制度，以消弭作為受托人的政府與作為委托人的權(quán)力機關(guān)、社會公眾之間的信息不對稱，促使作為受托人的政府及其官員，按照委托人的意志，依法履行受托責任、使用預算資金。在我國，以《預算法》為代表的法律法規(guī)，確定了預算公開的原則和要求，保證了社會公眾對預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的監(jiān)督權(quán)。

理論上，政府決策、執(zhí)行、結(jié)果等信息予以公開，使其行為和決策完全處于公眾的監(jiān)督之下，目的是接受公眾監(jiān)督，促使地方政府的公共權(quán)力在經(jīng)公眾同意的規(guī)則下運行，是社會公眾履行監(jiān)督權(quán)的重要著力點。第一，對于社會公眾而言，財政預算信息公開，將政府官員占有的信息公之于眾，可以確保社會公眾的預算知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這有助于緩解公共物品提供成本在政府與公眾利益相關(guān)者之間的信息不對稱，弱化政府官員在公共物品生產(chǎn)和消費中的雙邊信息壟斷能力，減少暗箱操作空間和抑制腐敗（李影和牛毅，2014；黃壽峰和鄭國梁，2015），約束地方政府官員繞過預算的自收自支等不合理行為，降低過度使用自由量裁權(quán)的可能。第二，對于政府官員而言，預算信息全面處于公眾監(jiān)督之下，減少了超實際需求、爭取預算資金的沖動；同時，地方政府對公開的預算信息內(nèi)容負有責任，社會公眾對公開內(nèi)容進行評價、質(zhì)疑、熱議等而產(chǎn)生的社會輿論，可能會影響地方政府和官員的政治聲譽（張琦和呂敏康，2015），更有可能引來同級或上級監(jiān)督機構(gòu)的問責，這對政府官員可能存在的違規(guī)行為具有威懾作用。因此，政府官員會對即將公開的預算信息自查自糾，這有助于促進政府官員相對規(guī)范地使用、分配公共資金和自覺注重資金使用績效。第三，對于政府治理能力而言，預算公開透明為普通公眾主動參與預算監(jiān)督提供了平臺，體現(xiàn)了代議制民主和直接民主的結(jié)合（陳龍，2011），是提高政府可問責性、公信力、創(chuàng)造公眾治理預算的重要手段。社會公眾依據(jù)政府公開的預算信息，了解公共資金的決策過程與結(jié)果，判斷地方政府是否按照人民的利益行事，進而約束、矯正政府行為。這有利于解決代議制中存在的代表發(fā)聲不到位、監(jiān)督不到位等弊端，強化政府部門的支出責任意識，促使預算編制和執(zhí)行更符合民意和客觀實際的需求，提升政府財政預算的管理水平。據(jù)此，本文提出研究假說：社會監(jiān)督有助于降低地方政府收支預決算偏離行為，具有預算治理效能。

三、模型設(shè)定、變量選擇和數(shù)據(jù)說明

（一）模型設(shè)定

為檢驗社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離的治理效應(yīng)，本文構(gòu)建了如下雙向固定效應(yīng)模型：

其中，被解釋變量Deviationit為i?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）第t年財政收入預決算偏離度和財政支出預決算偏離度的絕對值；γt表示時間固定效應(yīng)，μi表示地區(qū)固定效應(yīng)。lntranit是本文主要關(guān)注的核心解釋變量社會監(jiān)督，本文選擇樣本省份財政透明度得分來衡量地方政府主動接受社會公眾監(jiān)督的程度。β1則是表示社會監(jiān)督對地方政府收支預決算偏離的治理效應(yīng)大小。Controlsit為一系列控制變量，εit為隨機誤差項。

（二）變量選擇

1.地方政府預決算偏離。借鑒高培勇（2008）、李建軍和劉媛（2020）的測度思路，采用年初預算數(shù)和決算數(shù)之間的差異來衡量地方政府全過程的預決算偏離行為。通過收集各地區(qū)政府、人大官方網(wǎng)站公開的財政預算報告，手工整理了各省份的年初預算數(shù)，以預決算偏離的絕對值與年初預算數(shù)之比來衡量偏離程度，具體計算公式為：

收入預決算偏離度（Deviation_1）=∣收入決算數(shù)-收入年初預算數(shù)∣/收入年初預算數(shù)

支出預決算偏離度（Deviation_2）=∣支出決算數(shù)-支出年初預算數(shù)∣/支出年初預算數(shù)

2.社會監(jiān)督。預算的社會監(jiān)督是社會公眾對預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等全方位、全過程的具體監(jiān)督行為。公眾對所在地區(qū)的預算收支提出的意見和建議的數(shù)量和質(zhì)量，是比較有效的度量指標。但是，這樣的數(shù)據(jù)難以獲取。本文以地區(qū)財政透明度作為社會監(jiān)督（Lntran）的代理變量，其合理性在于：一方面，公開透明可以緩解社會公眾與政府預算信息不對稱，弱化地方政府繞開預算自收自支的權(quán)力（儲德銀和左芯，2019）。地方政府的財政透明度越高，社會公眾越能根據(jù)自身偏好，監(jiān)督地方政府預算資金使用的合法性、科學性和有效性，抑制政府官員的機會主義行為。另一方面，監(jiān)督政府全面公開預算信息，成為社會公眾發(fā)揮監(jiān)督作用的重要著力點。財政透明度也是社會公眾監(jiān)督政府公開財政預算信息、履行監(jiān)督權(quán)的效果體現(xiàn)，從保證監(jiān)督權(quán)的層面而言，可以促使政府提升預算績效、促進政府和官員自覺認真履職（張琦和呂敏康，2015；廖玉群，2018）。上海財經(jīng)大學發(fā)布的《中國財政透明度報告》，評估了各省（市）地方政府的財政透明度得分。該財政透明度指數(shù)，不僅有助于評估地方政府接受社會公眾進行財政監(jiān)督的程度，還給出了各省財政透明度得分及其排名，對地方政府了解自身財政預算公開程度及與其他省份的差距具有積極作用，進而督促地方政府自覺主動地提升預算信息公開力度，起到了社會監(jiān)督的作用；評估的財政透明度得分，在社會上也產(chǎn)生了廣泛的影響，客觀上更加激發(fā)了公眾對財政預算的關(guān)注，引導社會公眾了解并積極參與預算治理。此外，本文在穩(wěn)健性檢驗中，也從輿論監(jiān)督的視角考察社會監(jiān)督的預算治理效果，以進一步驗證研究結(jié)論的有效性。3.主要控制變量。本文的控制變量包括地區(qū)人均GDP、地區(qū)年末常住人口數(shù)、地區(qū)年末就業(yè)人口數(shù)、財政自給率、財政支出規(guī)模、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比，為減緩可能產(chǎn)生的異方差并解讀方便，部分變量取自然對數(shù)。主要變量定義如表1所示。

表1 主要變量定義

（三）數(shù)據(jù)說明

基于數(shù)據(jù)可得性和可比性，本文以我國30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)，不含西藏和港澳臺地區(qū)）地方財政一般公共預算為研究對象，樣本地區(qū)的決算數(shù)、調(diào)整預算數(shù)以及控制變量數(shù)據(jù)來源于2009年-2017年的《中國財政年鑒》、各省份歷年統(tǒng)計年鑒。各省份的年初預算數(shù)來源于本級人民政府官網(wǎng)、財政部門、本級人大官網(wǎng)等公開的財政預算報告，社會監(jiān)督衡量指標來自上海財經(jīng)大學發(fā)布的《中國財政透明度報告》。之所以樣本截止期為2016年，是因為本文使用的《中國財政透明度報告》中的財政透明指標只到2016年。主要變量描述性統(tǒng)計如下表2所示。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

四、實證分析

（一）基準回歸結(jié)果

為盡量減弱無法觀測的地區(qū)異質(zhì)性和一些不可觀測因素對回歸結(jié)果的影響，本文控制了省際固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，并使用省層面的聚類穩(wěn)健標準誤。采用逐步回歸方法對模型進行估計（鄧淑蓮和朱穎，2017；魯元平等，2018），表3列示了逐步加入控制變量的估計結(jié)果，第（1）-（2）列為僅控制地區(qū)人均GDP、人口規(guī)模、財政自給率，回歸結(jié)果顯示，反映社會監(jiān)督的財政透明度變量Lntran的估計系數(shù)都顯著為負，表明社會監(jiān)督顯著降低了地方財政收入預決算偏離度和地方財政支出預決算偏離度。本文在第（3）-（4）列進一步控制了政府支出規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量，回歸結(jié)果顯示，收入預決算偏離度的估計系數(shù)依然顯著為負，這意味著回歸結(jié)論不變并與現(xiàn)實觀察相一致，初步驗證了本文的研究推論。此外，從預算治理效應(yīng)的大小來看，財政透明度每提升1個百分點，地方財政收入預決算偏離度下降約2.8個百分點，支出預決算偏離度下降約3.6個百分點。相比較而言，社會監(jiān)督對于支出預決算偏離的治理效應(yīng)更明顯。

表3 社會監(jiān)督對地方政府收支預決算偏離的影響:基準回歸

（二）穩(wěn)健性檢驗

1.內(nèi)生性問題。本文主要討論社會監(jiān)督對地方政府財政預決算偏離度的影響，需要較好解決社會監(jiān)督變量的內(nèi)生性問題。本文衡量社會監(jiān)督的指標是財政透明度，其中存在反向因果的擔憂，地方政府財政收支行為規(guī)范性，很可能會影響地方政府財政公開的選擇，這意味著地方政府預決算偏離程度越小，該地方政府的財政透明度可能會越高。此外，考慮到地方政府的上期預算可能也會影響到本期的預算編制（Leone和Rock，2002），因此本文同時引入因變量的一階滯后項，將模型式（1）擴展為式（2）所示的動態(tài)模型，并采用系統(tǒng)GMM估計方法進行估計 （Arellano 和 Bover，1995；Blundell和 Bond，1998），以解決內(nèi)生性對估計造成的偏差。

回歸結(jié)果如表 4 第（1）-（2）所示，上期的收入預決算偏離、支出預決算偏離對本期各自的預決算偏離具有顯著的正向影響，這在一定程度上反映出地方財政預算具有漸進性。本文的核心解釋變量Lntran系數(shù)仍然為負，表明社會監(jiān)督對地方收支預決算偏離依然具有顯著的降低作用，進一步驗證了本文基準回歸模型的穩(wěn)健性。其中，序列相關(guān)檢驗表明模型存在一階自相關(guān)而不存在二階自相關(guān)，Hansen檢驗表明模型不存在過度識別問題，Diffin-Hansen檢驗也表明工具變量具有外生性。

表4 穩(wěn)健性檢驗:內(nèi)生性問題

2.社會監(jiān)督的不同衡量：新聞報道。社會監(jiān)督主體具有廣泛性，監(jiān)督方式又靈活多樣。監(jiān)督地方政府公開預算信息，作為社會公眾履行監(jiān)督權(quán)的重要方式，能夠有效緩解政府與公眾間的信息不對稱，增強公眾自身參與及監(jiān)督預算的能力。本文使用財政透明度作為社會監(jiān)督代理變量具有一定的合理性，但由于社會監(jiān)督主體和方式具有多樣性，本文的研究結(jié)論可能存在偶然性，為此，本文對社會監(jiān)督進行了再測度。理論上，新聞媒體具有強大的專業(yè)優(yōu)勢和智力支持，能以較低成本搜集信息和發(fā)現(xiàn)問題，通過新聞報道能夠減少公眾等利益主體獲取信息的成本，削弱政府官員的“信息壟斷”；同時，媒體曝光地方政府的過失，可以形成公共議題，引發(fā)行政體系內(nèi)的官僚問責與立法監(jiān)督機構(gòu)的問責（Peruzzotti，2012），抑制政府自由裁量預算的增長。這在一定程度上，彌補了社會公眾因長期受儒家文化影響、專業(yè)知識等限制而表現(xiàn)出“理性無知”的狀態(tài)（張琦等，2016）。據(jù)此，本文試圖通過媒體新聞報道來再測度社會監(jiān)督，檢驗基準回歸結(jié)論的有效性。

借鑒張琦和鄭瑤（2018）的做法，使用“省份名+財政預算”“省份名+財政決算”“省份名+一般公共預算收入”“省份名+一般公共預算支出”四組關(guān)鍵詞在百度新聞中進行全文搜索，通過網(wǎng)絡(luò)爬蟲方法獲取樣本時間范圍內(nèi)的新聞數(shù)量；并將對應(yīng)年份內(nèi)出現(xiàn)的新聞總數(shù)加1后取自然對數(shù)，作為衡量新聞報道（Lnnews）的指標。在基準回歸模型式（1）中，將其作為核心解釋變量，重新進行回歸?；貧w結(jié)果如表 5第（1）-（2）列所示，在以收入預決算偏離度和支出預決算偏離度分別為被解釋變量的模型中，新聞報道的估計系數(shù)均顯著為負，這意味著媒體新聞報道式的社會監(jiān)督也能夠顯著地降低地方政府收入、支出預決算偏離行為，較好地印證了本文基準回歸的結(jié)論。

表5 穩(wěn)健性檢驗:替換解釋變量

3.其他穩(wěn)健性檢驗。其一，剔除2008年金融危機的影響。2008年全球爆發(fā)金融危機，各國經(jīng)濟增速迅速下滑，我國政府采取適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策來應(yīng)對危機。為剔除金融危機對地方政府財政收支預決算偏離造成的影響，本文去掉了2008年-2009年的樣本數(shù)據(jù)，對式（1）重新進行估計，回歸結(jié)果如表6第（1）-（2）列所示，社會監(jiān)督對地方政府收入預決算偏離、支出預決算偏離仍然具有顯著的降低作用，表明樣本選擇不影響本文的結(jié)論。其二，考慮直轄市的影響。本文的研究樣本中含有北京、天津、上海、重慶，這四個地區(qū)屬于直轄市，與其他省份的行政特征不同。為排除特定地區(qū)對基準回歸結(jié)論的影響，本文將上述4個直轄市地區(qū)從樣本中剔除，并對模型式（1）重新進行回歸，表6中第（3）-（4）列的結(jié)果表明，本文的結(jié)論具有穩(wěn)健性。其三，考慮轄區(qū)區(qū)縣個數(shù)。本文的研究對象是各省份地方政府總預算。理論上，匯總的下級地方政府個數(shù)越多，對地方政府總預算造成偏離的影響可能越大。為此，本文進一步加入下轄區(qū)縣個數(shù)作為控制變量，以考察本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。表6中第（5）-（6）列顯示，在控制下轄區(qū)縣個數(shù)后，本文結(jié)果依然成立。

表6 其他穩(wěn)健性檢驗

五、進一步分析

（一）社會監(jiān)督與預決算偏離：預算編制和預算執(zhí)行

地方政府收支預決算偏離揭示的是地方政府決算數(shù)與年初預算數(shù)的偏離程度。年初預算編制質(zhì)量和預算執(zhí)行的約束效力，會直接影響地方政府收支預決算偏離度。本文進一步檢驗社會監(jiān)督對預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的影響，以考察社會監(jiān)督的預算偏離矯正作用主要是通過提升預算編制質(zhì)量，還是通過強化預算執(zhí)行。

其一，預算編制。地方政府年度預算運行過程中，允許經(jīng)過法定程序?qū)δ瓿躅A算數(shù)進行調(diào)整，預算調(diào)整作為對年初批準預算數(shù)的合法修正，調(diào)整預算數(shù)與年初預算數(shù)之間的差異，很大程度上反映了年初預算編制的科學性和合理性。因為編制更為科學合理的預算，在執(zhí)行過程中就不需要太多調(diào)整。這里，基于手工收集到的各省份年初預算數(shù)，以年度內(nèi)各地區(qū)收支年初預算數(shù)與對應(yīng)的調(diào)整預算數(shù)之間差異程度的絕對值，作為預算編制偏離度的衡量指標。其二，預算執(zhí)行。預算約束力不足、執(zhí)行不規(guī)范，會造成實際預算支出突破預算，造成財政資金使用失范和低效，并損害預算的嚴肅性。基于此，這里基于調(diào)整后的收支預算數(shù)與決算數(shù)之間差異程度的絕對值，來刻畫地方政府的預算執(zhí)行偏離度，計算得到各省份收支預算的執(zhí)行偏離度。

在式（1）基礎(chǔ)上，分別以收入和支出預算編制偏離度為被解釋變量，檢驗社會監(jiān)督對地方政府預算編制環(huán)節(jié)的影響。以基于調(diào)整預算數(shù)的收入和支出預算執(zhí)行偏離度為被解釋變量，檢驗社會監(jiān)督對地方政府預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的治理效應(yīng)?；貧w結(jié)果如表7所示，就預算編制而言，社會監(jiān)督顯著降低了地方政府支出預算編制偏離度，而對收入預算編制偏離度的影響并不顯著。可能的原因在于，收入預算確定性比較高，社會公眾更多關(guān)注預算支出安排的合理性、支出的效率性。就預算執(zhí)行而言，社會監(jiān)督對收入和支出預算執(zhí)行偏離度均具有顯著的降低作用。

表7 社會監(jiān)督對地方政府預算編制和預算執(zhí)行的影響

（二）社會監(jiān)督與預決算偏離：超收短收和省本級偏離行為

在前文的分析中，被解釋變量是地方政府預決算偏離度的絕對值，主要探究的是地方政府年初預算數(shù)與實際執(zhí)行的決算數(shù)之間的差異程度，并未區(qū)分正向預決算偏離和負向預決算偏離。為進一步探究社會監(jiān)督對地方政府正向、負向預決算偏離行為的影響，本節(jié)基于年初預算數(shù)計算的預決算偏離度，將收入預決算偏離度大于0的正向偏離作為超收樣本，收入預決算偏離度小于0的負向偏離作為短收樣本，進而分析地方政府財政收入預算中的超收、短收行為。由于地方政府的支出預算中，僅有極個別樣本出現(xiàn)負向偏離的情況，樣本量過少而不能滿足回歸要求，故未能識別地方政府在支出預算中的短支行為。本文對收入預算的兩個子樣本分別基于模型（式1）進行回歸估計，為便于理解回歸結(jié)果，本文將負向偏離樣本中的被解釋變量取絕對值后進行回歸?；貧w結(jié)果如表8第（1）-（2）列所示，社會監(jiān)督在超收樣本的回歸系數(shù)顯著為負，在短收樣本的回歸中系數(shù)為負（P值=0.168）但在統(tǒng)計上不顯著。這意味著社會監(jiān)督對地方政府超收行為具有顯著地降低作用；同時對短收行為也具有一定的抑制作用但并不明顯。

表8 社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離的影響:超收短收和省本級偏離

本文對社會監(jiān)督的地方政府預決算偏離治理效應(yīng)的考察顯示，社會監(jiān)督降低了地方政府收入和支出預決算偏離。前文分析結(jié)果，是對包含省及以下地方政府預算整體而言，基于數(shù)據(jù)的可得性，這里進一步考察，社會監(jiān)督對省級政府可控預決算偏離行為的影響。本文手工收集整理各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）本級的年度財政預算數(shù)據(jù)，計算出各省份本級財政的預決算偏離度。以本級財政收支預決算偏離度作為被解釋變量，基于式（1）重新進行回歸，結(jié)果如表8第（3）-（4）列所示?？梢钥闯?，社會監(jiān)督對省本級支出預決算偏離具有顯著的降低作用，對省本級收入預決算偏離的影響為負，但在統(tǒng)計上不顯著。

（三）社會監(jiān)督對財政支出結(jié)構(gòu)的影響

前文研究表明，社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離具有治理效應(yīng)。與此相關(guān)的問題是，社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離的矯正，是否使預算支出結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。為此，本文根據(jù)新的政府支出分類情況，收集樣本地區(qū)歷年財政支出項目數(shù)據(jù)，進一步分析社會監(jiān)督對不同財政支出項目的影響。表9考察了社會監(jiān)督對不同財政支出項目的影響，其中作為被解釋變量的不同財政支出項目，為取自然對數(shù)的財政支出決算數(shù)。從回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，社會監(jiān)督顯著降低了一般公共服務(wù)支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，同時促進科技支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、節(jié)能環(huán)保支出顯著增加，而對教育支出、交通運輸支出影響不顯著。應(yīng)該看到，一般公共服務(wù)支出屬于廣義的政府機關(guān)運行費用，減少該項支出符合中央要求，可以為提供滿足居民需要的公共服務(wù)留出更多資金；在經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新階段，增加科技支出是提升國家科技競爭力和長期發(fā)展?jié)摿Φ钠惹行枰黾俞t(yī)療衛(wèi)生和節(jié)能環(huán)保支出符合人民對美好生活向往的需要。這意味著社會監(jiān)督在矯正地方政府預決算偏離的過程中，同時有助于優(yōu)化地方政府財政支出結(jié)構(gòu)。

表9 社會監(jiān)督對不同財政支出類型的影響

六、結(jié)論與政策建議

社會監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。社會監(jiān)督是否降低了地方政府預決算偏離行為呢？本文運用2008年-2016年省際面板數(shù)據(jù)，實證評估了社會監(jiān)督對地方政府預決算偏離行為的影響。研究發(fā)現(xiàn)：社會監(jiān)督顯著地降低了地方政府收入預決算偏離和支出預決算偏離；社會監(jiān)督對地方政府收入預算和支出預算的執(zhí)行偏離均具有顯著的降低作用，對預算編制偏離的矯正效應(yīng)主要存在于支出預算；社會監(jiān)督對省級政府可控預決算偏離的矯正效應(yīng)也主要體現(xiàn)在支出預算。此外，社會監(jiān)督在矯正地方政府預決算偏離的同時，還促進了地方政府財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

本文的研究結(jié)論為發(fā)揮社會監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的重要作用，深化政府預算信息公開改革提供了經(jīng)驗證據(jù)，對當前更好地發(fā)揮社會公眾在地方政府預算治理中的作用具有現(xiàn)實價值。第一，預算透明是預算的基本原則和要求，預算過程和預算內(nèi)容信息的公開透明，可以有效地緩解公眾與政府之間在預算資金使用上的信息不對稱問題，從而提升社會公眾積極參與地方治理和預算監(jiān)督的能力。為此，應(yīng)繼續(xù)強化政府預算信息“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，提高財政預算公開內(nèi)容的深度和精度，并持續(xù)拓展財政預算信息公開渠道、優(yōu)化公開方式。第二，發(fā)揮好新聞媒體的報道作用，積極有效地引導媒體理性報道和分析政府預算信息，降低社會公眾獲取預算信息的成本，幫助公眾克服“理性無知”的狀態(tài)，便利和促進社會公眾積極參與預算監(jiān)督。第三，社會監(jiān)督有助于促進地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的合理化，在預算支出安排和財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中，可通過問卷調(diào)查了解轄區(qū)居民的公共服務(wù)偏好和公共需要、公開征集預算編制意見等，充分吸收轄區(qū)社會公眾的意見和建議，使預算收入取之于民、預算支出用之于民，用于民之所愿、民之所需。