吳坤龍 陽光保險集團股份有限公司

近年來，審計署對國家重大政策的落實情況開展了新型的跟蹤審計，通過對政策跟蹤審計的基本理念的研究，可以為保險公司內(nèi)部審計提供有價值的借鑒。政策跟蹤審計的核心在于突破傳統(tǒng)的事后審計思維，但由于政策涉及的范圍及邊界較廣，執(zhí)行政策跟蹤審計時，需要在吃透政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計審計方案，評估審計風(fēng)險，全力推動審計工作開展，在實踐中學(xué)習(xí)和擴展政策跟蹤審計的內(nèi)涵。

一、政策跟蹤審計的作用

政策跟蹤審計在我國從理論探索到正式提出，經(jīng)歷的時間并不長。通過搜集整理與政策跟蹤審計相關(guān)的文件規(guī)定，可以看出政策跟蹤審計的作用側(cè)重于國家審計署對國家重大政策落實情況的監(jiān)督。但政策跟蹤審計的作用并不局限于此，保險公司內(nèi)部審計也應(yīng)該關(guān)注國家政策在公司內(nèi)部的落地情況，可以借鑒政策跟蹤審計的相關(guān)理念，在實踐中運用并發(fā)展政策跟蹤審計的方法，將政策跟蹤審計的研究與實踐從國家層面擴展到內(nèi)部審計層面，豐富政策跟蹤審計的內(nèi)涵。

二、政策跟蹤審計的內(nèi)涵

基于政策跟蹤審計在國家審計中的運用越來越廣泛，且得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，作為保險公司的內(nèi)部審計部門，有必要積極學(xué)習(xí)借鑒國家審計中的先進(jìn)理念及方法，以下主要從保險公司內(nèi)部審計的角度，對政策跟蹤審計的內(nèi)涵進(jìn)行研究辨析。

?表1 提及政策跟蹤審計的相關(guān)文件及內(nèi)容

（一）政策的界定

1.國家層面的政策

（1）國家整體戰(zhàn)略中涉及保險業(yè)的政策

主要指為配合國家整體戰(zhàn)略的達(dá)成，而對保險業(yè)務(wù)發(fā)展出臺的相關(guān)政策，這些政策既為保險業(yè)的發(fā)展提供了國家層面的支持，也是對保險業(yè)的一種鞭策。

涉及保險業(yè)的國家戰(zhàn)略包括“六穩(wěn)”“六?！薄耙粠б宦贰薄⑧l(xiāng)村振興、“健康中國”、綠色發(fā)展、三大攻堅戰(zhàn)（防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治）等。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出了“完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，設(shè)計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產(chǎn)品”的要求；“一帶一路”倡議鼓勵保險業(yè)通過出口信用保險、海外投資保險、傳統(tǒng)險種境外延伸、保險資金運用等為跨境合作提供風(fēng)險保障與服務(wù)；綠色發(fā)展戰(zhàn)略則為配合碳中和、碳達(dá)峰的實現(xiàn)，制定了發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險、新能源保險、引導(dǎo)保險資金投資綠色產(chǎn)業(yè)等政策。

（2）指導(dǎo)保險行業(yè)整體發(fā)展類政策

主要指國家為促進(jìn)保險行業(yè)發(fā)展，在某一段時間內(nèi)對保險業(yè)發(fā)展的基本原則、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)作出的明確規(guī)定。

比如：2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2006〕23號，業(yè)內(nèi)稱“國十條”）、2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號，業(yè)內(nèi)稱“新國十條”）、《中國保險業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（保監(jiān)發(fā)〔2016〕74號）等。

（3）規(guī)范保險經(jīng)營管理行為類政策

主要指銀保監(jiān)會在償付能力、公司治理和市場行為三支柱監(jiān)管框架體系下，對保險公司經(jīng)營管理方面作出的具體要求。

比如：《保險公司償付能力管理規(guī)定》（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會令〔2021〕1號）、《中國銀保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)健全銀行業(yè)保險業(yè)公司治理三年行動方案（2020—2022年）的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）、《銀保監(jiān)會關(guān)于銀行保險機構(gòu)加強消費者權(quán)益保護工作體制機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕38號）、《中國銀保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)實施車險綜合改革指導(dǎo)意見的通知》等。

2.保險公司內(nèi)部層面的政策

保險公司內(nèi)部層面的政策，是指保險公司為了促進(jìn)公司戰(zhàn)略落地而采取的一系列推動業(yè)務(wù)發(fā)展的措施，目前主要有保險公司在發(fā)展戰(zhàn)略中為鼓勵科技運用、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展而出臺一系列措施。

（二）政策跟蹤審計的含義

政策跟蹤審計是指為科學(xué)評價政策實施效果，預(yù)防或減少政策執(zhí)行偏差，強化政策貫徹落實，審計部門根據(jù)政策執(zhí)行進(jìn)程適時介入，開展審計監(jiān)督的一種審計形式。

保險公司內(nèi)部審計既可以是對國家層面政策在本公司的落實情況進(jìn)行跟蹤審計，也可以是對公司內(nèi)部層面政策制定、執(zhí)行及效果進(jìn)行跟蹤審計。

三、政策跟蹤審計的特點

政策跟蹤審計作為一種新型的審計方法已經(jīng)在國家審計中得到較為廣泛的運用，通過與傳統(tǒng)審計方式進(jìn)行對比研究，我們可以發(fā)現(xiàn)政策跟蹤審計具有審計目標(biāo)的預(yù)防性、審計介入的及時性、審計過程的持續(xù)性、審計對象的廣泛性、審計標(biāo)準(zhǔn)的差異性等特點。

（一）審計目標(biāo)的預(yù)防性

從審計目標(biāo)來看，政策跟蹤審計屬于預(yù)防性審計，其目標(biāo)著眼于預(yù)防，關(guān)注政策執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險，防止出現(xiàn)重大執(zhí)行偏差，保證政策落實到位，在政策落實過程中發(fā)現(xiàn)、糾正、解決問題。

（二）審計介入的及時性

從審計介入時間來看，可根據(jù)管理層和治理層的需要，結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的具體情況，在重大政策剛開始執(zhí)行或者執(zhí)行過程中的任意時點及時介入審計工作，及時糾偏。

（三）審計過程的持續(xù)性

審計過程不再局限于事后審計，對于重要政策的跟蹤審計可以貫穿事前政策制定的可行性研究、事中政策執(zhí)行的方向把控、事后政策效果的評價等各個流程，審計過程具有持續(xù)性。

（四）審計對象的廣泛性

從審計內(nèi)容來看，政策內(nèi)容一般服務(wù)于一定時間內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)，在一個國家或組織當(dāng)中具有重要地位，其影響廣泛，涉及各政策執(zhí)行鏈上不同部門或個體，既可以是具體的項目流、資金流，也可以是抽象的政策措施、制度設(shè)計、管理理念等，因而決定了審計對象的廣泛性。

（五）審計標(biāo)準(zhǔn)的差異性

從審計判斷標(biāo)準(zhǔn)來看，基于政策的多樣性，每種政策的評價標(biāo)準(zhǔn)都存在差異，不僅要反映政策執(zhí)行的合規(guī)性，還要體現(xiàn)政策績效的差異性，對審計人員的專業(yè)勝任能力提出了更高要求。

四、政策跟蹤審計的內(nèi)容

對政策的監(jiān)督管理一般包括制定、實施、效果評價等環(huán)節(jié)，因此政策跟蹤審計的主要內(nèi)容可以包括政策制定審計、政策實施過程審計、政策實施效果審計。

（一）政策制定審計

國家審計可以從更高的層次對政策的制定情況進(jìn)行審計，但從保險公司內(nèi)部審計角度來看，政策制定審計對象重點在于是否完整對接落實國家政策，同時需要關(guān)注政策合法合規(guī)性、可行性、公平性。

政策對接完整性審計：主要關(guān)注是否組織研究國家政策中與保險行業(yè)相關(guān)的政策，整理相關(guān)政策是否完整；是否將相關(guān)政策準(zhǔn)確完整下達(dá)至責(zé)任部門，制定出符合本公司發(fā)展實際的對接措施；是否根據(jù)國家政策變動情況對公司對接政策進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

政策合法合規(guī)性審計：主要關(guān)注政策制定主體是否合法,是否存在越權(quán)制定政策的現(xiàn)象；政策制定程序是否合規(guī)，是否經(jīng)過充分研討論證及適當(dāng)審批。

政策可行性審計：主要關(guān)注政策目標(biāo)是否合理，是否與國家治理、行業(yè)發(fā)展、公司治理目標(biāo)一致，是否存在超前或滯后內(nèi)容；是否考慮與其他政策的兼容性，能否統(tǒng)籌兼顧其他政策；政策措施是否明確且合理，是否具有切實可行的操作措施，政策實施的手段或工具是否合理、可行。

政策公平性審計：主要關(guān)注是否存在利用政策制定過程牟取私利，是否存在對部分主體的不平等待遇。這里的公平是指投入產(chǎn)出相配比、權(quán)利與義務(wù)對等、政策客體平等發(fā)展。

（二）政策實施過程審計

政策從制定到實施存在著層級距離，特別是保險公司“總分支”的組織結(jié)構(gòu)，容易導(dǎo)致信息傳遞偏差及效力遞減，導(dǎo)致實施效果達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)，因此需重點對政策實施過程進(jìn)行審計，以減少執(zhí)行偏差。

政策實施主體審計：主要關(guān)注執(zhí)行工作是否安排至具備勝任能力的主體，是否存在超越職權(quán)履職或瀆職行為，是否存在不作為、亂作為、假作為等庸懶懈怠的問題。

政策實施程序?qū)徲嫞褐饕P(guān)注政策執(zhí)行是否公開透明，并將政策充分傳達(dá)至相關(guān)機構(gòu)和人員，是否存在理解偏差和執(zhí)行偏差；各級部門及機構(gòu)是否按照職責(zé)范圍和任務(wù)分工制定具體落實措施，是否進(jìn)行任務(wù)分解，是否明確責(zé)任主體，是否有序推動工作進(jìn)展，是否建立健全保障機制、保障政策落地。關(guān)注重大項目規(guī)劃、立項、審批、建設(shè)、竣工驗收、運營等各環(huán)節(jié)任務(wù)分解和落實情況，促進(jìn)項目科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理、有效推進(jìn)；關(guān)注重點資金保障情況，落實政策所需的資金是否保障到位、是否及時投入使用并發(fā)揮效益。

政策執(zhí)行監(jiān)督機制審計：主要關(guān)注監(jiān)督機制是否充分，是否充分發(fā)揮群眾對政策的監(jiān)督作用，是否建立暢通的違法違規(guī)行為舉報機制，是否能真實了解政策執(zhí)行中存在的問題和難點。

（三）政策實施效果審計

直接結(jié)果審計：通過了解政策的具體內(nèi)容、執(zhí)行時間表、執(zhí)行進(jìn)度和實際效果等，檢查結(jié)果是否與政策目標(biāo)存在偏差。對于量化指標(biāo)的實施情況，可以將實際值與計劃值相對比；而對于非量化指標(biāo)的實施情況，可從政策實施對國家治理、行業(yè)發(fā)展、公司發(fā)展的影響來評價。

附加效果審計：附加效果是指一項政策除對特定目標(biāo)產(chǎn)生影響外，還會波及其他相關(guān)領(lǐng)域，影響其他政策的實施效果。通過對政策附帶效果進(jìn)行審計評價，可以客觀評價政策的整體效果。

潛在影響審計：對政策執(zhí)行潛在結(jié)果進(jìn)行評價，以增強管理的預(yù)見性，減少或預(yù)防政策潛在不利影響。

執(zhí)行效益審計：對政策的投入產(chǎn)出比進(jìn)行評價，檢查是否存在投入產(chǎn)出不成比例的情況。

五、政策跟蹤審計的介入時點

對于保險公司開展政策跟蹤審計的時點，可以根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的具體情況及政策的特點，選擇不同的時點介入，采取全過程跟蹤審計、適時介入跟蹤審計、重點環(huán)節(jié)跟蹤審計等形式。

（一）全過程跟蹤審計

對政策從制定、實施、執(zhí)行效果整個階段進(jìn)行連續(xù)式跟蹤審計，確保政策在各個環(huán)節(jié)都能夠有效落地實施，也能對風(fēng)險進(jìn)行全面覆蓋。

國家審計中的政策跟蹤審計一般以一個自然年度為一個審計周期，每個審計周期按季度劃分為四個工作階段。審計方式上以非現(xiàn)場審計與現(xiàn)場審計相結(jié)合為主，非現(xiàn)場審計安排在該季度最后一個月的上半月，主要開展政策研究、審計調(diào)查和數(shù)據(jù)分析；現(xiàn)場審計從該季度最后一個月的下半月開始，至次月中旬結(jié)束，原則上控制在20個工作日以內(nèi)。

在保險公司層面開展全過程跟蹤審計，可以借鑒國家審計開展的頻率，或者按照實際情況確定審計周期及工作階段。

（二）適時介入跟蹤審計

根據(jù)政策實施需要，在適當(dāng)時機介入跟蹤審計，比如根據(jù)治理層或管理層的要求，以及政策執(zhí)行進(jìn)度，選擇適當(dāng)?shù)臅r機進(jìn)行審計，可以提升審計工作的效率和效果。

（三）重點環(huán)節(jié)跟蹤審計

根據(jù)對政策執(zhí)行的風(fēng)險評估結(jié)果，選取存在較高風(fēng)險的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點審計。此種審計介入模式的重點在于風(fēng)險評估環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性。對重點環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確評估，可以節(jié)省審計資源、提高審計效率，但如果未能識別高風(fēng)險的重點環(huán)節(jié)，將導(dǎo)致風(fēng)險覆蓋不全面。

六、保險公司政策跟蹤審計方向

（一）國家戰(zhàn)略落實情況審計

對于國家戰(zhàn)略中關(guān)于保險業(yè)發(fā)展的政策，保險公司內(nèi)部審計需密切關(guān)注相關(guān)政策的落地執(zhí)行情況，包括關(guān)注是否積極融入國家戰(zhàn)略中、是否組織人員研究國家戰(zhàn)略、是否明確落實承接部門，以及相關(guān)事項是否穩(wěn)步推進(jìn)?！笆奈濉币?guī)劃中明確提到，“深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化保險公司改革，提高商業(yè)保險保障能力，健全金融機構(gòu)公司治理，強化股東股權(quán)和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管”，可以對公司治理情況開展專項檢查；對于“六穩(wěn)”“六?！闭叩穆鋵嵡闆r，可重點關(guān)注是否加強風(fēng)險管理、積極防范化解金融風(fēng)險、貫徹落實“穩(wěn)金融”相關(guān)要求，是否出臺發(fā)展普惠金融保險業(yè)務(wù)的措施，支持“穩(wěn)就業(yè)”“保市場主體”政策落地等；對于與各類政策相配套的險種，如農(nóng)業(yè)保險（鄉(xiāng)村振興）、長期護理保險（“健康中國”）、環(huán)境污染防治保險（綠色發(fā)展）、首臺（套）重大技術(shù)裝備保險（科技創(chuàng)新）等，可以對險種設(shè)計、推動效果等情況開展專項檢查，形成支持國家政策的跟蹤審計報告。

（二）監(jiān)管政策的落實審計

對于監(jiān)管政策，保險公司內(nèi)部審計要側(cè)重政策在本公司的落實情況，評估政策執(zhí)行的偏差度以及落實政策對公司經(jīng)營管理產(chǎn)生的影響。比如，審計是否積極貫徹落實指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展政策的要求，根據(jù)政策要求開展“償二代”風(fēng)險管理體系建設(shè)審計、消費者權(quán)益保護工作體系建設(shè)審計、反保險欺詐風(fēng)險管理體系建設(shè)審計、車險綜合改革落地情況審計、保險公司承接的政策性保險業(yè)務(wù)經(jīng)營情況審計等，這些都是保險公司內(nèi)部審計對監(jiān)管政策跟蹤審計的體現(xiàn)。

（三）公司層面政策跟蹤審計

目前各家保險公司為了應(yīng)對激烈的市場競爭，均制定了明確的發(fā)展戰(zhàn)略，且為了配合戰(zhàn)略的落地又制定了各項政策。這些政策的落實涉及總分公司各個層級，可以根據(jù)管理需要，從政策的制定、執(zhí)行及效果等環(huán)節(jié)，或全流程開展跟蹤審計（比如針對保險資金投資的不動產(chǎn)建設(shè)項目的建設(shè)前期、施工、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程跟蹤審計），或選擇適當(dāng)環(huán)節(jié)介入審計。