□溫州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 唐志勇 何原宇 黃傅強 謝繼昌 徐 昊

當(dāng)前，中國經(jīng)濟在經(jīng)歷了幾十年的高速增長后，開始轉(zhuǎn)向中高速的新常態(tài)。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對中國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提出了從粗放到集約、從增量到存量等轉(zhuǎn)型要求。城市低效存量土地作為具有巨大升值潛力空間的土地資源之一，其更新成敗在一定程度上關(guān)系著城市轉(zhuǎn)型的成功與否。經(jīng)濟新常態(tài)下的國土規(guī)劃必然將以存量規(guī)劃為主，實現(xiàn)城市土地集約節(jié)約利用和城市經(jīng)濟的快速增長。城鄉(xiāng)規(guī)劃從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃已成趨勢，未來的國土開發(fā)將步入存量盤活挖潛，因此探討城市低效存量土地再開發(fā)對推動城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

“十三五”時期是溫州市從增量擴展向存量做優(yōu)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)折期，鹿城區(qū)作為溫州城市建成度比較高的地區(qū)，利用城市低效存量土地推動了“大建大美”、城市有機更新等一系列專項行動，獲得了巨大的建設(shè)成效，但同時也暴露了許多問題?！笆奈濉逼陂g，溫州市鹿城區(qū)將由增量擴張步入存量盤活挖潛的階段，因此有必要對城市低效存量土地資源開發(fā)的問題及再開發(fā)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)進行剖析，探討再開發(fā)的行動策略與政策保障。

▲溫州市鹿城區(qū)通過低效存量土地的開發(fā)，建成功能高度復(fù)合、具有區(qū)域輻射能力的印象城商業(yè)綜合體。

一、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

（一）城市低效存量土地資源總體情況

城市低效存量土地是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的未得到利用的閑置土地以及利用不合理、不充分、產(chǎn)出低的已建設(shè)用地，包括存量低效用地和閑置未利用土地。根據(jù)2019年城市低效存量土地資源調(diào)研結(jié)果，溫州市鹿城區(qū)可盤整的城市低效存量土地資源合計約為2061 公頃，占鹿城區(qū)建設(shè)用地的26%，其中村莊820 公頃，舊小區(qū)250 公頃，舊工業(yè)區(qū)400 公頃，已拆除未建設(shè)用地441公頃，歷史街區(qū)150 公頃。鹿城區(qū)存量用地資源相當(dāng)豐富，是未來城市用于發(fā)展的主要區(qū)域。

（二）溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

1.開發(fā)模式單一，難以體現(xiàn)用地開發(fā)的綜合效益

溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)功能基本以居住為主，且開發(fā)后的用地大多為安置用地，僅少部分用地用于出讓?？傮w來說，城市低效存量土地作為城市規(guī)?；_發(fā)的“最后一次機會”，復(fù)合化開發(fā)力度不強，難以有效發(fā)揮土地綜合開發(fā)效益。而居住量增加的同時又會對現(xiàn)狀配套設(shè)施帶來挑戰(zhàn)。

2.開發(fā)系統(tǒng)性不強，導(dǎo)致城市開發(fā)缺乏功能整體性

由于過多的小地塊開發(fā)，尤其是存量用地“插花式”的二次開發(fā)，導(dǎo)致城市開發(fā)缺乏功能整體性，城市形象、品質(zhì)等都和杭州、寧波等存在一定的差距。同時，由于地塊過小，也導(dǎo)致了地塊內(nèi)部空間品質(zhì)的營造存在較大難度，出現(xiàn)較多人居品質(zhì)不高的問題。

二、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)行動與策略

城市低效存量土地開發(fā)通過優(yōu)先開發(fā)重點區(qū)塊、科學(xué)安排建設(shè)時序、成片成規(guī)模開發(fā)、多方參與；保證配套同步等手段實現(xiàn)科學(xué)合理的城市經(jīng)營，實現(xiàn)土地價值的最優(yōu)和城市開發(fā)建設(shè)的品質(zhì)化、最優(yōu)化，總體上促進鹿城的首位度提升，乃至溫州整體的城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高城市生產(chǎn)、生活的舒適度、便利性和經(jīng)濟性。

（一）城市低效存量土地開發(fā)經(jīng)營策略

1.加快土地流轉(zhuǎn)，降低土地開發(fā)的時間等待成本

城市低效存量土地涉及復(fù)雜的政策處理和周邊環(huán)境，按常規(guī)的用地布局和劃分，難以保證大規(guī)模城市低效存量土地的有效流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，溫州市正在探索實踐“小街區(qū)規(guī)制”的街區(qū)開發(fā)模式，促進城市人情味、街坊感和街道活力的本質(zhì)回歸?？紤]到大規(guī)模城市低效存量土地存在的現(xiàn)實困境和“小街區(qū)”建設(shè)模式的打造，同時還要盡可能減小土地開發(fā)等待成本，可采用對地塊進行小規(guī)模合理切割、分期開發(fā)的方式來推動城市低效存量土地開發(fā)工作。利用地塊開發(fā)模型對小規(guī)模城市低效存量土地模擬分析，按照容積率為3.1 進行假設(shè)，充分考慮建筑間距、地塊退讓、建筑進深、整體景觀形象等多重因素影響，則地塊面積需最小達到0.8～1 公頃以上。故最小開發(fā)規(guī)模不應(yīng)小于0.8 公頃。

2.加強策劃，做足地塊價值挖潛，增加土地收益

加強前期的方案策劃和價值挖掘，進一步制定專門的更新規(guī)劃，從現(xiàn)狀條件、市場需求、經(jīng)濟模型、配套支撐等各方面進行全面論證，細化開發(fā)方案，充分挖掘土地價值，提高土地利用效率。確定科學(xué)的土地再開發(fā)利益分配方式，提高產(chǎn)權(quán)主體參與存量用地再開發(fā)的積極性，達到優(yōu)化土地布局和效益、促進土地集約節(jié)約利用目標(biāo)。城市低效存量土地再開發(fā)收益分享的實現(xiàn)，要求形成科學(xué)合理的收益計算標(biāo)準(zhǔn)，允許原土地使用權(quán)人、開發(fā)商參與到土地增值收益分享，通過適度讓利鼓勵再開發(fā)的積極性，在稅費環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平導(dǎo)向，充分發(fā)揮土地稅收的調(diào)節(jié)作用，平衡土地收儲、自行開發(fā)補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.探索多元主體，參與存量用地開發(fā)過程

探索“聯(lián)合體”的開發(fā)主體參與開發(fā)工作。開發(fā)“聯(lián)合體”主要由權(quán)利主體組織聯(lián)合體、市場主體與權(quán)利主體的聯(lián)合體、地方國企與市場主體的合資公司等多種模式。“聯(lián)合體”的主要職能包括拆征政策處理、更新規(guī)劃策劃方案的編制及更新過程中的資金運作；屬地政府主要作為更新的“引導(dǎo)者”身份參與。

從城市低效存量土地開發(fā)涉及的三類主體的核心訴求和相互關(guān)系入手，以城市更新單元項目的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律為線索，分別闡述影響這些關(guān)系的關(guān)鍵性要素。同時，規(guī)劃作為更新工作的主要引導(dǎo)部門，主要從規(guī)劃引導(dǎo)、項目審批、規(guī)則制定等方面提供服務(wù)。

（二）城市低效存量土地開發(fā)空間推進策略

1.連片開發(fā)為主，小地塊針灸式更新并行

以片區(qū)整體作為再開發(fā)單元，整體設(shè)計片區(qū)開發(fā)資金平衡模式。按照“增進公共利益、整理土地資源、完善公共設(shè)施、提升城市功能”的總體要求，推動用地的成片連片開發(fā)，保證片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的相對完整。加強小地塊開發(fā)模式的研究，做到區(qū)域統(tǒng)籌與小地塊針灸式更新并行。

2.聚力重點板塊，聚焦土地要素供應(yīng)方向

溫州市鹿城區(qū)現(xiàn)階段的城市發(fā)展建設(shè)更應(yīng)該注重發(fā)展合力、建設(shè)品質(zhì)?！笆奈濉逼陂g，重點圍繞甌江沿線、塘河沿線和環(huán)古城區(qū)域等重點區(qū)塊的空間優(yōu)化，以成片成規(guī)模的存量開發(fā)為主導(dǎo)，推進七都片區(qū)、中央涂片區(qū)、濱江商務(wù)區(qū)、水心片區(qū)、鞋都片區(qū)、江濱片和吳橋片區(qū)等7 大重要板塊的存量開發(fā)建設(shè)，做到“開發(fā)一片、提升一片、成熟一片”。

（三）城市低效存量土地開發(fā)功能完善策略

1.復(fù)合化開發(fā)，發(fā)揮土地綜合效益

“十四五”期間，存量用地開發(fā)應(yīng)避免以居住為導(dǎo)向的開發(fā)，增加城市服務(wù)型、產(chǎn)業(yè)型項目的開發(fā)，增加土地開發(fā)的復(fù)合性，提高土地的綜合效益。

2.配套先行，推進城市功能的逐步完善

“十四五”期間，通過社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式，平衡“生熟”地價差，帶動存量用地高效有序開發(fā)，獲得空間要素功能調(diào)整，推進城市功能的逐步完善。

三、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)實施保障建議

（一）組織保障

1.建立土地資源管理全平臺

結(jié)合“多規(guī)合一”工作，建立土地資源管理的綜合平臺，全面整合生態(tài)保護區(qū)、農(nóng)業(yè)保護區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”，做好土地資源的保護性開發(fā)利用，并加強土地資源利用的后續(xù)監(jiān)管。

2.完善以項目為導(dǎo)向的土地供給機制

進一步完善“好項目”拉動土地供給開發(fā)的良性機制，通過強化重大亮點項目的精細化謀劃策劃，與土地收儲、土地做地和土地供給等工作相結(jié)合，避免造成土地長期“曬太陽”，降低土地時間等待成本的同時，進一步提升土地的利用效率和品質(zhì)化開發(fā)。

3.健全市區(qū)兩級的土地開發(fā)聯(lián)動機制

溫州市鹿城區(qū)是市級集團較為集中的區(qū)域，相當(dāng)規(guī)模的土地資源牽涉到市級集團公司，應(yīng)加強市、區(qū)兩級的聯(lián)動開發(fā)，不僅要做好鹿城區(qū)屬地范圍的“全區(qū)一盤棋”開發(fā)謀劃，而且要站在“市一級”視角，從市級層面出發(fā)，加強區(qū)與區(qū)之間的聯(lián)動開發(fā)，尤其是行政區(qū)的邊緣交界區(qū)域的一體化開發(fā)謀劃，保證綜合效益的最大化。

（二）資金保障

1.建立城市低效存量土地收儲開發(fā)專項資金

城市低效存量土地開發(fā)涉及較為復(fù)雜的政策處理，需要堅實的財政基礎(chǔ)作為保障，應(yīng)建立政府專項資金制度，由市、區(qū)兩級財政按照一定比例，撥付的專門資金用于設(shè)立專項資金，用于推進低效存量土地的收儲和相關(guān)政策處理，保證低效存量土地拆征工作能有序順利推進。

2.合理有序引入民間資本和市場調(diào)控機制

應(yīng)全面調(diào)動政府、市場、社會參與低效存量土地再開發(fā)的積極性，利用溫州民間金融改革示范城市的契機優(yōu)勢，通過項目眾籌、專項債券等方式，建立靈活可持續(xù)的資金保障機制。引入市場資金。應(yīng)充分發(fā)揮開發(fā)商、財團等資金和市場優(yōu)勢，制定公平公開的市場規(guī)則，讓市場資金能有效且可控地參與到城市低效存量土地的更新改造過程中，緩解政府的資金壓力。

（三）規(guī)劃保障

1.樹立科學(xué)的城市經(jīng)營價值觀

城市經(jīng)營本身只是城市管理的一種手段，最終目標(biāo)是要從城市的受眾群體的角度出發(fā)。城市絕不僅僅是經(jīng)濟單元的單一內(nèi)涵，它還是一個社會文化和生態(tài)綜合系統(tǒng)。城市經(jīng)營要結(jié)合多維度的目標(biāo)，并統(tǒng)轄在“以人為本”的城市經(jīng)營價值觀里，體現(xiàn)出鮮明的城市顧客服務(wù)導(dǎo)向特征，對其綜合功能價值有一個非常明晰的認知和判斷，同時正確處理好經(jīng)營城市與保護資源環(huán)境的關(guān)系。

2.強化國土空間規(guī)劃新體系的資源全域統(tǒng)籌思維構(gòu)建

在新一輪國土空間規(guī)劃的體系構(gòu)建，更強調(diào)資源的“一張圖”全域統(tǒng)籌，在土地資源開發(fā)利用過程中，應(yīng)加強資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，謀求可持續(xù)的發(fā)展模式，尋求生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多維度融合自恰的發(fā)展路徑，建立資源全域統(tǒng)籌思維。

3.強化資源的精細化集約利用

作為溫州市建成度最高的行政區(qū)，鹿城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)土地資源已相當(dāng)局限，這倒逼其要盡快適應(yīng)土地的瓶頸期，尋求更為集約精細化的開發(fā)利用模式。這就需要更加精準(zhǔn)的前期謀劃策劃和更為科學(xué)合理的功能及規(guī)模導(dǎo)向。

四、結(jié)語

本文對溫州市鹿城區(qū)目前城市低效存量土地基本情況及開發(fā)存在的問題進行剖析，在此基礎(chǔ)上對城市低效存量土地發(fā)展趨勢進行研判，提出城市低效存量土地開發(fā)的目標(biāo)、思路、策略以及相應(yīng)的實施保障建議，以期為“十四五”期間溫州市鹿城區(qū)以及其他相關(guān)城市低效存量土地再開發(fā)提供決策依據(jù)。溫州市鹿城區(qū)應(yīng)充分利用日益緊缺的增量空間資源來促進存量空間的調(diào)整優(yōu)化，實現(xiàn)城市整體空間結(jié)構(gòu)的改善，為今后城市的全面轉(zhuǎn)型提前奠定空間基礎(chǔ)。