姜泉旭

美國防部五角大樓是聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的中心

美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》通過“向所有聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令設(shè)立基本指導(dǎo)、使命、職責(zé)和兵力結(jié)構(gòu)，以及為地區(qū)性作戰(zhàn)司令部司令勾勒總的地理責(zé)任區(qū)和為職能性作戰(zhàn)司令部司令明確職能職責(zé)”來塑造和展示美國軍事力量的全球前沿存在。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》既與美軍二戰(zhàn)后歷次組織結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)，又與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的發(fā)展歷程遙相呼應(yīng)，是研究美軍的一個重要抓手。

美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》肇始于二戰(zhàn)后，歷經(jīng)數(shù)十次調(diào)整，其發(fā)展過程始終鐫刻著美軍組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的印記。因此，本文以《1947年國家安全法》《1958年國防部重組法》和《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》的出臺時間作為節(jié)點(diǎn)對美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》發(fā)展過程進(jìn)行階段劃分。

第二次世界大戰(zhàn)是一場真正意義上的全球戰(zhàn)爭，這對美軍的指揮控制理念產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊。1941年12月22日至1943年1月14日，時任美總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福與時任英首相溫斯頓·丘吉爾在華盛頓召開“阿卡迪亞會議”，雙方同意建立盟國參謀長聯(lián)席會議，美地區(qū)性作戰(zhàn)司令部的創(chuàng)立也由此拉開了帷幕。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國想更進(jìn)一步貫徹“聯(lián)合司令部”的理念，但在歐洲地區(qū)和太平洋地區(qū)收到了不同的反應(yīng)，一方面，艾森豪威爾上將于1945年6月28日成為歐洲戰(zhàn)區(qū)美軍司令;另一方面，美太平洋陸軍司令麥克阿瑟上將和美太平洋艦隊(duì)司令尼米茲上將由于軍種利益考量和個人性格差異導(dǎo)致太平洋地區(qū)繼續(xù)維持分治的局面。

針對太平洋地區(qū)兩個司令部并立的問題，尼米茲上將最先表現(xiàn)出不滿，他于1946年2月1日提議在整個太平洋戰(zhàn)區(qū)（不包括日本、韓國和中國）建立一個單一司令部，以便對該戰(zhàn)區(qū)的所有美軍實(shí)施統(tǒng)一指揮。這個提議遭到美陸軍和美陸軍航空隊(duì)的強(qiáng)烈反對，擔(dān)心此舉會削弱其在太平洋地區(qū)對地面部隊(duì)和航空部隊(duì)的指揮控制權(quán)，經(jīng)過大量的協(xié)商和妥協(xié)，他們與美海軍達(dá)成共識。12月14日，時任美總統(tǒng)哈里·杜魯門批準(zhǔn)《司令部計(jì)劃綱要》，即首版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》，美國將全球作為一個整體的“聯(lián)合司令部”，下設(shè)遠(yuǎn)東司令部、太平洋司令部、阿拉斯加司令部、東北司令部、大西洋艦隊(duì)、加勒比海司令部和歐洲司令部。雖然《司令部計(jì)劃綱要》只是作為一個過渡性文件，但是它為后來美軍聯(lián)合司令部的有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1947年7月26日，美國第80屆國會通過了第253號公法，即《1947年國家安全法》，該法案第1編第211節(jié)第2條第3款規(guī)定“在總統(tǒng)和國防部長的授權(quán)和指導(dǎo)下，參謀長聯(lián)席會議認(rèn)為聯(lián)合司令部符合國家安全利益就有責(zé)任在戰(zhàn)略地區(qū)設(shè)立它們”，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系由此正式確立。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部是由各種聯(lián)合司令部組成的系統(tǒng)，每個聯(lián)合司令部擁有來自至少兩個軍種的部隊(duì)，擔(dān)負(fù)持續(xù)且廣泛的任務(wù)，以及履行職能性或地區(qū)性職責(zé)。

《1947年國家安全法》對于美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過建立聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系來直接確立美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的法律地位，從過渡性文件調(diào)整為常設(shè)性文件，標(biāo)志著美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》正式步入規(guī)范化發(fā)展的軌道;二是保證了美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的指揮控制關(guān)系有法可循，即對上服從國家戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)，對下指導(dǎo)聯(lián)合司令部運(yùn)行管理。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》在獲得實(shí)質(zhì)地位后并沒有發(fā)生巨大的改變，而是穩(wěn)步發(fā)展，不斷對現(xiàn)有的聯(lián)合司令部布局進(jìn)行優(yōu)化。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》在穩(wěn)定階段調(diào)整了原有的地區(qū)性聯(lián)合司令部的設(shè)置，并開始積極探索專業(yè)作戰(zhàn)司令部的配置路徑，這與軍事組織結(jié)構(gòu)改革規(guī)律相一致。

早在1953年4月，時任美總統(tǒng)艾森豪威爾便向國會提交了《第6號重組計(jì)劃》，規(guī)定美軍指揮鏈應(yīng)以“總統(tǒng)—國防部長—軍種部長—軍種參謀長”的方式運(yùn)行，旨在削弱參謀長聯(lián)席會議在指揮鏈中的地位。隨著導(dǎo)彈技術(shù)的進(jìn)步和核武庫的擴(kuò)充，美國核武庫應(yīng)存在于“強(qiáng)力的文官控制和清晰的指揮鏈”的呼聲愈演愈烈。1958年8月6日，《1958年國防部重組法》獲得通過，授權(quán)總統(tǒng)在參謀長聯(lián)席會議的建議下通過國防部長組建聯(lián)合或?qū)I(yè)作戰(zhàn)司令部和確定司令部的兵力結(jié)構(gòu)。

指揮鏈的調(diào)整深刻影響著美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的籌劃和實(shí)施。隨著《1958年國防部重組法》的實(shí)行，美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》也進(jìn)入到了一個新的發(fā)展階段——完善階段，在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索最優(yōu)化配置。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》在該階段表現(xiàn)出來的最大特點(diǎn)就是頻繁增設(shè)專業(yè)作戰(zhàn)司令部。專業(yè)作戰(zhàn)司令部實(shí)際上是軍種利益的體現(xiàn)，與一體化作戰(zhàn)所要求的聯(lián)合性不相符，這也反映出了《1958年國防部重組法》存在的不足。

20世紀(jì)80年代初，美軍多軍種聯(lián)合營救在伊朗人質(zhì)的行動以及進(jìn)攻格林納達(dá)的行動中，再次暴露出軍種間合作不暢的弊端。兩任參聯(lián)會主席大衛(wèi)·瓊斯空軍上將和小約翰·維西陸軍上將對于改革持相反意見，然而，時任美國會參議員巴里·戈德沃特和眾議員威廉·尼科爾斯卻一直大力提倡改革，最終帶來了影響最為深遠(yuǎn)的美軍組織結(jié)構(gòu)改革。《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》重新平衡了地區(qū)性司令部和各軍種之間的相對權(quán)力，并擴(kuò)大了參謀長聯(lián)席會議主席和作戰(zhàn)司令部司令的權(quán)力。

美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》隨著《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》的實(shí)施而逐漸進(jìn)入成熟階段，具體表現(xiàn)為職能性作戰(zhàn)司令部與地區(qū)性作戰(zhàn)司令部的聯(lián)系越來越緊密。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的發(fā)展過程不僅反映了二戰(zhàn)后美軍組織結(jié)構(gòu)的改革歷程，由初創(chuàng)到穩(wěn)定到完善再到成熟，還體現(xiàn)了美軍指揮鏈的調(diào)整過程，由最初的軍種妥協(xié)建立到授權(quán)參謀長聯(lián)席會議建立再到授權(quán)國防部長建立，自始至終都圍繞著“聯(lián)合”二字而展開。目前，美軍聯(lián)合司令部體系已形成了中央司令部、北方司令部、南方司令部、非洲司令部、印太司令部、歐洲司令部六個地區(qū)性作戰(zhàn)司令部和戰(zhàn)略司令部、運(yùn)輸司令部、特種作戰(zhàn)司令部、網(wǎng)絡(luò)司令部、太空司令部五個職能性作戰(zhàn)司令部共存的新格局。

縱觀美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的整個發(fā)展過程，其影響因素可歸結(jié)為內(nèi)外部環(huán)境變化、美軍軍種間分歧和技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步。內(nèi)外部環(huán)境變化是核心因素，它影響美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的出臺時間和頻率;美軍軍種間分歧是關(guān)鍵因素，它影響美軍專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設(shè)置;技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步是重要因素，它影響美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的組織結(jié)構(gòu)。

內(nèi)外部環(huán)境變化影響文件的出臺時間和頻率。美國面對的國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境是形成美國家戰(zhàn)略需要考慮的先決條件，而美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的發(fā)展又是美國家戰(zhàn)略調(diào)整的“顯示器”。一方面，國際環(huán)境變化直接影響美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的出臺時間，更確切地說，這種變化對文件的出臺與否產(chǎn)生重要影響。以美非洲司令部成立的背景為例，二戰(zhàn)后，非洲大部分地區(qū)屬于美歐洲司令部的責(zé)任區(qū)，其重要性在美軍組織結(jié)構(gòu)中一直處于較低層級。然而，1998年8月，在肯尼亞內(nèi)羅畢和坦桑尼亞達(dá)累斯薩拉姆幾乎同時發(fā)生美大使館爆炸事件，加之中國在非洲投資規(guī)模的增加，徹底改變了美國對非洲的看法，“非洲在地緣政治的重要性與日俱增，并成為政府的高度優(yōu)先選項(xiàng)”，因此，美非洲司令部于2008年10月1日正式成立。除此之外，以色列與其阿拉伯鄰國簽署《亞伯拉罕協(xié)議》后，地區(qū)緊張局勢有所緩和，為更好地與以色列應(yīng)對中東地區(qū)的“共同威脅”，2020版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》將以色列從美歐洲司令部責(zé)任區(qū)調(diào)整至美中央司令部責(zé)任區(qū)。

另一方面，美國國內(nèi)環(huán)境的變化，特別是政府的更替，對美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的出臺頻率產(chǎn)生重要影響?！?986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》規(guī)定參謀長聯(lián)席會議主席至少每兩年審查一次各作戰(zhàn)司令部的使命、職責(zé)、兵力結(jié)構(gòu)與地區(qū)邊界，并把調(diào)整建議呈交給國防部長和總統(tǒng)。然而，在美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的實(shí)施過程中，其出臺頻率有時會隨美政府的更替而加快。1988年版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》與1989年版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的出臺時間相差約一年四個月，1992年版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》與1993年版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的出臺間隔小于一年，其原因正是這幾年間美國經(jīng)歷了從里根政府到布什政府再到克林頓政府的改變。與此同時，艾森豪威爾總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)分別發(fā)布了五版和六版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》，發(fā)布頻率之高也實(shí)屬罕見，究其原因可發(fā)現(xiàn)兩任政府均處于美國國內(nèi)的“過渡時期”，剛經(jīng)歷戰(zhàn)爭不久，可以用最直接的經(jīng)驗(yàn)對美軍軍事組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。

美軍軍種間產(chǎn)生分歧的根源是信奉的戰(zhàn)爭哲學(xué)不同，美陸軍接受了克勞塞維茨《戰(zhàn)爭論》中的思想，崇尚陸權(quán)和集中指揮，而美海軍則吸收了馬漢的思想，認(rèn)為海權(quán)是維護(hù)國家利益的主要手段和提倡分散指揮，美空軍和美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在某種程度上也帶有上述兩種戰(zhàn)爭哲學(xué)的印記。美軍各軍種信奉不同的戰(zhàn)爭哲學(xué)產(chǎn)生不同的指揮控制理念，從而在聯(lián)合作戰(zhàn)的趨勢下盡力實(shí)現(xiàn)本軍種利益最大化，這一點(diǎn)在美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》中專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設(shè)置上表現(xiàn)最為明顯。

專業(yè)作戰(zhàn)司令部指“由單一軍種兵力組成的執(zhí)行廣泛、持續(xù)且通常是職能性任務(wù)的司令部”。美軍各軍種關(guān)于“集中和分散”“基于職能和基于地區(qū)”兩種觀念的爭論由來已久，首版《聯(lián)合司令部計(jì)劃》便是美軍軍種間妥協(xié)的產(chǎn)物。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》雖然強(qiáng)調(diào)對美軍所有兵力的統(tǒng)一指揮，但是美軍軍種間分歧的歷史與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的歷史始終相伴隨。因此，專業(yè)作戰(zhàn)司令部便成為這種分歧在美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》上的反映。1946年，美陸軍航空兵部隊(duì)提議戰(zhàn)略空軍司令部應(yīng)由一個指揮官控制并進(jìn)行全球作戰(zhàn)，而美海軍則堅(jiān)持該司令部既不能控制其他司令部的部隊(duì)，又不能額外承擔(dān)搜救任務(wù)。隨后，參謀長聯(lián)席會議通過發(fā)布美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》單獨(dú)條款承認(rèn)了戰(zhàn)略空軍司令部的地位，但是在其具體實(shí)施過程中，又在美軍各軍種間引起了強(qiáng)烈的爭論，直至1951年，戰(zhàn)略空軍司令部才成為第一個真正意義上的專業(yè)作戰(zhàn)司令部。其他專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設(shè)置過程也大都體現(xiàn)了美軍各軍種間的分歧，雖然現(xiàn)在美軍聯(lián)合司令部體系中不再有專業(yè)作戰(zhàn)司令部，但是這種分歧在地區(qū)性作戰(zhàn)司令部和職能性作戰(zhàn)司令部中的資源分配上仍然無法彌合。

2008版美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》地區(qū)性作戰(zhàn)司令部司令的責(zé)任區(qū)

美軍善于將技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步轉(zhuǎn)化為軍事能力的提高，根據(jù)美軍軍種屬性來看，美陸軍善于將技術(shù)和士兵相結(jié)合，美空軍習(xí)慣將技術(shù)和裝備相連接，美海軍傾向?qū)⒓夹g(shù)和后勤相統(tǒng)一，而美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)則擅長將技術(shù)和士兵、裝備與后勤相融合。美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的發(fā)展過程中同樣也有技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)步帶來的影響，特別是職能性作戰(zhàn)司令部的組建，其核心就是將某一重要能力突顯出來并直接轉(zhuǎn)化成作戰(zhàn)效能的“倍增器”。

隨著美太空系統(tǒng)和反衛(wèi)星能力的提升，1983年3月，時任美總統(tǒng)里根發(fā)布了針對蘇聯(lián)彈道導(dǎo)彈的《戰(zhàn)略防御倡議》，又稱“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”。參謀長聯(lián)席會議對此進(jìn)行了多次有關(guān)太空作戰(zhàn)控制的演習(xí)，認(rèn)為有必要加強(qiáng)太空資產(chǎn)的協(xié)作，經(jīng)過多方討論后，美太空司令部最終于1985年9月23日在科羅拉多州斯普林正式運(yùn)行。網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)的發(fā)展同樣優(yōu)化了美軍聯(lián)合司令部的組織結(jié)構(gòu)，美戰(zhàn)略司令部下屬網(wǎng)絡(luò)司令部的成立便是一個有力的例證。美軍一般從兩個方面理解技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步：一是積極看待自身進(jìn)步，并將之作為優(yōu)勢不斷擴(kuò)大;二是極力渲染對手優(yōu)勢，并將之作為威脅加緊應(yīng)對。這兩種理解都會導(dǎo)致美軍軍事組織結(jié)構(gòu)的變化，反映到美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》上，便是職能性作戰(zhàn)司令部數(shù)量和責(zé)任的增加。與此同時，技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步對美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的影響也是一個漸進(jìn)的過程，最初一般為下屬聯(lián)合司令部，隨著技術(shù)的不斷深化，最終升格為一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。

美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》發(fā)展過程直接表現(xiàn)為美軍組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)則體現(xiàn)了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)發(fā)展的演變，與此同時，美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》發(fā)展過程也是與美國家安全戰(zhàn)略和美軍全球兵力管理機(jī)制耦合的過程。

美國家安全戰(zhàn)略重心的改變會帶動美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的調(diào)整，這一點(diǎn)在美中央司令部的設(shè)立和責(zé)任區(qū)劃分上表現(xiàn)得尤為明顯?！堵?lián)合司令部計(jì)劃》已經(jīng)成為美國防部配置和指揮美軍全球兵力的框架，并成為美國防部尋求實(shí)現(xiàn)美國家戰(zhàn)略目標(biāo)的方式。美國家安全戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)通常是宏觀的和概述的，在美軍具體實(shí)踐中，無法與美軍戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)行動形成有效對接，而美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》便擔(dān)當(dāng)了“戰(zhàn)略可視化”的角色，將美國家安全戰(zhàn)略與美軍作戰(zhàn)司令部匹配起來，將戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)與作戰(zhàn)司令部使命和責(zé)任區(qū)連接起來，這樣保障了美國家安全戰(zhàn)略能夠得到順利執(zhí)行。

巴里·戈德沃特和威廉·尼科爾斯

“聯(lián)合作戰(zhàn)”思想是美軍指揮與控制系統(tǒng)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，美軍真正意義上的聯(lián)合作戰(zhàn)發(fā)端于第二次世界大戰(zhàn)時期，其發(fā)展過程始終伴隨著三對爭論，即集中與分散、職能性與地區(qū)性、專業(yè)性和綜合性。因此，美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》發(fā)展過程中也可以看到不同觀點(diǎn)激烈碰撞的影子，每一次碰撞都會進(jìn)一步加深美軍對于聯(lián)合作戰(zhàn)的認(rèn)識?，F(xiàn)如今，美軍各種新型作戰(zhàn)概念此起彼伏，其核心都是服務(wù)于美軍聯(lián)合作戰(zhàn)，差異體現(xiàn)在以何種軍種為主導(dǎo)和以何種技術(shù)為主體，而美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》的演變與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的發(fā)展一脈相承，兩者形成一個良性互動，最終目的指向促進(jìn)美軍聯(lián)合作戰(zhàn)實(shí)踐深入進(jìn)行。

美軍全球兵力管理機(jī)制是美國防部對其所屬兵力進(jìn)行有效部署的方法體系，最終讓決策層以更加全面的視角在全球范圍內(nèi)合理運(yùn)用兵力以及精確評估風(fēng)險。美軍全球兵力管理機(jī)制和美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》都是美國家指揮當(dāng)局與美軍作戰(zhàn)司令部相互作用的產(chǎn)物，前者體現(xiàn)在實(shí)施應(yīng)用層面，后者體現(xiàn)在政策指導(dǎo)層面。當(dāng)美國家安全戰(zhàn)略落實(shí)到美軍作戰(zhàn)行動時，美軍《聯(lián)合司令部計(jì)劃》作為美軍全球兵力管理機(jī)制的上位法之一，厘清了地區(qū)性作戰(zhàn)司令部地理邊界和職能性作戰(zhàn)司令部職責(zé)使命，為美軍全球兵力管理機(jī)制的有序運(yùn)行提供了指導(dǎo)。

責(zé)任編輯：王宇璇