栗繼紅，郭 偉

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

2020年8月，北京交通違法舉報平臺“隨手拍”正式上線，北京市民在統(tǒng)一身份認(rèn)證平臺實名認(rèn)證注冊后，通過北京交警APP、北京交警微信公眾號、“隨手拍”微信小程序等途徑，采取視頻或拍照方式，可以對生活中發(fā)現(xiàn)的交通違法行為和其他不文明交通現(xiàn)象進(jìn)行舉報，或者向交通管理部門提供關(guān)于道路交通設(shè)施設(shè)置不合理、發(fā)生故障等問題的線索或意見建議。北京市公安局公安交通管理局成立了專項工作團(tuán)隊，對市民上傳平臺的舉報信息逐一進(jìn)行審核把關(guān)、調(diào)查核實，對查證屬實的違法行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對損壞或不完善的交通設(shè)施設(shè)置進(jìn)行更換整改?！半S手拍”舉報平臺的上線運行，掀起了全社會共同參與治理交通的熱潮，為凈化道路交通環(huán)境、增強交通參與者法律意識起到了積極的促進(jìn)作用。

一、北京交通違法舉報平臺“隨手拍”產(chǎn)生的背景及過程

（一）“隨手拍”交通違法舉報平臺產(chǎn)生的背景

現(xiàn)實中存在大量的交通違法行為，雖然交管部門投入大量的警力、科技力量，采用現(xiàn)場及非現(xiàn)場多種執(zhí)法方式，加大了對交通違法行為的查處力度，但總有一些駕駛?cè)?、行人在沒有警察、沒有“電子眼”監(jiān)督的情況下，為了個人便利故意違反交通法律法規(guī)。交管部門維護(hù)正常交通秩序的執(zhí)法管理，難以做到全天候和全覆蓋，這給許多心存僥幸的交通違法者以可乘之機，大量交通違法行為的存在，擾亂了交通秩序，增加了安全隱患。在這種情況下，發(fā)動社會群眾為交管部門提供交通違法線索，尤為必要。于是“隨手拍”交通違法舉報平臺便應(yīng)運而生。

交管部門開通“隨手拍”交通違法舉報平臺，群眾可以主動向執(zhí)法部門提供交通違法線索，交管部門利用群眾提供的信息線索進(jìn)行交通違法治理，擴展了交通管理時空，縮短了取證時間，提高了治理效率，提高了群眾參與道路交通治理的參與度。

（二）北京交警“隨手拍”交通違法舉報平臺產(chǎn)生的過程

國內(nèi)“隨手拍”交通違法舉報模式，自2011年出現(xiàn)以來已有十余年的實踐應(yīng)用。2011年3月，深圳交警開通彩信“隨手拍違章”舉報交通違法的功能，鼓勵市民拍攝、舉報交通違法行為。同年4月，常州交警向全市發(fā)出“不文明交通行為追擊令”，鼓勵市民“隨手拍”舉報交通違法行為，并啟動官方微博接受市民舉報。隨后，無錫等地也相繼出臺不同措施鼓勵全民抓拍交通違法行為[1]?！半S手拍”產(chǎn)生后，緊跟“互聯(lián)網(wǎng)+”時代潮流，在技術(shù)等方面不斷迭代升級，各地陸續(xù)推出“隨手拍”網(wǎng)上舉報平臺。2016年，上海市公安局交通違法視頻舉報平臺、西安交警“高速公路嚴(yán)重違法行為”舉報平臺先后開通。2017年，廣州開通十二種交通違法行為舉報平臺[2]。

隨著相關(guān)法規(guī)政策的不斷完善和實踐經(jīng)驗的積累，2020年8月，北京交管部門正式啟動“隨手拍”交通違法舉報平臺，并在全市范圍內(nèi)大力宣傳，截至2021年8月份，累計實名注冊人數(shù)達(dá)115萬人。市民可以按照要求登錄平臺，通過手機拍攝包括闖紅燈、違停、不禮讓行人等各類機動車違法行為的視頻和照片，并進(jìn)行實名上傳舉報[3]。據(jù)統(tǒng)計，北京交警“隨手拍”每周使用次數(shù)超過1次的用戶近萬人，已成為市民反映交通訴求、參與城市道路交通治理的重要渠道。

二、北京交警“隨手拍”交通違法舉報平臺運行情況

（一）“隨手拍”舉報平臺操作及受理流程

北京交管部門為市民舉報交通違法行為提供了專門的平臺，市民僅需要進(jìn)行實名注冊認(rèn)證、登錄平臺、點擊拍攝或者上傳圖片、視頻，即可完成舉報操作。舉報平臺操作簡單便捷，并且程序的每一步都有具體說明。交管部門對“隨手拍”上傳平臺的舉報信息，組織專門團(tuán)隊逐一進(jìn)行審核把關(guān)、調(diào)查核實，確認(rèn)屬實且證據(jù)清晰充足的，錄入系統(tǒng)，對違法者依法處罰。群眾通過北京交警“隨手拍”平臺舉報的交通違法信息，其受理流程如圖1所示。

圖1 北京交警“隨手拍”交通違法舉報受理流程

北京交警“隨手拍”平臺舉報交通違法行為整個受理流程，程序規(guī)范，依據(jù)合法。其中在信息分類存儲整理階段，北京交管部門負(fù)責(zé) “隨手拍”的民警團(tuán)隊，每天要處理海量的群眾舉報線索信息，對于大量的不符合要求的舉報信息，或者是圖像視頻不清晰，或者是舉報情節(jié)不合規(guī)，等等，民警需要將這些無效信息剔除，然后對有效信息進(jìn)行歸類整理，進(jìn)一步調(diào)查核實，最后才能錄入系統(tǒng)。

（二）北京交警“隨手拍”舉報平臺運行的總體情況

據(jù)統(tǒng)計，北京交警“隨手拍”交通違法舉報平臺運行一年多時間，累計收到各類舉報線索233萬條，單日收到舉報線索最多達(dá)1.2萬條。平臺以照片、視頻兩種形式接收交通違法行為舉報，對達(dá)到證據(jù)要求、形成完整證據(jù)鏈的67萬條投訴線索，依法錄入交管部門非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)予以處罰。需要按照一般處罰程序進(jìn)行處理的，交管部門逐一當(dāng)面調(diào)查核實，依法累計處罰交通違法7055起，其中，處罰偽造變造號牌、假牌、套牌等嚴(yán)重交通違法行為2860起，拘留83人。同時對市民舉報的2928起交通信號燈故障類問題，均第一時間響應(yīng)處置[4]。

北京交警平均每月接到群眾“隨手拍”舉報線索信息數(shù)量6-7萬條，經(jīng)過嚴(yán)格審核篩查，凡是符合標(biāo)準(zhǔn)的違法行為線索信息均錄入非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)。每月均有經(jīng)傳喚調(diào)查取證、按照一般程序處罰的違法行為上百例；每月通過“隨手拍”平臺獲得線索信息從而對有故障的交通設(shè)施進(jìn)行維修的情況上百件。由此可見，市民使用“隨手拍”對交通違法線索舉報的數(shù)量比較可觀，參與交通治理的熱情高漲。

（三）交管部門對市民通過“隨手拍”平臺舉報交通違法行為的反饋情況

北京交管部門對市民通過“隨手拍”平臺舉報的交通違法線索是否采納都有反饋，根據(jù)市民提出的意見，多次提升平臺功能，如增加投訴結(jié)果反饋功能。在每一例投訴受理處罰的基礎(chǔ)上，通過“系統(tǒng)消息”向用戶反饋處理結(jié)果信息，對于未被采納的，告知具體原因，市民可根據(jù)反饋信息，有針對性地改善拍攝方式，提高照片或視頻質(zhì)量，提高線索采納率，形成與平臺的高效、良性互動。有些地區(qū)對通過“隨手拍”平臺舉報進(jìn)行一定的物質(zhì)獎勵，這樣做也是為了鼓勵大家參與交通治理，但獎勵過度也會引發(fā)負(fù)面影響，甚至產(chǎn)生“職業(yè)舉報人”現(xiàn)象，因此北京交通管理部門不采取任何獎勵措施，只在媒體上宣傳和鼓勵市民參與“隨手拍”活動。北京交警對利用“隨手拍”進(jìn)行敲詐勒索不法行為的，一律予以嚴(yán)肅處理。

三、北京交警“隨手拍”舉報平臺運行效果評價

北京交警“隨手拍”舉報平臺運行以來收到良好的效果。針對“隨手拍”平臺反映較為集中的違法行為、違法地點和違法時段，交管部門開展集中整治、重點打擊，進(jìn)一步提高了交管部門精確指導(dǎo)、精準(zhǔn)治理的能力。據(jù)統(tǒng)計，2021年非現(xiàn)場處罰機動車占用應(yīng)急車道違法行為同比降低21.2%，機動車占用公交車道違法行為同比降低19.5%，機動車違法停車違法行為同比降低17.9%。違法率的下降充分說明，“隨手拍”在交通治理中發(fā)揮了積極作用，收到良好的效果。

以2021年3月為例，北京交管部門通過“隨手拍”平臺共獲取交通違法線索67 005條，通過對這些線索信息進(jìn)行整理歸類，發(fā)現(xiàn)其中較為突出的違法行為有五類，即違法停車、占用應(yīng)急車道、違反禁令行駛、占用專用車道及不在規(guī)定車道行駛。對這些數(shù)據(jù)輔以地理信息系統(tǒng)進(jìn)行精確時空定位，呈現(xiàn)出比較清晰具體的不同違法行為時空分布圖，可以為交管部門實現(xiàn)精準(zhǔn)治理、精細(xì)化管理提供強有力的支持和保障。

以違法停車這種數(shù)量最多的違法行為來說，2021年3月，市民通過“隨手拍”舉報違法停車線索并符合要求的44 005條，占“隨手拍”獲得的全部違法行為線索的65.7%。之所以這類違法行為舉報數(shù)量最多，可能是基于以下三點原因：一是違法停車是最常見的交通違法行為；二是違法停車的圖片資料比較容易收集；三是市民對違法停車這種行為較為反感。通過對數(shù)據(jù)的處理，顯示違法停車在時空分布上有一定的規(guī)律，具體見圖2。

圖2 “隨手拍”違法停車行為空間分布圖

從圖2可以看出，違法停車行為的空間分布主要集中在四環(huán)以內(nèi)，而東部較西部更加明顯。對比地理信息圖可以看出，“隨手拍”舉報的違法停車行為東部主要分布在廣渠路、京通快速路、朝陽路、朝陽北路沿線區(qū)域，東北部主要集中在三元橋到四元橋沿線，以及太陽宮橋到望和橋附近。時間數(shù)據(jù)顯示，群眾舉報違法停車時間段主要集中在上午6點至8點和下午16點到18點。

對群眾舉報的違法停車主要區(qū)域和主要時間段分析發(fā)現(xiàn)：就集中區(qū)域而言，主要分布在交通流比較密集的地方，這些區(qū)域的特點是交通需求較大而停車場所并不充足；另外，就是地鐵周邊、金融街等交通吸引區(qū)域，這些區(qū)域缺少必要監(jiān)控設(shè)施，違停者非常清楚電子監(jiān)控設(shè)備的安裝點位進(jìn)而加以規(guī)避，群眾舉報的這些違法停車地點多是電子監(jiān)控設(shè)施監(jiān)控不到的地方。從時間段上看，上午6點至8點和下午16點到18點是違法停車的高峰時段，主要是因為此時很多路段出現(xiàn)擁堵情況，駕駛?cè)嘶蛘咂渌煌▍⑴c者因受到擁堵的困擾，于是抓拍違停車輛，有些舉報者認(rèn)為擁堵就是這些違法停車堵路造成的。因此，在這兩個時段群眾舉報數(shù)量明顯多于其他時段。針對這些情況，交管部門應(yīng)結(jié)合“隨手拍”違法停車時空數(shù)據(jù)，加大整治力度，分區(qū)域和時間點段進(jìn)行精準(zhǔn)治理，集中治理。

四、“隨手拍”舉報交通違法行為的相關(guān)理論分析

（一）“隨手拍”舉報行為的性質(zhì)

通過“隨手拍”平臺舉報交通違法的行為是公民為交通管理部門提供線索的行為，而不是公民參與交通執(zhí)法或者公民代替交警進(jìn)行調(diào)查取證的行為。行政執(zhí)法權(quán)和調(diào)查取證權(quán)是法律賦予公安機關(guān)的專有權(quán)力，市民是不具有執(zhí)法權(quán)和調(diào)查取證權(quán)的。我國《行政處罰法》規(guī)定，公眾舉報交通違法行為不屬于行政執(zhí)法，僅僅是向公安機關(guān)提供線索，公眾舉報過程并不是執(zhí)法取證過程，舉報的影像材料不能直接作為行為人是否違法的證據(jù)，而必須經(jīng)過公安機關(guān)交通管理部門全面、客觀、公正的調(diào)查審核之后，才能判定這些舉報材料是否可以作為行為人違法的證據(jù)。

（二）“隨手拍”舉報行為的法律依據(jù)

我國《道路交通安全法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《國務(wù)院關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》《關(guān)于根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料處理交通違法行為的指導(dǎo)意見》均提到鼓勵社會公眾提供交通違法行為線索，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)及時受理公眾舉報材料[4]。新修訂的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》專門提到對群眾舉報的違法行為照片或者視頻，需要公安機關(guān)查證，查證屬實的可以作為處罰的證據(jù)①參見2020 年 5 月 1 日修訂實施的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第23條：經(jīng)查證屬實，單位或者個人提供的違法行為照片或者視頻等資料可以作為處罰的證據(jù)。對群眾舉報的違法行為照片或者視頻資料的審核錄入要求，參照本規(guī)定執(zhí)行。。查證屬實就意味著公安機關(guān)交管部門要行使調(diào)查取證職權(quán)，未經(jīng)查證屬實的拍照是不能直接作為處罰證據(jù)的。舉報交通違法行為是公民的合法權(quán)利，接受公民舉報是公安機關(guān)交通管理部門的法定義務(wù)。從這個意義上講，公民通過“隨手拍”舉報交通違法行為是合法的，是具有法律依據(jù)的。

另外，有人質(zhì)疑“隨手拍”舉報交通違法行為是否侵犯個人隱私，筆者的答案是否定的。首先，“隨手拍”的內(nèi)容是交通違法行為，而交通違法行為是暴露于公共場合，破壞交通秩序的行為，不屬于個人隱私；其次，拍攝的目標(biāo)主要是車輛的違法情節(jié)，比如車輛違停、車輛加塞并線、車輛遮擋號牌等等，不涉及違法人的肖像等其他信息。因此“隨手拍”舉報交通違法行為不屬于侵犯公民隱私權(quán)的行為。

（三）“隨手拍”舉報平臺系統(tǒng)體現(xiàn)了交管部門以人民為中心的執(zhí)法理念

交通出行與每一個人息息相關(guān)。良好的出行環(huán)境，高效的通行效率，是人民群眾追求美好幸福生活的一部分，更是廣大交通參與者獲得安全感和幸福感的重要內(nèi)容和保障。交管部門作為維護(hù)道路交通安全與暢通的主責(zé)部門，在執(zhí)法管理中要以人民為中心，心中時刻裝著人民，急群眾之所急、想群眾之所想，做人民群眾道路交通安全和合法權(quán)益的維護(hù)者和捍衛(wèi)者。通過“隨手拍”平臺系統(tǒng)鼓勵群眾舉報日常生活中的各種交通違法行為，既是發(fā)現(xiàn)交通參與者面臨的“急難愁盼”問題的有效途徑，也是警力有限、民力無窮現(xiàn)實條件下依靠群眾、實現(xiàn)專群結(jié)合，共同治理交通難題的可行方案。既提高了交管部門對道路交通的治理能力，也提高了人民群眾對良好交通環(huán)境的滿意度。

五、對“隨手拍”舉報交通違法行為的進(jìn)一步思考

（一）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善“隨手拍”交通違法舉報系統(tǒng)

為使社會公眾舉報交通違法現(xiàn)象的可持續(xù)發(fā)展，切實有效維護(hù)道路交通秩序，必須進(jìn)一步加強相關(guān)政策和技術(shù)研究，完善“隨手拍”交通違法舉報平臺系統(tǒng)。

各地公安機關(guān)交管部門應(yīng)統(tǒng)一思想，進(jìn)一步理順關(guān)系，簡化舉報流程，優(yōu)化信息填報模式，規(guī)范舉報影像資料標(biāo)準(zhǔn)，及時反饋舉報信息線索采納情況。“隨手拍”平臺交通違法舉報流程、標(biāo)準(zhǔn)條件等內(nèi)容要以規(guī)范性文件的形式在社會上群眾中予以公告，并做好相關(guān)宣傳工作。只有舉報系統(tǒng)完善、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范明確，才能改變當(dāng)前不同城市舉報范圍不一、舉報標(biāo)準(zhǔn)各異的狀況。

（二）加強溝通，不斷擴大“隨手拍”平臺舉報范圍

目前很多城市“隨手拍”平臺舉報內(nèi)容主要是交通違法行為，應(yīng)該進(jìn)一步擴大“隨手拍”平臺舉報范圍，賦予群眾參加交通治理更廣的范疇。要積極探索社會公眾全方位參與交通治理的模式，目前已有部分城市，如北京、深圳、成都等開設(shè)了交通管理設(shè)施損壞報警、交通組織優(yōu)化提議獻(xiàn)策等基于移動互聯(lián)平臺的公眾交流窗口，擴展了公眾參與城市交通治理的范圍，對這些好的方式方法應(yīng)加以總結(jié)推廣。各地公安交管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合“隨手拍”平臺舉報情況定期開展溝通交流和評估評價，相互借鑒，取長補短，讓“隨手拍”平臺舉報機制走的更好更遠(yuǎn)。

（三）強化宣傳，通過舉報交通違法行為增強全民交通法規(guī)意識

應(yīng)該進(jìn)一步加強有關(guān)“隨手拍”對道路交通治理作用的宣傳，讓更多的群眾知曉“隨手拍”的意義，認(rèn)識到“隨手拍”舉報交通違法行為是對交管部門執(zhí)法監(jiān)督工作的一項有力補充，是對交管部門精準(zhǔn)治理、精細(xì)化管理強有力的支持。治理也好，監(jiān)督也好，最終追求的是提高全民遵守交通法律法規(guī)的意識，提高交通安全意識，跳出法律的底線，追求道德的高線，讓遵法守紀(jì)、遵守公德成為人們的日常習(xí)慣，深入人心，這是“隨手拍”舉報交通違法行為所要達(dá)到的最高境界。