袁瀟瀟， 王友云

（1.福建中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院，福建 福州 350122； 2.懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 418008）

科學(xué)決策成為實踐領(lǐng)域日益受到關(guān)注的重要話題。如何實現(xiàn)重大問題領(lǐng)域的科學(xué)決策呢？一般認(rèn)為有三個方面的主要內(nèi)容：一是科學(xué)的決策程序；二是科學(xué)的決策技術(shù)；三是科學(xué)的思維方法決斷?？茖W(xué)的決策技術(shù)是科學(xué)決策的重要內(nèi)容，而科學(xué)的決策技術(shù)需要借助決策咨詢。尤其是隨著現(xiàn)代社會決策問題日益復(fù)雜和專業(yè)，決策所受的約束條件越來越多，公共決策過程成為一項多學(xué)科知識運用的過程，更需要健全的決策咨詢制度做保障。毋庸置疑，科技咨詢便成為重要問題科學(xué)決策和產(chǎn)生重大公共政策的關(guān)鍵活動，探尋科技咨詢在重大決策中的作用機理和完善策略對決策科學(xué)化具有根本意義。

一、科技咨詢的研究進展及最新發(fā)展趨勢

（一） 科技咨詢研究進展簡述

從國外情況來看，國外科技咨詢以科技社團為主，科技社團在決策咨詢中發(fā)揮了重要作用。如美國科學(xué)促進會、美國國家科學(xué)院、美國化學(xué)學(xué)會等美國科技社團在美國科技政策和行業(yè)發(fā)展政策的決策研究與論證、科技項目與工程項目的評審與論證、技術(shù)改造與技術(shù)事故的評估與仲裁方面都發(fā)揮了積極作用。英國皇家學(xué)會、英國科學(xué)技術(shù)理事會以其獨立性和客觀性，運用科學(xué)知識，為政府提供解決問題的方案，成為英國政府幕后的重要咨詢機構(gòu)[1]。我國學(xué)者對國外科技社團參與決策咨詢的情況和作用都進行了研究，認(rèn)為科技社團是國外參與決策咨詢的重要力量。

國內(nèi)對科技咨詢的研究主要在四個方面：一是對科技資源的研究。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國科技資源不足、分散、研究重復(fù)，使用效率不高，科技社團開展了大量決策咨詢工作，但互動協(xié)同還不夠。有的學(xué)者還認(rèn)為，我國科技共同體的自律性、自主性和自治性不足，影響了科學(xué)治理的實現(xiàn)。二是對智囊機構(gòu)及其咨詢活動的研究。特別是隨著中國特色新型智庫建設(shè)的加強，對智庫的咨詢作用日益受到重視。學(xué)者認(rèn)為科技機構(gòu)在決策過程的參與作用越來越強，是決策咨詢資源配置的重要平臺。三是對科技專家的研究。研究主要集中在分析專家體制和專家在科技咨詢中的角色。四是對科技咨詢機制的研究。包括公共政策議程和決策咨詢機制的研究、決策咨詢長效機制的建立、多主體協(xié)同的科技社團決策咨詢機構(gòu)構(gòu)建。此外，學(xué)者對決策咨詢成果的影響力、成果傳播與影響機制等方面都進行了一定研究。

（二） 科技咨詢的新近發(fā)展趨勢和研究簡評

關(guān)于科技咨詢的最新發(fā)展趨勢，主要體現(xiàn)在四個方面：一是對科技咨詢之于決策科學(xué)化的重要作用有了更加充分和全面的認(rèn)識。尤其是在黨的十八屆三中全會提出加強中國特色新型智庫建設(shè)后，對智庫的實踐和研究都得到了加強，將科技智庫和科技社團作為智庫研究的重要領(lǐng)域，取得了很多重要研究成果。如學(xué)者陳振明、薛瀾、朱旭峰、胡鞍鋼都對我國重大公共決策的科學(xué)化及其科技咨詢對決策科學(xué)化的重要作用進行了持續(xù)、多方面和多角度的探討，對推進我國包括科技智庫在內(nèi)的智庫研究和中國特色新型智庫建設(shè)的實踐指導(dǎo)都發(fā)揮了重要作用[2]。二是注重科技咨詢過程中證據(jù)的運用，講求證據(jù)的支撐，積極發(fā)展循證決策，對證據(jù)的作用、證據(jù)支撐時專業(yè)研究人員的論證與辯論展開了大量研究。這對我國發(fā)展循證決策，更好地發(fā)揮科技咨詢對科學(xué)決策的促進作用將會產(chǎn)生積極影響。三是重視對發(fā)達國家科技咨詢組織、制度和機制的研究，其目的在于發(fā)掘?qū)ξ覈萍甲稍兊膯⑹咀饔谩Ｈ鐚Φ聡鴩H與安全事務(wù)研究所、美國國家科學(xué)院、英國科學(xué)技術(shù)理事會、日本科技研究所決策咨詢機制的研究，探討國外科技咨詢運作機制對完善我國科技咨詢的啟示意義。四是科技咨詢產(chǎn)品的市場化即科技咨詢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展越來越受到重視，包括智庫成果的輸出與傳播、推廣與應(yīng)用、智庫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都日益受到關(guān)注，科技咨詢的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為科技咨詢的重要發(fā)展趨勢。

從科技咨詢的研究進展和最新發(fā)展趨勢可以看出，我國科技咨詢實踐不斷發(fā)展，智庫不斷涌現(xiàn)，科技咨詢的作用日益受到重視，科技咨詢促進科學(xué)決策的研究也取得了豐富的成果。但縱觀科技咨詢的研究，主要是宏觀層面的作用和意義研究，在研究方法上以描述性的定性分析居多，這要求以后的研究在內(nèi)容方面需更關(guān)注科技咨詢的行為邏輯、科技咨詢在決策過程中的作用機理、科學(xué)專家與決策者的關(guān)系互動、科技咨詢的作用機制等，應(yīng)基于當(dāng)代社會問題的復(fù)雜性和非線性特征，從宏觀分析轉(zhuǎn)向微觀研究，從定性走向定量，從靜態(tài)的制度分析走向科技咨詢過程和行為的動態(tài)分析。

二、我國科技咨詢在實踐運行中存在的主要問題及原因

（一） 我國科技咨詢在實踐運行中存在的主要問題

中國科技咨詢經(jīng)過二十多年的實踐，為我國社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，特別是為重大決策的形成與執(zhí)行奠定了非常堅實的基礎(chǔ)。但我國在重大決策中對科技咨詢的重視程度還有待加強，梳理我國科技咨詢的實踐現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)我國在科技咨詢方面還存在一些突出問題：

首先，我國科技咨詢活動對科技專家的遴選、激勵和淘汰機制還不夠健全?？萍甲稍?nèi)〉眯Ч年P(guān)鍵在于科技專家們的專業(yè)水平，科技專家只有提供高質(zhì)量、能夠真正發(fā)揮對決策實踐影響力的科技咨詢成果，才是有實質(zhì)意義的科技咨詢。因此，能提供高質(zhì)量和高水平科技咨詢的科技專家隊伍，就成為科技咨詢活動中最寶貴的資源和財富。建立實力雄厚的科技咨詢專家?guī)?，已成為我國科技咨詢機構(gòu)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)。就目前整體情況來看，我國當(dāng)前的科技專家咨詢質(zhì)量有待進一步提高，尤其是在科技咨詢專家的激勵與淘汰方面還沒有完全規(guī)范化的制度與機制保障，科技咨詢時專家素質(zhì)良莠不齊，科技咨詢機構(gòu)和專家隊伍構(gòu)成單一，功能發(fā)揮受限，決策影響力有限，這需要從建立科學(xué)合理的遴選機制和程序、激勵機制與淘汰機制等方面努力。

其次，科技咨詢機構(gòu)即科技智庫發(fā)展有待提升。隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，科技咨詢的作用與影響日益增強，而要發(fā)揮好科技咨詢的作用，必須建立專業(yè)的科技咨詢機構(gòu)，即科技智庫。在現(xiàn)代復(fù)雜社會，重大決策的咨詢在整個社會發(fā)展進程中尤為重要，提供咨詢服務(wù)的智庫已成為國家治理體系的重要參與者，將為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化添磚加瓦。對于中國智庫發(fā)展，我國已明確提出“中國特色新型智庫”的建設(shè)目標(biāo)。但我國智庫建設(shè)還存在一些問題，尤其是能夠提供高質(zhì)量科技咨詢服務(wù)的科技智庫還相對匱乏，需要在很多方面提升，這是我國在智庫建設(shè)也是科學(xué)決策等領(lǐng)域需要加強的一個共同任務(wù)。如我國入圍年度全球智庫報告的智庫數(shù)量大概在400 余家，可算“智庫數(shù)量超級大國”，但“入百強榜率”一直很低，大約20 家，“入眼”到“上榜”的轉(zhuǎn)化率僅為0.47%，這一指標(biāo)甚至不及一些非洲小國[3]。

再次，科技咨詢程序和成果比較封閉，向公眾開放的力度還不夠?？萍甲稍儑?yán)格說來是專家的事業(yè)，但在現(xiàn)代社會，決策不僅要科學(xué)化，也要民主化，盡量做到科學(xué)與民主的統(tǒng)一?？梢哉f，正是通過專家的科技咨詢做橋梁，將有權(quán)力的決策者、專家和社會公眾統(tǒng)一起來，科技咨詢一頭為決策服務(wù)，一頭嵌入到社會讓公眾知曉，促進了專業(yè)知識的民主化，也避免了技術(shù)統(tǒng)治。而且，科技咨詢的諸多環(huán)節(jié)、程序需要公開，科技咨詢的成果需要為公眾知曉，只有這樣，決策實施才能獲得公眾支持。但我國在這方面做得還很不夠，科技咨詢還很封閉、權(quán)威和神秘，涉及公眾利益的決策科技咨詢成果普及的制度、應(yīng)用推廣的機制還有待完善。科技咨詢?nèi)狈ι鐣图w的協(xié)作，決策咨詢過程公眾參與不足，科技咨詢?nèi)狈Σ┎杀婇L的意識，技術(shù)壟斷和統(tǒng)治還不同程度存在。據(jù)復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國家信息中心發(fā)布的《2019 中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》顯示，我國有超過三成的平臺開放的數(shù)據(jù)容量僅在10 萬及以下，僅有約四成的平臺開放了優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集，近四成的平臺缺少專門的數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議，只有不到一成的平臺為每個數(shù)據(jù)集明確標(biāo)示了包括有條件開放在內(nèi)的多種開放類型，僅在3.7%的平臺上發(fā)現(xiàn)了少量的有效服務(wù)應(yīng)用，超過六成的平臺展示的是由政府部門自身開發(fā)而不是政府?dāng)?shù)據(jù)開放后被社會開發(fā)利用所產(chǎn)生的應(yīng)用，超過九成的平臺展示的利用成果未標(biāo)注數(shù)據(jù)來源[4]。

（二） 我國科技咨詢在實踐運行中存在問題的主要原因

首先，決策的科技咨詢與決策民主化的矛盾有待進一步認(rèn)識與解決?？萍甲稍兊男哦戎饕蕾囉谧稍儓蟾娴膶I(yè)性、獨立性和客觀性。但公共決策往往具有政治性，是利益的沖突與解決，是基于公共利益問題的解決方案，不能盲目采取政治決斷的方式解決，而要通過找尋使公共決策民主化的路徑化解決策過程中各種利益沖突所帶來的困境。于是，一項重大公共決策的形成過程，就出現(xiàn)了以技術(shù)為訴求的技術(shù)統(tǒng)治、以政治決定價值的決斷主義、以公眾主導(dǎo)的泛民主三種路徑[5]，但事實上，公共決策不可能是哪一種獨斷的決策模式，一項好的決策是科學(xué)化與民主化的結(jié)合，是民主與集中的集合。于是，如何平衡公共決策過程中技術(shù)統(tǒng)治、決斷主義與泛民主三種路徑，真正做到公共決策過程中的科學(xué)、民主與集中的辯證統(tǒng)一，最后達成好的公共政策，這又是一項公共決策實踐中的難題。就科技咨詢來說，如何防止科學(xué)專家的技術(shù)與知識統(tǒng)治，與決策民主化的方式與路徑兼容，真正做到在決策民主化的同時進行合理的科學(xué)咨詢，在科學(xué)咨詢背景下決策民主化進一步促進決策科學(xué)化，這是我國發(fā)展科技咨詢必須解決的矛盾。

其次，對科技咨詢活動缺乏組織化和制度化運作管理。重大問題科學(xué)決策必須通過科技咨詢活動才能實現(xiàn)，在當(dāng)今這個復(fù)雜社會，重大問題科學(xué)決策的科技咨詢活動應(yīng)通過系統(tǒng)化、組織化和制度化的管理才能真正實現(xiàn)，才能面對復(fù)雜環(huán)境對復(fù)雜問題做好科技咨詢，達到科學(xué)決策。要樹立重大問題科學(xué)決策科技咨詢活動系統(tǒng)化、組織化、制度化運作的觀念，在這一觀念的指導(dǎo)下，進行重大問題科技咨詢的組織結(jié)構(gòu)建構(gòu)和制度機制建設(shè)。從目前來看，我國重大問題科學(xué)決策的科技咨詢活動機構(gòu)不完善，結(jié)構(gòu)不健全，功能得不到充分發(fā)揮。尤其是科技咨詢機構(gòu)運行的制度和機制還不順暢，如科技專家的遴選、激勵和淘汰機制還不完善，科技咨詢成果的應(yīng)用機制也不盡如人意。這都需要通過科技咨詢活動的組織化和制度化管理來實現(xiàn)。

再次，重大決策過程缺乏適合國情、本土化的科技咨詢。適合國情、本土化是重大決策的根本，只有適合國情、本土化的咨詢才能真正解決相應(yīng)棘手的重大問題。重大問題發(fā)生在中國本土，對重大問題的決策就應(yīng)基于中國本土的實情做出，對重大問題決策的科技咨詢也就應(yīng)該適合我國國情，應(yīng)該大力發(fā)展基于我國國情實際的本土化科技咨詢。但我國科技咨詢存在盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，沒有基于我國政治制度特征、政策環(huán)境變化和國情的特殊性去發(fā)展，必須改變這一現(xiàn)象。我們必須以黨的十八屆三中全會提出的“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”為目標(biāo)，不斷基于中國實情更新政策過程模型，因勢利導(dǎo)發(fā)展本土化的科技咨詢，為重大問題科學(xué)決策服務(wù)。

三、基于中國經(jīng)驗的群眾路線決策過程模型評介與應(yīng)用

（一） 基于中國本土經(jīng)驗的群眾路線決策過程模型內(nèi)容與評介

研究基于中國本土經(jīng)驗的決策過程并進行客觀分析，可以總結(jié)我國公共政策的成功經(jīng)驗，更清晰評價我國的決策運行過程，為在現(xiàn)代復(fù)雜社會更加科學(xué)決策提供參考，也促使我們更加正確認(rèn)識中國公共政策成功的真實原因和存在的不足之處，從而為科學(xué)合理決策提供更加完善的建議。近年來，國內(nèi)學(xué)者扎根中國，基于中國決策實踐的觀察，探討中國政策的生成過程，構(gòu)建了一系列本土化的決策過程解釋模型，代表性的模型有以下四種：即共識決策模型、“群眾路線”模型、“學(xué)習(xí)-適應(yīng)”分析模型、“路徑-激勵”分析模型[6]。基于本研究主題科學(xué)決策科技咨詢的需要，立足決策的科學(xué)化和民主化兩大基本目標(biāo)，這里專門就基于中國本土經(jīng)驗的群眾路線決策過程模型做一評介。學(xué)者寧騷將黨的群眾路線切入我國政策過程的研究，將中國政策的形成過程劃分為兩個階段，即社會認(rèn)識過程和社會操作過程，認(rèn)為認(rèn)識過程經(jīng)歷了從“形而下”到“形而上”，再從“形而上”到“形而下”的過程，操作過程遵循“從群眾中來，到群眾中去”的原則，進而構(gòu)建了“上下來去”這一群眾路線政策過程模型[7]，見圖1。

圖1 “上下來去”的群眾路線政策過程模型①

“上下來去”的群眾路線政策過程模型從辯證唯物主義的認(rèn)識論與歷史唯物主義出發(fā)，解釋了中國重大問題領(lǐng)域公共決策的生成過程。但縱觀這一過程的運行機理，只是充分解釋了公共政策民主化的根本訴求，而對重大決策科學(xué)化的根本訴求沒有充分揭示出來，在政策運行過程中如何通過正當(dāng)程序切入科技咨詢以確保決策科學(xué)化沒有建構(gòu)起來。因此，在社會對科學(xué)決策呼聲越來越高的背景下總結(jié)我國近年來科學(xué)決策的實踐進展并進行理論提升，以及從理論上進一步探討實踐中如何實現(xiàn)科學(xué)決策，就顯得尤為重要。隨著社會的高度信息化以及大數(shù)據(jù)時代、高新科學(xué)技術(shù)時代的全面來臨，重大問題公共決策的科技含量越來越高，在決策民主化的同時，還需要決策科學(xué)化，科學(xué)決策成為這個時代重大決策迫切需要解決的問題，中國公共政策過程模型需要順應(yīng)社會變革而不斷健全、完善和創(chuàng)新?！吧舷聛砣ァ钡娜罕娐肪€政策過程模型較好地總結(jié)和解釋了我國決策的民主化運作過程，在此基礎(chǔ)上，完善基于專家學(xué)者、智庫、決策科技咨詢組織與專業(yè)人士的科學(xué)決策過程模型成為當(dāng)代中國重大決策的一項重要工作。

（二） 基于中國經(jīng)驗的群眾路線決策過程模型應(yīng)用：以國家“五年規(guī)劃”編制為例

基于中國經(jīng)驗的決策過程模型以寧騷教授的“上下來去”政策過程模型比較受到關(guān)注，我們不妨以我國的五年規(guī)劃的產(chǎn)生與編制過程為例，對這一模型做一簡單解釋。五年規(guī)劃是國家治理的重要手段，具有宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，特別是進入20世紀(jì)90 年代以來，我國的五年規(guī)劃編制越來越民主和科學(xué)。從五年規(guī)劃的議程發(fā)起來看，五年規(guī)劃的提出往往是前一個規(guī)劃即將結(jié)束時，由中共中央和國務(wù)院發(fā)起，并廣泛征集建議，參與主體越來越多元，規(guī)劃的編制從少數(shù)人決策轉(zhuǎn)向集體決策[8]。我國五年規(guī)劃決策過程體現(xiàn)了“上下來去”政策過程模型，主要體現(xiàn)在五年規(guī)劃編制決策過程各步驟階段[9]：

第一步是上一個五年規(guī)劃的中期評估。主要由國務(wù)院賦予國家發(fā)改委在上一個五年規(guī)劃中期對整個規(guī)劃實施進行評估；各省級政府對本級政府實施情況進行評估；從十一五規(guī)劃評估開始，還引入了第三方獨立評估，由國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行駐華辦事處提交獨立評估報告，并提交下一步實施規(guī)劃的政策建議；廣泛聽取意見，深入實地調(diào)研；全國人大財經(jīng)委進行中期報告預(yù)審查；國家發(fā)展改革委起草該五年規(guī)劃實施情況的中期評估報告，并由國家發(fā)改委主任向全國人大常務(wù)委員會會議報告。這個步驟通過規(guī)劃實施中期的自我和第三方評估，及時改進該輪規(guī)劃實施，也為下一個五年規(guī)劃做了鋪墊。

第二步是前期研究階段。主要是在中期評估的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)改委就下一個五年規(guī)劃擬定前期重大問題進行公開招標(biāo)、委托研究和內(nèi)部研究，這種前期研究參與專家達數(shù)千人、研究人員上萬人，研究報告達幾百萬字，研究成果直接為起草下一個五年規(guī)劃綱要服務(wù)。這體現(xiàn)了公共政策制定的“集體研究”和集思廣益特征。

第三步形成下一個五年規(guī)劃的《基本思路》。主要為國家發(fā)改委根據(jù)前期研究成果，在征求各方意見后，起草《基本思路》意見稿向黨中央、國務(wù)院匯報。中央政治局會詳細(xì)討論基本思路，達成政治共識，進行政治動員，這體現(xiàn)了民主到集中的政策制定過程。

第四步為黨中央就該輪五年規(guī)劃建議起草階段。成立由國家主要領(lǐng)導(dǎo)人任組長和副組長的規(guī)劃《建議》起草小組，成員主要為有關(guān)部門和地方的主要領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者。起草小組先集中學(xué)習(xí)有關(guān)前期材料，然后分專題組分赴相關(guān)省市調(diào)研，召開座談會，撰寫送審提綱提交起草小組，起草小組集中寫作，起草《建議》。中央領(lǐng)導(dǎo)也會分赴各地進行專題調(diào)研，與地方負(fù)責(zé)人進行信息溝通，以便對《建議》進行討論。在這個階段，各部門、各地方都會編制各自的五年規(guī)劃，也為全國五年規(guī)劃編制提供支撐；全國人大和全國政協(xié)各專門委員會，各研究機構(gòu)和智庫都會通過各種渠道提出意見和建議。同時，積極聽取各地、各部門黨委、老同志和各民主黨派的意見，最后由黨中央形成《建議》討論稿提交黨的中央全會。

第五步為中央通過《建議》。由起草小組組長代表政治局做該輪規(guī)劃建議說明，黨的中央全會審議、通過和公布。如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》首先由起草小組組長習(xí)近平總書記向十八屆五中全會做說明，并審議通過。

第六步為國家發(fā)展改革委根據(jù)中央全會審議通過的《建議》和各方面意見，正式起草該輪五年規(guī)劃《綱要》文本初稿。

第七步為國家規(guī)劃專家委員會論證。2005 年國務(wù)院規(guī)定，編制規(guī)劃要實行專家論證制度，規(guī)劃專家由經(jīng)濟、科技、企業(yè)和其他領(lǐng)域知名專家組成，規(guī)劃草案制定以后，國家發(fā)改委會組織國家規(guī)劃專家委員會討論、專業(yè)咨詢和專題論證，并形成論證報告提交國務(wù)院和全國人大。

第八步為廣泛征求內(nèi)外部意見階段。首先是廣泛征求公眾意見，國家發(fā)改委網(wǎng)站專門開辟建言獻策專欄；其次，是廣泛聽取各地區(qū)和各部門領(lǐng)導(dǎo)、黨中央和國務(wù)院各部門、各民主黨派、老同志等各方意見。在上述意見基礎(chǔ)上，由中央政治局會議審定《綱要》草案，提交全國人民代表大會審議。

第九步為全國人大審議并批準(zhǔn)《綱要》 草案，批準(zhǔn)后正式公布實施。首先由全國人大專門委員會對規(guī)劃提前審議，全國人大常委會組織人大代表審議，再由總理向全國人民代表大會在《政府工作報告》中對《綱要》草案做說明，人大代表和政協(xié)委員分組討論，提出意見，大會審議并正式批準(zhǔn)《綱要》，公共政策得以合法化，規(guī)劃綱要進入正式公布和實施階段。

由我國編制五年規(guī)劃這一重大決策可知，是一個在前一個規(guī)劃中后期就著手開始工作，歷時兩年多時間，經(jīng)過多個步驟，才制定好五年規(guī)劃這一重大決策。五年規(guī)劃這一國家重大決策的步驟和過程充分體現(xiàn)了基于我國本土經(jīng)驗的決策過程模型，即“上下來去”群眾路線政策過程模型。五年規(guī)劃的編制體現(xiàn)了“上下來去”群眾路線政策過程的基本特點：充分基于國情的調(diào)查研究、廣泛征求意見、咨詢決策、科學(xué)決策、鼓勵公眾建言獻策、開放學(xué)習(xí)和研究，踐行了一切從實際出發(fā)、從群眾中來到群眾中去的政策認(rèn)識過程和操作過程，是基于本土經(jīng)驗的具有中國特色的公共決策民主化、科學(xué)化和制度化過程。

四、科技咨詢?yōu)楸镜目茖W(xué)決策過程模型建構(gòu)與應(yīng)用

（一） 以科技咨詢?yōu)楸镜目茖W(xué)決策過程模型建構(gòu)

發(fā)展與壯大中國的科技咨詢，應(yīng)基于中國本土經(jīng)驗的決策過程分析，總結(jié)經(jīng)驗，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建以現(xiàn)代科技咨詢?yōu)楸镜目茖W(xué)決策模型，探討科技咨詢成果在科學(xué)決策過程中的應(yīng)用問題。如前所述，專業(yè)化的科技咨詢對重大問題領(lǐng)域科學(xué)決策非常重要，是重大決策科學(xué)化的重要保證，需通過正當(dāng)程序與法制確立其在科學(xué)決策中的定位。決策是對需完成工作任務(wù)的最后選擇，這是一個動態(tài)的選擇過程，這個動態(tài)的選擇過程是在一定的約束條件下尋找備選方案并最后決定方案的過程。而要保證最后決定的方案是切實可行的，是科學(xué)的，這就要求整個決策流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是經(jīng)過科學(xué)論證的，是有技術(shù)保證的。決策流程反映了決策權(quán)力的動態(tài)運行過程，這種動態(tài)過程有序化的制度化安排就是決策機制，必須建立合理有效的機制保證決策按程序進行，保證決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到科學(xué)化實現(xiàn)。

一項重要的決策事項，必須有完整、規(guī)范、有序的決策流程，這個決策流程就是通常所說的決策程序。重大問題進行科學(xué)決策的決策程序一般應(yīng)包括九個方面的環(huán)節(jié)，即發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、價值準(zhǔn)則、擬制方案、分析評估、篩選方案、試驗實證、普遍執(zhí)行、評估效果[10]。在這個決策程序中，幾乎每一個環(huán)節(jié)尤其是重要環(huán)節(jié)必須引入科學(xué)專家進行評估論證，發(fā)揮專家的作用，如在擬制方案、分析評估、篩選方案、評估效果這樣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須有該問題領(lǐng)域的決策科技咨詢專家才能完成，才能真正就該決策的問題進行方案的尋找、分析和篩選，以及效果評估。在這一層面的科技咨詢，主要體現(xiàn)在一些重要的決策技術(shù)的運用，如預(yù)測技術(shù)、環(huán)境分析、智囊技術(shù)、可行性分析、評價技術(shù)等的具體運用。借助決策技術(shù)完成決策程序的每一個階段的任務(wù)，使決策流程能順利進行下去，確保最后達成解決該問題的科學(xué)可行的決策方案，這是科技咨詢作用決策的第一層級。但具體到?jīng)Q策技術(shù)的應(yīng)用，需要所決策問題領(lǐng)域的專業(yè)知識、應(yīng)用工具和分析手段，這是決策技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)。決策技術(shù)運用的專業(yè)知識包括所決策問題領(lǐng)域的人文科學(xué)、社會科學(xué)、自然科學(xué)、現(xiàn)代高新技術(shù)、信息、大數(shù)據(jù)、證據(jù)、經(jīng)驗等，應(yīng)用工具包括計算機、網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)代傳媒、專業(yè)設(shè)備等，分析手段包括計算機仿真模擬、統(tǒng)計分析、計量技術(shù)、專門的技術(shù)手段和分析路徑等。作為決策技術(shù)基礎(chǔ)的專業(yè)知識、應(yīng)用工具和分析手段的運用過程，可以看成是科技咨詢作用決策的第二層級。科技咨詢正是通過決策程序中決策技術(shù)的應(yīng)用和作為決策技術(shù)基礎(chǔ)的專業(yè)知識、應(yīng)用工具和分析手段兩個層級的運用，達到作用決策的目標(biāo)，促使科學(xué)決策的生成和實現(xiàn)，這就是科技咨詢作用于科學(xué)決策的生成邏輯與運行機理，可以用模型圖表示圖2。

圖2 以科技咨詢?yōu)楸镜目茖W(xué)決策過程模型圖

（二） 科技咨詢主導(dǎo)的科學(xué)決策過程應(yīng)用實踐：以港珠澳大橋工程為例

港珠澳大橋是我國已建成的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，是香港、內(nèi)地與澳門的重要陸海路通道，是世界級跨海交通集群工程，歷時近十年，總投資達1 269 億元，工程包括路、島、橋、隧等形態(tài)，是典型的技術(shù)復(fù)雜、風(fēng)險性高的戰(zhàn)略性工程。港珠澳大橋在建設(shè)中面臨特殊的政治、社會、地理和自然環(huán)境，除了完成多項常規(guī)性重要決策外，還面臨諸多獨特重大問題決策，因大橋工程的高度復(fù)雜性提升了決策問題的復(fù)雜性，因決策環(huán)境的復(fù)雜性增添了決策過程的復(fù)雜性，極大地考驗著決策主體處理復(fù)雜決策的能力。

縱觀港珠澳大橋?qū)Ω髦卮髥栴}決策的運作，充分體現(xiàn)了科技咨詢主導(dǎo)的特點。從宏觀方面來看，港珠澳大橋采取基于決策權(quán)利與決策能力綜合集成管理的重大工程決策“多政府”委托代理模式，充分體現(xiàn)了大橋決策組織設(shè)計的綜合集成思想。其中建橋前期決策綜合集成管理主要體現(xiàn)在決策群體綜合集成管理、決策過程綜合集成管理、決策知識綜合集成管理[11]。在具體方面，都充分發(fā)揮了科技咨詢對重大問題科學(xué)決策的作用，如大橋的風(fēng)險識別與應(yīng)對，包括大橋策劃階段的市場預(yù)測、技術(shù)工藝、設(shè)計方案、項目資金、政治環(huán)境、環(huán)境保護等風(fēng)險，建設(shè)實施階段的進度拖延、項目管理風(fēng)險，運營維護階段的運營成本、自然災(zāi)害、運營收益、材料耐久性等風(fēng)險，大橋業(yè)主方進行了全流程的風(fēng)險管理專業(yè)知識的科技咨詢。在大橋項目協(xié)調(diào)決策實踐中，基于協(xié)調(diào)機制專業(yè)知識的科技咨詢充分構(gòu)建了港珠澳大橋項目協(xié)調(diào)決策體系。在大橋工程投融資模式?jīng)Q策方面，基于投融資決策系統(tǒng)復(fù)雜性分析，包括對投融資環(huán)境、投融資方案、財務(wù)狀況、投融資特點與問題、投融資涉及的法律障礙、投融資模式、投融資實施等全面的專業(yè)性分析，并遵循投融資決策方案的比對與逼近、集結(jié)與融合、達成共識與最終形成方案的決策流程[12]，這是基于重大工程投融資專業(yè)知識的港珠澳大橋投融資科學(xué)決策。為對大橋突發(fā)事件處理、應(yīng)急演練和應(yīng)急預(yù)案進行三維可視化評估，利用仿真技術(shù)，進行港珠澳大橋三維動態(tài)仿真系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計、功能實現(xiàn)和需求分析。凡此等等，在大橋很多重大問題決策中，都進行了基于專業(yè)知識的科技咨詢，確保每項重大決策都具有合理性和科學(xué)性。

港珠澳大橋作為一項惠及港澳與內(nèi)地的百年工程，面對極其復(fù)雜的社會、法律與技術(shù)等決策環(huán)境，在中央政府與粵港澳三地政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對大橋各項重大問題都進行基于科技咨詢的多方面可行性論證，建立符合實際需求的工程可行性論證體系。大橋立項決策的預(yù)可行性研究和工程可行性研究、確定大橋在粵港澳三地著陸點位置及走線方案的橋位與著陸點決策、投資回報周期長融資風(fēng)險大的工程投融資決策、具有法律困境的大橋口岸模式?jīng)Q策、具有極強科學(xué)性與專業(yè)性的中華白海豚保護決策[13]，這些都是港珠澳大橋工程面對的重大決策難題。在這些決策難題中，工程各決策主體通力合作，采取決策的綜合集成管理模式，集思廣益。每項重大決策中嚴(yán)格遵循決策程序，在各決策程序階段注重調(diào)查研究、環(huán)境分析、可行性分析等專門決策技術(shù)的應(yīng)用，這是科技咨詢作用于大橋重大決策的第一層級；在各決策技術(shù)的應(yīng)用過程中，充分利用風(fēng)險管理、協(xié)調(diào)、投融資、法律、仿真技術(shù)、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護、海豚保護科學(xué)等各方面的專業(yè)知識，這是科技咨詢作用于大橋重大決策的第二層級。通過兩個層級科技咨詢的充分論證，保證了大橋各重大問題決策的科學(xué)性，這是科技咨詢主導(dǎo)的科學(xué)決策過程模型的實踐運用。

五、完善科技咨詢對保障科學(xué)決策的對策建議

（一） 建立相對獨立的決策科技咨詢機構(gòu)（智庫），完善決策結(jié)構(gòu)科學(xué)化功能

建立相對獨立的決策科技咨詢機構(gòu)，這是完善決策結(jié)構(gòu)科學(xué)化功能的需要。決策結(jié)構(gòu)是參與決策的行為主體之間的相互關(guān)系，決策結(jié)構(gòu)一定要合理，現(xiàn)代化的決策不再是領(lǐng)導(dǎo)者這個單一主體，在決策科學(xué)化和民主化的要求下，民眾和科學(xué)專家成為科學(xué)化決策結(jié)構(gòu)的重要組成部分。決策科技咨詢機構(gòu)具有智庫的性質(zhì)，很多專業(yè)化的科學(xué)咨詢機構(gòu)本身就是科技智庫，因此，我們應(yīng)在國家提出建設(shè)中國特色新型智庫的目標(biāo)下，健全決策科技咨詢制度，建立一批具有智庫性質(zhì)、特征和功能的決策科技咨詢機構(gòu)，即科技智庫。尤其應(yīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵支持成立一批適應(yīng)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的高端科技智庫，采取激勵機制，充分發(fā)揮科技智庫的作用，產(chǎn)出高端咨詢成果服務(wù)決策實踐，解決咨詢市場需求和供給的不平衡問題。

（二） 建立科技咨詢介入重要決策程序階段決策技術(shù)應(yīng)用過程的制度

從我國重大決策實踐來看，一般認(rèn)為我國重大決策缺乏科學(xué)性，主要歸因于我國的公共政策制定過程即決策過程沒有遵循科學(xué)合理的程序制度和法律程序，隨意性比較大，以經(jīng)驗決策模式為主導(dǎo)，決策過程中的實用主義思維、慣性思維、神秘與專制思維制約了思維的科學(xué)決斷。應(yīng)該說，這些問題在我國決策過程中是存在的，在某些領(lǐng)域還很嚴(yán)重。這就要求首先要樹立科學(xué)決策的理念，摒棄經(jīng)驗決策的模式和思維方式，只有科學(xué)決策理念的確立，才能指導(dǎo)決策的制度變遷和創(chuàng)新決策實踐。在科學(xué)決策的理念之上，必須進行決策科技咨詢制度化的安排，建立科技咨詢介入決策技術(shù)應(yīng)用的程序和實體制度，這是決策科學(xué)化的重要制度保障。在決策結(jié)構(gòu)方面，要始終將科學(xué)專家作為科學(xué)決策的一支重要力量，建立科技咨詢專家方面的制度，充分發(fā)揮科技咨詢對決策科學(xué)化的重要作用；當(dāng)然，也要讓民眾積極參與決策，為決策民主化做好制度安排。在決策方式上，嚴(yán)格控制經(jīng)驗決策、神秘決策、專制決策，必須使用科學(xué)的、開放的決策方式，而科技咨詢的引入就是保證科學(xué)、開放決策的重要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不出紕漏，并建立好這方面的制度。尤其要建立科技咨詢介入重要決策程序階段決策技術(shù)應(yīng)用過程的制度，因為重大問題的重要決策程序階段決策技術(shù)的應(yīng)用是決定決策科學(xué)化的重要保證，必須通過專業(yè)的科技咨詢保證重要的決策程序、決策技術(shù)及其應(yīng)用基礎(chǔ)的科學(xué)性。通過一系列科技咨詢介入決策技術(shù)應(yīng)用程序和實體制度的建立，保證科技咨詢真正對決策發(fā)揮實質(zhì)性作用，才能保證重大問題領(lǐng)域決策的科學(xué)性。

（三） 應(yīng)積極發(fā)展決策科技咨詢產(chǎn)業(yè)，讓科技咨詢產(chǎn)品走向市場

要發(fā)揮好科技咨詢對科學(xué)決策的作用與效應(yīng)，必須引入市場機制，建立健全的決策科技咨詢市場，積極發(fā)展科技咨詢產(chǎn)業(yè)與智庫產(chǎn)業(yè)，讓科技咨詢產(chǎn)品走向市場進行交易。相對獨立的科技咨詢機構(gòu)主要通過提供科技咨詢產(chǎn)品來服務(wù)于科學(xué)決策，而科技咨詢產(chǎn)品作為一種知識性、科學(xué)性、思想性的智力成果為決策實踐服務(wù)，也是科學(xué)專家的勞動成果，科技咨詢產(chǎn)品具有價值和使用價值的特征，應(yīng)該可以作為商品以有償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)讓和出售，并可以擴大科技咨詢活動的投入，提供質(zhì)量更高的科技咨詢，實現(xiàn)價值增值，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。我國應(yīng)大力發(fā)展科技咨詢產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)發(fā)揮好引導(dǎo)作用，制定發(fā)展科技咨詢產(chǎn)業(yè)的政策，要求重大決策必須引入科技咨詢，培育有序競爭的科技咨詢市場，大力培訓(xùn)科技咨詢方面的專業(yè)人才，大力發(fā)展科技咨詢機構(gòu)，讓其成為科技咨詢市場的主體參與競爭，最后形成有序競爭的科技咨詢市場。要深入研究科技咨詢市場發(fā)展的特殊性，科技咨詢產(chǎn)業(yè)是一種人力資本密集型產(chǎn)業(yè)，它的生產(chǎn)要素是高端人才，它的產(chǎn)品表現(xiàn)為對決策具有參考價值的智力成果，它的需求因素就是社會影響力，科技咨詢產(chǎn)品對公共政策的影響力決定了科技咨詢市場能否成為一個真正具有潛力的賣方市場。

（四） 在重大決策科技咨詢中積極發(fā)展循證決策咨詢，融證據(jù)于決策之中

在科技咨詢中應(yīng)積極發(fā)展循證決策咨詢，融證據(jù)于決策。循證決策是將證據(jù)作為決策依據(jù)的決策模式，將循證決策與決策咨詢進行結(jié)合，就是循證決策咨詢，循證決策咨詢將是在重大決策科技咨詢中提升決策咨詢實踐專業(yè)水平與質(zhì)量的新型決策咨詢模式，其實質(zhì)是在科技咨詢中強調(diào)以證據(jù)為核心的決策科技咨詢。“循證”由艾迪首先提出，被解釋為“醫(yī)療決策要以證據(jù)為基礎(chǔ)”，循證決策是基于可得、可靠、可行證據(jù)的決策，也就是決策必須建立具有客觀事實的證據(jù)之上[14]。在循證決策中，將循證決策同決策的科技咨詢結(jié)合起來，也就是在決策科技咨詢中貫徹循證的理念，就是循證決策咨詢，這是一種以證據(jù)為核心內(nèi)容的決策咨詢。循證決策咨詢中證據(jù)應(yīng)用的流程包括證據(jù)收集、證據(jù)生成、證據(jù)評價、證據(jù)使用四個環(huán)節(jié)，其中證據(jù)生成是重點和核心，證據(jù)使用是難點。決策者的循證決策咨詢意識，決策咨詢者的循證思維與循證能力是循證決策咨詢能得以順利展開的重要條件。

循證決策咨詢的關(guān)鍵在于證據(jù)，那如何收集有效的證據(jù)呢？大數(shù)據(jù)時代下使循證變得更可行和方便，收集價值有效的數(shù)據(jù)，并將碎片化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為最有力的證據(jù)，便成為大數(shù)據(jù)時代發(fā)展循證決策和循證決策咨詢的重要證據(jù)來源和證據(jù)生成[15]。在大數(shù)據(jù)技術(shù)條件下，大數(shù)據(jù)搜集、存儲和挖掘工具的應(yīng)用為政府前瞻性決策和動態(tài)決策帶來了機遇，關(guān)鍵在于大數(shù)據(jù)技術(shù)使高效可靠的數(shù)據(jù)收集和生成變得可能，涉及國計民生、涵蓋各行各業(yè)的行政數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)和調(diào)查研究數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)都將為循證決策咨詢提供重要參考。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對證據(jù)進行檢索和分析，建立高精度的分析模型自動提取高價值數(shù)據(jù)，形成證據(jù)產(chǎn)生、傳播、使用和評估的證據(jù)網(wǎng)絡(luò)，為循證決策咨詢提供了有效證據(jù)，使循證決策成為現(xiàn)實。

注釋：

①這一模型基于寧騷教授的模型改編而成。