國(guó)家稅務(wù)總局廣西壯族自治區(qū)稅務(wù)局、廣西壯族自治區(qū)黨委編辦（績(jī)效辦）、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院聯(lián)合課題組

黨的十八大、黨的十九大和黨的十九屆三中全會(huì)多次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)政府績(jī)效管理、建立健全獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的制度。根據(jù)中央部署，國(guó)家部委和地方黨委政府都在不斷加強(qiáng)績(jī)效管理，深化績(jī)效管理改革。當(dāng)前，我國(guó)省級(jí)以下稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，績(jī)效管理也實(shí)行上級(jí)主管部門和地方黨委政府雙重考評(píng)。近年來雙重績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐表明，由于管理職能與管理內(nèi)容的不同，稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)、定位和指標(biāo)體系等方面存在較明顯的差異。為充分發(fā)揮績(jī)效管理在稅務(wù)工作中的“指揮棒”作用，促進(jìn)稅收現(xiàn)代化并更好服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，需要進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)的深化融合，這既是國(guó)家治理體系框架中省級(jí)以下稅務(wù)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制的必然要求，也是國(guó)家部委與地方黨委政府治理現(xiàn)代化改革有效銜接的現(xiàn)實(shí)需要。本文系統(tǒng)梳理我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的實(shí)踐做法、模式及存在的問題，根據(jù)加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成的要求，提出進(jìn)一步改進(jìn)銜接融合的理論構(gòu)想和建議，以期推動(dòng)雙方績(jī)效考評(píng)的深化融合，促進(jìn)稅收現(xiàn)代化并更好服務(wù)地方高質(zhì)量發(fā)展。

一、稅務(wù)績(jī)效管理相關(guān)文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)80年代初西方國(guó)家興起了公共管理改革，廣泛運(yùn)用績(jī)效考評(píng)提升政府工作效率。新公共管理理論出現(xiàn)后，有不少學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)建立以質(zhì)量和顧客為導(dǎo)向的政府績(jī)效考評(píng)體系。Lo Sardo提出管理者應(yīng)當(dāng)以質(zhì)量為核心展開績(jī)效考評(píng)，在未來的政府管理改革中必須堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先原則和顧客導(dǎo)向原則[1]。

關(guān)于稅務(wù)部門績(jī)效管理，Sonia Ospina等分析了新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的成果導(dǎo)向的管理改革對(duì)稅務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的影響[2]，沈肇章和趙麗萍指出稅務(wù)部門作為公共部門因具有“天然壟斷特性”而存在效率不高的問題，倡導(dǎo)將績(jī)效管理運(yùn)用到稅務(wù)部門中[3]。稅務(wù)績(jī)效管理是目標(biāo)管理、量化管理與過程管理的統(tǒng)一[4]。在管理流程分為制訂績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效考評(píng)、運(yùn)用考評(píng)結(jié)果和加強(qiáng)績(jī)效改進(jìn)等主要環(huán)節(jié)[5]。在績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)定上，要立足對(duì)影響國(guó)家稅收績(jī)效因素的分析，從系統(tǒng)、戰(zhàn)略、競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值、有效性以及知識(shí)等方面找到稅務(wù)部門績(jī)效管理過程中各環(huán)節(jié)、各層次的管理體系和具體標(biāo)準(zhǔn)[6]，要能綜合反映稅務(wù)干部的業(yè)績(jī)、工作態(tài)度、知識(shí)儲(chǔ)備等各項(xiàng)表現(xiàn)[7]。在績(jī)效評(píng)價(jià)上，學(xué)者們主要利用平衡計(jì)分卡來衡量和評(píng)估稅務(wù)績(jī)效管理的效果[8-9]。

對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)績(jī)效管理，學(xué)者們主要從組織績(jī)效基層稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效、績(jī)效管理體系和機(jī)制等方面進(jìn)行研討[10-11]。其中，崔文秀提出了稅務(wù)組織績(jī)效管理的戰(zhàn)略導(dǎo)向等7個(gè)方面原則和基于平衡計(jì)分卡創(chuàng)建稅務(wù)組織績(jī)效管理模式的構(gòu)想[12]。高小平和杜洪濤指出通過制定稅收戰(zhàn)略規(guī)劃及按年度計(jì)劃分解成考評(píng)指標(biāo)，我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理形成了“戰(zhàn)略—目標(biāo)—執(zhí)行—考評(píng)—改進(jìn)”的完整鏈條，稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理方法不斷改進(jìn)，考評(píng)制度不斷完善，考評(píng)環(huán)節(jié)不斷拓展，參與主體不斷豐富[13]。劉旭濤認(rèn)為我國(guó)稅務(wù)績(jī)效管理站位較高、推進(jìn)扎實(shí)，既強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵又覆蓋全局，雖然我國(guó)稅務(wù)績(jī)效管理取得顯著成績(jī)，但績(jī)效管理是一個(gè)世界性難題，再加上我國(guó)績(jī)效管理基礎(chǔ)薄弱、推行時(shí)間不長(zhǎng)、人員行為習(xí)慣差異等因素，推行績(jī)效管理實(shí)際上存在諸多困難[14]。孫德仁基于山東省稅務(wù)系統(tǒng)的實(shí)踐，分析了稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理機(jī)制的問題和短板，提出要打通組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效、加強(qiáng)績(jī)效文化建設(shè)等完善稅務(wù)績(jī)效管理機(jī)制的建議[15]。何強(qiáng)認(rèn)為績(jī)效管理的核心要義在于推動(dòng)工作持續(xù)改進(jìn)，績(jī)效管理工作本身還需要不斷完善，要建立稅務(wù)績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制[16]。

從現(xiàn)有稅務(wù)績(jī)效管理研究成果來看，主要涉及稅務(wù)績(jī)效管理的理論依據(jù)、流程、方法和管理體系的構(gòu)建等，對(duì)省級(jí)以下稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)而產(chǎn)生的績(jī)效雙重考評(píng)問題關(guān)注不多，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)的銜接融合問題很少涉及，相關(guān)研究成果欠缺?；趯?shí)現(xiàn)省級(jí)以下稅務(wù)部門績(jī)效管理雙重考評(píng)有機(jī)銜接融合這一現(xiàn)實(shí)需要，有必要對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)研究。

二、稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的實(shí)踐探索

（一）國(guó)家稅務(wù)總局高位推進(jìn)探索形成了閉環(huán)運(yùn)行和“雙輪驅(qū)動(dòng)”的專業(yè)治理模式

2014年以來，國(guó)家稅務(wù)總局逐步構(gòu)建了“戰(zhàn)略—目標(biāo)—執(zhí)行—考評(píng)—獎(jiǎng)懲—改進(jìn)”的閉環(huán)運(yùn)行的稅務(wù)績(jī)效管理機(jī)制，探索形成了組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效“雙輪驅(qū)動(dòng)”的推進(jìn)格局。國(guó)家稅務(wù)總局績(jī)效管理以實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化為戰(zhàn)略目標(biāo)，以“六大體系”為主攻方向，著力提升政治引領(lǐng)能力、科技驅(qū)動(dòng)能力、謀劃創(chuàng)新能力、協(xié)同共治能力、制度執(zhí)行能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。在績(jī)效考評(píng)上，采用“4＋4＋4＋N”考評(píng)模式，考評(píng)范圍覆蓋四類對(duì)象（司局、省級(jí)稅務(wù)局、駐各地特派辦和副省級(jí)城市稅務(wù)局），指標(biāo)設(shè)置包括四大板塊（全面從嚴(yán)治黨、稅收改革發(fā)展、工作運(yùn)轉(zhuǎn)保障、各方多維評(píng)價(jià)），考點(diǎn)確定包括四個(gè)來源（年初工作部署、全國(guó)“兩會(huì)”報(bào)告、年中新增任務(wù)、特殊調(diào)整事項(xiàng)），同時(shí)實(shí)行N個(gè)專項(xiàng)考評(píng)（新冠肺炎疫情防控、“新縱合橫通強(qiáng)黨建”機(jī)制落實(shí)、增值稅專用發(fā)票電子化改革、個(gè)人所得稅改革、稅收征管改革、稅收營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等）。在結(jié)果運(yùn)用上，緊緊抓住以“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“絕大多數(shù)”的要領(lǐng)，切中以結(jié)果為導(dǎo)向、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、抓改進(jìn)、提質(zhì)效的要害，深度掛鉤公務(wù)員年度考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)、選人用人、職級(jí)晉升、績(jī)效改進(jìn)等方面，持續(xù)發(fā)揮績(jī)效管理“抓班子、帶隊(duì)伍、促落實(shí)、提質(zhì)效”的重要作用，為壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任、塑造干部擔(dān)當(dāng)精神、落實(shí)改革發(fā)展重任提供有力保障[17]。為推進(jìn)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)的銜接融合，國(guó)家稅務(wù)總局主要采取了以下措施：一是指導(dǎo)省級(jí)稅務(wù)局納入地方考評(píng)。2018年機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)文指導(dǎo)各省級(jí)稅務(wù)局和駐各地特派員辦事處納入地方績(jī)效考評(píng)。二是推動(dòng)考評(píng)指標(biāo)銜接。如指導(dǎo)省級(jí)稅務(wù)局黨委書記抓黨建述職評(píng)議指標(biāo)，總局黨委和地方黨委評(píng)議成績(jī)各取一半；同時(shí)指導(dǎo)省級(jí)稅務(wù)局推進(jìn)地方黨委政府指標(biāo)銜接，鼓勵(lì)各省級(jí)稅務(wù)局因地制宜探索銜接融合方式。三是掛鉤地方考評(píng)成績(jī)。稅務(wù)系統(tǒng)考評(píng)體系設(shè)置“地方黨委政府考評(píng)”專項(xiàng)指標(biāo)，按照一等、二等、三等、其他4個(gè)等次分別計(jì)算分值，以此檢驗(yàn)省級(jí)稅務(wù)局在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的作為與貢獻(xiàn)。

（二）地方黨委政府因地制宜探索形成了條塊結(jié)合和各具特色的銜接融合模式

從各地實(shí)踐探索情況看，地方黨委政府立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，普遍聚焦稅務(wù)部門主責(zé)主業(yè)，堅(jiān)持考少考精考實(shí)考準(zhǔn)，構(gòu)建以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）為主的考核指標(biāo)體系。例如，圍繞黨委政府“加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面提質(zhì)”發(fā)展要求和“兩個(gè)高于”發(fā)展目標(biāo)定位，廣西績(jī)效考評(píng)明確了“簡(jiǎn)明、精準(zhǔn)、務(wù)實(shí)”的改革創(chuàng)新方向，2021年聚焦主題主線，突出主責(zé)主業(yè)，著重考大事要事、考核心關(guān)鍵、考短板弱項(xiàng)，推動(dòng)績(jī)效管理向高質(zhì)量發(fā)展精準(zhǔn)發(fā)力。2014年以來，省級(jí)以下稅務(wù)局主動(dòng)落實(shí)雙管雙考要求，持續(xù)推動(dòng)專業(yè)治理與綜合治理的條塊銜接融合，形成了一些具有地方特色、適應(yīng)雙考要求的銜接融合模式，如廣西的“評(píng)價(jià)＋業(yè)績(jī)＋創(chuàng)新”考評(píng)模式、江西的同等綜合考評(píng)模式、江蘇的分類考評(píng)模式、浙江的“分類＋綜合”考評(píng)模式、深圳的“分類＋專項(xiàng)”考評(píng)模式等，各類考評(píng)模式的主要做法和特點(diǎn)見表1。

表1 稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨政績(jī)效考評(píng)銜接的代表性地方模式

其中，廣西績(jī)效管理實(shí)踐成效顯著，其經(jīng)驗(yàn)2018年入選了世界銀行全球最佳實(shí)踐案例[18]，其雙重績(jī)效考評(píng)的銜接融合也走在了全國(guó)前列。在銜接融合的探索過程中，廣西績(jī)效考評(píng)聚焦高質(zhì)量發(fā)展，由繁至簡(jiǎn)，考少考精，持續(xù)推進(jìn)“瘦身健體”和雙向銜接。2014—2018年，廣西把稅務(wù)部門納入?yún)^(qū)直單位執(zhí)法監(jiān)督類序列考評(píng)，實(shí)行綜合考評(píng)模式，包括重點(diǎn)工作指標(biāo)、創(chuàng)新亮點(diǎn)指標(biāo)、社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容；2019年采取領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)模式作為過渡性安排，暫不考評(píng)稅務(wù)部門稅收職能，指標(biāo)包括重點(diǎn)工作指標(biāo)、創(chuàng)新亮點(diǎn)指標(biāo)，社會(huì)評(píng)價(jià)僅由自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行。2020年起把稅務(wù)部門納入中直駐桂單位序列考評(píng)，該序列包括16個(gè)中直駐桂單位，與區(qū)直單位一道實(shí)行“評(píng)價(jià)＋業(yè)績(jī)＋創(chuàng)新”綜合考評(píng)模式。在該模式下，稅務(wù)局等中直駐桂單位需要申報(bào)5～10項(xiàng)重點(diǎn)工作和3項(xiàng)創(chuàng)新亮點(diǎn)工作，涵蓋了“社會(huì)評(píng)價(jià)＋關(guān)鍵業(yè)績(jī)＋創(chuàng)新亮點(diǎn)”，其中重點(diǎn)工作分值權(quán)重占40%、社會(huì)評(píng)價(jià)分值權(quán)重占40%、創(chuàng)新亮點(diǎn)工作分值權(quán)重占20%，指標(biāo)來源主要是黨中央國(guó)務(wù)院重大決策、自治區(qū)黨委政府重點(diǎn)部署，聚焦稅收核心職能，與稅務(wù)總局重點(diǎn)工作指標(biāo)較為一致。評(píng)價(jià)結(jié)果方面，中直駐桂單位按照6∶4的比例劃分一、二等次，一等比例高出區(qū)直單位20%。

三、稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合實(shí)踐存在的主要問題

省級(jí)以下稅務(wù)局雙重考評(píng)既基于其雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制這一共性基礎(chǔ)而產(chǎn)生，又基于雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制下條塊管理職能差異而導(dǎo)致考評(píng)規(guī)則、指標(biāo)體系、考評(píng)方法、結(jié)果運(yùn)用等差異。從現(xiàn)有雙重考評(píng)銜接探索實(shí)踐情況來看，主要存在以下問題。

（一）考評(píng)規(guī)則主要差異及問題

考評(píng)對(duì)象和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)是考評(píng)規(guī)則的關(guān)鍵要素。在考評(píng)對(duì)象劃分方面，稅務(wù)系統(tǒng)基于管理垂直化、業(yè)務(wù)同質(zhì)化、平臺(tái)信息化特點(diǎn)，把36個(gè)省級(jí)稅務(wù)局劃分為同一類考評(píng)對(duì)象，用同樣的指標(biāo)、同樣的標(biāo)準(zhǔn)衡量，呈現(xiàn)出“條為主”的縱向管理、專業(yè)治理特征，不可避免會(huì)涉及東、中、西部發(fā)展層次差異所帶來的競(jìng)爭(zhēng)力差異及起點(diǎn)公平問題；地方黨委政府績(jī)效考評(píng)由于覆蓋的職能部門多、職能差異大，在設(shè)置考評(píng)規(guī)則時(shí)必須統(tǒng)籌兼顧、面面俱到，規(guī)則體系復(fù)雜，更多地體現(xiàn)出“塊為主”的橫向管理、綜合治理特征，主要涉及職能差異所帶來的競(jìng)爭(zhēng)力差異問題。在計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)方面，最大差異在于創(chuàng)新加分項(xiàng)目，稅務(wù)系統(tǒng)包括創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)專項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)批示、評(píng)比表彰等方面，而地方黨委政府則加分情形復(fù)雜、加分項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，以廣西為例，創(chuàng)新加分項(xiàng)目就有18項(xiàng)之多。可見，雙重考評(píng)規(guī)則差異主要源自發(fā)展層次和管理職能差異，這種客觀差異可以技術(shù)性緩解但無法完全消除。相對(duì)而言，考評(píng)對(duì)象分類影響較大，如中直單位與省直單位跨界同類競(jìng)爭(zhēng)，其加分項(xiàng)目相對(duì)較少，競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)相對(duì)較大；而中直單位同類競(jìng)爭(zhēng)，加分起點(diǎn)相對(duì)接近，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力也相對(duì)接近。

（二）指標(biāo)體系主要差異及問題

稅務(wù)系統(tǒng)基于管理垂直化、業(yè)務(wù)同質(zhì)化，圍繞稅收治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署以及稅務(wù)總局年度重點(diǎn)工作任務(wù)，以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、稅收改革發(fā)展、工作運(yùn)轉(zhuǎn)保障、各方多維評(píng)價(jià)”四大板塊設(shè)置一套指標(biāo)體系考評(píng)36個(gè)省級(jí)稅務(wù)局，其中包括增值稅發(fā)票電子化、稅收征管體制改革、納稅人滿意度等多個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)；地方黨委政府績(jī)效考評(píng)因考評(píng)對(duì)象職能差異大，需要根據(jù)黨中央、地方黨委政府的決策部署和本地年度重點(diǎn)工作編制多套指標(biāo)體系，分類考評(píng)不同的省直單位和中直單位，一般包括重點(diǎn)工作、創(chuàng)新工作、評(píng)價(jià)評(píng)議等內(nèi)容。以廣西為例，其指標(biāo)體系由綜合考評(píng)和若干個(gè)專項(xiàng)考評(píng)構(gòu)成，其中以綜合考評(píng)為主體、專項(xiàng)考評(píng)為補(bǔ)充?？梢姡p方指標(biāo)體系構(gòu)成板塊差異較大。另外，即使是類似內(nèi)容板塊，其指標(biāo)設(shè)置和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異，如全面從嚴(yán)治黨內(nèi)容容易交叉重疊，但具體內(nèi)容和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)差異較大；此外，政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)安全、組織收入、減稅降費(fèi)、營(yíng)商環(huán)境等也有交叉重復(fù)考評(píng)現(xiàn)象。因主次定位、放管結(jié)合尚未完全理順，考評(píng)主體、考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)等難以銜接。總體而言，稅務(wù)系統(tǒng)和地方黨委政府在落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等總體目標(biāo)上具有一致性，“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”或“綜合＋專項(xiàng)”也有構(gòu)成上的相似性，但在理念、目標(biāo)、定位、內(nèi)容上會(huì)有不同考量和體現(xiàn)。相比較而言，稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)“專業(yè)治理”特征鮮明，地方黨委政府績(jī)效考評(píng)則“綜合治理”特征突出，二者之間重疊交叉部分是銜接融合的難點(diǎn)所在。

（三）考評(píng)方法主要差異及問題

稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)以線上考評(píng)、量化計(jì)分法為主，信息化考評(píng)程度較高，堅(jiān)持可衡量、可考實(shí)、可管控標(biāo)準(zhǔn)，量化機(jī)考指標(biāo)分值權(quán)重達(dá)到80%，評(píng)價(jià)分值權(quán)重接近20%。地方黨委政府績(jī)效考評(píng)以線下考評(píng)、直接加減計(jì)分法為主，信息化考評(píng)總體處于起步階段，尚不能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)取數(shù)、量化機(jī)考，察訪核驗(yàn)發(fā)揮重要作用。地方黨委政府績(jī)效考評(píng)中，由評(píng)價(jià)主體“打分評(píng)價(jià)”的比例相對(duì)較高，如廣西中直駐桂單位服務(wù)評(píng)價(jià)分值權(quán)重最高為40%、浙江的主觀評(píng)價(jià)權(quán)重為35%，評(píng)價(jià)分值權(quán)重總體呈下降趨勢(shì)。另外，社會(huì)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)采集來源也有一定差異，稅務(wù)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)來源包括納稅人滿意度第三方評(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、國(guó)務(wù)院大督查、外部審計(jì)、巡視巡察、信訪輿情等方面，地方黨委政府的評(píng)價(jià)來源包括第三方評(píng)估，以及領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、企業(yè)代表、市民代表、媒體代表的評(píng)價(jià)等。考評(píng)方法與發(fā)展層次、管理職能、基礎(chǔ)條件、管理理念等密切相關(guān)，主要根據(jù)管理需要和現(xiàn)實(shí)條件選擇，可以隨主觀認(rèn)知、客觀條件變化并經(jīng)過相關(guān)努力持續(xù)優(yōu)化提升。

四、基于加強(qiáng)系統(tǒng)集成的稅務(wù)系統(tǒng)和地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合設(shè)想

（一）以加強(qiáng)“系統(tǒng)集成”為深化雙重考評(píng)銜接融合的理論遵循

2015年以來，習(xí)近平總書記多次指出要加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。習(xí)近平總書記提出的加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，就是要求在全面深化改革中，運(yùn)用馬克思主義系統(tǒng)觀來思考各項(xiàng)改革的內(nèi)在聯(lián)系和相互作用，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)一致，使改革獲得最佳效能。習(xí)近平總書記指出，“如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進(jìn)下去，即使勉強(qiáng)推進(jìn)，效果也會(huì)大打折扣”[19]。改革是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，任何改革都會(huì)牽涉其他領(lǐng)域、其他部門，由此，改革不能僅靠單兵突進(jìn)，需要統(tǒng)籌推進(jìn)，注重加強(qiáng)各部門各地方改革舉措、機(jī)制和方法的相互承接、協(xié)調(diào)和配套，更加注重將各項(xiàng)改革和舉措作為一個(gè)有機(jī)整體[20]。系統(tǒng)集成既是一種思想方法又是一種工作方法，啟發(fā)我們要思維開闊，注重協(xié)同合作，服從大局和整體利益，在謀劃、設(shè)計(jì)、推進(jìn)重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革中要處理好各項(xiàng)舉措的充分聯(lián)動(dòng)和銜接配套[21]。

績(jī)效管理是我國(guó)政府治理改革的重要舉措，稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)的銜接融合是當(dāng)前我國(guó)深化政府績(jī)效管理改革的重要環(huán)節(jié)，必須以加強(qiáng)“系統(tǒng)集成”為理論遵循，以實(shí)現(xiàn)“協(xié)同高效”為治理目標(biāo)，具體來看：一是要從整體上把準(zhǔn)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的方向，如考評(píng)事項(xiàng)主次定位、放管方式、信息共享等；二是要抓住稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，如深化稅收征管改革、推進(jìn)納稅繳費(fèi)便利化改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境涉稅事項(xiàng)等。

（二）實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)深化融合的設(shè)想

基于當(dāng)前的探索實(shí)踐，以加強(qiáng)“系統(tǒng)集成”為指南，課題組提出深化稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的設(shè)想如下。

第一步，把準(zhǔn)銜接融合的方向，確立稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的主導(dǎo)方向和基本原則。根據(jù)創(chuàng)新行政管理方式、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，依據(jù)2018年中共中央印發(fā)的《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》關(guān)于國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主、與省（自治區(qū)、直轄市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制的規(guī)定，宜確立稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理為主導(dǎo)、融合地方黨委政府核心要求的雙重考評(píng)銜接融合基本原則。

第二步，根據(jù)銜接融合基本原則整體設(shè)計(jì)雙重考評(píng)銜接融合方案。在國(guó)家稅務(wù)總局指導(dǎo)下，各省級(jí)稅務(wù)局根據(jù)銜接融合基本原則加強(qiáng)與地方相關(guān)部門的溝通對(duì)接，構(gòu)建雙重考評(píng)的“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”考評(píng)銜接方案，即地方黨委政府對(duì)駐地稅務(wù)部門實(shí)行綜合考評(píng)，考核內(nèi)容分為“關(guān)鍵業(yè)務(wù)”和“專項(xiàng)評(píng)價(jià)”兩大模塊，其中關(guān)鍵業(yè)務(wù)模塊主要體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、稅收改革發(fā)展、工作運(yùn)轉(zhuǎn)保障三大內(nèi)容，是考評(píng)主體部分，模塊權(quán)重占比60%～70%較為適宜，考評(píng)項(xiàng)目依據(jù)稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)的關(guān)鍵項(xiàng)目確定，優(yōu)先選擇與服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切的項(xiàng)目；專項(xiàng)評(píng)價(jià)模塊根據(jù)地方地方黨委政府的重大決策部署、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，由地方績(jī)效考評(píng)部門確定。整體框架宜體現(xiàn)核心業(yè)務(wù)考評(píng)以“條”為主、專項(xiàng)評(píng)價(jià)以“塊”為主的基本導(dǎo)向。省級(jí)以下稅務(wù)局參照省級(jí)稅務(wù)局方案執(zhí)行，以省域規(guī)范統(tǒng)一為佳。

第三步，對(duì)雙重考評(píng)銜接融合中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)突破。根據(jù)馬克思主義系統(tǒng)觀，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)必須找到整個(gè)系統(tǒng)中具有決定性作用的核心要素或關(guān)鍵點(diǎn)，通過核心要素或關(guān)鍵點(diǎn)的突破帶動(dòng)全局發(fā)展[22]。稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合是政府績(jī)效管理改革系統(tǒng)下的一個(gè)子系統(tǒng)，其關(guān)鍵點(diǎn)是績(jī)效考評(píng)規(guī)則和績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，尤其是指標(biāo)體系。根據(jù)上述的“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”考評(píng)方案，構(gòu)建銜接融合的考評(píng)規(guī)則和指標(biāo)體系。具體來看，地方黨委政府宜聚焦稅收主責(zé)主業(yè)，立足發(fā)揮稅收基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）方法科學(xué)構(gòu)建、量身定制稅務(wù)部門績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。關(guān)鍵業(yè)務(wù)模塊指標(biāo)宜以國(guó)家稅務(wù)總局為主導(dǎo)，可考慮直接運(yùn)用稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)結(jié)果；專項(xiàng)評(píng)價(jià)模塊宜以地方黨委政府為主導(dǎo)，考評(píng)內(nèi)容聚焦貫徹落實(shí)地方黨委政府重大決策部署。

五、推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)銜接融合的對(duì)策建議

基于稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府績(jī)效考評(píng)深化銜接融合的設(shè)想，針對(duì)各地實(shí)踐中存在的主要問題，課題組提出以下對(duì)策建議。

（一）統(tǒng)籌構(gòu)建以“集成＋協(xié)同”自動(dòng)考評(píng)為手段的稅務(wù)系統(tǒng)雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合新格局

2018年稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革確立省級(jí)稅務(wù)局雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，為省級(jí)及以下稅務(wù)局承接稅務(wù)總局與地方黨委政府雙重績(jī)效考評(píng)提供了體制依據(jù)；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)保障辦法、國(guó)家稅務(wù)總局設(shè)立“三定”考核考評(píng)機(jī)構(gòu)以及明確各省級(jí)稅務(wù)局和駐各地特派員辦事處納入地方黨委政府績(jī)效考評(píng)，為省級(jí)及以下稅務(wù)局承接雙重績(jī)效考評(píng)提供了機(jī)制保障。近年來，各地探索實(shí)踐宜從“系統(tǒng)集成”視角予以改進(jìn)提升。一是加快系統(tǒng)集成自動(dòng)考評(píng)。以進(jìn)一步深化稅收征管改革、增值稅發(fā)票電子化改革為契機(jī)，國(guó)家稅務(wù)總局宜以金稅四期系統(tǒng)集成為抓手，整合集成稅收征管、綜合辦公、績(jī)效管理、數(shù)字人事等子系統(tǒng)，把績(jī)效考評(píng)滲入業(yè)務(wù)流程、融入崗責(zé)體系、嵌入信息系統(tǒng)，加快黨務(wù)政務(wù)業(yè)務(wù)融合，推動(dòng)精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)管、精誠(chéng)共治績(jī)效考評(píng)機(jī)生機(jī)匯機(jī)考。二是加快實(shí)踐集成統(tǒng)籌推進(jìn)。建議稅務(wù)總局根據(jù)2018年稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革方案，明確“稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理為主、融合地方黨委政府核心要求”的雙重績(jī)效考評(píng)銜接原則，統(tǒng)籌指導(dǎo)各省級(jí)稅務(wù)局開展“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”的雙重考評(píng)銜接融合實(shí)踐探索，自上而下遴選部署省、市、縣級(jí)稅務(wù)局分級(jí)分類探索試點(diǎn)。省級(jí)稅務(wù)局宜發(fā)揮實(shí)踐主體作用，深度探索雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合模式、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等關(guān)鍵事項(xiàng)，把有效做法、成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制覆蓋省級(jí)以下稅務(wù)局，進(jìn)一步豐富稅務(wù)實(shí)踐樣本，自下而上積累探索經(jīng)驗(yàn)。

（二）協(xié)同推進(jìn)以“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”雙向互動(dòng)為特色的稅務(wù)系統(tǒng)雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合新模式

省級(jí)稅務(wù)局應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與地方黨委政府績(jī)效管理部門的常態(tài)化、專業(yè)化溝通對(duì)接，雙方按照“系統(tǒng)集成”理論，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作協(xié)同，共同構(gòu)建“關(guān)鍵＋專項(xiàng)”銜接融合考評(píng)模式。省級(jí)稅務(wù)局在雙管雙考體制下應(yīng)充分發(fā)揮好橋梁紐帶作用，多渠道、多層次、多維度開展績(jī)效溝通和實(shí)踐探索。首先，宜抓緊研究梳理雙重考評(píng)銜接融合事項(xiàng)清單。按照核心業(yè)務(wù)以稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效管理為主的原則，持續(xù)優(yōu)化完善關(guān)鍵模塊的考評(píng)體系、考評(píng)規(guī)則等，提請(qǐng)地方黨委政府績(jī)效管理部門共同確認(rèn)。地方黨委政府績(jī)效管理部門在確定專項(xiàng)評(píng)價(jià)模塊的考評(píng)體系、考評(píng)規(guī)則時(shí)應(yīng)充分征求省級(jí)稅務(wù)局意見建議。其次，宜制定雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合操作規(guī)范，明確雙管雙考職能邊界、主次定位、放管方式、考評(píng)模式、數(shù)據(jù)共享、結(jié)果互認(rèn)、經(jīng)費(fèi)保障等具體操作規(guī)范，進(jìn)一步形成簡(jiǎn)便易行、務(wù)實(shí)高效的考評(píng)模式和操作規(guī)范，為市、縣級(jí)稅務(wù)局雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合提供參照范本。

（三）前瞻把握以“組織＋個(gè)人”雙輪驅(qū)動(dòng)為內(nèi)核的稅務(wù)系統(tǒng)雙重考評(píng)銜接融合新趨勢(shì)

2015年以來，稅務(wù)系統(tǒng)組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效“雙輪驅(qū)動(dòng)”是獨(dú)特的“稅務(wù)貢獻(xiàn)”，為地方黨委政府績(jī)效考評(píng)提供了新思路。為貫徹中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》中關(guān)于改進(jìn)提升績(jī)效考評(píng)的任務(wù)要求，國(guó)家稅務(wù)總局在加速打通組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效雙向通道，進(jìn)入了探索建立個(gè)人績(jī)效差異評(píng)價(jià)機(jī)制的“深水區(qū)”。在稅務(wù)系統(tǒng)雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合實(shí)踐中，稅務(wù)系統(tǒng)與地方黨委政府互動(dòng)交流、互相借鑒、共建共享。一方面，稅務(wù)系統(tǒng)廣泛汲取地方黨委政府的先進(jìn)理念、有效做法，加速打造“數(shù)字績(jī)效”以適應(yīng)“智慧稅務(wù)”新要求。在考評(píng)方法上，宜依托金稅四期以“一局式”“一員式”智能歸集為主要手段，深度融合黨務(wù)政務(wù)業(yè)務(wù)，智能歸集稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)等行為的全程客觀記錄和智能數(shù)字量化，進(jìn)一步提升量化機(jī)考水平，特別在推進(jìn)“精誠(chéng)共治”過程中，充分銜接吸收地方黨委政府績(jī)效考評(píng)察訪核驗(yàn)、一票肯定、紅黑榜評(píng)價(jià)等行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法；另一方面，稅務(wù)系統(tǒng)組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效“雙輪驅(qū)動(dòng)”的先行探索為地方黨委政府提供了有益參考，如廣西個(gè)人績(jī)效試點(diǎn)迅速擴(kuò)大到18個(gè)區(qū)直單位，反過來又推動(dòng)廣西稅務(wù)局個(gè)人績(jī)效搶分制試點(diǎn)。

（四）穩(wěn)步推動(dòng)“地方＋部委”并行立法為根基的稅務(wù)系統(tǒng)雙重績(jī)效考評(píng)銜接融合新保障

以行政管理方式實(shí)施績(jī)效管理，是中國(guó)績(jī)效管理實(shí)踐探索階段的突出特征，也是進(jìn)入法治階段的必經(jīng)過程。2011年起，自國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)原監(jiān)察部牽頭的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議部署6個(gè)中央部委和8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方政府試點(diǎn)以來，全國(guó)績(jī)效管理實(shí)踐探索駛?cè)肓恕翱燔嚨馈薄?018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》作出了迄今為止績(jī)效管理領(lǐng)域?qū)哟巫罡叩闹贫刃园才?。近年來，一些地方黨委政府也進(jìn)行了立法探索，如深圳、杭州、廣西等地，特別是2015年頒布的《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》為政府績(jī)效管理地方立法提供了有益經(jīng)驗(yàn)。2021年，《廣西壯族自治區(qū)績(jī)效管理?xiàng)l例（草案）》面向社會(huì)公開征求意見，全國(guó)首個(gè)省級(jí)人大立法的績(jī)效管理?xiàng)l例即將誕生，廣西績(jī)效管理實(shí)踐探索的有效做法和成熟經(jīng)驗(yàn)等成果有望通過地方立法形式鞏固下來，有效解決“誰考、考誰、考什么、怎么考、結(jié)果怎么用”等關(guān)鍵事項(xiàng)，為深入推進(jìn)績(jī)效管理提供法治保障。國(guó)家部委宜在銜接現(xiàn)行法律法規(guī)層面，打通組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效雙向通道，為地方實(shí)踐探索提供基本遵循。在地方立法、部門規(guī)章集成實(shí)踐探索成果的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)國(guó)家立法，從根本上解決全國(guó)范圍內(nèi)的績(jī)效管理法治保障問題。