李華胤 ，李 曄

(1.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079；2 .中共麻城市委黨校，湖北 黃岡 438300)

基層干部是政策執(zhí)行的責(zé)任主體，政策績效與基層干部的政策執(zhí)行行為高度相關(guān)。但在現(xiàn)實(shí)性治理情境中，基層干部多基于行政的邏輯，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象，使得政策“有執(zhí)行而無質(zhì)量”，無法達(dá)到政策制定者的政策預(yù)定目標(biāo)，陷入政策績效低下的窘境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，岔鎮(zhèn)D村村干部作為《W縣農(nóng)作物秸稈綜合利用工作方案》的執(zhí)行主體，在政策執(zhí)行過程中通過對這一政策的不斷調(diào)適實(shí)現(xiàn)了政策績效的提升。基層干部為何要在政策執(zhí)行中做出調(diào)適行為？基層干部的政策調(diào)適行為與政策績效有何內(nèi)在關(guān)系？基于這些問題，本文以基層干部的政策執(zhí)行行為為切入點(diǎn)，對基層干部的政策調(diào)適行為與政策績效之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制進(jìn)行深入剖析，希冀為基層干部提升政策績效提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

如何提升政策績效是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。關(guān)于政策績效提升路徑的研究，主要有以下三類：

一是主體主義路徑。成功的政策執(zhí)行往往是多元主體間高度合作的結(jié)果。主體主義路徑主要強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過程中政府主導(dǎo)下的多元主體間的合作配合。在主體主義路徑下，政府能力、資源等要素被認(rèn)為是有限的，單憑政府一己之力無法實(shí)現(xiàn)政策績效的高度提升。而社會中的不同群體都能提供獨(dú)特的觀點(diǎn)、技能和資源，他們成功參與政府政策執(zhí)行過程對提升政策執(zhí)行績效至關(guān)重要。[1]因此，執(zhí)行政治決策的機(jī)構(gòu)可以通過與其他組織合作來提高自己的能力[2]，由此帶來政策績效的提升。政策執(zhí)行過程中多主體間的合作程度與政策績效呈現(xiàn)相關(guān)關(guān)系。學(xué)界多認(rèn)為組織間合作是一種改善政策績效的合理策略，通過合作和協(xié)作能夠帶來公共部門政策績效的增長，其主要原因在于不同主體間合作提高了執(zhí)行機(jī)構(gòu)將政策付諸實(shí)踐的能力。[3]公民與政府達(dá)成合作以增強(qiáng)政策執(zhí)行績效往往也是學(xué)界研究的重點(diǎn)，公民與政府的合作多以公民參與的形式呈現(xiàn)。公民有序化參與一方面能夠促進(jìn)形成良好的執(zhí)行環(huán)境[4]，另一方面還能夠增強(qiáng)公民對現(xiàn)存政治體系和公共政策執(zhí)行內(nèi)容的認(rèn)知與支持,提升公共政策執(zhí)行的績效[5]。

二是優(yōu)化政策執(zhí)行過程路徑。這主要是指通過行政系統(tǒng)內(nèi)的考核激勵、優(yōu)化政策執(zhí)行者所采用的政策工具以及加強(qiáng)上級政府對該政策的重視程度，從而帶來政策績效的提升?！皦毫π腕w制”“晉升錦標(biāo)賽”揭示了中國政策執(zhí)行的特征，在“壓力型體制”[6]和“晉升錦標(biāo)賽”[7]下，政府官員在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)指標(biāo)，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行“層層加碼”的現(xiàn)象，以此來超額完成任務(wù)。正基于此模式，中央政府的政策才能在某種程度上得以有效貫徹落實(shí)。另外，政策執(zhí)行環(huán)境與政策工具的匹配程度影響著政策績效的高低。如Hanse和 Hass的研究表明，借助高品質(zhì)的電子文檔進(jìn)行知識共享能夠提高工作效率，進(jìn)而促進(jìn)績效提升。[8]高層推動對于政策績效具有顯性作用，會產(chǎn)生巨大的“政治勢能”[9]，政治勢能能夠轉(zhuǎn)化為具體的治理效能,推動公共政策有效執(zhí)行[10]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共政策的提質(zhì)增效。

三是提升政策自身適應(yīng)性路徑。政策自身對于政策執(zhí)行具有重要意義，高質(zhì)量的公共政策有助于在執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)政策績效最優(yōu)化。公共政策本身的合法性和合理性對公共政策有效執(zhí)行具有十分重要的統(tǒng)領(lǐng)性意義。[11]公共政策質(zhì)量是公共政策的生命線，高質(zhì)量的公共政策是政府政策執(zhí)行中取得高績效的“元動力”。[12]如果政策的規(guī)定符合基層實(shí)際情況，那政策適用性就高，可操作性強(qiáng)，執(zhí)行難度降低，政策績效就高。[13]韓博天認(rèn)為中國從革命年代就形成了“游擊式”制定政策的方法以適應(yīng)治理情境中的變化與不確定性，即在制定政策過程中允許改變一些已有的規(guī)定來適應(yīng)周圍環(huán)境的變化，并在執(zhí)行過程中不斷調(diào)整，提出了“適應(yīng)性治理”的概念。[14]“適應(yīng)性治理”在一定程度上闡明了公共政策在不同治理情境下的“因地制宜”，解釋了政策績效提升的機(jī)理，但仍有相當(dāng)大的研究空間。

綜上所述，三種提升政策績效的路徑為我們理解如何提升政策績效提供了有益借鑒，同時為本文的研究提供了理論參考。但不難看出，無論是主體主義路徑、優(yōu)化政策執(zhí)行過程路徑還是提升政策自身適應(yīng)性路徑都帶有很強(qiáng)的制度化依賴，均是由政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)為出發(fā)點(diǎn)的機(jī)制分析，忽視了行為主體與客觀情境的作用。無論是在理論上，還是現(xiàn)實(shí)性治理情境中，基層干部作為政策執(zhí)行的主體，負(fù)有將國家政策有效執(zhí)行的責(zé)任，對政策績效發(fā)揮著不可忽視的影響。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在岔鎮(zhèn)D村的“秸稈政策執(zhí)行”過程中，D村村干部不僅限于執(zhí)行禁燃政策，還在政策執(zhí)行的互動過程中對政策文本進(jìn)行了有機(jī)調(diào)適，對自身在秸稈治理中扮演的角色進(jìn)行了深度調(diào)適。調(diào)適出的“積極政策”改善了“原初政策”的績效質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了“由禁到治”的積極性轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)了秸稈的有效治理。D村村干部在政策執(zhí)行中為什么要做出對政策文本以及對自身角色的調(diào)適行為？這一行為能夠提升政策績效的內(nèi)在機(jī)制是什么？基于這些問題，本文對于D村干部在秸稈治理中的政策執(zhí)行行為進(jìn)行深入剖析，通過考察D村在政策執(zhí)行中提升政策績效的內(nèi)在機(jī)制，嘗試建構(gòu)“雙重調(diào)適”提升政策績效的理論機(jī)制。

二、“秸稈政策執(zhí)行”的變化與績效：D村的案例

2020年10月30日，W縣政府為加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作，防治秸稈焚燒現(xiàn)象，根據(jù)省市相關(guān)文件精神，制定《W縣農(nóng)作物秸稈綜合利用工作方案》(下文簡稱《方案》)?！斗桨浮芬?guī)定在縣域內(nèi)推行對玉米生產(chǎn)的三個環(huán)節(jié)，即“收獲、滅茬(含清運(yùn))、秋耕(犁地、旋耕)”的經(jīng)營主體每畝補(bǔ)助52元；對實(shí)施“滅茬(含清運(yùn))、秋耕(犁地、旋耕)”兩個環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體每畝補(bǔ)助10元，并下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。

(一)鎮(zhèn)干部行政調(diào)配與零度績效

根據(jù)《決定》內(nèi)容，岔鎮(zhèn)政府結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足的實(shí)際情況，經(jīng)研究決定，對三個環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體實(shí)施每畝補(bǔ)助52元，同時還需農(nóng)戶每畝繳納48元，雙方協(xié)作出資形成“政府52+農(nóng)戶48方案”來雇傭機(jī)器完成三個環(huán)節(jié)的全方位托管。但在這一政策執(zhí)行時，D村農(nóng)戶均已完成“收獲”環(huán)節(jié)，無法按照政策要求實(shí)現(xiàn)三個環(huán)節(jié)全方位托管；且絕大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為每畝地繳納48元過于高昂，表現(xiàn)出拒絕合作的傾向。因此，“政府52+農(nóng)戶48方案”擱淺，未實(shí)現(xiàn)政策落地。

考慮到這一實(shí)際情況，岔鎮(zhèn)結(jié)合市場行情后決定為每畝地“滅茬”這一環(huán)節(jié)單獨(dú)補(bǔ)助12元，以此來解決堆積在地里無處安放的秸稈。D村村干部基于岔鎮(zhèn)決議，以每畝地補(bǔ)助12元的價(jià)格聯(lián)系“滅茬”經(jīng)營主體入地，機(jī)器入地后為追求經(jīng)濟(jì)效益加快工作進(jìn)度，致使“滅茬”效果不佳。且經(jīng)營主體認(rèn)為每畝12元補(bǔ)助遠(yuǎn)低于工作成本，在工作兩天后，“滅茬”經(jīng)營主體不再前往D村進(jìn)行滅茬工作。此時政策執(zhí)行半途而廢，績效產(chǎn)出近乎于零。

(二)村干部初次調(diào)整與績效激活

播種日期漸進(jìn)，堆放在地中的玉米秸稈再不處理將會影響農(nóng)戶生產(chǎn)，農(nóng)戶的不滿情緒也愈發(fā)高漲。2021年2月，D村村兩委召集村民小組組長以及20位村民代表協(xié)商秸稈處理方案。村支書說道：“其實(shí)我們也在反思，我們不能光覺得把政策執(zhí)行下去就行了，還得想辦法讓老百姓都滿意，在這方面我們村干部確實(shí)也有責(zé)任”，“再說了，村兩委哪一家最少不都有個十來畝地，我們自己也得種田，也得找個辦法處理自己地里的玉米秸稈啊?！贝藭r村干部已充分認(rèn)識到自己肩負(fù)幫助農(nóng)戶處理秸稈并使之滿意的重?fù)?dān)。因此，在考慮到鎮(zhèn)政府財(cái)政補(bǔ)貼不足的實(shí)際情況后，D村村委會主動提出在政府每畝“滅茬”補(bǔ)助12元的基礎(chǔ)上，D村村委會每畝補(bǔ)助20元，同時農(nóng)戶每畝需交納20元，將“滅茬”和“翻地”兩道工序納入此次方案補(bǔ)助范圍，形成“政府12+村委20+農(nóng)戶20方案”。在意識到自身治理責(zé)任后，D村村委首次與政府、農(nóng)戶共同承擔(dān)機(jī)械處理費(fèi)用。

此后，村支書主動聯(lián)系“滅茬”服務(wù)主體，要求前來D村進(jìn)行示范作業(yè)，并邀請D村農(nóng)戶前往查看示范效果。2月23日，“滅茬”服務(wù)主體前往D村展開示范作業(yè)，經(jīng)農(nóng)戶考察實(shí)際滅茬效果后主要有以下意見：一是“滅茬”質(zhì)量低下，地里殘茬數(shù)量多，需進(jìn)行二次人工處理；二是每畝地20元費(fèi)用較高，僅進(jìn)行“滅茬”環(huán)節(jié)便可，“翻地”環(huán)節(jié)可自行處理。最后僅有39%的農(nóng)戶愿意出資參與這一方案。(1)此處及文中后續(xù)數(shù)據(jù)均來源于筆者2021年5月2日到5月18日在D村調(diào)研期間收集整理的調(diào)查問卷。眼見D村農(nóng)戶合作意愿不強(qiáng)，同時基于被舉報(bào)“亂收費(fèi)”的擔(dān)憂，D村村委便將這一方案放棄。

(三)村干部二次調(diào)適與績效升級

春耕漸進(jìn)，為農(nóng)戶提供處理地中玉米秸稈的方法迫在眉睫。在此情境下，一方面D村村委面臨著完成來自岔鎮(zhèn)政府禁燃任務(wù)的壓力，但另一方面又要幫助農(nóng)民尋找出路，探尋新形勢下玉米秸稈處理的好辦法，全力幫助農(nóng)民做好春播準(zhǔn)備。3月中旬，D村再次召集村兩委成員、村民小組組長以及村民代表開會，D村村干部積極聽取村民代表所提出的農(nóng)戶意見，經(jīng)過多輪協(xié)商，會議決定為減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，機(jī)器處理工序由“滅茬”“翻地”兩項(xiàng)減少為“滅茬”一項(xiàng)，原先的農(nóng)戶每畝出資20元下調(diào)為10元，村委補(bǔ)助由20元調(diào)整為10元，正式形成“政府12+村委10+農(nóng)戶10方案”。

第二天由D村村支書起草了關(guān)于這一方案的“申請報(bào)告”遞交給岔鎮(zhèn)政府，這一調(diào)適后的方案得到岔鎮(zhèn)政府認(rèn)可。于是D村村委通過村內(nèi)高音喇叭向農(nóng)戶公布這一實(shí)施方案。D村村委以協(xié)作為導(dǎo)向，為各家各戶講明機(jī)械處理的利弊；以參與為關(guān)鍵，制作《秸稈處理意愿及信息登記表》摸排各戶機(jī)械處理秸稈的意愿情況。經(jīng)過入戶講解后，有84%的D村農(nóng)戶贊同“政府12+村委10+農(nóng)戶10方案”，愿意與政府以及村委共擔(dān)機(jī)械處理費(fèi)用。與此同時，村委及時安排機(jī)器入地“滅茬”，而機(jī)械處理過后剩余的秸稈殘茬，由農(nóng)戶集中到地頭路邊再經(jīng)村委會統(tǒng)一清理，以參與為關(guān)鍵，聯(lián)結(jié)家戶協(xié)同治理。有D村農(nóng)戶說道：“村委會那么積極，一畝地愿意出10塊錢幫我們解決地里的秸稈，而且我們自己出的錢也不多，那我們肯定也愿意配合?！北M管有93%的D村農(nóng)戶在由機(jī)械處理后對自家土地進(jìn)行了二次人工處理，但仍有高達(dá)71%的農(nóng)戶認(rèn)為機(jī)械處理極大減輕了其生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，更有76%的農(nóng)戶表示愿意明年繼續(xù)與政府、村委合作雇傭機(jī)器處理地里的玉米秸稈。

2021年岔鎮(zhèn)D村機(jī)械處理了約2000畝秸稈，無農(nóng)戶焚燒秸稈。D村村干部通過對岔鎮(zhèn)“秸稈治理政策”的積極調(diào)適，提升了政策績效，實(shí)現(xiàn)了“由禁到治”的秸稈積極性治理轉(zhuǎn)型。

三、雙重調(diào)適：在政策執(zhí)行中提高績效的內(nèi)在機(jī)制分析

(一)壓力下的調(diào)適行為是績效優(yōu)化的動力

基層干部面臨問責(zé)壓力時往往出現(xiàn)兩種面向的執(zhí)行策略：一是行政性執(zhí)行。在目標(biāo)責(zé)任制的壓力之下，基層政府往往采用行政方式提升自身的調(diào)適能力，但這一方式使得基層社會治理出現(xiàn)行政化特征，從而帶來一系列問題[15]，主要表現(xiàn)為形式主義、政策的變通性執(zhí)行以及政策抵制等。二是治理性執(zhí)行。當(dāng)壓力較大時，執(zhí)行主體會較好地執(zhí)行政策，出現(xiàn)“治理式執(zhí)行”的現(xiàn)象[16]，做出面向基層民眾的治理行為?；鶎痈刹拷巧缪菰从诖迩f內(nèi)部“身份標(biāo)簽”與外部賦權(quán)。來自不同方向的權(quán)力授予致使村干部承擔(dān)雙重責(zé)任：一是自上而下的行政吸納代理機(jī)制使其負(fù)有行政執(zhí)行責(zé)任，這意味著行政系統(tǒng)內(nèi)的剛性問責(zé)；二是自下而上的村莊代理人的身份屬性意味著社會治理責(zé)任，村民自治初定角色使其面臨柔性社會壓力。雙重權(quán)力來源、多重任務(wù)重壓要求基層干部發(fā)揮角色主體性，同時擔(dān)負(fù)行政執(zhí)行責(zé)任與社會治理責(zé)任。

政策績效依附于基層干部行動策略，社會問責(zé)壓力成為行動策略轉(zhuǎn)向的重大勢能。首先，村莊生活共同體催生情感聯(lián)結(jié)，情感聯(lián)結(jié)規(guī)制基層干部政策執(zhí)行取向，變行政性剛性政策執(zhí)行為情感性調(diào)適政策執(zhí)行。其次，治理性情境演進(jìn)助長社會問責(zé)主體問責(zé)勢能。政策績效受制于政策時效的容納度，即必須在規(guī)定時間內(nèi)予以政策落地。春耕漸進(jìn)便意味著政策時效底線愈近，而農(nóng)戶基于自身糧食生產(chǎn)利益訴求，對基層干部施加的社會問責(zé)壓力呈規(guī)模性增長?；鶎痈刹繛橄馍鐣栘?zé)，基于民眾心理預(yù)期做出政策調(diào)適行為，滿足農(nóng)戶內(nèi)源性、根本性訴求，既達(dá)成了秸稈禁燃的政策預(yù)期績效，又在互動中實(shí)現(xiàn)了政策溢出績效。

(二)面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是提高政策績效的基礎(chǔ)

良好的政策執(zhí)行力，既是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可靠保障，也是發(fā)揮政策效能的有力砝碼。[17]而具有能動性的基層政策執(zhí)行者，經(jīng)常能夠運(yùn)用一系列社會性技巧來解讀政策目標(biāo)，創(chuàng)新執(zhí)行行為。[18]調(diào)適性政策執(zhí)行具有兩個面向：一是模糊政策目標(biāo)，忽視政策執(zhí)行適宜性，象征性執(zhí)行或變通性執(zhí)行致使政策執(zhí)行阻滯的行政面向；二是基于政策學(xué)習(xí)，開放決策議程，達(dá)成政策創(chuàng)新的治理面向。不同面向的調(diào)適性政策執(zhí)行是取得差異化績效的重要因素，基于治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是提升政策績效的基礎(chǔ)。治理取向的調(diào)適性政策執(zhí)行，根據(jù)所在地政策受眾的關(guān)鍵特征、心理期許等因素進(jìn)行政策調(diào)適，在不改變政策本身合法性的基礎(chǔ)上增強(qiáng)其合理性，調(diào)和與現(xiàn)實(shí)治理情境的契合度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策績效高度提升。

D村實(shí)現(xiàn)“由禁到治”的秸稈積極性治理轉(zhuǎn)型這一過程，可以看出：第一，面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行的前提是政策執(zhí)行者與政策受眾的良性互動。政策主客體間的協(xié)同性與交互性決定政策績效的高低。通過責(zé)任共擔(dān)、協(xié)作出資提升基層干部公信力，搭建政策容錯的蓄水池同時，構(gòu)建政策執(zhí)行主客體價(jià)值立場一致，激活農(nóng)戶有序參與，從而增強(qiáng)政策執(zhí)行力。第二，協(xié)商共議是面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行的核心?；鶎痈刹吭谡邎?zhí)行中通過政策協(xié)商摸底農(nóng)戶出資的心理預(yù)期，創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶參與空間，回應(yīng)民眾訴求；同時在政策執(zhí)行中調(diào)適方案以提升農(nóng)戶參與意愿，匹配方案文本與農(nóng)戶參與能力連接點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶規(guī)模性參與共擔(dān)方案，促使政策真正落地。第三，監(jiān)督有效是創(chuàng)設(shè)政策執(zhí)行透明性空間的重要基礎(chǔ)。面向治理的調(diào)適性政策執(zhí)行是內(nèi)生性的政策調(diào)適行為。以往政策執(zhí)行模式，多是自上而下的政策灌輸模式，而政策執(zhí)行調(diào)適行為擺脫了體制運(yùn)行內(nèi)的行政依附，依托現(xiàn)有信息公開機(jī)制使方案制定與政策實(shí)施透明，保障民意偏好。以民眾全過程參與貫穿知情、溝通與反饋環(huán)節(jié)，破解政策執(zhí)行監(jiān)督真空的困境，使政策執(zhí)行始終保持在民情期待與有效監(jiān)督的平衡點(diǎn)。

(三)融入式的角色調(diào)適是增進(jìn)政策績效的關(guān)鍵

政策角色調(diào)適是指基層干部基于治理共同體和身份認(rèn)知在特定治理情境中對自身角色進(jìn)行調(diào)適的行為。公共政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行主體的素質(zhì)。[19]履責(zé)意識是履責(zé)能力的基礎(chǔ)性前提，而履責(zé)能力是履責(zé)意識的發(fā)展性條件，兩者互構(gòu)生成政策角色調(diào)適的履責(zé)方向。履責(zé)方向形塑角色調(diào)適，從而產(chǎn)生不同類型的政策執(zhí)行方式：一是命令式角色調(diào)適，即在責(zé)任認(rèn)知上壓力與拉力相主導(dǎo)，履責(zé)行動只遵循“應(yīng)盡之責(zé)”運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，缺乏“愿盡之責(zé)”的內(nèi)生拉力，在命令式角色調(diào)適下不斷強(qiáng)化自身“執(zhí)行者”角色認(rèn)知；二是融入式角色調(diào)適，即在異質(zhì)性角色扮演下，兼及多重角色行為規(guī)范，并做出符合角色期望的積極性履責(zé)行為，本質(zhì)上是履行超越自身客觀責(zé)任之外的主觀責(zé)任。

融入式的角色調(diào)適要求政策執(zhí)行者代入治理情境，通過角色轉(zhuǎn)換將自己視為治理行動中的責(zé)任主體，與其他主體協(xié)商共治，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力，最終達(dá)成政策績效的提升。融入式的角色調(diào)適的內(nèi)涵包括三個方面：第一，積極性責(zé)任認(rèn)知是角色調(diào)適行為的前提。政策角色調(diào)適本質(zhì)上是在差異化角色定位下調(diào)適自身在政策執(zhí)行中的角色實(shí)踐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)主體互動下的角色融入。責(zé)任定位決定責(zé)任實(shí)踐。責(zé)任實(shí)踐的首要前提便是要意識到自身在生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任，在責(zé)任邊界不明的政策環(huán)境中，強(qiáng)化客觀執(zhí)行責(zé)任與主觀認(rèn)知責(zé)任的聯(lián)結(jié)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同對接，在保證政策預(yù)期績效的同時帶來政策溢出績效。第二，責(zé)任交互是角色調(diào)適的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯?；鶎痈刹康摹跋荣x角色”定位使其具有農(nóng)民身份屬性。作為政策受眾，政策是否切合生產(chǎn)實(shí)際，對干部個人也具有相同影響；而作為政策執(zhí)行者，“角色融入”后的基層干部負(fù)有落實(shí)政策執(zhí)行、提升政策績效的責(zé)任，同時還擔(dān)負(fù)著政策受眾即農(nóng)戶的角色期望。第三，責(zé)任分解是角色調(diào)適的優(yōu)化手段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)治理是責(zé)任交互系統(tǒng)的“一體兩翼”，農(nóng)戶在耕地上進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)的同時，建構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的和諧關(guān)系同樣是不可忽視的責(zé)任。這意味著生態(tài)治理性責(zé)任與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任彼此交融。在政策方案中，“滅茬”是生態(tài)治理性責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)，“翻地”則是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任。就履責(zé)主體來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性責(zé)任本應(yīng)由農(nóng)戶自行承擔(dān)，村干部在治理責(zé)任與生產(chǎn)責(zé)任捆綁之下，以責(zé)任分解規(guī)范責(zé)任錯位，以責(zé)任歸位降低履責(zé)成本。

(四)有效的政策文本調(diào)適是提升政策績效的核心

在執(zhí)行上級政策時，地方政府與基層官員往往基于利益“過濾”機(jī)制，在執(zhí)行政策時以自己的利益損益值作為對策參數(shù)，受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換。[20] 就基層干部調(diào)適策略來看，主要有三種類型的文本調(diào)適：一是行政變通性文本調(diào)適，政策價(jià)值取向秉承“精英主義”，依托體制機(jī)制內(nèi)政府官員對自身政策執(zhí)行力感知，封閉政策議程下的內(nèi)部調(diào)整，而缺乏對“需求側(cè)”感知的行政主導(dǎo)；二是權(quán)威協(xié)同性文本調(diào)適，這一政策文本調(diào)適聯(lián)結(jié)行政權(quán)威與地方權(quán)威，將村莊內(nèi)部具有公共權(quán)威的村干部納入調(diào)適過程，以“效用”為中心調(diào)適政策；三是角色融入式文本調(diào)適，即基層干部在政策制定、執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)融入式的角色代入后再次將政策文本進(jìn)行調(diào)適。這一文本調(diào)適開放參與渠道，傾聽民眾訴求，給予精準(zhǔn)化回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)民眾參與和基層干部政策調(diào)適互構(gòu)，在反復(fù)互動中校準(zhǔn)政策文本與民眾訴求契合度。有效的政策文本調(diào)適即角色融入式文本調(diào)適?；鶎痈刹炕诂F(xiàn)實(shí)性治理情境，通過與政策受眾之間的政策協(xié)商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預(yù)期方向做出的調(diào)整行為。多強(qiáng)調(diào)與利益相關(guān)者主體的互動，依據(jù)政策目標(biāo)的調(diào)適需要，與執(zhí)行場域中各參與主體達(dá)成“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”[21]。

一項(xiàng)公共政策得以有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于基于現(xiàn)實(shí)性治理情境對政策文本做出調(diào)適，使得政策達(dá)到“因地制宜”的效果。只有角色融入式文本調(diào)適，即有效的文本調(diào)適才能帶來政策績效的提升。有效的政策文本調(diào)適建立在以下兩個方面之上。一是基于村莊特點(diǎn)的文本調(diào)適是增進(jìn)政策績效的基礎(chǔ)。政策環(huán)境既是政策制定的影響因素，同時又是在政策實(shí)施中取得政策績效的核心變量。依托政策實(shí)施的政策環(huán)境調(diào)適政策，變“目標(biāo)—責(zé)任”為“價(jià)值—回應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)政策文本與政策環(huán)境的交互優(yōu)化。依據(jù)政策環(huán)境調(diào)適后的政策文本呈現(xiàn)出參與多元、上下聯(lián)動、責(zé)任匹配的特征，從而具有推動政策績效的內(nèi)生性動力。二是基于“以人民為中心”價(jià)值取向的文本調(diào)適是優(yōu)化政策績效的關(guān)鍵。在公共政策的制定過程中，政策主體必須基于對形勢的判斷和解決現(xiàn)實(shí)問題的需要，在諸多政策目標(biāo)與價(jià)值取向間有所選擇和取舍。[22]與“精英主義”“效用”的政策目標(biāo)相反，“以人民為中心”的價(jià)值取向要求基層干部在政策執(zhí)行過程中傾聽政策受眾群體間的個體化訴求與群體化訴求，以民意為基礎(chǔ)回應(yīng)表征性訴求的同時，察覺并回應(yīng)深層性訴求，既依據(jù)農(nóng)戶意見調(diào)整合作方案，又為農(nóng)戶在禁燃政策之下找尋秸稈便利化處理方式。

四、調(diào)適與績效：理解政策績效提升路徑的模型

調(diào)適與績效緊密相關(guān)，在政策執(zhí)行中也因政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適的程度不同，從而使政策績效呈現(xiàn)差異化表征。D村村干部在政策執(zhí)行過程中提升績效的核心在于“雙重調(diào)適”，由政策文本調(diào)適和政策角色調(diào)適所形塑的政策績效為理解績效差異和提升政策績效提供了解釋路徑。

(一)有效的政策調(diào)適與政策績效緊密相關(guān)

基層干部是政策執(zhí)行的責(zé)任主體。作為一種責(zé)任的政策執(zhí)行，意味著需要在科層體系中“責(zé)任—問責(zé)”互動關(guān)系下實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。能否實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)，在很大程度上取決于基層干部在政策執(zhí)行中的行動邏輯和策略選擇。調(diào)適是中國公共政策的核心[23]，也是基層干部政策執(zhí)行的重要行動策略?；鶎痈刹康恼{(diào)適行為通過匹配政策環(huán)境，創(chuàng)設(shè)參與空間以聯(lián)結(jié)政策執(zhí)行者與政策受眾，在政策變現(xiàn)過程中實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期績效的同時，往往伴隨著政策溢出績效。有效的政策調(diào)適取決于三個影響要素：

一是基層干部的調(diào)適能力。政策執(zhí)行是執(zhí)行者(組織或人員)與受影響者之間就目標(biāo)和手段做相互調(diào)適的一個過程。[24](P.172)調(diào)適能力作為治理能力的重要組成部分，是治理能力的重要體現(xiàn)，同時也是有效的政策調(diào)適所需要的官員履職能力的內(nèi)在要求。調(diào)適能力體現(xiàn)在對政策本身進(jìn)行“調(diào)整”與“適應(yīng)”，在行政吸納社會下促使公共參與，以政策協(xié)商聯(lián)結(jié)集體合作行動，由此帶來基層政權(quán)政策執(zhí)行適用性、靈活性與回應(yīng)性。二是基層干部的積極性責(zé)任認(rèn)知。責(zé)任認(rèn)知是調(diào)適方向的前因變量，影響調(diào)適的方向與程度。責(zé)任認(rèn)知是主觀性的，只有基層官員主觀上具備發(fā)展性責(zé)任認(rèn)知，才會在客觀上做出積極性的履職行為。[25]積極性責(zé)任認(rèn)知使得基層干部在面臨行動策略選擇時優(yōu)先采用符合理性判斷和治理要求的行動規(guī)范，以責(zé)任擔(dān)當(dāng)抽象出“價(jià)值—手段”的運(yùn)行邏輯與實(shí)踐理路，降低價(jià)值沖突的傾向風(fēng)險(xiǎn)。三是包容性的治理環(huán)境。包容性的治理環(huán)境是高質(zhì)量政策調(diào)適的基礎(chǔ)性要素。包容性的治理環(huán)境首先使得基層干部在政策執(zhí)行中具有相當(dāng)程度的自主性，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境靈活采用合法手段將政策進(jìn)行調(diào)適，增強(qiáng)其合理性，使之與農(nóng)民利益具有更高水平的契合度。同時，包容性治理情境下可吸納其他主體共同參與治理行動，增強(qiáng)政策調(diào)適的合法性與科學(xué)性。在保證政策調(diào)適高質(zhì)量的前提下，將調(diào)適后的政策運(yùn)用到具體治理實(shí)踐中，必然能夠帶來政策執(zhí)行績效的高度提升。

(二)文本調(diào)適與角色調(diào)適：影響政策績效的兩個變量

通過對D村村干部在“秸稈治理”政策落地過程中的分析發(fā)現(xiàn)，基層干部不僅限于執(zhí)行政策，還通過對政策文本與自身角色的有機(jī)調(diào)適，在調(diào)適中帶來政策績效的高度提升，實(shí)現(xiàn)了秸稈有效治理。從D村政策執(zhí)行的實(shí)踐過程來看，其政治影像呈現(xiàn)為文本調(diào)適與角色調(diào)適內(nèi)在機(jī)理的調(diào)適性治理。在實(shí)踐中，基層干部政策執(zhí)行績效受到文本調(diào)適與角色調(diào)適兩個要素的影響。

第一個影響要素是政策角色調(diào)適。庫珀將行政人員的責(zé)任分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩個方面，客觀責(zé)任與來自外部的影響因素有關(guān)，主觀責(zé)任則與我們內(nèi)心的觀念和想法，即對自身責(zé)任的認(rèn)識有關(guān)。[26](P.74)具備行政倫理的基層干部在政策執(zhí)行中既要滿足自上而下的官員行為準(zhǔn)則，又要做出符合自下而上的民眾對基層干部這一角色的行為期待?；鶎痈刹勘旧碡?fù)有在政策執(zhí)行中提升政策績效的治理性責(zé)任。角色調(diào)適的程度越高，基層干部在政策執(zhí)行中取得的績效就越高，呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。

第二個影響要素是政策文本調(diào)適。政策適用性與政策績效高度關(guān)聯(lián)。政策的規(guī)定符合基層實(shí)際情況，那政策適用性就高，可操作性就強(qiáng)，執(zhí)行難度降低，政策績效就高。[13]從治理實(shí)踐來看，政策變現(xiàn)的過程面臨著復(fù)雜多變的政策環(huán)境，政策環(huán)境的動態(tài)性與不可控性使得政策績效具有波動性與不確定性。政策文本具有可塑性，基層干部基于現(xiàn)實(shí)性治理情境，對政策本身做出相應(yīng)調(diào)整以優(yōu)化政策文本，在政策演進(jìn)中通過漸進(jìn)調(diào)適可提升政策文本的耦合度和協(xié)同度。文本調(diào)適符合治理情境的程度越高，政策績效就越高。

從總體上來看，如圖1所示，基層干部角色調(diào)適與文本調(diào)適程度越高，政策績效就越高。

圖1 政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績效關(guān)系

(三)雙重調(diào)適與政策績效的互動模型

基層干部依據(jù)所面臨的政策環(huán)境，在政策執(zhí)行中采取響應(yīng)性策略實(shí)現(xiàn)規(guī)則遵從[27]的同時，基于政策認(rèn)同與身份共情的觀念認(rèn)知，采取調(diào)適行為形塑政策績效的行為邏輯。在政策執(zhí)行過程中，根據(jù)調(diào)適的程度可將基層干部的調(diào)適行為分為兩大類別：一是僅有政策文本調(diào)適而無政策角色調(diào)適的變通性調(diào)適，在生態(tài)治理行動中，此類調(diào)適在權(quán)力空間下對政策文本進(jìn)行有限度的調(diào)整與適應(yīng)，保證政策自上而下傳達(dá)，產(chǎn)生政策績效；二是在政策角色調(diào)適基礎(chǔ)上進(jìn)行政策文本調(diào)適的治理性調(diào)適，這一類調(diào)適中積極性履責(zé)主體激發(fā)合作治理的內(nèi)生動力，以角色調(diào)適行為調(diào)整角色擔(dān)當(dāng)，既滿足先賦角色定位要求，又在政策執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)自我角色期待，充當(dāng)著“政策執(zhí)行者”與“責(zé)任同擔(dān)者”的雙重角色。

基層干部的文本調(diào)適與角色調(diào)適共同影響著政策績效。在實(shí)踐中，政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適的程度是存在差異的，對于政策文本以及自身角色定位的調(diào)適程度不同，政策績效也呈現(xiàn)出不同程度的差異。政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適兩個變量組合產(chǎn)生不同的政策績效類型。具體來說有四種類型：1.A類型：較強(qiáng)政策文本調(diào)適和較強(qiáng)政策角色調(diào)適下形成的治理型績效。政策主體在能提供更優(yōu)渥的公共服務(wù)的同時，政策主體與政策受體的關(guān)系最為融洽，政策受眾的政策滿意度更高，但相對而言要付出較多的治理成本。2.B類型：較弱政策文本調(diào)適和較強(qiáng)政策角色調(diào)適下形成的價(jià)值型績效。當(dāng)基層干部發(fā)生較強(qiáng)的角色調(diào)適行為后，在包容性治理情境下，其自身責(zé)任觀念的積極性轉(zhuǎn)變必然帶來較強(qiáng)的政策文本調(diào)適，因此，B類基本上不會在具體的治理情境中出現(xiàn)。3.C類型：較弱政策文本調(diào)適和較弱政策角色調(diào)適下形成的管理型績效。基層干部并未對自身在治理中的角色進(jìn)行積極性轉(zhuǎn)型，也并未對上級政策進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，僅是對上級傳達(dá)政策的遵守執(zhí)行行為，因此難以帶來政策績效的提升，是四類中政策績效最低的一類行為模式。4.D類型：較強(qiáng)政策文本調(diào)適和較弱政策角色調(diào)適下形成的效用型績效?；鶎痈刹恳延型ㄟ^對政策文本進(jìn)行調(diào)適以適應(yīng)面臨的復(fù)雜治理情境，從而提升政策績效的行動，但并未清楚地意識到自身在治理中的角色定位，往往不能采用更為有效的調(diào)適行動將政策績效進(jìn)一步提升。

但值得注意的是，在實(shí)踐中政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適的程度并非一成不變的，而是伴隨著基層干部調(diào)適策略的轉(zhuǎn)換出現(xiàn)變化，政策績效也隨之呈現(xiàn)波動，并在A、C、D三種績效類型間進(jìn)行動態(tài)轉(zhuǎn)化。C類型是政策執(zhí)行的原初樣態(tài)，來自上級的政策得以很快落實(shí)，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象，對政策能否取得預(yù)期績效并未高度重視。C類型向A類型轉(zhuǎn)換需要兩個條件：一是基層干部的積極性責(zé)任認(rèn)知覺醒；二是橫向與縱向的政策執(zhí)行壓力加大。而當(dāng)橫向與縱向的政策執(zhí)行壓力變大時，C類型會向D類型轉(zhuǎn)換。當(dāng)D類型責(zé)任意識覺醒，并在文本調(diào)適中呈現(xiàn)出角色調(diào)適的行為樣態(tài)，則會向A類型發(fā)生轉(zhuǎn)換。反之，A類型也會不同程度地向C、D兩類型轉(zhuǎn)換，隨之政策績效變低。政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績效的關(guān)系互動模型為我們理解為何同一政策在不同地區(qū)取得差異化政策績效提供了一個合理的解釋性框架。

圖2 政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績效的關(guān)系互動模型

五、結(jié)論與啟示

有效和成功的政策執(zhí)行是國家發(fā)展的關(guān)鍵。[28]政策執(zhí)行一直以來都是學(xué)界熱議的核心問題，但從總體上來看，學(xué)界多從政策執(zhí)行低效的原因出發(fā)探討相應(yīng)對策以提升政策績效。而關(guān)于政策績效提升的手段，多從合作治理、考核激勵、高層推動、政策自身質(zhì)量以及政策執(zhí)行能力來加以解釋。但一項(xiàng)政策能否取得政策制定者的預(yù)期效果，與政策執(zhí)行者有著不可分割的關(guān)系?；鶎痈刹孔鳛樾姓w制末梢內(nèi)的工作人員，直接面向廣大民眾，承擔(dān)著將政策“落地”的任務(wù)，其對于政策文本以及自身角色的理解在很大程度上決定著政策績效。因此，與過往研究思路不同，本文試圖從基層干部在政策執(zhí)行過程中“雙重調(diào)適”的角度來解釋政策績效提升的原因。

本文提出“雙重調(diào)適”的概念，即政策角色調(diào)適與政策文本調(diào)適來解釋政策績效提升的內(nèi)在機(jī)制。政策角色調(diào)適是指基層干部基于治理共同體和身份認(rèn)知在特定治理情境中對自身角色進(jìn)行調(diào)適的行為，本質(zhì)上是履行超越自身客觀責(zé)任之外的主觀責(zé)任。政策文本調(diào)適是指基層干部基于現(xiàn)實(shí)性治理情境，通過與政策受眾之間的政策協(xié)商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預(yù)期方向做出的調(diào)整行為，強(qiáng)調(diào)對于政策本身的調(diào)適。無論是角色調(diào)適還是文本調(diào)適，毫無疑問都可以帶來政策績效的提升。正向的政策文本調(diào)適是提高績效的核心，而融入式的角色調(diào)適是增進(jìn)政策績效的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，本文以政策文本調(diào)適與政策角色調(diào)適作為影響政策績效的變量，搭建政策文本調(diào)適、政策角色調(diào)適與政策績效之間的互動模型，為我們理解為何同一政策在不同地區(qū)取得不同程度的政策績效提供了一個合理的解釋性框架。

如何提升政策績效是亟需解決的現(xiàn)實(shí)性問題，基層干部在政策執(zhí)行過程中的“雙重調(diào)適”不僅帶來了農(nóng)民對政策認(rèn)可基礎(chǔ)上政策績效的提升，更提高了農(nóng)民對基層干部的信任度，只有在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上執(zhí)行政策，農(nóng)民才能真正作為參與者融入鄉(xiāng)村治理行動。科層體制下對于基層干部傳統(tǒng)的考核、激勵只能帶來政策績效的短期提升，只有基層干部自身責(zé)任意識的提升從而在政策執(zhí)行中發(fā)生角色調(diào)適，才能帶來高質(zhì)量的政策績效。同時，必須意識到協(xié)商有效是實(shí)現(xiàn)政策文本調(diào)適以及政策角色調(diào)適的核心，只有通過有效的協(xié)商才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民深度參與性與政府高度回應(yīng)性交互，帶來高政策執(zhí)行效能。更要注意提升基層干部的政策調(diào)適能力，變行政型政策執(zhí)行為調(diào)適性政策執(zhí)行，在與農(nóng)民互動中落實(shí)責(zé)任的多維擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)“共治、共建、共享”。