楊勝利,黃世潤(rùn)

(西南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,成都 610041)

一、問(wèn)題的提出

自1994年分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)權(quán)大幅下降，而事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)地調(diào)整。在分稅制框架下，城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需由地方政府提供資金支持，資金不足成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。財(cái)政壓力的增大、地方政績(jī)的需求使地方政府的融資需求強(qiáng)烈且迫切。加之缺乏對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)管理約束的考核機(jī)制，盲目舉債盛行，地方政府債務(wù)快速發(fā)展。截止2018年末，中國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)18.66萬(wàn)億元。地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也成為困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康良性發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。中國(guó)為防范債務(wù)擴(kuò)張引發(fā)財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了多項(xiàng)管理措施，但都沒(méi)有取得理想的效果。在經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，合理有效地管理地方政府債務(wù)更顯迫切，習(xí)近平總書(shū)記在2019年中央工作會(huì)議中提出要堅(jiān)定、可控、有序、適度、穩(wěn)妥地處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，如果不能明確了解地方政府支出擴(kuò)張的影響因素，地方債務(wù)不斷膨脹的局面便難以真正緩解。在中國(guó)，各區(qū)域之間所處的自然地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境差異較大，影響地方政府舉債行為的因素也存在一定的差異性。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，地方財(cái)力也明顯不同，所處的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、轉(zhuǎn)移支付地位也不盡相同。因此，研究地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素的區(qū)域差異是具有現(xiàn)實(shí)意義的，只有在考慮地方政府債務(wù)影響因素的區(qū)域差異性的基礎(chǔ)上，才能夠有針對(duì)性地防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使得地方債務(wù)管理更加有效率。本文以中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，旨在研究地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素與區(qū)域差異，并探究制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解機(jī)制之時(shí)能夠充分考慮各地方政府的差異性和特殊性，從而建立一個(gè)更加有效地防范和化解地方政府債務(wù)的體制機(jī)制，避免不必要的效率損失。

二、文獻(xiàn)回顧

財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府債務(wù)問(wèn)題一直以來(lái)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。短期內(nèi)，當(dāng)政府面對(duì)財(cái)政和政治壓力時(shí)，政策制定者通常希望借以預(yù)算外的政策來(lái)緩解這些壓力，從而使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積(Hana，1998)[1]。在財(cái)政分權(quán)體制下，中央政府將部分事權(quán)和財(cái)權(quán)下放給地方，地方政府就可能出現(xiàn)財(cái)政不平衡，從而有通過(guò)債務(wù)進(jìn)行融資的需要。因此，地方政府債務(wù)問(wèn)題將必然伴隨著實(shí)行財(cái)政分權(quán)或聯(lián)邦制的經(jīng)濟(jì)體(龔強(qiáng)、王俊、賈珅，2011)[2]。但財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)的影響，當(dāng)前學(xué)界內(nèi)主要存在兩種不同的觀點(diǎn)：一是在預(yù)算硬約束下，財(cái)政分權(quán)能夠迫使地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，使得財(cái)政支出效率提高，并顯著降低地方政府預(yù)算赤字水平，從而抑制地方政府債務(wù)水平的抬升(Qian和Roland，1996；Neyapti，2010)[3～4]。二是如果地方政府傾向并且能夠攫取“公共池”財(cái)政資源，財(cái)政分權(quán)將會(huì)促使地方政府支出規(guī)模膨脹，擴(kuò)大財(cái)政赤字，從而擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模(Ter-minassian和Craig，1997；Huther和Shah，1998；Rodden等，2003；郭玉清、何楊、李龍，2016)[5～8]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模具有正向影響的觀點(diǎn)，甚至認(rèn)為財(cái)政分權(quán)是中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的主要原因。1994年，中國(guó)實(shí)行分稅制改革，明確了中央和地方政府各自的財(cái)權(quán)，但沒(méi)有明確與相應(yīng)財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)的分配，導(dǎo)致中國(guó)地方政府長(zhǎng)期處于財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡的狀態(tài)(祿曉龍、張薦華，2013)[9]。在不完善的分權(quán)體制下，政府間支出責(zé)任下移而缺乏相應(yīng)的財(cái)力保障導(dǎo)致地方政府被動(dòng)負(fù)債(沈綠野、黃蕓，2005；蔡玉，2011；冀云陽(yáng)、付文林、束磊，2019)[10～12]，同時(shí)，中國(guó)地方政府的財(cái)政缺口不僅可以通過(guò)債務(wù)進(jìn)行融資，還可以由上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)，從而在一定條件下能夠刺激地方政府支出(郭玉清、何楊、李龍，2016；劉昊、陳工，2019)[8][13]。

中國(guó)各地區(qū)間自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及政策環(huán)境存在較大差異，因此，在財(cái)政分權(quán)體制下影響地方政府債務(wù)規(guī)模的因素在不同地區(qū)也可能存在差異。但從當(dāng)前的研究來(lái)看，僅有少數(shù)學(xué)者針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究。一般認(rèn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其地方政府債務(wù)規(guī)模越大(歐陽(yáng)華生、裴育，2006；韓鵬飛，2015；李曉紅，2017)[14～16]。冀云陽(yáng)、付文林、束磊(2019)[12]選取中國(guó)279個(gè)地級(jí)市樣本數(shù)據(jù)實(shí)證分析也發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)債務(wù)擴(kuò)張的主因存在異質(zhì)性，認(rèn)為地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)是東部地區(qū)政府債務(wù)增加的主要影響因素，而地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政支出責(zé)任下移造成的財(cái)政壓力是西部地區(qū)政府債務(wù)增加的主要原因。盡管已有研究證實(shí)了財(cái)政分權(quán)體制下影響地方政府債務(wù)規(guī)模的因素存在地區(qū)差異，但由于受到數(shù)據(jù)可得性的限制，已有研究均未對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素區(qū)域差異進(jìn)行深入研究以及沒(méi)有對(duì)差異產(chǎn)生的原因進(jìn)行解釋。本文將在梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，利用除港澳臺(tái)以及西藏以外的30個(gè)省份的2012—2018年面板數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下影響中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的因素及區(qū)域差異進(jìn)行計(jì)量檢驗(yàn)，并對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行分析和解釋。

三、理論分析

由于中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府承擔(dān)了過(guò)多本可以由市場(chǎng)承擔(dān)的職能(張暉、金利娟，2019)[17]，加之，分權(quán)體制改革的不徹底，地方承擔(dān)了遠(yuǎn)超其財(cái)力的支出責(zé)任，導(dǎo)致地方財(cái)政支出較大，從而使得地方不得不舉債以保障其經(jīng)濟(jì)政治職能的實(shí)現(xiàn)(劉尚希、于國(guó)安，2002)[18]。

伴隨垂直的政治管理體制的經(jīng)濟(jì)分權(quán)是中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制的主要特征(傅勇、張晏，2007；王永欽，2007)[19～20]。在中國(guó)，行政和人事方面的集權(quán)將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強(qiáng)有力的激勵(lì)之下，財(cái)政分權(quán)賦予地方官員經(jīng)濟(jì)上的權(quán)限便成為了地方官員在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)的籌碼，因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是對(duì)各地官員進(jìn)行政績(jī)考核的主要指標(biāo)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低在很大程度上影響著各級(jí)官員的升遷概率(周黎安，2007)[21]。GDP政績(jī)考核方式促成地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資沖動(dòng)(韓鵬飛，2015)[15]，而且，在政績(jī)競(jìng)賽思維模式下，地方政府的行為很大程度上被鄰近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響著，債務(wù)增長(zhǎng)也因此容易受到鄰近地區(qū)的影響(呂健，2014)[22]。當(dāng)?shù)胤秸畽?quán)利約束不足時(shí)，地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)無(wú)序融資，會(huì)加劇地方政府債務(wù)的膨脹(陳驍，2014)[23]。同時(shí)，由于中國(guó)不同地區(qū)在自然環(huán)境、要素稟賦等方面存在較大的差異，發(fā)展條件較差的地區(qū)地方官員努力的成效往往不明顯，不容易被觀察到，從而使得這些地區(qū)的地方官員競(jìng)爭(zhēng)中居于劣勢(shì)地位。因此，選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的其他政績(jī)表現(xiàn)對(duì)于這些地方官員而言是可行的。此外，對(duì)于發(fā)展條件相近的地區(qū)，地方政府僅追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也不能夠使其在競(jìng)爭(zhēng)中居于不敗地位，相應(yīng)的還要依靠其他方面的良好表現(xiàn)提高政績(jī)。然而，不論地方政府采取何種行為都可能導(dǎo)致其財(cái)政支出擴(kuò)大，提高政府赤字水平。由此可見(jiàn)，財(cái)政分權(quán)體制下，各地方政府在差異化“晉升錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中行為的異質(zhì)性構(gòu)成了地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素地區(qū)差異的理論基礎(chǔ)。

四、地方政府債務(wù)規(guī)模區(qū)域差異影響因素的實(shí)證分析

(一)變量選取

1.被解釋變量

地方政府債務(wù)規(guī)模。財(cái)政部是中國(guó)地方政府債務(wù)的歸口管理部門(mén)，也是地方政府債務(wù)各類概念的主要締造者與使用者。2015年開(kāi)始財(cái)政部開(kāi)始系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)中國(guó)地方政府債務(wù)存量并向社會(huì)公布，這為本文更好地開(kāi)展地方政府債務(wù)的實(shí)證研究提供了重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為了剔除人口規(guī)模的影響，將對(duì)各省份每年的地方政府債務(wù)余額進(jìn)行人均化處理。

(1)

2.解釋變量

(1)財(cái)政分權(quán)。目前學(xué)界關(guān)于財(cái)政分權(quán)的測(cè)度主要從財(cái)政收支兩個(gè)方面進(jìn)行的。本文從財(cái)政支出方面對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行度量來(lái)研究其對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響?？紤]到人口因素的影響，使用各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出與中央預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出之比對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行度量。

(2)地方政府競(jìng)爭(zhēng)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)主要通過(guò)政治考核下的地方政府強(qiáng)烈投資動(dòng)機(jī)影響地方政府債務(wù)規(guī)模。地方國(guó)有企業(yè)是地方政府進(jìn)行投資的重要平臺(tái)。因此，本文借鑒邱櫟樺、伏潤(rùn)民(2015)[24]的研究成果，采用國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重來(lái)測(cè)度地方政府競(jìng)爭(zhēng)的程度。

(3)地方財(cái)政壓力。地方政府迫于財(cái)政壓力傾向于債務(wù)融資，擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。為避免人口規(guī)模的影響，本文采用各地方政府人均財(cái)政赤字作為地方財(cái)政壓力的衡量指標(biāo)。

(4)土地財(cái)政水平。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地實(shí)現(xiàn)了大幅增值，地方政府不僅可以通過(guò)出讓土地直接獲得財(cái)政資金，還可以以土地為抵押品獲取貸款，從而形成地方債務(wù)(范劍勇、莫家偉，2014)[25]。土地價(jià)格越高，土地出讓收入將會(huì)越高，因此，本文選取地方國(guó)有建設(shè)用地出讓價(jià)格作為地方土地財(cái)政水平的衡量指標(biāo)。

(5)轉(zhuǎn)移支付。在中國(guó)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)地方政府財(cái)政赤字重要方式之一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模具有顯著影響(賀俊、邢路、曹蘇，2017；陳小亮、譚涵予、劉哲希，2020)[26～27]。由于中國(guó)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等環(huán)境存在較大差異，中央對(duì)各地方政府的補(bǔ)助力度也各不相同，一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中央補(bǔ)助較少，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則補(bǔ)助得要多些。這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域差異性也可能使轉(zhuǎn)移支付對(duì)各地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在差異，因此，本文引入該變量進(jìn)行考察。因中國(guó)轉(zhuǎn)移支付主要為縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移，故本文采用中央對(duì)地方的補(bǔ)助收入來(lái)度量一個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

(6)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)一個(gè)地區(qū)的債務(wù)規(guī)模的影響具有兩面性。一方面，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財(cái)政收入水平越高，相應(yīng)地可以降低地方債務(wù)融資需求；另一方面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，舉債能力與償債能力越強(qiáng)，金融市場(chǎng)在市場(chǎng)的作用下也更偏好于把資金貸給經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，從而推高債務(wù)規(guī)模。為此，本文采用地區(qū)人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)。

(7)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。已有研究表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)具有重要影響，并且這一影響具有區(qū)域差異。因此，本文采用第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來(lái)測(cè)度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(8)城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，離不開(kāi)政府對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)和民生領(lǐng)域的投入。城鎮(zhèn)化水平與地方政府債務(wù)水平的變化通常是同向的。因此，本文采用城鎮(zhèn)人口占年末常住人口的比重來(lái)衡量城鎮(zhèn)化水平以考察其對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響。

被解釋變量與解釋變量的定義和說(shuō)明如表1。

表1 被解釋變量與解釋變量的定義與說(shuō)明

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

因2019年、2020年數(shù)據(jù)收集不完整，本文僅選取2012—2018年除港澳臺(tái)以及西藏以外的30個(gè)省份的地方政府直接債務(wù)代表地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，剔除兩年的數(shù)據(jù)，其結(jié)果不影響研究結(jié)論。

地方政府直接債務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年發(fā)布的各省份《地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》、財(cái)政部官方網(wǎng)站和企業(yè)預(yù)警通網(wǎng)站。2015—2018年債務(wù)余額數(shù)據(jù)直接來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站。2012年和2013年的債務(wù)余額數(shù)據(jù)直接來(lái)源于審計(jì)結(jié)果，其中，2013年的數(shù)據(jù)為半年數(shù)據(jù)，但這不會(huì)影響研究結(jié)果的準(zhǔn)確性。2014年的債務(wù)余額數(shù)據(jù)來(lái)源于企業(yè)預(yù)警通網(wǎng)站。fdrev、gdp、co、pr、cu、ur數(shù)據(jù)直接或間接來(lái)源于2012—2019年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，tp數(shù)據(jù)來(lái)源于2012—2019年《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》，lf數(shù)據(jù)來(lái)源于2012—2019年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。為檢驗(yàn)地方政府債務(wù)影響因素的區(qū)域差異，本文參照王小魯、樊綱(2004)[28]關(guān)于東中西部地區(qū)劃分的界定(1)東中西部地區(qū)劃分：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南等 11 個(gè)省份；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個(gè)省份；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏等 12 個(gè)省份，其中西藏?cái)?shù)據(jù)缺失，本文所指西部地區(qū)只包含了除西藏以外的 11 個(gè)省份。，將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西部三組樣本分別進(jìn)行實(shí)證分析。

2.描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，中國(guó)東、中、西部地方政府債務(wù)規(guī)模差異不大，西部地區(qū)債務(wù)規(guī)模相對(duì)較大。從財(cái)政分權(quán)程度來(lái)看，東部和西部地區(qū)明顯高于中部地區(qū)，且中部各地區(qū)間以及西部各地區(qū)間的財(cái)政分權(quán)程度差異明顯大于中部各地區(qū)間的差異。從地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度來(lái)看，西部地區(qū)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)最為激烈，而東部地區(qū)政府間競(jìng)爭(zhēng)程度最低。從轉(zhuǎn)移支付水平來(lái)看，中央政府對(duì)中、西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)地方政府的補(bǔ)助支出明顯高于東部地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，中部次之，西部最低。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低直接決定著各地區(qū)地方政府的土地財(cái)政水平以及城鎮(zhèn)化水平。經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，其土地財(cái)政水平越高，城鎮(zhèn)化水平也越高。因此，東部地區(qū)土地財(cái)政水平以及城鎮(zhèn)化水平明顯高于中西部地區(qū)。

表2 各地區(qū)相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(三)模型設(shè)定及面板數(shù)據(jù)模型檢驗(yàn)

1.模型設(shè)定

根據(jù)以上理論分析及變量選取，本文設(shè)定了固定效應(yīng)回歸模型，并針對(duì)涉及絕對(duì)量的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)數(shù)處理，消除變量中存在的異方差以及量綱的問(wèn)題。設(shè)定的固定效應(yīng)模型如下:

lndebtit=α+β1fdexpit+β2coit+β3lnprit+β4lnllfit+β5lntpit+β6lngdp+β7cuit+β8urit+εit

(2)

其中，α表示常數(shù)項(xiàng)，β表示解釋變量估計(jì)系數(shù)，ε是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，i表示地區(qū)，t表示時(shí)間。

2.面板數(shù)據(jù)模型檢驗(yàn)

本文將所有的面板數(shù)據(jù)分成東中西三組短面板數(shù)據(jù)，做短面板數(shù)據(jù)分析前，需要對(duì)面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行檢驗(yàn)。

東部地區(qū)經(jīng)有效wald檢驗(yàn)，肯定了個(gè)體效應(yīng)的存在；經(jīng)LR檢驗(yàn)認(rèn)為時(shí)間效應(yīng)不顯著；經(jīng)hausman檢驗(yàn)(p值為0.036)，在本文設(shè)定的5%的顯著性水平上，選擇了固定效應(yīng)模型。中部地區(qū)因?yàn)槠胀?biāo)準(zhǔn)誤大約只是聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的一半，而wald檢驗(yàn)沒(méi)有使用聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，故這個(gè)檢驗(yàn)并不有效。因此，本文進(jìn)一步通過(guò)LSDV法來(lái)考察發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)個(gè)體虛擬變量均不顯著(p值大于0.1)，即認(rèn)為可以選擇使用混合回歸模型。西部地區(qū)經(jīng)有效wald檢驗(yàn)，肯定了個(gè)體效應(yīng)的存在；經(jīng)LR檢驗(yàn)認(rèn)為存在顯著的時(shí)間效應(yīng)；經(jīng)hausman檢驗(yàn)(p值為0.65)，在5%的顯著性水平上，支持隨機(jī)效應(yīng)模型。因此，綜合來(lái)看，西部地區(qū)選用雙向隨機(jī)效應(yīng)模型。

本文采用Driscoll和Kraay(1998)[29]提出的方法獲得異方差、序列相關(guān)、截面相關(guān)穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤，以解決面板數(shù)據(jù)中存在的異方差、序列相關(guān)和截面相關(guān)問(wèn)題。

(四)實(shí)證結(jié)果分析

從表3模型估計(jì)結(jié)果來(lái)看，中國(guó)東、中、西部地方政府債務(wù)的影響因素的確存在著較大的差異。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在著較大的區(qū)域差異。在中國(guó)現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理體制下，財(cái)政分權(quán)對(duì)東部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模具有顯著的負(fù)向影響，對(duì)西部地區(qū)的影響也是負(fù)向的，但并不顯著；然而在中部地區(qū)，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模具有顯著的正向抬升作用。實(shí)證結(jié)果顯示，其他幾種影響因素的差異性可以對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

表3 不同地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素的實(shí)證結(jié)果

1.不同地區(qū)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)形式不同

co的系數(shù)顯示，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生正向的影響，在西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)出10%顯著性水平下的正向顯著，但對(duì)東部、中部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響不顯著。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境存在較大差異，各地區(qū)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)形式也各不相同。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)與西部地區(qū)有較大差異，但是東部地區(qū)各地方政府之間以及西部地區(qū)各地方政府之間的差異則較小。若只是政府投資競(jìng)爭(zhēng)，則難以使地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。因此，為獲得在競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，各地方政府將會(huì)開(kāi)展多種形式的競(jìng)爭(zhēng)。不同形式的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響具有相互抵消的作用，使其影響系數(shù)不顯著。具體而言，西部地區(qū)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)更偏向于財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)，從表2的統(tǒng)計(jì)值來(lái)看，西部地區(qū)的平均財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)程度都較東、中部高，這是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)在自然、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境上都處于相對(duì)較劣勢(shì)的地位，為改善投資環(huán)境，吸引資本流入，需要政府投入大量資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)處于劣勢(shì)的西部地區(qū)更能彰顯政績(jī)，提高地方官員晉升概率。因此，西部地區(qū)地方政府在社會(huì)固定資產(chǎn)投資上的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響更顯著。

2.不同地方政府所處的轉(zhuǎn)移支付地位不同

lntp的系數(shù)顯示，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在著較大的區(qū)域差異。東部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是顯著的負(fù)相關(guān)，即地方政府接受的轉(zhuǎn)移支付越多，其地方政府債務(wù)越低；中、西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是正相關(guān)的，中部地區(qū)影響不顯著，但在西部地區(qū)這種影響在1%顯著性水平下是顯著為正的。當(dāng)前，中國(guó)一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡地方財(cái)力的作用較弱，而專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往要求地方政府配套相應(yīng)的一部分資金，且在配置的過(guò)程中主觀性比較大。這就使得本身財(cái)力相對(duì)較弱的中、西部地區(qū)地方政府為爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金而努力籌集財(cái)政收入以保證充足的相應(yīng)配套資金，在本身財(cái)力不足的情況下，只能通過(guò)債務(wù)融資獲得相應(yīng)資金，從而推高債務(wù)規(guī)模。而東部地區(qū)一方面本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，通過(guò)自身財(cái)力提供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金的能力比較強(qiáng)；另一方面，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付使得東部地區(qū)獲得更多的凈轉(zhuǎn)入資金，有利于減少地方財(cái)政壓力，從而可以起到降低地方政府債務(wù)規(guī)模的作用。

3.各地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的態(tài)度不同

lnpr的回歸系數(shù)表明，財(cái)政壓力對(duì)東部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模具有促進(jìn)作用，對(duì)中、西部地方政府債務(wù)規(guī)模具有抑制作用，尤其是對(duì)西部地區(qū)的抑制作用最為顯著。本文認(rèn)為這是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致的。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財(cái)政收入相對(duì)充足，償債能力較高，在財(cái)政出現(xiàn)短缺之時(shí)，可以通過(guò)債務(wù)進(jìn)行融資，同時(shí)，東部地區(qū)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較低，金融市場(chǎng)更偏向于把資金貸給東部地區(qū)；而中、西部地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)能力較弱，償債能力相對(duì)較低，財(cái)政缺口卻比較大，違約風(fēng)險(xiǎn)較高，進(jìn)行債務(wù)融資較為困難，可能需要付出更高的成本，由此中、西部地區(qū)可能對(duì)債務(wù)融資顯得更加保守。

4.地方政府土地財(cái)政水平的差別

lnlf的系數(shù)顯示，國(guó)有土地出讓價(jià)格對(duì)東部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是負(fù)向的，但并不顯著；然而，對(duì)中部、西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模具有正向影響作用，并且對(duì)中部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模具有1%顯著性水平下的顯著推動(dòng)作用。這是因?yàn)闁|部地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，土地價(jià)格較中、西部高，土地出讓能為地方政府帶來(lái)較為可觀的收入，緩解地方財(cái)政緊張壓力，地方政府從而較少進(jìn)行債務(wù)融資。但是對(duì)于中、西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，一方面房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展較為落后，能夠通過(guò)土地出讓獲得的財(cái)政收入有限，不足以彌補(bǔ)財(cái)政缺口，從而需要進(jìn)行債務(wù)融資；另一方面，中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較東部地區(qū)低，在爭(zhēng)取金融貸款資金時(shí)相較于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)處于相對(duì)劣勢(shì)的地位。研究表明，一般在市場(chǎng)配置資源的情況下，金融機(jī)構(gòu)更傾向于把資金投入到投資回報(bào)率較高、違約風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，介于東、西部之間的中部地區(qū)，有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地出讓價(jià)格越高，其在融資過(guò)程中發(fā)揮抵押品的作用越好，越有利于中部地區(qū)地方政府債務(wù)融資。

5.不同地區(qū)地方政府所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同

從回歸結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在著較大的地區(qū)差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)東部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是負(fù)相關(guān)的，對(duì)中、西部地區(qū)債務(wù)規(guī)模的影響是正相關(guān)的。究其原因，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政收入較為可觀，財(cái)力相對(duì)充足，債務(wù)融資需求相對(duì)較低；而中、西部地區(qū)在因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制無(wú)法為財(cái)政赤字進(jìn)行債務(wù)融資的情況下，若經(jīng)濟(jì)得到一個(gè)較好的發(fā)展，向金融市場(chǎng)釋放出向好的信號(hào)時(shí)，其債務(wù)融資將變得更加容易，從而可以擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)東、中、西部地方政府債務(wù)規(guī)模的影響都是正相關(guān)的，尤其在東部地區(qū)這種影響更為顯著。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及民生領(lǐng)域等投入大量的財(cái)政資金，從而推高地方政府債務(wù)水平。

五、結(jié)論及建議

本文采用除港澳臺(tái)以及西藏以外的 30 個(gè)省份2012—2018年的面板數(shù)據(jù)，分析研究了中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素的區(qū)域差異，得出如下結(jié)論并提出相應(yīng)的政策建議。

(一)研究結(jié)論

第一，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響存在明顯的區(qū)域差異。由于中國(guó)各地區(qū)面臨的自然地理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境差異較大，財(cái)政分權(quán)體制下，東、中西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響因素存在較大的區(qū)域差異性。各地區(qū)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)形式、所處的轉(zhuǎn)移支付地位、應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的態(tài)度、土地財(cái)政水平、所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的區(qū)域差異是形成這種現(xiàn)象的主要原因。

第二，地方政府債務(wù)規(guī)模在地區(qū)分布上存在差異性。描述性統(tǒng)計(jì)和實(shí)證結(jié)果顯示，西部較之東部、中部地區(qū)，其地理空間上處于明顯的劣勢(shì)，需要改善投資環(huán)境，增加資金的投入。因此，地理空間上的差異性會(huì)影響到地方政府債務(wù)規(guī)模的變化。可見(jiàn)，地理空間的區(qū)域差異既影響地方政府債務(wù)規(guī)模的大小變化，也會(huì)影響其地區(qū)分布。所以，地方政府債務(wù)規(guī)模會(huì)因地理空間的差異性體現(xiàn)區(qū)域差異化的特點(diǎn)。

第三，地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素存在較大的區(qū)域差異。東、中、西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的主要因素不盡相同，地方政府競(jìng)爭(zhēng)、城鎮(zhèn)化水平對(duì)東部地區(qū)地方政府債務(wù)的促進(jìn)作用大于中、西部地區(qū)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的抑制作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)；轉(zhuǎn)移支付水平、城鎮(zhèn)化水平對(duì)中、西部地區(qū)的地方政府債務(wù)的影響更大，空間溢出效應(yīng)更明顯。顯然，地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素是存在區(qū)域差異的。

(二)政策建議

若地方政府債務(wù)不加約束地持續(xù)擴(kuò)張，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷地積累和放大，直接威脅國(guó)家金融市場(chǎng)的安全，影響其經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康良性發(fā)展。尤其是在地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素存在區(qū)域差異的情況下，討論地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解時(shí)，就不能一概而論，而應(yīng)根據(jù)各地區(qū)具體情況具體分析，探討出適合本地區(qū)的防范和化解措施及建議。

第一，制定區(qū)域差異化的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的政策和措施。地方政府債務(wù)規(guī)模無(wú)論在地區(qū)分布，還是在影響因素方面都存在著較大的區(qū)域差異，因此，省級(jí)地方政府在制定債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范的政策和措施時(shí)，應(yīng)充分考慮區(qū)域差異性。對(duì)于債務(wù)存量較大、風(fēng)險(xiǎn)隱患高的地區(qū)，要重點(diǎn)整頓清理，防止因其債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建議考慮舉債問(wèn)責(zé)制，從政策制定和制度建設(shè)等方面，將舉債主體與償還責(zé)任匹配起來(lái)，減少或避免地方政府債務(wù)擴(kuò)張產(chǎn)生的空間溢出效應(yīng)。其次，對(duì)于債務(wù)存量較低的地區(qū)，要合理引導(dǎo)，規(guī)范債務(wù)管理，通過(guò)構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警指標(biāo)體系進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控。允許地方政府在合適范圍內(nèi)舉債，確保債務(wù)規(guī)?？煽?、風(fēng)險(xiǎn)可控。第三，建議結(jié)合區(qū)域差異，實(shí)行差異化的地方政府債務(wù)限額。不同地區(qū)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，城鎮(zhèn)化發(fā)展程度不同，對(duì)債務(wù)需求不同，其償還債務(wù)的能力不同，為此，應(yīng)充分考慮地區(qū)差異，設(shè)計(jì)多檔債務(wù)上限的地方政府債務(wù)限額制度，科學(xué)引導(dǎo)不同地區(qū)合理制定地方政府債務(wù)政策和措施，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康良性發(fā)展。

第二，改革地方政府政績(jī)考核制度，科學(xué)構(gòu)建地方官員考核指標(biāo)體系。以往地方政府政績(jī)考核是唯GDP論，這樣的考核制度往往會(huì)使地方政府偏愛(ài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，通過(guò)政績(jī)考核，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、大量舉債嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也積累了大量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，弱化GDP政績(jī)考核，阻斷因政績(jī)考核帶來(lái)的地方債務(wù)空間溢出風(fēng)險(xiǎn)，改革地方政府政績(jī)考核制度，建立多元化綜合性的政績(jī)考核制度，將政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化和地方政府債務(wù)管理等納入政績(jī)考核范圍，進(jìn)一步完善地方政府政績(jī)考核制度。其次，科學(xué)構(gòu)建地方官員考核指標(biāo)體系。建議以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，采取多維度的考核視角，構(gòu)建多元化的綜合指標(biāo)體系，把高質(zhì)量可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、民生改善、生態(tài)文明、地方債務(wù)管理等內(nèi)容納入考核指標(biāo)體系的構(gòu)建，以重要性設(shè)定權(quán)重，并按實(shí)際成效進(jìn)行考核。同時(shí)，地方官員考核指標(biāo)體系構(gòu)建還應(yīng)考慮區(qū)域差異，針對(duì)不同地區(qū)、不同層級(jí)的地方官員設(shè)置側(cè)重點(diǎn)不同的考核指標(biāo)及其權(quán)重。尤其要將地方官員任期內(nèi)的債務(wù)舉借情況、資金用途和任期結(jié)束后經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等納入政績(jī)考核指標(biāo)，從而更好地約束地方政府債務(wù)擴(kuò)張行為。

第三，加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，建立健全地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。地方政府債務(wù)的隱蔽性及其無(wú)序擴(kuò)張、快速增長(zhǎng)，積累了大量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且因區(qū)域差異呈現(xiàn)出不同情況。為此，加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，將地方政府性債務(wù)納入統(tǒng)一管理系統(tǒng)，進(jìn)行差異化的規(guī)范管理已勢(shì)在必行了。所以，建議結(jié)合各地區(qū)的差異化特點(diǎn)，加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，對(duì)地方政府的融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范管理，將地方債務(wù)的舉債及還款信息公開(kāi)，將地方政府的債務(wù)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，建立健全地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度，更好地約束和規(guī)范地方政府的債務(wù)管理。具體而言，結(jié)合各地區(qū)差異化的實(shí)際情況，加快地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露的相關(guān)法規(guī)制定和相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范公開(kāi)債務(wù)信息的程序、內(nèi)容等，讓地方政府債務(wù)信息公開(kāi)依法有序地進(jìn)行。其次，要進(jìn)一步健全地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。從地方債務(wù)信息披露的內(nèi)容、程序和場(chǎng)所等多方面進(jìn)行規(guī)范和完善，通過(guò)政府官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等多渠道、多場(chǎng)所向社會(huì)公眾公開(kāi)地方政府債務(wù)信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提升政府的公信力。只有加強(qiáng)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，才能更好地助推地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和健康發(fā)展。