顧宗倪，丁子堯，羅小龍

引言

2000年以來，伴隨著中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的日益明顯，產(chǎn)業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，政府間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶也開始大量出現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有不可或缺的土地及人力資源優(yōu)勢(shì)，為發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了廣闊空間。以共建產(chǎn)業(yè)園為主的跨行政區(qū)合作開始大量涌現(xiàn)，形成諸多飛地工業(yè)園區(qū)，并受到國(guó)家的鼓勵(lì)。飛地園區(qū)的建設(shè)雖未打破原有的行政邊界，但改變了所在地的空間和權(quán)力關(guān)系，引發(fā)了去領(lǐng)域化和再領(lǐng)域化的空間重構(gòu)。現(xiàn)有對(duì)次國(guó)家尺度領(lǐng)域重構(gòu)的相關(guān)研究主要聚焦于行政區(qū)劃調(diào)整、城市化進(jìn)程、城市合作和社區(qū)建設(shè)等方面，這些研究加深了對(duì)中國(guó)空間和權(quán)力關(guān)系互動(dòng)演進(jìn)的認(rèn)識(shí)，但飛地園區(qū)帶來的空間重構(gòu)和治理變革還有待進(jìn)一步研究。本研究從領(lǐng)域重構(gòu)的視角，選擇3個(gè)不同類型的典型飛地園區(qū)進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)雙方共建動(dòng)力、園區(qū)空間轉(zhuǎn)型和制度空間重構(gòu)進(jìn)行分析，探索飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)的機(jī)制和建設(shè)成效，以期在理論上豐富微觀層面的領(lǐng)域重構(gòu)研究。同時(shí)，研究也指出了飛地園區(qū)在領(lǐng)域重構(gòu)中存在的問題，在實(shí)踐上為其他飛地園區(qū)的發(fā)展提供有益借鑒。

1 領(lǐng)域重構(gòu)的理論綜述

權(quán)力與空間是領(lǐng)域的兩大關(guān)鍵詞。西方政治地理學(xué)認(rèn)為領(lǐng)域是權(quán)力實(shí)施控制的工具，是一種通過控制地域來施加影響和控制資源或人口的空間策略。領(lǐng)域也是社會(huì)、歷史和權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)物，其概念隨著技術(shù)和時(shí)代變化在不斷演變，新的社會(huì)建構(gòu)也隨著領(lǐng)域的生產(chǎn)不斷衍生。因此，領(lǐng)域理論常用于解釋空間與權(quán)力關(guān)系的變化。

領(lǐng)域具有生產(chǎn)性，隨著權(quán)力對(duì)比、政治需求和技術(shù)水平的變化，領(lǐng)域的形式及相關(guān)控制規(guī)則也在不斷改變，去領(lǐng)域化和再領(lǐng)域化也隨之發(fā)生。去領(lǐng)域化指原有領(lǐng)域性的消亡，原有的社會(huì)關(guān)系與地方和領(lǐng)域相剝離，提高了空間內(nèi)在的異質(zhì)性。再領(lǐng)域化指各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治力量在去領(lǐng)域化后的區(qū)域上構(gòu)筑新的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)新社會(huì)空間的控制。去領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化的協(xié)同演化，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等要素深度重構(gòu)。其中，城市空間重構(gòu)和政府重構(gòu)是領(lǐng)域重構(gòu)的兩種重要形式。領(lǐng)域化有兩種不同的方式，除政府利用行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域政策等手段對(duì)區(qū)域進(jìn)行自上而下的領(lǐng)域化外，區(qū)域內(nèi)各類主體也會(huì)基于自身利益進(jìn)行自下而上的領(lǐng)域化和領(lǐng)域重構(gòu)。

領(lǐng)域具有多尺度性，國(guó)家領(lǐng)土、區(qū)域、社區(qū)、個(gè)人空間等多尺度空間均適用于領(lǐng)域概念。但目前國(guó)內(nèi)對(duì)于領(lǐng)域的研究主要集中在國(guó)家領(lǐng)土等宏觀層面，對(duì)區(qū)域、社區(qū)等次國(guó)家尺度的領(lǐng)域重構(gòu)關(guān)注較少。飛地園區(qū)的建設(shè)是典型的次國(guó)家尺度的領(lǐng)域重構(gòu)現(xiàn)象，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)改變了園區(qū)所在地的空間屬性，合作雙方對(duì)園區(qū)管轄權(quán)的交接與分配重塑了園區(qū)的權(quán)力關(guān)系。因此，本文從領(lǐng)域重構(gòu)的理論視角出發(fā)，分析飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)的內(nèi)在機(jī)制。

2 “飛地園區(qū)”發(fā)展歷程

飛地園區(qū)一般指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)由于土地資源有限，突破行政區(qū)劃的限制，將資金和項(xiàng)目投放到經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)異地建設(shè)的開發(fā)區(qū)。合作雙方共同建設(shè)、共同管理，并建立合理的利益分配機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏。

中國(guó)的飛地園區(qū)最早出現(xiàn)在長(zhǎng)三角地區(qū)，以2003年江陰靖江工業(yè)園區(qū)的建立為起點(diǎn)。兩地采用靖江出地、江陰出資的合作模式，在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式上作出了有益的探索。隨后江蘇為縮小省內(nèi)地區(qū)發(fā)展差異、加快經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)蘇南幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)蘇北的“南北掛鉤”政策，一批南北掛鉤共建園區(qū)隨之建立。2010年以后，同樣出于省內(nèi)幫扶的目的，安徽省和浙江省分別實(shí)施了南北“結(jié)對(duì)合作”和“山海協(xié)作”戰(zhàn)略，一批飛地園區(qū)開始在長(zhǎng)三角涌現(xiàn)。與此同時(shí)，上海的產(chǎn)業(yè)園區(qū)也加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)，在江、浙、皖等地建立了多個(gè)飛地園區(qū)，加速了長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

受江蘇經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，珠三角和京津冀地區(qū)也展開了飛地園區(qū)的建設(shè)。2008年，廣東省提出實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，開啟了珠三角城市與粵西、粵東地區(qū)合作建設(shè)園區(qū)的區(qū)域合作新模式。在京津冀地區(qū)，隨著2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主的飛地園區(qū)開始起步并取得成效。

應(yīng)當(dāng)指出，飛地園區(qū)不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大都市圈，也出現(xiàn)在中西部地區(qū)，例如寧夏的閩寧協(xié)作扶貧產(chǎn)業(yè)園、貴州黔西南州的慈溪安龍萬洋眾創(chuàng)城、銅仁的銅仁蘇州產(chǎn)業(yè)園等。由于飛地園區(qū)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的引領(lǐng)作用，國(guó)家予以支持鼓勵(lì)，并專門出臺(tái)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改地區(qū)〔2017〕922號(hào)）以促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

3 三種類型“飛地園區(qū)”的領(lǐng)域重構(gòu)

當(dāng)前，中國(guó)出現(xiàn)了企業(yè)的異地辦園和政府的合作辦園。企業(yè)的異地辦園主要遵循市場(chǎng)機(jī)制，通過“招拍掛”獲得異地土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為開發(fā)主體。政府合作園區(qū)則不是單純的市場(chǎng)行為，共建過程涉及雙方行政管理權(quán)的轉(zhuǎn)移交接、政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，甚至雙方行政區(qū)劃的調(diào)整。因此，本文將政府合作共建園區(qū)作為研究的重點(diǎn)，選擇江陰靖江工業(yè)園區(qū)、深汕特別合作區(qū)和安徽江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)3個(gè)典型案例，分別研究合作型飛地園區(qū)、行政型飛地園區(qū)和空降型飛地園區(qū)等不同類型飛地園區(qū)的領(lǐng)域重構(gòu)。飛地園區(qū)的建設(shè)往往伴隨園區(qū)所在地原有權(quán)力體系的變化。隨著飛入地與飛出地政府在園區(qū)內(nèi)部的權(quán)力交織，原有行政區(qū)劃劃定的權(quán)力邊界被打破和重組。因此，該種共建行為也可以被視為飛出地政府通過權(quán)力轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域的擴(kuò)張。

3.1 合作型飛地園區(qū)：江陰靖江工業(yè)園區(qū)

合作型飛地園區(qū)指雙方政府出于互利共贏或援建幫扶的目的進(jìn)行合作共建的園區(qū)，在共建過程中僅發(fā)生行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，而未發(fā)生行政區(qū)劃的兼并調(diào)整。此種類型飛地園區(qū)以江陰靖江工業(yè)園區(qū)為代表，江蘇的諸多南北掛鉤園區(qū)皆屬于此種模式。

江陰靖江工業(yè)園區(qū)成立于2003年，由江蘇省江陰市與靖江市合作共建。早在1999年江陰—靖江長(zhǎng)江大橋建成后，兩地的合作行為就初見端倪。借助江蘇沿江開發(fā)戰(zhàn)略的提出，雙方正式簽訂共建協(xié)議，將合作由市場(chǎng)行為上升為政府行為。園區(qū)位于靖江市南部的濱江地帶、江陰長(zhǎng)江大橋的西側(cè)，園區(qū)規(guī)劃面積60 km。園區(qū)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、封閉運(yùn)行、滾動(dòng)開發(fā)”的原則建設(shè)，由靖江提供建設(shè)用地，江陰、靖江按9∶1的比例出資在靖江注冊(cè)成立投資有限公司負(fù)責(zé)操作。在園區(qū)建設(shè)上，兩地政府承諾10年內(nèi)不從園區(qū)收取投資收益，投資公司收益全部留在園區(qū)內(nèi)滾動(dòng)開發(fā)，10年之后，兩地政府對(duì)半分成。

江陰靖江工業(yè)園區(qū)經(jīng)過10多年的建設(shè)，在空間上開始從農(nóng)業(yè)空間向城市空間轉(zhuǎn)型。建設(shè)之初，規(guī)劃區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)景觀，用地以農(nóng)田為主，居民也以農(nóng)業(yè)人口為主，僅有沿江18家企業(yè)。目前，園區(qū)的建設(shè)框架已經(jīng)拉開，城市景觀開始顯現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)。2020年，江陰靖江園區(qū)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值167.26億元，累計(jì)批準(zhǔn)進(jìn)區(qū)項(xiàng)目790個(gè)，其中外資項(xiàng)目54個(gè)，累計(jì)協(xié)議注冊(cè)外資17.25億美元，累計(jì)到位注冊(cè)外資9.9億美元，形成了船舶、汽配、冶金、機(jī)電、重鋼結(jié)構(gòu)五大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，汽車和船舶制造的產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸。由于合作園區(qū)的示范效應(yīng)，江陰靖江園區(qū)先后被授予“長(zhǎng)三角最強(qiáng)中國(guó)制造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”“中國(guó)影響力創(chuàng)新力成長(zhǎng)力百?gòu)?qiáng)園區(qū)”等稱號(hào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來了城市空間的發(fā)展。根據(jù)《江陰統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2020年，園區(qū)累計(jì)已安置拆除房屋5 040戶，累計(jì)建設(shè)安置房面積115萬m，一批幼兒園、中小學(xué)、社區(qū)服務(wù)中心等配套服務(wù)設(shè)施相繼投入使用。由此可見，跨界合作催生了經(jīng)濟(jì)空間的生產(chǎn)，并推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。

伴隨空間的生產(chǎn)，合作園區(qū)的制度空間也在不斷發(fā)生重構(gòu)。江陰靖江園區(qū)雖未發(fā)生行政區(qū)劃兼并調(diào)整，但是出現(xiàn)了多層級(jí)的治理層級(jí)（muti-level governance）。權(quán)力空間的領(lǐng)域重構(gòu)主要出現(xiàn)了尺度下移（down scaling）和尺度側(cè)移（side scaling）。尺度下移主要是上級(jí)政府對(duì)園區(qū)治理的介入。為支持園區(qū)建設(shè)，省級(jí)工商部門和稅務(wù)部門在園區(qū)設(shè)立分局，地級(jí)市泰州市在園區(qū)設(shè)立環(huán)保分局，無錫市設(shè)立質(zhì)監(jiān)分局，為園區(qū)的發(fā)展提供了便利的營(yíng)商環(huán)境。尺度側(cè)移則是指靖江讓渡了經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力，由江陰市主要負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的投資、建設(shè)等經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)；而靖江市主要承擔(dān)園區(qū)內(nèi)的拆遷和開發(fā)等社會(huì)管理事務(wù)。通過領(lǐng)域重構(gòu)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和社會(huì)管理權(quán)力得到分離，江陰將其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到了靖江的領(lǐng)域。這種特殊的制度安排在一定程度上促進(jìn)了早期園區(qū)的合作與發(fā)展。但是由于合作雙方相互交織和摩擦的治理體系、缺乏明確的利益分配機(jī)制等原因，該飛地園區(qū)的發(fā)展并不理想。

3.2 行政型飛地園區(qū)：深汕特別合作區(qū)

行政型飛地園區(qū)的建設(shè)同樣是出于互利共贏或幫扶援建的目的，但在共建后期發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的行政區(qū)劃調(diào)整，園區(qū)由飛入地正式劃歸飛出地。深汕特別合作區(qū)是此類飛地園區(qū)的代表。

2011年，在廣東省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略和“粵東西北振興”發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，深圳市與汕尾市基于雙方互補(bǔ)的生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)，合作成立了深汕特別合作區(qū)。園區(qū)位于廣東省汕尾市西部、粵港澳大灣區(qū)最東端，規(guī)劃面積486.3 km，行政范圍包括汕尾市海豐縣下屬的鵝埠、小漠、鲘門、赤石4鎮(zhèn)（現(xiàn)已調(diào)整為街道）。合作區(qū)的建設(shè)由汕尾提供用地，深圳負(fù)責(zé)園區(qū)管理和招商引資。在園區(qū)收入分成上，園區(qū)產(chǎn)生的地方稅收在扣除省級(jí)收益后，由深圳、汕尾和合作區(qū)按1∶1∶2的比例分成，但出于園區(qū)發(fā)展的考慮，兩市決定將2015年前的分成全額和2016—2020年分成的50%返還補(bǔ)助合作區(qū)。

共建以來，深汕特別合作區(qū)經(jīng)歷了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市空間的轉(zhuǎn)型。建設(shè)之初合作區(qū)內(nèi)為大片的農(nóng)田景觀，可用建設(shè)用地指標(biāo)有限，國(guó)家及省政府的政策扶持填補(bǔ)了合作區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)缺口。借助省政府的政策扶持以及深圳的資金，合作區(qū)展開了城市建設(shè)，在原有的農(nóng)田上陸續(xù)建成了工業(yè)園區(qū)，以及配套齊全的中小學(xué)、醫(yī)院、公園等公共服務(wù)設(shè)施。深圳的領(lǐng)域擴(kuò)張帶來了新的經(jīng)濟(jì)空間。根據(jù)2020年《深圳年鑒》，2019年合作區(qū)生產(chǎn)總值46.8億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值28.35億元，形成了以先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)空間。此外，深圳的領(lǐng)域擴(kuò)張還體現(xiàn)在文化領(lǐng)域的擴(kuò)張。深圳有線電視信號(hào)接入合作區(qū)，帶來深圳生活元素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看也許會(huì)在合作區(qū)建立起深圳的身份認(rèn)同。

深汕特別合作區(qū)的制度空間發(fā)生了兩次領(lǐng)域重構(gòu)，在前期形成的多層級(jí)治理體系的基礎(chǔ)上發(fā)生了行政區(qū)劃的兼并調(diào)整。建設(shè)初期，制度空間發(fā)生了尺度上移（up scaling）。上級(jí)政府下放了部分管理權(quán)限，廣東省賦予合作區(qū)地級(jí)市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，合作區(qū)的管理事務(wù)可直接報(bào)省政府及其部門批準(zhǔn)，為合作區(qū)的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境；汕尾市向合作區(qū)管委會(huì)下放了部分經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)，提高了其招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的自主性。汕尾僅負(fù)責(zé)征地拆遷等社會(huì)管理事務(wù)，將招商引資、土地開發(fā)等經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)交由深圳管理。社會(huì)管理權(quán)力和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的分離與再分配引發(fā)了去領(lǐng)域化，深圳的資本與管治權(quán)力得以跨界延伸至汕尾，帶動(dòng)了合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著園區(qū)建設(shè)進(jìn)程的深入，各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治力量圍繞去領(lǐng)域化的空間展開了控制權(quán)的爭(zhēng)奪，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能交叉、權(quán)責(zé)不明晰，導(dǎo)致部門間摩擦不斷、管理效率低下。因此，領(lǐng)域重構(gòu)再次發(fā)生，2017年對(duì)合作區(qū)進(jìn)行了體制機(jī)制調(diào)整，由深圳全面主導(dǎo)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。隨著汕尾對(duì)管理權(quán)力的全部讓渡和合作區(qū)內(nèi)部新權(quán)力體系的構(gòu)建，深圳完成了對(duì)合作區(qū)的再領(lǐng)域化，合作區(qū)成為深圳真正意義上的“飛地”。

3.3 空降型飛地園區(qū)：安徽省江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)

空降型飛地園區(qū)指雙方越過權(quán)力更替的過渡階段，在園區(qū)共建之初即完成了行政區(qū)劃調(diào)整。陜西的西咸新區(qū)，寧夏的寧東新區(qū)，安徽的江南、江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)皆屬于此類飛地園區(qū)，其中安徽的江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)具有一定的代表性。

2010年，為促進(jìn)皖江開發(fā)、積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，安徽江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)作為皖江承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)示范平臺(tái)被批準(zhǔn)建立。園區(qū)位于安徽省蕪湖市鴆江區(qū)內(nèi)，規(guī)劃面積200 km，起步區(qū)規(guī)劃面積共20 km。建設(shè)初期采用“省市共建、以省為主”的管理體制，管理主體為省直管的江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)管委會(huì)，后管理體制調(diào)整為“省市共建、以市為主”，園區(qū)管委會(huì)也相應(yīng)調(diào)整為蕪湖市管理。

合作園區(qū)在建設(shè)初期發(fā)生了城鄉(xiāng)空間的快速轉(zhuǎn)型，但不理想的園區(qū)發(fā)展?fàn)顩r使得后期的空間轉(zhuǎn)型趨于停滯。不同于常規(guī)的“建一片、招一片、成一片”的滾動(dòng)開發(fā)思路，江北集中區(qū)選擇用“造城”的方式在原本的農(nóng)田上成片建設(shè)高規(guī)格的路網(wǎng)、廠房和公租房。2019年，起步區(qū)內(nèi)已基本建成道路、自來水廠、變電站、幼兒園、中小學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，累計(jì)建成安置房76萬m，建成公租房11.9萬m。但前期高規(guī)格、大面積的園區(qū)建設(shè)并未能成功轉(zhuǎn)化為招商優(yōu)勢(shì)，反而帶來了巨額的債務(wù)。江北集中區(qū)起步區(qū)所在的沈巷鎮(zhèn)位于蕪湖市邊緣地區(qū)，與市區(qū)隔江而立，兩岸交通通道缺失，僅靠蕪湖長(zhǎng)江大橋聯(lián)系。因此，園區(qū)自成立以來一直面臨招工難、招商難的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足加劇了債務(wù)償還的困難。據(jù)江北集中區(qū)公開的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，江北集中區(qū)仍有19億元的政府債務(wù)尚未償還。受限于遲遲未能起步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已建廠房大多空置，因此空間轉(zhuǎn)型停滯，大片已征收農(nóng)田處于未開發(fā)狀態(tài)，園區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)景觀并存。

江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的制度空間經(jīng)歷了兩次領(lǐng)域重構(gòu)，分別表現(xiàn)為尺度上移和尺度下移。建設(shè)初期，安徽省政府派出省直管的江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)管委會(huì)，通過行政權(quán)力的上收將空間權(quán)力從市縣級(jí)尺度上移至省級(jí)尺度，由省級(jí)政府主導(dǎo)集中區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、招商引資等經(jīng)濟(jì)事務(wù)，并在集中區(qū)管委會(huì)建立了一級(jí)財(cái)政，賦予其較大財(cái)權(quán)。但由于集中區(qū)管委會(huì)在法律上缺乏獨(dú)立的行政主體資格，無法獲得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)登記審批等以行政區(qū)為主體的授權(quán)，因此征地拆遷、群眾安置等社會(huì)事務(wù)仍由蕪湖市管理。管理權(quán)和財(cái)權(quán)分配的失衡引起了蕪湖市的不滿，在園區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)中不甚配合，極大地影響了集中區(qū)招商引資的效率。各方權(quán)力對(duì)空間控制的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致尺度上移失敗，因此發(fā)生尺度下移的領(lǐng)域重構(gòu)。2012年，安徽省政府不得不將集中區(qū)管委會(huì)由省直管變?yōu)槭徍写?，大部分行政管理?quán)限回歸蕪湖市。由此可見，空降型飛地通常涉及復(fù)雜的上下級(jí)政府博弈，形成了省、市、縣政府等多級(jí)權(quán)力主體共同涉足的非正式行政尺度。通常情況下，省級(jí)政府由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，往往在領(lǐng)域爭(zhēng)奪中遭遇失敗，陜西的西咸新區(qū)也是空降型飛地園區(qū)的典型案例。

4 飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)比較

本研究基于飛地園區(qū)合作雙方權(quán)力關(guān)系的變化及競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，將飛地園區(qū)分為合作型飛地園區(qū)、行政型飛地園區(qū)和空降型飛地園區(qū)3種類型。3種類型的飛地園區(qū)在建設(shè)中均發(fā)生了園區(qū)權(quán)力體系的重組，但合作型飛地園區(qū)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的行政區(qū)劃調(diào)整，行政型飛地園區(qū)和空降型飛地園區(qū)則分別在建設(shè)中期和建設(shè)初期進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整。不同類型飛地園區(qū)的領(lǐng)域重構(gòu)在動(dòng)力、制度空間重構(gòu)和空間轉(zhuǎn)型等方面的表現(xiàn)不盡相同（表1）。

表1 3種典型飛地園區(qū)的領(lǐng)域重構(gòu)

首先，飛地園區(qū)形成的動(dòng)力機(jī)制存在差異。飛地園區(qū)合作的原動(dòng)力主要是行政力和市場(chǎng)力，其中行政力向基于政府發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下的共建任務(wù)和優(yōu)惠政策傾斜，市場(chǎng)力來自合作雙方的優(yōu)勢(shì)要素互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。兩種作用力的消長(zhǎng)決定了不同類型飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)的動(dòng)力差異。合作型飛地園區(qū)是市場(chǎng)需求、政策協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。園區(qū)共建雙方借助鄰近的地理位置或互補(bǔ)的資源優(yōu)勢(shì)，往往在發(fā)展之初就已具備自發(fā)合作的市場(chǎng)基礎(chǔ)，上級(jí)政府給予的優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)行為上升為政府合作行為，雙方展開飛地園區(qū)建設(shè)。行政型飛地園區(qū)是政策引導(dǎo)、市場(chǎng)配合的產(chǎn)物。在上級(jí)政府提出的發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，共建雙方結(jié)合各自的發(fā)展需求和生產(chǎn)要素配置方式，自發(fā)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域結(jié)成互利共贏的合作關(guān)系，市場(chǎng)和政策的配合最終促成了飛地園區(qū)的建設(shè)。空降型飛地園區(qū)是上級(jí)政府推動(dòng)、政策扶持的產(chǎn)物。建設(shè)行為源于上級(jí)政府對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，未過多考慮共建市場(chǎng)基礎(chǔ)，主要依托強(qiáng)有力的政策扶持啟動(dòng)飛地園區(qū)建設(shè)。雙方合作原動(dòng)力的構(gòu)成差異帶來不同的園區(qū)建設(shè)成效，行政力和市場(chǎng)力互相配合的合作型飛地園區(qū)和行政型飛地園區(qū)運(yùn)行平穩(wěn)，單純依靠政策驅(qū)動(dòng)的空降型飛地園區(qū)通常會(huì)遭遇失敗。

其次，飛地園區(qū)的制度空間重構(gòu)存在差異。飛地園區(qū)的領(lǐng)域重構(gòu)在制度上體現(xiàn)為園區(qū)治理體系的調(diào)整，并借助權(quán)力的尺度躍遷完成其對(duì)共建園區(qū)的去領(lǐng)域化或再領(lǐng)域化。合作型飛地園區(qū)建設(shè)通過空間權(quán)力的尺度下移和尺度側(cè)移，完成了對(duì)園區(qū)的去領(lǐng)域化。上級(jí)政府對(duì)園區(qū)治理的介入與合作方行政管理權(quán)的跨界延伸，使得園區(qū)所在地政府失去了對(duì)園區(qū)空間的絕對(duì)控制權(quán)，園區(qū)原有的領(lǐng)域性隨之消減。共建雙方圍繞去領(lǐng)域化的園區(qū)展開了對(duì)空間控制權(quán)的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致園區(qū)治理體系相互交織、雙方摩擦不斷，園區(qū)后續(xù)發(fā)展受阻。行政型飛地園區(qū)借助空間權(quán)力的尺度上移和尺度側(cè)移實(shí)現(xiàn)了園區(qū)的去領(lǐng)域化，然后通過行政區(qū)劃調(diào)整完成了飛入地政府對(duì)園區(qū)的再領(lǐng)域化。建設(shè)初期，與合作型飛地園區(qū)相似，行政型飛地園區(qū)原有領(lǐng)域性消減，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致雙方摩擦不斷；建設(shè)后期，為消除此類摩擦對(duì)園區(qū)發(fā)展的不利影響，飛出地政府在上級(jí)政府的支持下，借助行政區(qū)劃調(diào)整獲得了園區(qū)的全部管理權(quán)，從而完成了對(duì)園區(qū)的再一次領(lǐng)域化，園區(qū)未來發(fā)展得到保障。在空降型飛地園區(qū)中，建設(shè)初期即進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，上級(jí)政府試圖通過尺度上移對(duì)園區(qū)進(jìn)行再領(lǐng)域化。但由于原屬地政府仍享有法律賦予的對(duì)園區(qū)的行政管理權(quán)，園區(qū)原有的領(lǐng)域性并未完全消亡，因此上級(jí)政府對(duì)園區(qū)的再領(lǐng)域化并不徹底。制度體系的摩擦不斷，致使園區(qū)發(fā)展舉步維艱，上級(jí)政府不得不放棄對(duì)園區(qū)的再領(lǐng)域化，最終通過尺度戰(zhàn)略調(diào)整將領(lǐng)域重新回歸給原屬地政府。

第三，飛地園區(qū)的空間轉(zhuǎn)型存在差異。園區(qū)領(lǐng)域性的更迭在空間上表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)空間向城市空間的演變，不同的園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平帶來空間轉(zhuǎn)型程度的不同。建設(shè)初期，各類飛地園區(qū)的空間轉(zhuǎn)型歷程相似。依托政策扶持的資金補(bǔ)貼和共建雙方提供的啟動(dòng)資金，園區(qū)內(nèi)新建了工業(yè)廠房等一批生產(chǎn)配套服務(wù)設(shè)施，迅速改變了原本以農(nóng)田為主的園區(qū)空間景觀，園區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域性隨之消亡。建設(shè)后期，不同園區(qū)間的發(fā)展差距逐漸拉開，依賴持續(xù)資金投入的空間轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了差異。合作型飛地園區(qū)和行政型飛地園區(qū)市場(chǎng)基礎(chǔ)較好，且較強(qiáng)勢(shì)一方在技術(shù)、資金和園區(qū)管理等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，因此園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，城市建設(shè)得以穩(wěn)步推進(jìn)，新的領(lǐng)域性隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步逐漸顯現(xiàn)；空降型飛地園區(qū)的市場(chǎng)力缺位，且上級(jí)政府管理經(jīng)驗(yàn)不足，因此園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益一般，難以支撐后續(xù)生活配套服務(wù)設(shè)施的完善，未能徹底完成園區(qū)空間景觀和生活方式的城市化，新領(lǐng)域性的形成趨于停滯。

由此可見，由于飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)的動(dòng)力機(jī)制、制度重構(gòu)和空間轉(zhuǎn)型的不同，飛地園區(qū)建設(shè)成效有所差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和管理權(quán)力架構(gòu)是影響建設(shè)成效的重要因素。該實(shí)證研究表明，行政型飛地園區(qū)的建設(shè)成效最佳，合作型次之，空降型最弱。應(yīng)當(dāng)指出，不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景，也會(huì)帶來不同于本研究總結(jié)的飛地園區(qū)建設(shè)成效。

5 飛地園區(qū)領(lǐng)域重構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)啟示

首先，飛地園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要市場(chǎng)力的持續(xù)推動(dòng)。行政力和市場(chǎng)力各有所長(zhǎng)，共同推動(dòng)飛地園區(qū)的建設(shè)。行政力有助于解決園區(qū)在共建初期的資金籌措和制度構(gòu)建問題，保證園區(qū)共建行為得以順利啟動(dòng)；市場(chǎng)力影響園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景和雙方共建的積極性，有助于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。單純依靠政策推動(dòng)、市場(chǎng)基礎(chǔ)薄弱的飛地園區(qū)，在共建初期依靠政策優(yōu)惠得以順利展開園區(qū)建設(shè)，但若后續(xù)市場(chǎng)力持續(xù)缺位，易面臨發(fā)展動(dòng)力不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滯緩的問題，園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展受阻。因此，需要推動(dòng)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，吸引新興產(chǎn)業(yè)，深化與高校、科研院所的合作，依托市場(chǎng)力量持續(xù)發(fā)展園區(qū)新動(dòng)能。

其次，城市空間轉(zhuǎn)型成效影響園區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。穩(wěn)步推進(jìn)的園區(qū)空間建設(shè)帶來了園區(qū)內(nèi)空間景觀和生產(chǎn)生活方式的城市化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。征地拆遷、廠房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措改變了園區(qū)的空間景觀，為園區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了空間載體；小學(xué)、幼兒園、社區(qū)中心等生活服務(wù)設(shè)施的建設(shè)提高了當(dāng)?shù)氐纳钏?，飛出地生活元素的注入也改變了原有生活方式。由于持續(xù)的園區(qū)建設(shè)離不開資金的持續(xù)投入，在一定程度上園區(qū)空間轉(zhuǎn)型的開展情況也可反映園區(qū)的建設(shè)成效。在園區(qū)建設(shè)中，要注重產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、科學(xué)優(yōu)化空間布局和產(chǎn)業(yè)定位。

最后，協(xié)調(diào)高效的制度空間有助于園區(qū)的平穩(wěn)運(yùn)行。共建初期雙方對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)力的合理分工，有利于發(fā)揮共建雙方在招商引資和社會(huì)協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢(shì)，使園區(qū)建設(shè)順利開展。隨著園區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，權(quán)責(zé)關(guān)系日益復(fù)雜，共建后期難免出現(xiàn)雙方權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)帶來的摩擦。及時(shí)調(diào)整體制機(jī)制、重構(gòu)協(xié)調(diào)高效的權(quán)力體系，有助于掃清園區(qū)發(fā)展障礙。其中，行政區(qū)劃調(diào)整是體制機(jī)制調(diào)整的有效手段。領(lǐng)域具有生產(chǎn)性，通過領(lǐng)域劃分可以調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。因此，在雙方權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、摩擦不斷時(shí)，可通過行政區(qū)劃調(diào)整完成飛出地政府對(duì)園區(qū)的再領(lǐng)域化，理順園區(qū)的權(quán)力關(guān)系，簡(jiǎn)化園區(qū)運(yùn)作的流程，從而促進(jìn)園區(qū)未來的良性發(fā)展。

6 結(jié)語

飛地園區(qū)的建設(shè)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，對(duì)于推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)合作雙方生產(chǎn)要素的合理配置有著重要意義。分析飛地園區(qū)的建設(shè)歷程、探究影響園區(qū)共建成效的關(guān)鍵因素，有助于更好地建設(shè)飛地園區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。本研究從領(lǐng)域重構(gòu)理論視角出發(fā)，通過對(duì)3種類型的典型飛地園區(qū)的領(lǐng)域重構(gòu)機(jī)制和成效進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在領(lǐng)域重構(gòu)機(jī)制上，行政力和市場(chǎng)力是主要的領(lǐng)域重構(gòu)動(dòng)力；城市空間轉(zhuǎn)型和制度空間重構(gòu)互為表里，是領(lǐng)域重構(gòu)的重要形式；在領(lǐng)域重構(gòu)的成效上，行政型飛地園區(qū)的建設(shè)成效優(yōu)于合作型，空降型發(fā)展最不理想。研究發(fā)現(xiàn)，良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)、穩(wěn)步推進(jìn)的城市空間建設(shè)和協(xié)調(diào)高效的權(quán)力體系是園區(qū)良性發(fā)展的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)指出，飛地園區(qū)的建設(shè)成效問題具有一定的復(fù)雜性。除市場(chǎng)基礎(chǔ)、空間建設(shè)和制度架構(gòu)外，飛地園區(qū)的建設(shè)歷程也受區(qū)位條件、資源稟賦、政策優(yōu)勢(shì)、開發(fā)建設(shè)模式、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型等多重因素的疊加影響。因此，相同類型的飛地園區(qū)也可能表現(xiàn)出不同的特征。后續(xù)研究需要關(guān)注更多的案例，以期總結(jié)中國(guó)特色的飛地園區(qū)模式。

①數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于建立江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)的協(xié)議》。

②數(shù)據(jù)來源于2021 年《江陰統(tǒng)計(jì)年鑒》。

③數(shù)據(jù)來源于北京大學(xué)（深圳）規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心編制的《深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃（2017—2035 年）》。

④ 數(shù)據(jù)來源于安徽省江北產(chǎn)業(yè)區(qū)官網(wǎng)（http://jbq.wuhu.gov.cn）。