摘 要 海外撤離行動(dòng)是由政府主導(dǎo)、牽涉多元力量的國家行為。中國的海外撤離行動(dòng)旨在通過不同主體參與以及有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在跨越空間、跨越主體的領(lǐng)事保護(hù)中形成安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，使之更有效地應(yīng)對海外中國公民和企業(yè)面臨的安全問題。改革開放以來，中國開展了典型的領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐，不斷探索具有自身特色的海外撤離行動(dòng)，維護(hù)海外中國公民安全權(quán)益。撤離行動(dòng)的順利實(shí)施直接關(guān)系到中國領(lǐng)事保護(hù)的綜合績效。 當(dāng)前，中國海外撤離行動(dòng)面臨管理?xiàng)l塊化、領(lǐng)事保護(hù)法律規(guī)范不齊全、機(jī)制建設(shè)滯后等因素制約。對此，中國政府應(yīng)提升制度化程度和撤離行動(dòng)能力，形成制度、主體、資源三重安全保障，鑄牢保護(hù)中國海外利益的安全鏈。

關(guān)鍵詞 海外撤離行動(dòng) 領(lǐng)事保護(hù) 海外中國公民 制度化 安全鏈

接受國發(fā)生政局動(dòng)蕩、重大自然災(zāi)害等危機(jī)事件時(shí)，派遣國政府都有可能實(shí)施海外撤離行動(dòng)以保護(hù)本國公民的安全權(quán)益。中國是僑務(wù)資源大國，外交部和駐外使領(lǐng)館每年處理的各類領(lǐng)事保護(hù)案件總量大，為海外撤離行動(dòng)研究提供了豐富的案例。中華人民共和國成立以來，中國政府實(shí)施了約36次不同規(guī)模的海外撤離行動(dòng)。 根據(jù)歷年《中國外交》、中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)收錄的典型案例統(tǒng)計(jì)得出。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國海外利益的敏感性和脆弱性日益凸顯，中國外交開始將更多資源投向領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域。海外撤離行動(dòng)是實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)的重要手段與實(shí)踐形式，并逐漸成為中國外交的重要議題。

學(xué)界關(guān)于中國海外撤離行動(dòng)的研究并不多，主要從四個(gè)方面展開。第一類是從歷史學(xué)角度研究不同歷史時(shí)期中國的護(hù)僑政策和撤離行動(dòng)。其主要議題包括晚清政府的護(hù)僑行動(dòng)、北洋政府在西伯利亞的護(hù)僑活動(dòng)、新中國成立初期在東南亞的護(hù)僑工作以及21世紀(jì)以來中國的海外撤離行動(dòng)等。第二類是從國際法視角論述海外撤離行動(dòng)的合法性問題。有學(xué)者認(rèn)為國際條約為實(shí)施海外撤離行動(dòng)提供了國際法依據(jù)，但中國現(xiàn)行國內(nèi)法關(guān)于海外中國公民緊急撤離的法律依據(jù)不足。有些學(xué)者也提出中國對軍隊(duì)參與撤僑行動(dòng)的法律定位尚不明確，涉及撤離行動(dòng)的法律規(guī)范亟待完善。第三類是從應(yīng)急管理視角分析海外撤離行動(dòng)，對進(jìn)一步改善撤僑應(yīng)急管理提出建議。有學(xué)者提出，中國境外安全應(yīng)急管理體系難以應(yīng)對頻發(fā)的海外安全事件;中國應(yīng)將境外安全應(yīng)急管理納入國家應(yīng)急管理體系中，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)、國外應(yīng)急管理工作相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展。第四類是從海外利益維護(hù)的角度探討海外中國公民面臨的風(fēng)險(xiǎn)與安全保護(hù)問題。

其中，西方學(xué)者喬納斯·帕雷洛-普萊斯納（Jonas Parello-Plesner）與杜懋之（Mathieu Duchtel）在其著作《中國強(qiáng)大的手臂：保護(hù)海外公民和資產(chǎn)》（China's Strong Arm： Protecting Citizens and Assets Abroad）中認(rèn)為，中國在歐亞大陸、中東和非洲不斷拓展海外利益，加上“一帶一路”倡議的實(shí)施，中資企業(yè)員工面臨嚴(yán)峻的海外安全風(fēng)險(xiǎn)，海外撤離行動(dòng)將成為中國外交的“新常態(tài)”。

國內(nèi)目前對這一議題的研究尚屬起步階段，很多基礎(chǔ)研究方面的問題并沒有得到很好的梳理，還存在諸多待定問題，難以為中國海外撤離行動(dòng)提供理論指導(dǎo)和智力支持，這凸顯出海外撤離行動(dòng)研究的必要性。本文對中國海外撤離行動(dòng)的實(shí)踐演變進(jìn)行梳理，重點(diǎn)分析了中國海外撤離行動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新、核心特征以及面臨的挑戰(zhàn)，為進(jìn)一步研究提升中國海外撤離行動(dòng)能力提供建議。

一、中國海外撤離行動(dòng)的概念內(nèi)涵和階段演變

歷史上，海外撤離行動(dòng)最早可追溯到公元前5世紀(jì)的希波戰(zhàn)爭。中國最早的海外撤離行動(dòng)被認(rèn)為是明萬歷二十二年（1594年）的馬尼拉撤僑。海外撤離行動(dòng)雖不是當(dāng)代特有的現(xiàn)象，但它被納入國家戰(zhàn)略層面則是近年來的事情。實(shí)施撤離行動(dòng)是中國保護(hù)海外中國公民安全的最重要內(nèi)容。中華人民共和國成立以來，中國政府在東南亞排華事件、南也門大規(guī)模武裝沖突、海灣戰(zhàn)爭、黎以沖突、埃及動(dòng)蕩、也門危機(jī)、新冠肺炎疫情暴發(fā)等關(guān)鍵時(shí)刻，都迅速做出反應(yīng)，實(shí)施了不同規(guī)模的撤離行動(dòng)，為海外中國公民和企業(yè)保駕護(hù)航。

（一）海外撤離行動(dòng)的概念及內(nèi)涵

國內(nèi)外學(xué)界對于海外撤離行動(dòng)內(nèi)涵的理解大體有兩種路徑。第一種是廣義認(rèn)知，即認(rèn)為它屬于“非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)”（military operations other than war，MOOTW）的范疇，并進(jìn)一步將其明確為“非戰(zhàn)斗人員撤離行動(dòng)”（noncombatant evacuation operations， NEO）。1993年，美國陸軍司令部修訂FM100-5號野戰(zhàn)條令《作戰(zhàn)綱要》（Doctrine for Operations）時(shí)首次提出“非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)”的概念。同年，1993年版JP3-0號聯(lián)合出版物《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》（Doctrine for Joint Operations）使用了該詞，并將非戰(zhàn)斗人員撤離、海外人道主義援助、聯(lián)合軍演以及國際維和行動(dòng)等納入非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)。

1994年，美國國防部提出了“非戰(zhàn)斗人員撤離行動(dòng)”的概念，將其界定為“在非戰(zhàn)斗人員和非必要軍事人員在海外遭受危害期間，將其從外國（東道國）撤離到指定的安全區(qū)域”。

中國學(xué)術(shù)界對海外撤離行動(dòng)的內(nèi)涵討論得并不多。項(xiàng)文惠援引西方學(xué)者戴維·斯塔爾（David T.Stahl）的觀點(diǎn)，將海外撤離行動(dòng)定義為“主權(quán)國家把本國和其他國家海外公民撤至安全地點(diǎn)的保護(hù)行為”。

有的學(xué)者認(rèn)為海外撤離行動(dòng)是派遣國政府在接受國領(lǐng)土上實(shí)施的有限軍事行動(dòng)，將受到嚴(yán)重威脅的駐外使領(lǐng)館、訪問旅游探親國民等，撤離或轉(zhuǎn)移到國內(nèi)或其他安全地區(qū)。

第二種理解為狹義認(rèn)知。自新中國開始實(shí)施海外撤離行動(dòng)至今，中國的官方表述和學(xué)界研究都傾向于從狹義角度理解海外撤離行動(dòng)，多習(xí)慣使用“撤僑行動(dòng)”。尤其是2011年利比亞撤離行動(dòng)后，“撤僑行動(dòng)”成為中國媒體中的常用詞和理論文獻(xiàn)中的專門術(shù)語。對照政策提法，對中國海外撤離行動(dòng)的狹義理解可能更符合政府加強(qiáng)海外利益保護(hù)的初衷，即維護(hù)海外中國公民和企業(yè)的安全權(quán)益。根據(jù)《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》，凡是依照《中華人民共和國國籍法》具有中國國籍者，都可以得到中國政府的領(lǐng)事保護(hù)。在具體實(shí)踐中，中國的領(lǐng)事保護(hù)越來越具有人道主義色彩。例如，在2006年所羅門群島撤離行動(dòng)中，中國首次將華人納為中國海外撤離行動(dòng)的對象;在2011年利比亞撤離行動(dòng)、2015年也門撤離行動(dòng)中，中國協(xié)助其他國家撤出外國公民。中國海外撤離行動(dòng)的客體已超出“僑”的傳統(tǒng)范疇，“撤僑行動(dòng)”這一概念已不再適用。

本文的海外撤離行動(dòng)是指當(dāng)接受國發(fā)生較大規(guī)模政治動(dòng)蕩或重大自然災(zāi)害時(shí)，派遣國政府根據(jù)實(shí)際需要通過特定方式和途徑，協(xié)助本國或其他國家海外公民撤離至派遣國或第三國的領(lǐng)事保護(hù)行為。海外撤離行動(dòng)主要包括三個(gè)基本要素：撤離客體、撤離方式以及撤離目的地。首先，就撤離客體而言，理論上派遣國政府須以國籍為依據(jù)對擁有本國國籍的公民實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，但是根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第八條規(guī)定：“經(jīng)適當(dāng)通知接受國后，派遣國之一領(lǐng)館可代表第三國在接受國內(nèi)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)，但以接受國不表反對為限。”實(shí)踐中，在相關(guān)國家提出請求、中國政府統(tǒng)一部署且接受國不表示反對的情況下，中國駐外使領(lǐng)館可代表第三國執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)并實(shí)施撤離行動(dòng)。其次，大規(guī)模撤離海外公民并非易事，撤離方式將根據(jù)接受國的物質(zhì)條件和實(shí)際需求等時(shí)空轉(zhuǎn)換而發(fā)展變化。最后，就撤離目的地而言，在具體實(shí)踐中，派遣國政府不一定會(huì)將被撤離人員安置到本國行政區(qū)域內(nèi)，也會(huì)選擇將其撤離至第三國或地區(qū)。

（二）中國海外撤離行動(dòng)的發(fā)展階段

海外撤離行動(dòng)是中國與世界互動(dòng)與交融的產(chǎn)物。中華人民共和國成立以來，中國外交經(jīng)歷了不斷調(diào)整、變化和發(fā)展的過程。按照中國外交的不同發(fā)展階段，中國海外撤離行動(dòng)的基本發(fā)展?fàn)顩r可劃分為三個(gè)階段，即起步期、調(diào)整期與轉(zhuǎn)型期，這也大致與中國領(lǐng)導(dǎo)人的代際傳承以及中國海外利益拓展進(jìn)程相吻合。

第一個(gè)階段，起步期（1949—1977）。新中國成立伊始，西方國家普遍對中華人民共和國實(shí)施外交孤立政策，加之囿于自身實(shí)力，中國對海外僑民的領(lǐng)事保護(hù)可謂舉步維艱。20世紀(jì)50年代后期至60年代末，印尼、泰國、馬來西亞、印度、菲律賓、緬甸等國發(fā)生了不同程度的排華、反華事件。面對東南亞各國愈演愈烈的排華事件，中國政府實(shí)施數(shù)次大規(guī)模撤離行動(dòng)（見表1），開啟了中國海外撤離行動(dòng)序幕。

自中華人民共和國成立至改革開放前夕，中國應(yīng)如何維護(hù)海外僑民權(quán)益的問題，在實(shí)踐和理論方面只是部分得到解決。受國際環(huán)境和國家實(shí)力限制，中國公民出國人數(shù)少，赴境外投資、承包工程的企業(yè)數(shù)量有限，領(lǐng)事保護(hù)案件數(shù)量也相對較少。這一時(shí)期，中國可利用的外交資源有限，難以對海外中國公民采取有效、直接的保護(hù)措施，領(lǐng)事保護(hù)工作處于艱難萌生時(shí)期，海外撤離行動(dòng)尚處于認(rèn)知和學(xué)習(xí)中。在應(yīng)對東南亞國家的排華危機(jī)中，中國的海外撤離行動(dòng)開始萌芽。

第二個(gè)階段，調(diào)整期（1978—2012）。改革開放后，中國從革命外交轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)外交，面臨的首要任務(wù)是如何構(gòu)建外部發(fā)展與安全環(huán)境。20世紀(jì)80年代，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出“和平與發(fā)展”的戰(zhàn)略判斷，加強(qiáng)并擴(kuò)大與世界各國的經(jīng)濟(jì)往來。

1986年，中國的護(hù)僑工作首次把海外華僑和留學(xué)生統(tǒng)稱為中國公民。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國突破西方國家的制裁，與世界上絕大多數(shù)國家建立或恢復(fù)了外交關(guān)系，與有關(guān)國家的領(lǐng)事關(guān)系也得以恢復(fù)、建立和發(fā)展，中國的領(lǐng)事工作有了較快發(fā)展。

與此同時(shí)，海外中國公民面臨的安全形勢也日益嚴(yán)峻，遭遇的恐怖襲擊、自然災(zāi)害、流行疾病等海外安全事件大量增加（見表2）。2004年，海外安全事件開始直接針對中國公民，中國成為僅次于美國的第二大海外公民遇險(xiǎn)國。以2004年為節(jié)點(diǎn)，中國的領(lǐng)事保護(hù)工作進(jìn)入調(diào)整期?！胺e極維護(hù)中國公民在海外的生命安全和合法權(quán)益”被寫入《政府工作報(bào)告》。2006年5月，外交部設(shè)立領(lǐng)事保護(hù)處專門負(fù)責(zé)處理各類領(lǐng)保案件。2007年8月，外交部領(lǐng)事司領(lǐng)事保護(hù)處升格為外交部領(lǐng)事保護(hù)中心，負(fù)責(zé)中國領(lǐng)事保護(hù)工作的政策指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國海外撤離行動(dòng)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

改革開放以來至2012年，中國國家實(shí)力增強(qiáng)，國家利益不斷向外拓展，海外中國公民的安全利益在中國國家利益結(jié)構(gòu)中的重要性不斷上升。這一時(shí)期，中國共實(shí)施大規(guī)模海外撤離行動(dòng)21起，其中由武裝沖突、內(nèi)戰(zhàn)、大規(guī)模騷亂等政局動(dòng)蕩導(dǎo)致的撤離行動(dòng)19起，占90.5%。因地震等自然災(zāi)害引起的有兩起，占9.5%。就撤離行動(dòng)發(fā)生區(qū)域而言，21次海外撤離行動(dòng)中有4起發(fā)生在東南亞，占19%;有6起發(fā)生在中東地區(qū)，占28.6%。從撤離行動(dòng)的對象國構(gòu)成來看，絕大多數(shù)是發(fā)展中國家，且政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下。這一時(shí)期，中國海外撤離行動(dòng)范圍擴(kuò)大，在中東地區(qū)實(shí)施的撤離行動(dòng)次數(shù)已超過東南亞。從拉美加勒比地區(qū)和南太平洋島國開展撤離行動(dòng)，則反映了中國改革開放的快速發(fā)展和海外利益的不斷拓展。就撤離方式而言，上述21次海外撤離行動(dòng)中，中國政府派遣國內(nèi)船只實(shí)施撤離的有4次、國內(nèi)民航包機(jī)8次，請求他國協(xié)助撤離4次，多種方式綜合運(yùn)用的有5次。其中，1986年，中國首次采用國內(nèi)民航包機(jī)與渡輪相結(jié)合的撤離方式。1998年以來，國內(nèi)民航包機(jī)撤離海外中國公民的次數(shù)越來越多。2008年以來，中國海外撤離行動(dòng)的方式愈加多元化和高端化，開始減少對請求他國力量協(xié)助撤離中國僑民的依賴。中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，綜合國力明顯提升，為政府實(shí)施海外撤離行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第三個(gè)階段，轉(zhuǎn)型期（2013年至今）。黨的十八大以來，中國加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，注重各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，啟動(dòng)中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個(gè)人“五位一體”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，統(tǒng)籌多元力量，實(shí)施數(shù)次海外撤離行動(dòng)，將近20萬名中國公民安全撤離出危險(xiǎn)及動(dòng)蕩地區(qū)。當(dāng)前，中國海外撤離行動(dòng)在大體延續(xù)了既有模式外，強(qiáng)化海外安全布局和保障能力，增強(qiáng)海外的柔性軍事存在，更加靈活、有效地維護(hù)了中國的海外利益。

由表3可以看出，2013年至2022年3月，中國共實(shí)施海外較大規(guī)模撤離行動(dòng)12次，其中因政局動(dòng)蕩導(dǎo)致的撤離行動(dòng)7次，占58.3%;地震、颶風(fēng)、火山噴發(fā)等重大自然災(zāi)害引起的4次，占33.3%;公共衛(wèi)生安全事件導(dǎo)致的撤離行動(dòng)1次。這一時(shí)期，非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)嚴(yán)重影響海外中國公民和企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，自然災(zāi)害引起的海外撤離行動(dòng)次數(shù)明顯增多。2013年以來，中國海外撤離行動(dòng)擴(kuò)展到東南亞、南亞、中亞、中東以及加勒比地區(qū)等。此外，越來越多的海外安全事件呈現(xiàn)出規(guī)模大、對抗性強(qiáng)的特點(diǎn)。其中，2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國政府派出14架次包機(jī)、351架次航班，從全球92個(gè)國家撤回中國公民逾7.3萬人。

綜上，海外撤離行動(dòng)是考驗(yàn)中國政府利用國際國內(nèi)兩種資源、實(shí)現(xiàn)部委統(tǒng)籌、官民并舉的系統(tǒng)性工程。梳理中華人民共和國成立以來中國海外撤離行動(dòng)的實(shí)踐探索與發(fā)展趨勢，可以發(fā)現(xiàn)如下幾個(gè)內(nèi)在邏輯：其一，中國的海外利益涉及海外中國公民和中資企業(yè)的利益。保護(hù)海外中國公民和中資企業(yè)的安全、維護(hù)國家整體利益是中國實(shí)施海外撤離行動(dòng)的價(jià)值邏輯。其二，“外交為民”理念是中國執(zhí)政理念和治理模式在外交層面的反映。海外撤離行動(dòng)是在以實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念和原則。其三，加強(qiáng)機(jī)制統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)海外利益拓展與海外安全保護(hù)同步推進(jìn)，是中國實(shí)施海外撤離行動(dòng)的實(shí)踐邏輯。中國數(shù)次大規(guī)模撤離行動(dòng)彰顯了中國國家實(shí)力的增強(qiáng)。在海外撤離行動(dòng)中，相關(guān)第三國也要求中國政府協(xié)助實(shí)施撤離行動(dòng)，體現(xiàn)了中國國際地位的提升和國際影響力的增強(qiáng)。同時(shí)，也意味著國際社會(huì)對中國的需求不斷增強(qiáng)，中國的國際責(zé)任變得更加復(fù)雜多元。

二、中國海外撤離行動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新與重要特征

海外撤離行動(dòng)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從制度層面和技術(shù)層面不斷加以完善和優(yōu)化。近年來，中國政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在撤離行動(dòng)實(shí)踐基礎(chǔ)上，逐步建立了整體性海外撤離行動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建一種自上而下與自下而上結(jié)合，上下聯(lián)動(dòng)、部委協(xié)調(diào)、官民并舉、內(nèi)外整合的立體保護(hù)模式。

（一）海外撤離行動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新

中國海外撤離行動(dòng)的機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)在撤離行動(dòng)的不同階段，包括撤離前的緊急評估與規(guī)劃機(jī)制、撤離行動(dòng)中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及撤離后的善后處理機(jī)制。

1.撤離前的評估與規(guī)劃機(jī)制

海外撤離本國公民是一項(xiàng)極其復(fù)雜的任務(wù)，被撤離人數(shù)規(guī)模、地面環(huán)境、當(dāng)?shù)卣畱B(tài)度等因素決定了其復(fù)雜性（見表4）。在撤離行動(dòng)前，評估海外撤離行動(dòng)的復(fù)雜性至關(guān)重要。突發(fā)危機(jī)事件因何所致？對本國僑民構(gòu)成的安全威脅程度如何？有多少本國僑民在這個(gè)國家或地區(qū)？他們已經(jīng)采取或期望派遣國政府采取什么行動(dòng)以保護(hù)其安全？派遣國政府還應(yīng)根據(jù)實(shí)施撤離行動(dòng)環(huán)境的性質(zhì)（友好、寬容，或敵對），評估撤離行動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，開放溝通渠道，對搜集到的情報(bào)進(jìn)行分析，確定誰將領(lǐng)導(dǎo)此次撤離行動(dòng)，以及需要部署哪些領(lǐng)事、外交、軍事、交通和情報(bào)資源。在協(xié)調(diào)方面，派遣國政府還需考慮可能面臨的后勤保障挑戰(zhàn)，并確定是依靠本國力量實(shí)施撤離，還是需要其他國家的協(xié)助，以及其他相關(guān)問題。

在撤離前的緊急評估與規(guī)劃階段，建立多渠道的信息搜集與共享分析系統(tǒng)是關(guān)鍵。在信息資源互補(bǔ)性方面，政府在搜集信息過程中須經(jīng)過基層信息逐級上報(bào)、相關(guān)部門討論、決策逐級下達(dá)等程序，信息空窗期可導(dǎo)致社會(huì)上謠言四起，引起民眾不安情緒。民間力量植根于基層，信息來源具有直接性、及時(shí)性以及零散性等特點(diǎn)。官民間信息溝通渠道順暢，政府則可通過民間力量及時(shí)地獲取相關(guān)信息。民間力量是政府之外的重要資源，民間的跨國交往能夠超越各國政府的優(yōu)先級限制，可以通過更加靈活的方式增進(jìn)對象國的理解和信任，在海外撤離行動(dòng)中起到潤滑劑的作用。

近年來，中國駐外使領(lǐng)館借助海外華人華僑力量拓展領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，與行業(yè)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等結(jié)成緊密伙伴關(guān)系。為確保緊急撤離行動(dòng)的順利實(shí)施，中國駐外使領(lǐng)館常借助海外僑團(tuán)、商會(huì)、僑領(lǐng)、志愿者團(tuán)體等民間力量，組建信息交流與溝通平臺(tái)，進(jìn)行廣泛的信息搜集分析。例如，在2017年南蘇丹緊急撤離行動(dòng)中，使領(lǐng)館工作人員依托南蘇丹協(xié)調(diào)小組、企業(yè)員工等，廣泛搜集網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、民間等各層級信息，并根據(jù)其觀察到的軍警調(diào)動(dòng)情況、雇員的異常動(dòng)向等做出預(yù)判，為規(guī)劃撤離行動(dòng)提供信息參考。在撤離前的緊急評估與規(guī)劃階段，民間力量發(fā)揮了四兩撥千斤的作用，成為助力中國海外撤離行動(dòng)的典型支撐力量。

2.撤離行動(dòng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

海外撤離行動(dòng)不僅是國內(nèi)的公共議題，也是跨國公共事務(wù)。撤離行動(dòng)的執(zhí)行階段涉及復(fù)雜的具體操作。例如，派遣國政府需要部署大量的人力和其他資源;簽發(fā)緊急護(hù)照或其他旅行證件;為逾期居留或丟失個(gè)人身份證件的本國公民協(xié)商特殊的出境許可;與當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)國家進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，確保撤離行動(dòng)實(shí)施;對不同群體的撤離優(yōu)先事項(xiàng)做出選擇;保持撤離秩序，實(shí)現(xiàn)快速撤離，減少人員聚集造成的恐慌情緒等。在海外撤離行動(dòng)的運(yùn)行過程中，政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖發(fā)揮主要作用，但也需要協(xié)調(diào)并充分動(dòng)員國內(nèi)相關(guān)部門參與撤離行動(dòng)，還需通過與駐在國、其他國家和國際組織等合作推進(jìn)撤離工作。在海外撤離行動(dòng)中，中國政府積極構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以充分整合各類應(yīng)急資源，提高應(yīng)對海外突發(fā)事件的能力。

第一，構(gòu)建國內(nèi)層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制。海外撤離行動(dòng)涉及中央與地方、各部委、政府與民間、國內(nèi)與駐外機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合。在海外撤離行動(dòng)的制度設(shè)計(jì)中，建立中央層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制非常有必要。協(xié)調(diào)統(tǒng)籌從某種程度上講就是管理各種關(guān)系。近年來，中國政府按照中國特色大國外交的全局部署，相繼成立了國家安全委員會(huì)和中央外事工作委員會(huì)，加強(qiáng)對外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

目前，中國海外撤離行動(dòng)的國內(nèi)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要是中央政府或上級政府自上而下的行政推動(dòng)。在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，外交部和商務(wù)部等相關(guān)部委、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)、民間力量等展開協(xié)同努力，通過不同層次的有效協(xié)調(diào)、協(xié)作，形成自上而下的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制。在政府部門層面，主管外交事務(wù)的外交部在撤離行動(dòng)機(jī)制對接中發(fā)揮了重要作用。隨著海外中資企業(yè)與中國公民安全問題的日益突出，商務(wù)部、公安部等其他部門在海外撤離行動(dòng)中的作用日益增長。2004年以來，中國建立了涉外突發(fā)事件的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，如境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議、涉外緊急突發(fā)事件協(xié)調(diào)小組等。在領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制對接中，外交部、商務(wù)部、公安部等相關(guān)部委圍繞保護(hù)海外中資企業(yè)與中國公民的整體目標(biāo)，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，滿足了不同部委在信息共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的需求，建立起資源整合、分工合作的整體性合作模式。

海外撤離行動(dòng)的單一實(shí)施主體到多元參與主體的轉(zhuǎn)變需要政府加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。有效實(shí)施撤離行動(dòng)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府、各部委、企業(yè)以及民間力量間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。黨的十八大以來，中國政府縱向上以設(shè)立或改革自上而下的協(xié)調(diào)應(yīng)對機(jī)構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)，推動(dòng)涉外部門的機(jī)制建設(shè);橫向上構(gòu)建不同部委間的制度化機(jī)制，理順部門間的協(xié)調(diào)與合作，加強(qiáng)政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間等條塊的協(xié)調(diào)合作。在此背景下，中國海外撤離行動(dòng)逐步進(jìn)行機(jī)制化建設(shè)，海外撤離行動(dòng)的實(shí)施主體由單一向多元參與主體轉(zhuǎn)變，克服了單個(gè)涉外部門資源配置不足的問題。

第二，與對象國和國際社會(huì)構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。撤離行動(dòng)是派遣國在接受國境內(nèi)保護(hù)其海外國民的權(quán)利，因而與對象國建立撤離行動(dòng)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制是構(gòu)建海外撤離行動(dòng)機(jī)制的重心所在。撤離行動(dòng)的順利開展需要得到對象國政府的支持與協(xié)助，與對象國政府建立順暢的聯(lián)絡(luò)與溝通機(jī)制，可以為大規(guī)模撤離行動(dòng)提供政治基礎(chǔ)和機(jī)制保障。海外撤離行動(dòng)的機(jī)制運(yùn)行是在與對象國的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。中國注重與對象國溝通協(xié)商，通過制度化安排與對象國各職能部門合作，構(gòu)建海外撤離行動(dòng)的跨國協(xié)調(diào)機(jī)制，包括陸路或海上運(yùn)輸安全保護(hù)機(jī)制、安全保障機(jī)制和人員跨國流動(dòng)機(jī)制等，形成內(nèi)外整合的海外撤離行動(dòng)模式。例如，在2010年吉爾吉斯斯坦撤離行動(dòng)中，友好的雙邊關(guān)系和暢通的溝通渠道，使中國的撤離行動(dòng)獲得吉軍方的護(hù)送;2015年也門撤離行動(dòng)中，也門政府軍方、內(nèi)政部等積極配合，為中國公民和中國使館人員安全撤離提供了安全保障。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國不斷增強(qiáng)與國際社會(huì)的互動(dòng)，與國際社會(huì)一道參與海外利益保護(hù)。創(chuàng)設(shè)一系列成熟的制度、協(xié)調(diào)與接受國和國際社會(huì)的關(guān)系，是考驗(yàn)中國海外撤離行動(dòng)以及外交智慧的新議題。例如，2006年所羅門撤離行動(dòng)中，中國政府與該國未建立外交關(guān)系，外交部請求巴布亞新幾內(nèi)亞、澳大利亞、新西蘭政府協(xié)助采取措施保護(hù)中國僑民安全。新西蘭、澳大利亞、巴布亞新幾內(nèi)亞使用軍用或商業(yè)飛機(jī)協(xié)助撤離中國公民。在2017年南蘇丹撤離行動(dòng)中，因南蘇丹航空公司數(shù)量和飛機(jī)資源有限，為避免發(fā)生爭奪資源和重復(fù)預(yù)訂，中國政府從肯尼亞、埃塞俄比亞、烏干達(dá)等國的航空公司落實(shí)應(yīng)急飛機(jī)資源，簽訂應(yīng)急航班協(xié)議，以確保撤離行動(dòng)順利實(shí)施。

3.善后處理機(jī)制

大多數(shù)派遣國政府都認(rèn)為被撤離的僑民安全返回母國，撤離行動(dòng)即宣告結(jié)束，忽視了其善后階段。海外撤離行動(dòng)實(shí)施后，善后處理工作就已經(jīng)進(jìn)入議程。中國把海外撤離行動(dòng)定位為國家主導(dǎo)下的一項(xiàng)系統(tǒng)性海外工程。自2011年實(shí)施利比亞撤離行動(dòng)以來，中國政府不僅重視撤離行動(dòng)本身的結(jié)果和由此帶來的國內(nèi)效應(yīng)，更加關(guān)注撤離行動(dòng)的溢出和連帶效應(yīng)，比如在當(dāng)?shù)乩娴暮罄m(xù)保障、中國實(shí)施撤離行動(dòng)后對當(dāng)?shù)鼐謩莸挠绊?、對其他國家撤離行動(dòng)的影響等。善后處理不僅是撤離行動(dòng)前的簡單恢復(fù)，也是派遣國政府思考提高海外撤離行動(dòng)能力的機(jī)會(huì)。

目前，中國構(gòu)建的海外撤離行動(dòng)善后處理機(jī)制主要包括救助補(bǔ)償機(jī)制和調(diào)查評估機(jī)制。在救助補(bǔ)償方面，中國政府、社會(huì)組織、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)等不同主體，通過多種方式為撤回的僑民提供醫(yī)療、食物、住所和心理救濟(jì)等救助和補(bǔ)償。2011年利比亞撤離行動(dòng)結(jié)束后，商務(wù)部以及國際商會(huì)開始組織編制索賠初步方案。

在調(diào)查評估方面，中國政府會(huì)對相關(guān)部委、地方政府、企業(yè)等應(yīng)對海外突發(fā)涉我公民安全事件的能力及常態(tài)應(yīng)急管理情況等，進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查評估和外部調(diào)查評估。如果撤離行動(dòng)具有較高級別，或受到社會(huì)公眾廣泛關(guān)注，相關(guān)政府部門會(huì)適時(shí)向公眾公布評估報(bào)告。例如，外交部會(huì)對海外撤離行動(dòng)進(jìn)行總結(jié)，相關(guān)案例的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)則通過媒體報(bào)道或政府網(wǎng)站的紀(jì)實(shí)性報(bào)道對外發(fā)布。國內(nèi)也會(huì)組織專家學(xué)者對海外撤離行動(dòng)進(jìn)行專題研討。

（二）中國海外撤離行動(dòng)的重要特征

海外撤離行動(dòng)是以政府為行動(dòng)主體，以保護(hù)海外僑民為目標(biāo)的外交行為。與美國、俄羅斯以及歐洲大國海外撤離行動(dòng)專業(yè)化和分工明確化的風(fēng)格相比，中國的海外撤離行動(dòng)更具有“合而治之”的特點(diǎn)?；仡欀袊Ｍ獬冯x行動(dòng)的實(shí)踐演變，其基本特征大致可體現(xiàn)為四個(gè)方面。

1.參與主體多元化

中國在海外有大量僑民，而駐外使領(lǐng)館人員有限、精力有限、預(yù)算有限，有限的領(lǐng)事保護(hù)資源與不斷增長的領(lǐng)事保護(hù)需求之間的缺口不斷拉大，單純依靠國家力量已難以應(yīng)對各類海外安全事件，多元主體參與海外撤離行動(dòng)已成為必然。為此，中國政府不斷完善領(lǐng)事保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)各類資源和力量，探索多元行為體共同參與的撤離行動(dòng)模式。

總體而言，中國海外撤離行動(dòng)的參與方在縱橫兩個(gè)方向上延伸和擴(kuò)展。 縱向上，中央政府及相關(guān)職能部門（包括國務(wù)院以及相關(guān)部委）是大規(guī)模撤離行動(dòng)的總指揮與宏觀調(diào)控者。十八大以來，中央政府加強(qiáng)外交頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合現(xiàn)有的外交資源和力量，優(yōu)化中央政府的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2013年國家安全委員會(huì)成立后，有效整合了公安部、國防部、國家安全部、外交部等部門力量，統(tǒng)籌國內(nèi)安全與涉外安全，對大規(guī)模海外撤離行動(dòng)進(jìn)行更高層級的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)。2015年也門撤離行動(dòng)中，在國家安全委員會(huì)的主導(dǎo)和統(tǒng)籌下，參與主體之間配合更加順暢，撤離行動(dòng)更加果斷、迅速。

地方政府在撤離行動(dòng)中扮演著重要角色。一方面，地方政府及相關(guān)職能部門通常處于海外撤離行動(dòng)應(yīng)急一線的位置，是中央政府及相關(guān)職能部門的應(yīng)急方針政策的具體貫徹實(shí)施者，也是撤離行動(dòng)的重要參與者;另一方面，地方政府及相關(guān)職能部門是地方具體的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急制度、應(yīng)急方案的制定者。各級地方政府紛紛成立和完善領(lǐng)事保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在海外撤離行動(dòng)中，地方政府可協(xié)助外交部處理涉及本地區(qū)企業(yè)和居民的應(yīng)急處置工作。例如，在2011年利比亞撤離行動(dòng)中，中國相關(guān)地方政府的商務(wù)部門啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，核實(shí)本省企業(yè)派駐利比亞的人員、企業(yè)數(shù)量、項(xiàng)目所在地和安全情況，并和其他部門一起協(xié)調(diào)安排已撤離回國的人員。

橫向協(xié)作上，軍隊(duì)在海外撤離行動(dòng)中的作用增強(qiáng)。軍隊(duì)協(xié)助撤離海外中國公民與中國海外利益延伸以及海外中國公民和企業(yè)所處安全環(huán)境的變動(dòng)密切相關(guān)。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，國家利益以前所未有的速度向全球拓展，海外利益面臨越來越多的現(xiàn)實(shí)威脅，海外能源資源、海上戰(zhàn)略通道、海外中國公民和中資企業(yè)的安全問題日益突出，國家運(yùn)用外交、軍事等手段維護(hù)海外利益的訴求不斷增強(qiáng)。軍隊(duì)作為國家的軍事部門，承擔(dān)著利用硬實(shí)力來保障和實(shí)現(xiàn)海外利益的職責(zé)?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略實(shí)施以來，軍隊(duì)在海外撤離行動(dòng)中的影響較以往有所擴(kuò)大。自2013年國防白皮書《中國武裝力量的多樣化運(yùn)用》發(fā)表以來，保護(hù)海外中國公民安全已正式成為中國人民解放軍的任務(wù)。

近年來，中國海軍的非軍事職能不斷擴(kuò)大，打擊海盜、人道主義救援、海外撤僑行動(dòng)等已成為其重要職能。2016年3月，中英雙方在南京舉行了聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演，探索未來聯(lián)合實(shí)施撤離行動(dòng)的方式方法。這是中國首次與外國進(jìn)行這類演練。2017年，吉布提后勤保障基地投入使用，有利于更好地執(zhí)行撤僑護(hù)僑、應(yīng)急救援等海外任務(wù)。

2.重視撤離行動(dòng)的機(jī)制統(tǒng)籌

同美式政治體制中的“分權(quán)制衡”相比，中國更重視機(jī)制統(tǒng)籌，更能發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。在海外撤離行動(dòng)中，多元行為體在運(yùn)作中的地位、角色以及協(xié)商統(tǒng)籌，形成機(jī)制對接、加強(qiáng)機(jī)制統(tǒng)籌成為不容回避的問題。海外撤離行動(dòng)中多元主體間的機(jī)制統(tǒng)籌是領(lǐng)事保護(hù)發(fā)展的根本要求。自20世紀(jì)80年代，安全外包已經(jīng)成為美國安全和防務(wù)體系中不可分割的一部分，國家的首要任務(wù)不再是提供直接的安全供給，而是管理分權(quán)后的各供給中心和分配安全資源。歐盟正在積極推動(dòng)國際私營軍事和安保公司的規(guī)制化。相比之下，中國更傾向于建立機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)機(jī)制統(tǒng)籌和領(lǐng)事保護(hù)能力建設(shè)。

海外撤離行動(dòng)中，中國的機(jī)制統(tǒng)籌具有主體多元性、功能互補(bǔ)性、目標(biāo)一致性和利益整體性等四個(gè)特點(diǎn)。歐美國家、日俄及新興大國也強(qiáng)調(diào)撤僑行動(dòng)過程中的各部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是與中國的機(jī)制統(tǒng)籌存在明顯不同之處。 其一，中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政黨，在海外撤離行動(dòng)中能夠發(fā)揮議題引領(lǐng)、資源整合、垂直管理的作用，而其他國家的領(lǐng)導(dǎo)階層往往是臨時(shí)形成的委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力和資源動(dòng)員能力不及中國共產(chǎn)黨。其二，中國的海外撤離行動(dòng)是強(qiáng)政府、小社會(huì)的體現(xiàn)，即在大規(guī)模海外撤離行動(dòng)中，中國能夠發(fā)揮集中優(yōu)勢資源、相互配合的作用。在中國，中共中央各部門、國務(wù)院各部委、中央企業(yè)、高校、智庫等在一定程度上都代表政府，承擔(dān)某種職能，與其他國家相比更易于協(xié)調(diào)和配合。其三，中國海外撤離行動(dòng)存在“合作偏好”。中國政府實(shí)施機(jī)制統(tǒng)籌，是從“收益-成本”的績效出發(fā)，認(rèn)為單一機(jī)構(gòu)很難在撤離行動(dòng)中發(fā)揮有效作用，必須發(fā)揮各種機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。其四，中國海外撤離行動(dòng)機(jī)制來源于實(shí)踐，又指導(dǎo)實(shí)踐，不是一種靜態(tài)的模式和意識(shí)形態(tài)教條，而是一種動(dòng)態(tài)的過程，會(huì)通過自下而上的摸索，逐步總結(jié)出一套行之有效的應(yīng)對機(jī)制，為“外交為民”的理念付諸實(shí)踐做出貢獻(xiàn)。

3.靈活堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則

不干涉內(nèi)政原則是保持中國外交主動(dòng)性的根本保障。

例如，2014年1月，南蘇丹陷入武裝沖突，中國維和部隊(duì)成立了南蘇丹中國同胞安置小組，協(xié)助大使館、中資企業(yè)以及當(dāng)?shù)卣?，完成了撤離中國公民的任務(wù)。

實(shí)施海外撤離行動(dòng)既面臨接受國的主權(quán)、內(nèi)政等問題，也涉及雙邊、多邊層面的關(guān)系，因此需要在遵循原則與現(xiàn)實(shí)問題上尋求平衡，尤其是當(dāng)接受國缺乏相應(yīng)的安全治理能力，無法為外來企業(yè)和他國公民提供安全保護(hù)時(shí)，中國需要實(shí)施安全保護(hù)行動(dòng)以維護(hù)海外中國公民安全。黨的十八大以來，中國將維護(hù)自身合法權(quán)益與維護(hù)地區(qū)和世界和平穩(wěn)定緊密結(jié)合起來。中國的傳統(tǒng)外交政策已經(jīng)有了更多的靈活性，將保護(hù)公民和撤僑置于其外交政策原則之上，為海外撤離行動(dòng)留下了足夠空間。中國更加注重運(yùn)用不斷增強(qiáng)的實(shí)力，利用包括軍事力量在內(nèi)的各類資源，應(yīng)對重大海外安全事件。

4.彰顯低強(qiáng)制性

對海外利益更為豐富和復(fù)雜的大國而言，海外撤離行動(dòng)需要強(qiáng)有力的軍事手段做最后保障。海外軍事力量的存在既對維護(hù)海外公民和企業(yè)安全權(quán)益具有“隱形保險(xiǎn)”的作用，又能通過參與維和、反恐等多邊行動(dòng)提升海外軍事行動(dòng)的合法性和國際聲望。海外軍事基地不僅可以加強(qiáng)對駐在國的政治影響力，還能維護(hù)本國僑民安全。因而，海外軍事力量投射和海外軍事基地部署成為歐美大國軍事維護(hù)海外僑民的重要方式。例如，美國借助其在中東強(qiáng)大的海外軍事基地和盟友體系，在撤離行動(dòng)中建立了海外“中轉(zhuǎn)站”和“安全港”，靈活有效地解決了撤離行動(dòng)中的臨時(shí)庇護(hù)和后續(xù)撤離問題，軍事基地成為美國保護(hù)海外利益的重要橋頭堡。與西方大國采取高強(qiáng)制性措施，甚至訴諸武力手段的撤僑模式截然不同，中國的海外撤離行動(dòng)彰顯低強(qiáng)制性特征，其基本出發(fā)點(diǎn)是“以人民為中心”，強(qiáng)調(diào)在維護(hù)海外中國公民安全權(quán)益的同時(shí)，深化與對象國的務(wù)實(shí)合作，更好地服務(wù)國家對外工作大局和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體等中國總體外交思想。實(shí)踐中，中國的海外撤離行動(dòng)大多是通過與對象國的外交交涉實(shí)現(xiàn)的。中國在聯(lián)合國框架下參與國際維和行動(dòng)，在吉布提部署保障基地，與發(fā)展中國家在國際法框架內(nèi)開展防務(wù)與反恐合作，以軍事“硬手段”促進(jìn)民事“軟目標(biāo)”的保護(hù)，是應(yīng)對象國請求提供國際公共產(chǎn)品，與西方大國“培養(yǎng)代理人”和爭奪勢力范圍的做法存在本質(zhì)區(qū)別。低強(qiáng)制性是中國海外撤離行動(dòng)的最主要特征，其海外領(lǐng)事保護(hù)措施的合法性較強(qiáng)，不容易引發(fā)雙邊摩擦和沖突，但是缺點(diǎn)是保障力度不足，資源投入和安全供給之間的關(guān)系也較為間接，難以在不同的情境下選擇恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)方式。

三、中國海外撤離行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對之策

海外撤離行動(dòng)需要國家戰(zhàn)略、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策法律等緊密協(xié)同。自20世紀(jì)五六十年代以來，中國數(shù)十次較大規(guī)模海外撤離行動(dòng)，成為中國發(fā)揮制度優(yōu)勢、“集中力量辦大事”的典范。但目前，中國海外撤離行動(dòng)仍面臨諸多問題。

（一）中國海外撤離行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)

第一，條塊化模式不利于撤離行動(dòng)的整體運(yùn)作。條塊關(guān)系本質(zhì)是上下級政府間權(quán)力劃分問題。

領(lǐng)事保護(hù)工作遵循中國行政體系結(jié)構(gòu)的條塊關(guān)系路徑開展，具有“條型”模式和“塊型”模式。條塊化領(lǐng)事保護(hù)模式的優(yōu)勢在于能夠?qū)⑿枰到y(tǒng)治理的領(lǐng)事保護(hù)問題轉(zhuǎn)化為各部門的“中心工作”，通過體制壓力動(dòng)員多元力量參與領(lǐng)事保護(hù)工作。但是，從根本上講，中國傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一元化的上下垂直聯(lián)動(dòng)型結(jié)構(gòu)，條塊模式具有任務(wù)導(dǎo)向和區(qū)域負(fù)責(zé)的特征，下屬部門按照“歸口管理”的原則對其上級主管部門負(fù)責(zé)，各部門容易固守其部門利益和既有功能分割空間，不愿承擔(dān)職責(zé)范圍之外的事務(wù)，形成人員和利益的部門化。

戴維·蘭普頓（David M.Lampton）在分析中國外交決策中的部門利益時(shí)指 出，每個(gè)部委都有自己的利益追求，即使部委領(lǐng)導(dǎo)有所調(diào)整，這種“位置決定觀 點(diǎn)”的邏輯都會(huì)起作用。

實(shí)踐中，條塊分割型組織結(jié)構(gòu)不利于撤離行動(dòng)的整體運(yùn)作。因此，在條塊之外，中國政府還專門建立了以外交部為核心，商務(wù)部、公安部、國防部等部門為主體的橫向部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。在2011年利比亞撤離行動(dòng)以及2015年也門撤離行動(dòng)中，部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制都發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。但是，聯(lián)席會(huì)議本質(zhì)上是一種松散的府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式，在關(guān)鍵問題上缺少約束力。

第二，海外中國公民安全保護(hù)法律規(guī)范不齊全。海外撤離行動(dòng)涉及國內(nèi)法和國際法的銜接以及國內(nèi)現(xiàn)實(shí)國情與海外安全環(huán)境的切換，極具復(fù)雜性、特殊性。當(dāng)前，中國領(lǐng)事保護(hù)立法尚未出臺(tái)，領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)涵外延，以及實(shí)施主體與參與主體的職務(wù)范圍、權(quán)責(zé)邊界等缺乏國家法律法規(guī)層面的界定。領(lǐng)事保護(hù)的政策性文件均未涉及海外撤離行動(dòng)主體協(xié)作的權(quán)限、程序、責(zé)任等。此外，海外撤離行動(dòng)涉及商務(wù)部、公安部、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部等部門和相應(yīng)的地方政府，各個(gè)部門也建立了相應(yīng)的應(yīng)急管理體系，但是如何實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)同運(yùn)作尚未明確規(guī)定。目前，中國并沒有制定關(guān)于海外撤離行動(dòng)方面的法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國國家安全法》第十八條規(guī)定武裝力量具有開展維護(hù)國家海外利益的軍事行動(dòng)的職責(zé)，但軍隊(duì)在海外撤離行動(dòng)中的法律依據(jù)并不明確。

第三，領(lǐng)事保護(hù)常態(tài)化機(jī)制建設(shè)滯后制約了海外撤離行動(dòng)的有效協(xié)作。美國學(xué)者約翰·魯杰 （John G.Ruggie）曾將制度化發(fā)展水平劃分為認(rèn)知共同體、國際機(jī)制、國際組織三個(gè)層次。中國海外撤離行動(dòng)雖已形成了一系列制度性安排，但整體而言，制度化水平仍處于較低層次的認(rèn)知共同體。低制度化特征在實(shí)踐中通常不利于海外撤離行動(dòng)效能的提升，是中國領(lǐng)事保護(hù)制度不夠發(fā)達(dá)的表現(xiàn)。

中國領(lǐng)事保護(hù)常態(tài)化機(jī)制建設(shè)滯后，阻礙了海外撤離行動(dòng)主體間的有效協(xié)作。例如，在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的中資企業(yè)及人員的特殊預(yù)防預(yù)警方面，存在機(jī)制建設(shè)碎片化、缺乏整體性和協(xié)調(diào)性等問題。現(xiàn)階段，中國主要通過責(zé)任倒逼領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施主體、參與主體完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等機(jī)制。海外利益相關(guān)部門逐漸構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范責(zé)任體系。其中，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的中資企業(yè)及人員的特殊預(yù)防預(yù)警機(jī)制歸根到底是將大部分責(zé)任和成本落實(shí)到了企業(yè)上，而大型央企又都將面臨的海外安全風(fēng)險(xiǎn)以外包的方式，交給風(fēng)險(xiǎn)管理公司、安保公司去應(yīng)對處理。概言之，在權(quán)力下放的過程中，由于領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的碎片化以及缺乏整體性和協(xié)調(diào)性等問題，權(quán)力下游的參與主體與上層權(quán)威主體間的關(guān)系處于一種“模糊狀態(tài)”，增加了海外撤離行動(dòng)的難度。

（二）應(yīng)對之策及發(fā)展趨勢

習(xí)近平主席在2018年6月中央外事工作會(huì)議上提出，未來一段時(shí)間是世界轉(zhuǎn)型過渡期，也是中國實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期。這一兩期疊加的時(shí)代特征，一方面要求中國“堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”，做到“國人腳步走到哪里，領(lǐng)事保護(hù)就跟到哪里”;另一方面，領(lǐng)事保護(hù)中的“供需矛盾”更加凸顯，暴露了中國海外撤離行動(dòng)的機(jī)制化弱點(diǎn)。以下幾個(gè)方面的努力，可以昭示中國海外撤離行動(dòng)的未來發(fā)展趨勢。

第一，完善海外撤離行動(dòng)的應(yīng)急管理制度。當(dāng)前，中國已經(jīng)建立了以“一法一案三制”為核心的海外突發(fā)事件應(yīng)急管理的制度框架。在涉外領(lǐng)域，國務(wù)院制定了《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，原國家旅游局（現(xiàn)文化和旅游部）、外交部發(fā)布了《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)、部門規(guī)章，但總體來講，海外撤離行動(dòng)主要是圍繞 “一法一案三制”，建立應(yīng)急處置機(jī)制。由于突發(fā)事件“應(yīng)對法”和“總體應(yīng)急預(yù)案”主要是針對境內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理計(jì)劃，未將海外突發(fā)事件的應(yīng)急救援列入規(guī)制范疇，導(dǎo)致一些相關(guān)預(yù)案線條較粗。中國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)急管理制度多是規(guī)定了縱向政府間的職責(zé)和權(quán)力，并未就部際協(xié)調(diào)合作做出明確規(guī)定。因此，有必要修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，設(shè)單章確定海外撤離行動(dòng)的應(yīng)急管理制度，規(guī)范海外撤離行動(dòng)應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。在海外撤離行動(dòng)的預(yù)警、應(yīng)急和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面，還需納入輿情分析、新聞管理、危機(jī)公關(guān)、保險(xiǎn)保障等一系列子機(jī)制。

第二，創(chuàng)新領(lǐng)事保護(hù)理念。與西方領(lǐng)事保護(hù)理念不同，中國領(lǐng)事保護(hù)更加注重堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，常常采取間接方式，解決自身在對象國的安全問題。當(dāng)前，海外中國公民與中資企業(yè)面臨的威脅具有多元化特點(diǎn)。在很多威脅還不明朗的情況下，中國駐外機(jī)構(gòu)以官方身份能夠做出的反應(yīng)往往是有限的。中國領(lǐng)事保護(hù)在發(fā)揮好政府作用的同時(shí)，仍需實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新，遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則，充分發(fā)揮市場和社會(huì)力量在資源配置中的作用，推動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)的社會(huì)化、市場化，包括依靠私人安保公司、保險(xiǎn)公司等，支持市場主體在政府規(guī)范作用、宏觀指導(dǎo)下在維護(hù)海外中國公民和企業(yè)安全權(quán)益中發(fā)揮更大作用。同時(shí)還要充分激發(fā)民間主體參與領(lǐng)事保護(hù)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，減輕政府在領(lǐng)事保護(hù)中的負(fù)擔(dān)，形成官民并舉、梯次應(yīng)對的領(lǐng)事保護(hù)模式。

第三，構(gòu)建中國與對象國的領(lǐng)事保護(hù)合作機(jī)制。習(xí)近平主席在中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)中指出：“要把拓展執(zhí)法司法合作納入雙邊多邊關(guān)系建設(shè)的重要議題，延伸保護(hù)我國海外利益的安全鏈?！焙Ｍ獬冯x行動(dòng)是海外利益保護(hù)最主要和最直接的途徑。因其發(fā)生在對象國境內(nèi)，常受制于對象國的領(lǐng)土主權(quán)，因而與對象國建立有效的領(lǐng)事保護(hù)合作機(jī)制決定著撤離行動(dòng)的成效。中國與對象國建立領(lǐng)事保護(hù)合作機(jī)制是新時(shí)期中國維護(hù)國家利益的重要組成部分。在海外中資企業(yè)與中國公民領(lǐng)事保護(hù)步入新常態(tài)的背景下，加強(qiáng)與對象國的領(lǐng)事合作，并將執(zhí)法司法合作納入雙邊多邊關(guān)系建設(shè)，已成為必然。中國與對象國應(yīng)盡快建立領(lǐng)事保護(hù)合作體系的制度性框架安排，不斷擴(kuò)展雙方安全合作的深度和廣度，制定規(guī)范議題設(shè)置、政策協(xié)商和集體執(zhí)行的實(shí)體性規(guī)則，將目前具有零散性和隨機(jī)性的領(lǐng)事保護(hù)合作向組織化程度更高的政策協(xié)商與決策機(jī)制拓展，逐步提升中國與對象國領(lǐng)事保護(hù)合作的制度化程度，推進(jìn)共同安全建設(shè)，鑄牢中國海外利益鏈。

四、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，國際移民浪潮席卷全球，海外安全成為國家安全的重 要組成部分。中國是全球性海外利益大國，也是海外利益受損嚴(yán)重的國家。2017年中國《政府工作報(bào)告》提出加快完善海外權(quán)益保護(hù)機(jī)制和能力建設(shè)，體現(xiàn)了中國政府對領(lǐng)事保護(hù)的重視正在從物質(zhì)層面升級到制度層面。海外撤離行動(dòng)是中國與世界互動(dòng)與交融的現(xiàn)實(shí)需要。不同歷史時(shí)期，海外撤離行動(dòng)受中國改革開放不斷深化、海外利益不斷拓展、外交決策機(jī)制不斷完善等因素的共同影響。

海外撤離行動(dòng)是一項(xiàng)涉及多元主體的系統(tǒng)工程，不是中國政府的獨(dú)語，必然圍繞特定議題形成龐大的議題網(wǎng)絡(luò)。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出總體國家安全觀，更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)政與外交的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)黨對外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了中國海外撤離行動(dòng)的實(shí)施主體由單一轉(zhuǎn)向多元，實(shí)現(xiàn)了多元主體間的配合與協(xié)調(diào)。在黨中央和國務(wù)院統(tǒng)一部署下，外交部、商務(wù)部、國防部、公安部、中國駐外使領(lǐng)館、地方政府、商會(huì)和企業(yè)構(gòu)成撤離行動(dòng)的多元主體。中國構(gòu)建了中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”的領(lǐng)事保護(hù)體系，將海外撤離行動(dòng)機(jī)制外延至黨中央、國務(wù)院各個(gè)部門和軍隊(duì)，并下沉到全國各地方政府，舉全國之力，為海外中國公民鉤織起一道全方位覆蓋的安全保護(hù)網(wǎng)。中國海外撤離行動(dòng)沒有現(xiàn)成的模板可供復(fù)制，無論在理論還是在實(shí)踐中都將是一個(gè)不斷探索的過程。

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（責(zé)任編輯：林燦）