矣成漢 李燕飛 張 欣

(中國(guó)人民公安大學(xué) 北京 100038)

當(dāng)前氣候變化引起的能源危機(jī)、糧食危機(jī)、地緣危機(jī)等全球問(wèn)題愈演愈烈，由此造成的人員及經(jīng)濟(jì)損失連年增加。氣候危機(jī)不僅成為全球共同關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，而且已經(jīng)上升到關(guān)乎國(guó)家安全的核心問(wèn)題。近年來(lái)，美國(guó)在氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)方面動(dòng)作頻繁，特別是拜登就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，首次將氣候安全置于外交政策與國(guó)家安全的核心地位，逐漸形成了美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系。對(duì)美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的分析與審度，不僅能夠?qū)?gòu)建我國(guó)氣候安全治理體系提供有益思路，同時(shí)還能夠進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略體系向縱深發(fā)展。

1 美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的宏觀結(jié)構(gòu)

戰(zhàn)略體系是“由不同層次、不同類型、不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)整體”[1]。2000年以來(lái)，經(jīng)過(guò)氣候變化的安全化進(jìn)程，美國(guó)逐漸形成了一套架構(gòu)完整、層次分明的氣候安全戰(zhàn)略體系。

1.1美國(guó)氣候變化的安全化進(jìn)程筆者對(duì)2000年以來(lái)美國(guó)官方發(fā)布的關(guān)于氣候與安全的重要戰(zhàn)略文件進(jìn)行文本挖掘，見(jiàn)表1。

表1 2000年以來(lái)美國(guó)官方發(fā)布的有關(guān)氣候與安全的重要戰(zhàn)略文件

通過(guò)對(duì)以上重要戰(zhàn)略文件分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)總統(tǒng)過(guò)去20余年簽署與發(fā)布的國(guó)家安全戰(zhàn)略與總統(tǒng)行政命令，基本勾勒出最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)氣候變化的認(rèn)知演變過(guò)程：自然/人道主義危機(jī)→能源/環(huán)境問(wèn)題→非傳統(tǒng)/國(guó)家安全。2010年是美國(guó)高層認(rèn)知轉(zhuǎn)變的分水嶺，在此之前，氣候變化仍被視為自然災(zāi)害范疇，最高領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注重心在于由自然災(zāi)害、環(huán)境破壞引發(fā)的人道主義危機(jī)與發(fā)展問(wèn)題。而軍方與情報(bào)部門的反應(yīng)則較為敏感，但并未針對(duì)氣候變化采取具體行動(dòng)。2010年以后，溫室氣體、全球變暖、環(huán)境惡化等能源與環(huán)境問(wèn)題對(duì)國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的威脅日益凸顯，人類生存受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，氣候變化開(kāi)始進(jìn)入最高領(lǐng)導(dǎo)層視野，“美國(guó)公開(kāi)宣傳氣候變化威脅美國(guó)國(guó)家安全觀點(diǎn)”[29]。在此背景下，軍方及情報(bào)部門陸續(xù)采取應(yīng)對(duì)氣候變化的具體行動(dòng)，如2012年，國(guó)防部(DOD)著手研發(fā)區(qū)域氣候模型以及可用于生成區(qū)域級(jí)別氣候預(yù)測(cè)的分析工具、評(píng)估氣候變化對(duì)沿海設(shè)施和生態(tài)系統(tǒng)的影響、啟動(dòng)阿拉斯加內(nèi)陸凍土研究項(xiàng)目等[30]。2010至2020年，美國(guó)情報(bào)部門至少發(fā)布了24份涉及氣候變化的情報(bào)報(bào)告[31]。

總體而言，美國(guó)政府關(guān)于氣候變化的安全化進(jìn)程大致分為兩條路徑：其一，最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)氣候變化的認(rèn)知過(guò)程較為漫長(zhǎng)，其態(tài)度與看法相對(duì)保守、滯后，氣候變化的相關(guān)情報(bào)未能有效轉(zhuǎn)化為政策決策。2021年，拜登政府首次提出將氣候危機(jī)置于外交政策與國(guó)家安全的中心，標(biāo)志著美國(guó)氣候變化安全化議程進(jìn)入總體實(shí)施階段；其二，氣候變化的潛在威脅率先被軍方及情報(bào)部門捕捉，并較早進(jìn)入安全化議程，但早期行動(dòng)多停留在對(duì)氣候變化的情報(bào)研判，相關(guān)情報(bào)未能在實(shí)質(zhì)性部署中得到體現(xiàn)與響應(yīng)，在最高領(lǐng)導(dǎo)層針對(duì)氣候變化的安全化議程正式啟動(dòng)后，軍方及情報(bào)部門才開(kāi)始著手制定具有技術(shù)性與操作性的行動(dòng)方案。

1.2美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的架構(gòu)及職能奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)基本成型，特朗普上任后，幾乎全盤否定了奧巴馬有關(guān)氣候變化應(yīng)對(duì)的政治主張與政策遺產(chǎn)，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)被撤銷或解散。拜登就任美國(guó)總統(tǒng)后，恢復(fù)并進(jìn)一步完善了美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)，如圖1。a.設(shè)置總統(tǒng)氣候特使，專職處理與氣候相關(guān)的外交與國(guó)際事務(wù)；b.設(shè)立白宮國(guó)內(nèi)氣候政策辦公室，由國(guó)家氣候顧問(wèn)(兼任總統(tǒng)氣候助理)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)氣候問(wèn)題的決策協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)行及政策建議等；c.成立以國(guó)家氣候顧問(wèn)為首的國(guó)家氣候工作組，負(fù)責(zé)促進(jìn)政府范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的組織與部署；d.成立煤電社區(qū)與經(jīng)濟(jì)振興聯(lián)合工作組，由國(guó)家氣候顧問(wèn)與總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理共同主持，負(fù)責(zé)促進(jìn)煤電能源社區(qū)的經(jīng)濟(jì)振興與改善就業(yè)環(huán)境；e.立白宮環(huán)境正義聯(lián)合委員會(huì)，由環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)研究解決當(dāng)前及歷史遺留的環(huán)境不公問(wèn)題；f.設(shè)立環(huán)境正義咨詢委員會(huì)，專職提供咨詢服務(wù)；g.設(shè)立氣候變化支持辦公室，執(zhí)行美國(guó)參與的雙邊和多邊項(xiàng)目。

圖1 美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)

1.3美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的層次結(jié)構(gòu)美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系分為：戰(zhàn)略指導(dǎo)層戰(zhàn)略決策層戰(zhàn)略執(zhí)行層，見(jiàn)圖2。

圖2 美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的層次結(jié)構(gòu)

1.3.1 戰(zhàn)略指導(dǎo)層 該層主要由《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》以及其他相關(guān)戰(zhàn)略文件構(gòu)成。居于核心位置的是《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，其涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各領(lǐng)域，能夠?yàn)檎麄€(gè)氣候安全戰(zhàn)略體系提供指導(dǎo)思想和總體原則?！秶?guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布。拜登就任美國(guó)總統(tǒng)后，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)正式入閣，其影響力的擴(kuò)大促進(jìn)了情報(bào)界的一體化水平?！秶?guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》更具全面性、前瞻性與敏銳性?！秶?guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》是對(duì)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》在軍事防務(wù)領(lǐng)域的細(xì)化與放大，在其指導(dǎo)下的軍事行動(dòng)，已成為美國(guó)進(jìn)行海外干預(yù)和維持霸權(quán)的主要抓手。因此，《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》已經(jīng)超越本土防御意義，關(guān)于氣候安全的軍事規(guī)劃與行動(dòng)具備全球視野。其他戰(zhàn)略性文件則能從全局層面為應(yīng)對(duì)氣候變化提供具體指導(dǎo)意見(jiàn)。

1.3.2 戰(zhàn)略決策層 該層中的《總統(tǒng)行政命令》是美國(guó)總統(tǒng)簽署、書(shū)面發(fā)布的管理聯(lián)邦政府運(yùn)作的指令，為聯(lián)邦政府部門與州政府應(yīng)對(duì)氣候變化做出指令性要求?！犊偨y(tǒng)備忘錄》的法律效力盡管弱于《總統(tǒng)行政命令》，但同樣具備指揮聯(lián)邦政府的作用。例如，《總統(tǒng)備忘錄—?dú)夂蜃兓c國(guó)家安全》要求成立氣候與安全聯(lián)合工作組，評(píng)估當(dāng)前和未來(lái)氣候?qū)?guó)家安全的影響，并為國(guó)家安全的理論、政策與計(jì)劃提供情報(bào)支持[32]?！犊偨y(tǒng)行動(dòng)計(jì)劃》作為一整套完整的執(zhí)行方案，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。例如，奧巴馬發(fā)布的《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》，從三個(gè)大類十個(gè)小類規(guī)定了美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體措施[33]。

1.3.3 戰(zhàn)略執(zhí)行層 該層主要由22個(gè)聯(lián)邦政府部門和1個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)制定的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案構(gòu)成，涉及國(guó)防、外交、財(cái)政等幾乎全部領(lǐng)域。各方案由優(yōu)先適應(yīng)行動(dòng)與主題領(lǐng)域兩個(gè)核心部分構(gòu)成，遵循提升適應(yīng)性與降低脆弱性同步推進(jìn)的總體思路[34]。

2 美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的微觀運(yùn)行

美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系以宏觀結(jié)構(gòu)為支撐，通過(guò)施展氣候外交與啟動(dòng)全政府模式兩項(xiàng)具體行動(dòng)，意圖主導(dǎo)全球氣候安全治理框架、構(gòu)建新的國(guó)際戰(zhàn)略平衡，進(jìn)而服務(wù)于維護(hù)國(guó)家利益的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

2.1主要目標(biāo)：維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益氣候問(wèn)題的安全化進(jìn)程反映出從美國(guó)總統(tǒng)到情報(bào)界、軍事與安全部門對(duì)氣候問(wèn)題的正視。氣候安全關(guān)涉國(guó)家安全，以《國(guó)家安全戰(zhàn)略》為核心綱要的氣候安全戰(zhàn)略體系，是美國(guó)國(guó)家安全的重要組成。發(fā)布于1987年的第一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》直言不諱的指出“美國(guó)國(guó)家安全反映了我們的國(guó)家利益”[35]，因此，美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的主要目標(biāo)，正是追求和維護(hù)其國(guó)家利益。例如，前總統(tǒng)布什為維護(hù)國(guó)內(nèi)石化能源與汽車行業(yè)的巨大利益，以減排損害美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展為由，宣布不再執(zhí)行《京都議定書(shū)》；前總統(tǒng)特朗普則認(rèn)為《巴黎協(xié)定》將導(dǎo)致公民失業(yè)、工資降低、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)大幅下降，并由此退出該協(xié)定。

然而，美國(guó)對(duì)國(guó)家利益范圍的無(wú)限擴(kuò)大，導(dǎo)致其由主權(quán)利益發(fā)展為強(qiáng)權(quán)利益，在“強(qiáng)權(quán)即真理”的國(guó)家利益觀主導(dǎo)下，其國(guó)家政策與行動(dòng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的霸權(quán)主義特征。美國(guó)借助外交活動(dòng)推行的氣候安全戰(zhàn)略體系，企圖將遏制與對(duì)抗的戰(zhàn)略思維滲透在全球氣候應(yīng)對(duì)的共同行動(dòng)中，其目的不外乎扼殺廣大發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)，制造“一家獨(dú)大”的戰(zhàn)略格局，進(jìn)而維持其全球霸權(quán)。例如，在2009年召開(kāi)的哥本哈根國(guó)際氣候大會(huì)上，美國(guó)從限排標(biāo)準(zhǔn)、限排原則等9個(gè)方面向中國(guó)發(fā)難，企圖將減排壓力轉(zhuǎn)嫁中國(guó)，并以尚未就減排、透明度和資金等問(wèn)題達(dá)成廣泛協(xié)議為借口，拒絕履行相關(guān)義務(wù)。此外，美國(guó)對(duì)本國(guó)利益的追求，剝奪了其傳統(tǒng)盟友—?dú)W盟的話語(yǔ)權(quán)，歐盟在氣候安全領(lǐng)域被邊緣化。

2.2具體行動(dòng)：施展氣候外交與啟動(dòng)全政府模式

2.2.1 施展氣候外交 a.目的：重拾國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位。重返國(guó)際社會(huì)后，美國(guó)開(kāi)展了一些列氣候外交活動(dòng)，試圖恢復(fù)其在世界舞臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年4月，美國(guó)舉辦領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，并率先提高美國(guó)減排目標(biāo)，首次提出將全球溫控提高目標(biāo)至1.5℃，同時(shí)要求各國(guó)強(qiáng)化應(yīng)對(duì)措施，以響應(yīng)美國(guó)的減排計(jì)劃[36]。同年9月，拜登召集以美國(guó)為首的主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇 ，美國(guó)與歐盟單方面宣布了一項(xiàng)全球甲烷承諾，即2030 年前將全球甲烷污染比 2020 年的水平減少至少 30%[37]。在11月召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議第26次大會(huì)上，在以美國(guó)為首的多國(guó)的要求下，大會(huì)將全球溫控目標(biāo)調(diào)整為1.5℃。美國(guó)還與歐盟聯(lián)合正式向大會(huì)提出《全球甲烷排放承諾》。此外，拜登還承諾推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)每年籌集1000億美元的氣候融資，用于援助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題，以此換取發(fā)展中國(guó)家的支持與配合。

b.途徑：主導(dǎo)全球氣候安全治理框架。為迎合國(guó)內(nèi)氣候安全戰(zhàn)略需求，美國(guó)試圖主導(dǎo)建立全球氣候安全治理框架。2019年10月，美國(guó)提出以“準(zhǔn)備和預(yù)防責(zé)任”為中心的安全合作框架，該框架試圖將氣候安全“政治化”，以共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)為名插手地緣政治。2021年3月，在美國(guó)的主張下，北約啟動(dòng)《氣候變化與安全計(jì)劃》，該計(jì)劃制定了北約各國(guó)采取軍事行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候安全的行動(dòng)框架[38]。美國(guó)還在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中多次倡導(dǎo)制定新的國(guó)際氣候移民治理框架。美國(guó)向國(guó)際社會(huì)積極推銷的全球氣候安全治理框架，涵蓋了環(huán)境保護(hù)、移民安置、能源轉(zhuǎn)型、溫室氣體減排、國(guó)際共同行動(dòng)等多個(gè)領(lǐng)域。

c.指向：構(gòu)建新的國(guó)際戰(zhàn)略平衡。美國(guó)提出的溫控目標(biāo)調(diào)整與《全球甲烷排放承諾》，壓縮了《巴黎協(xié)定》中國(guó)家自主貢獻(xiàn)(NDC)的行動(dòng)空間，在“環(huán)境道義”的裹挾下，各國(guó)只得被動(dòng)接受，以滿足新的減排要求。在2021年6月召開(kāi)的七國(guó)集團(tuán)(G7)峰會(huì)上，美國(guó)倡導(dǎo)重建更美好世界(B3W)伙伴關(guān)系，計(jì)劃投資40萬(wàn)億美元幫助發(fā)展中國(guó)家用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此對(duì)抗中國(guó)“一帶一路”的大型項(xiàng)目。同年7月，美國(guó)與俄羅斯共同簽訂《關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的聯(lián)合聲明》，試圖利用氣候安全議題推動(dòng)俄羅斯參與由其主導(dǎo)的多邊議程。美國(guó)倡導(dǎo)的全球氣候安全治理將對(duì)國(guó)際戰(zhàn)略平衡生產(chǎn)深遠(yuǎn)影響。以全球溫控目標(biāo)調(diào)整為例，《巴黎協(xié)定》要求“將全球平均溫度上升幅度控制在工業(yè)化前水平的2℃之內(nèi)，并力爭(zhēng)不超過(guò)工業(yè)化前水平的1.5℃”，2℃目標(biāo)下2030年全球溫室氣體排放總量限額為550億噸，而1.5℃目標(biāo)下僅有400億噸，這就意味著150億噸的排放差值需要由國(guó)際各國(guó)共同承擔(dān)，各國(guó)不得不重新調(diào)整既定的戰(zhàn)略安排，由此打破當(dāng)前的國(guó)際秩序穩(wěn)定，進(jìn)而構(gòu)建符合美國(guó)利益的戰(zhàn)略平衡。

2.2.2 啟動(dòng)全政府模式 a.成立氣候應(yīng)對(duì)專門機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府先后在50個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任命了首席可持續(xù)發(fā)展官，負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)的氣候應(yīng)對(duì)工作。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部等重要機(jī)構(gòu)均由副部長(zhǎng)級(jí)別的官員兼任這一職務(wù)。這也是聯(lián)邦政府首次明確由高級(jí)官員負(fù)責(zé)氣候應(yīng)對(duì)工作，以此確保機(jī)構(gòu)高層自上而下的領(lǐng)導(dǎo)本機(jī)構(gòu)可持續(xù)性與氣候適應(yīng)政策的實(shí)施，完成總統(tǒng)設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)及優(yōu)先事項(xiàng)。此外，大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)立了專門的氣候應(yīng)對(duì)工作小組，負(fù)責(zé)具體的政策制定、組織協(xié)調(diào)與執(zhí)行落實(shí)等。如國(guó)防部于2021年1月成立了氣候工作組，并于同年3月啟動(dòng)了為期一年的軍事設(shè)施危害評(píng)估。

b.采購(gòu)控制與資產(chǎn)管理。美國(guó)財(cái)政部、預(yù)算和管理辦公室以及總務(wù)管理局將清潔能源作為關(guān)鍵要素納入聯(lián)邦政府的采購(gòu)安排，旨在逐步增加清潔能源車輛數(shù)量與綠色電力使用率。政府采購(gòu)以《確保所有美國(guó)工人在美國(guó)創(chuàng)造未來(lái)》的相關(guān)要求作為標(biāo)準(zhǔn)，以此提振本土制造業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，內(nèi)政部全面暫停并審查在政府管理的土地及水域內(nèi)開(kāi)展的石油與天然氣項(xiàng)目，預(yù)算和管理辦公室逐步取消化石燃料補(bǔ)貼。此外，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)管轄的設(shè)備、設(shè)施、建筑等政府資產(chǎn)開(kāi)展脆弱性評(píng)估，進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化本機(jī)構(gòu)的供應(yīng)鏈政策，并在機(jī)構(gòu)內(nèi)部開(kāi)展氣候知識(shí)培訓(xùn)，提升工作人員的氣候素養(yǎng)。

c.能源轉(zhuǎn)型與創(chuàng)造就業(yè)。美國(guó)政府采取立法形式，對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能和其他關(guān)鍵行業(yè)的國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈發(fā)展提供激勵(lì)措施，并通過(guò)贈(zèng)款、貸款、稅收抵免以及采購(gòu)等措施，增強(qiáng)鋼鐵、水泥和鋁等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，吸引資本市場(chǎng)對(duì)制造業(yè)脫碳與振興的投資。能源轉(zhuǎn)型必然對(duì)石油、天然氣等傳統(tǒng)能源行業(yè)產(chǎn)生沖擊。為解決傳統(tǒng)能源行業(yè)的工人就業(yè)問(wèn)題，聯(lián)邦政府計(jì)劃投資380億美元，用于傳統(tǒng)能源社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此創(chuàng)造高薪工作崗位并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)[39]。美國(guó)商務(wù)部啟動(dòng)《好工作挑戰(zhàn)計(jì)劃》，旨在為失業(yè)或未充分就業(yè)的工人提供技能培訓(xùn)，并將其與現(xiàn)在或未來(lái)的工作機(jī)會(huì)聯(lián)系起來(lái)。美國(guó)能源部則通過(guò)在脫碳改造、廢物提取等過(guò)程中提供資金支持，用以創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

d.保證環(huán)境正義。氣候變化及其影響會(huì)加劇現(xiàn)有的健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等，使弱勢(shì)群體面臨特殊風(fēng)險(xiǎn)。為有效應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，拜登提出保證環(huán)境正義的政策思路，其政策目標(biāo)聚焦于被邊緣化和負(fù)擔(dān)過(guò)重的弱勢(shì)社區(qū)，兒童、老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體，以及少數(shù)族裔與低收入人群等特殊群體。作為保證環(huán)境正義的重要組成，正義40(Justice40)倡導(dǎo)將氣候、清潔能源、可持續(xù)住房、清潔的水資源和基礎(chǔ)設(shè)施的投資收益的40%投向弱勢(shì)群體和特殊群體，用以減輕氣候變化造成的不成比例傷害，以及不利于健康、環(huán)境與氣候的其他影響[40]，提升其應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)力與復(fù)原力。

通過(guò)對(duì)美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系宏觀結(jié)構(gòu)與微觀運(yùn)行的分析與解讀，可梳理出其戰(zhàn)略體系的三個(gè)主要特征：其一，系統(tǒng)性。美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系統(tǒng)籌國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)系統(tǒng)。在國(guó)際層面不斷制造減排優(yōu)勢(shì)，迫使世界各國(guó)跟隨美國(guó)步伐，由此產(chǎn)生的減排壓力傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)，并由國(guó)內(nèi)子系統(tǒng)予以消解；其二，科學(xué)性。美國(guó)國(guó)內(nèi)的科研及智庫(kù)機(jī)構(gòu)高度活躍，相關(guān)研究成果始終走在世界前列。聯(lián)邦部門與科研及智庫(kù)機(jī)構(gòu)密切合作，氣候變化的相關(guān)研究成果能夠有效轉(zhuǎn)化為政策決策；其三，整體性。美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系以全政府模式為牽引，以此激發(fā)社會(huì)參與的動(dòng)力與活力，展示出美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)從全政府到全社會(huì)的整體性邏輯。

3 美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的借鑒與啟示

如上所論，美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系，主要由宏觀結(jié)構(gòu)與微觀運(yùn)行兩部分構(gòu)成，特別是拜登就任總統(tǒng)以來(lái)，美國(guó)在氣候安全領(lǐng)域的相關(guān)行動(dòng)更加頻繁，其體系建設(shè)愈加完善。就中國(guó)而言，美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系將對(duì)我國(guó)產(chǎn)生多重影響：一方面，氣候危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重威脅人類生存，美國(guó)對(duì)氣候危機(jī)的應(yīng)對(duì)舉措極具參考價(jià)值；另一方面，在中美博弈的戰(zhàn)略背景下，氣候安全作為新興的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，極有可能成為雙方的博弈熱點(diǎn)。因此，美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系對(duì)構(gòu)建我國(guó)氣候安全治理體系具有十分重要的借鑒與啟示作用。

3.1制定我國(guó)氣候安全治理體系的頂層規(guī)劃美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系以《國(guó)家安全戰(zhàn)略》為核心，不同戰(zhàn)略文件的階序排列，搭建了其戰(zhàn)略體系的總體框架，并在以國(guó)家氣候工作組為首的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的運(yùn)作下，促進(jìn)以維護(hù)國(guó)家安全和利益為根本指向的氣候安全決策得以貫徹執(zhí)行。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于氣候安全關(guān)切較少，相關(guān)政策文件多散見(jiàn)于能源、生態(tài)安全領(lǐng)域，尚未形成以氣候變化為核心關(guān)注的安全體系。因此，制定我國(guó)氣候安全治理體系的頂層規(guī)劃需從以下幾個(gè)方面入手：第一，考慮將氣候安全作為一個(gè)獨(dú)立事項(xiàng)納入總體國(guó)家安全觀，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情和當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)，明確闡釋中國(guó)語(yǔ)境下氣候安全行動(dòng)的內(nèi)涵與外延，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)家利益與國(guó)際利益的氣候安全觀。例如，甲烷減排對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響大于石化行業(yè)，對(duì)于由美國(guó)主導(dǎo)的全球甲烷減排行動(dòng)，我國(guó)應(yīng)審慎對(duì)待，理應(yīng)在既定的減排框架下行動(dòng)，避免外部因素?cái)嚁_。第二，將氣候安全納入國(guó)家安全委員會(huì)議事日程，建議在國(guó)家氣象部門設(shè)置專職機(jī)構(gòu)與人員，參與處理同氣候問(wèn)題相關(guān)的安全事務(wù)，并負(fù)責(zé)提供氣候情報(bào)與治理建議，以供決策支撐。同時(shí)，在地方層面的氣象部門，增設(shè)氣候安全信息的搜集職能，并在中央及地方政府間建立氣候安全信息共享機(jī)制。

3.2明確我國(guó)氣候安全治理體系的具體行動(dòng)美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的微觀運(yùn)行，展示了美國(guó)聯(lián)邦政府的具體行動(dòng)，全政府應(yīng)對(duì)模式體現(xiàn)了政府在氣候應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。因此，我國(guó)應(yīng)明確細(xì)化政府行動(dòng)。

第一，在政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理等方面，優(yōu)化和完善政府采購(gòu)法律法規(guī)，增加有關(guān)環(huán)保材料與清潔能源的強(qiáng)制性要求，促進(jìn)政府資產(chǎn)的可持續(xù)性運(yùn)行，增強(qiáng)政府物資供應(yīng)鏈的適應(yīng)力與復(fù)原力。第二，在氣候安全領(lǐng)域予以政策及資金傾斜，對(duì)民間資本進(jìn)入氣候安全領(lǐng)域予以鼓勵(lì)和優(yōu)惠，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與熱情；第三，在政府范圍內(nèi)開(kāi)展氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)的培訓(xùn)與講座，提升政府工作人員的氣候素養(yǎng)。特別是針對(duì)基層政府及工作人員，應(yīng)以極端氣候及其次生災(zāi)害應(yīng)對(duì)作為重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容，提高基層政府的應(yīng)急處突能力。

3.3構(gòu)建合作共贏的全球氣候安全治理框架美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系延續(xù)了其霸權(quán)主義的一貫特征，著重強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)抗與冷戰(zhàn)思維，以單邊或多邊強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)，維護(hù)其全球霸權(quán)。2021年拜登政府考慮征收碳邊界調(diào)整稅，對(duì)非碳征稅國(guó)家生產(chǎn)的商品征收進(jìn)口費(fèi)用[41]，以此增加非碳征稅國(guó)家的貿(mào)易成本，其霸權(quán)主義行徑昭然若揭。然而，霸權(quán)思維主導(dǎo)的全球戰(zhàn)略布局顯然有悖于以和平與發(fā)展為主題的國(guó)際秩序走向，美國(guó)霸權(quán)主義的式微與旁落便是最好的證明。因此，構(gòu)建合作共贏的全球氣候安全治理框架當(dāng)是順應(yīng)時(shí)代潮流的必然選擇。

第一，我國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展氣候外交，申明合作共贏的外交態(tài)度，鼓勵(lì)各國(guó)在《巴黎協(xié)定》的框架下自主開(kāi)展行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步前進(jìn)。同時(shí)，最大程度爭(zhēng)取廣大發(fā)展中國(guó)家的支持與配合，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家切實(shí)履行歷史責(zé)任，持續(xù)向發(fā)展中國(guó)家提供資金與技術(shù)援助，不斷縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家差距。第二，倡導(dǎo)將低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)納入全球貿(mào)易體系，引領(lǐng)制定以平等協(xié)商、互惠互利為基本前提的貿(mào)易規(guī)則，積極參與氣候變化的國(guó)際談判，反對(duì)以減排為借口變相設(shè)置任何形式的貿(mào)易壁壘或關(guān)稅壁壘。此外，在“一帶一路”倡議中增添低碳元素，搭建低碳合作平臺(tái)，為沿線國(guó)家在替代能源、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等方面提供資金與技術(shù)支持。

3.4注重氣候安全治理體系的科技支撐科研與智庫(kù)機(jī)構(gòu)始終被置于美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的先導(dǎo)位置。例如，美國(guó)海軍分析中心發(fā)布的《國(guó)家安全與氣候變化威脅》首次提出“威脅倍增器”的概念，這一概念隨后多次被美國(guó)官方引用。國(guó)防部與聯(lián)邦研究和開(kāi)發(fā)中心、美國(guó)全球變化研究計(jì)劃等科研與智庫(kù)機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，以便獲取有關(guān)氣候變化的數(shù)據(jù)、分析與評(píng)估[42]。美國(guó)聯(lián)邦部門同科研與智庫(kù)機(jī)構(gòu)的深度合作，提升了其氣候安全行動(dòng)的科學(xué)性與前瞻性，相關(guān)研究成果成為支撐政策決策的關(guān)鍵依據(jù)。因此，我國(guó)應(yīng)將提升氣候安全的科研能力作為著力點(diǎn)，注重科研成果向政策決策轉(zhuǎn)化。

第一，科研院所與智庫(kù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)關(guān)于氣候安全的科研力度，一方面，要以自主研發(fā)為主，加大科研資金投入，鼓勵(lì)和吸引更多優(yōu)秀人才從事氣候安全研究；另一方面，要以學(xué)習(xí)借鑒為輔， 密切關(guān)注歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候安全領(lǐng)域的科研動(dòng)態(tài)與技術(shù)前沿。第二，開(kāi)展氣候安全領(lǐng)域的人才培養(yǎng)。氣候安全涉及氣象學(xué)、國(guó)家安全學(xué)、應(yīng)急管理學(xué)等交叉學(xué)科，具有綜合性與實(shí)踐性的特征，因此，我國(guó)高校及科研單位應(yīng)以研究生教育為主，開(kāi)展多學(xué)科聯(lián)合培養(yǎng)，打造一支具有專業(yè)技術(shù)背景的應(yīng)用型人才。 第三，建立官、產(chǎn)、學(xué)、研合作機(jī)制。美國(guó)極地研究聯(lián)盟與美國(guó)北極研究政策委員會(huì)、極地早期職業(yè)教育者協(xié)會(huì)、國(guó)家氣象局及美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)極地項(xiàng)目辦公室等社會(huì)機(jī)構(gòu)與政府部門建立了廣泛聯(lián)系，形成了從教育、科研到應(yīng)用、就業(yè)的一體化模式。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)著力建立官、產(chǎn)、學(xué)、研合作機(jī)制，建立政府與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)單位的密切聯(lián)系，使氣候安全的科研成果有效轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品，服務(wù)于政府決策與市場(chǎng)消費(fèi)，建立政府、社會(huì)與市場(chǎng)的良性關(guān)系。

4 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)上述分析不難發(fā)現(xiàn)，維護(hù)和追求本國(guó)利益作為底層邏輯，指導(dǎo)著美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐，美國(guó)在氣候安全領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)力，也暴露出其“霸權(quán)主義”的慣性思維與一貫行徑。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，新的戰(zhàn)略要素將重構(gòu)國(guó)際戰(zhàn)略格局。美國(guó)率先構(gòu)建氣候安全戰(zhàn)略體系，并有意將其作為國(guó)家間政治博弈的工具與籌碼，歐盟及部分非歐盟國(guó)家正逐步進(jìn)入由美國(guó)主導(dǎo)的氣候安全行動(dòng)框架，國(guó)際戰(zhàn)略均勢(shì)面臨失衡風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，在“雙碳”工作的整體牽動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正逐步向全面綠色轉(zhuǎn)型，而氣候問(wèn)題關(guān)涉發(fā)展與安全的統(tǒng)籌布局。有鑒于此，以總體國(guó)家安全觀為指引，構(gòu)建中國(guó)國(guó)家氣候安全治理體系，既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、提升發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，更是爭(zhēng)奪戰(zhàn)略高地、維護(hù)國(guó)家利益的重要手段。囿于開(kāi)源情報(bào)的局限性，本文僅對(duì)美國(guó)氣候安全戰(zhàn)略體系進(jìn)行了概括性考察，對(duì)情報(bào)、軍事、安全等重要部門的氣候安全行動(dòng)進(jìn)行具細(xì)化分析，或?qū)⑹俏磥?lái)研究的跟進(jìn)方向。