楊 璇，信桂新，李雨彤

（1.四川省耕地質(zhì)量與肥料工作總站，四川成都 610045；2.長(zhǎng)江師范學(xué)院 武陵山區(qū)特色資源開(kāi)發(fā)與利用研究中心，重慶 408100；3.成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610041）

一、引言

隨著中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要部署、土地供需結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)調(diào)整，以及資源環(huán)境利用管理方式的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)村空間利用與管理提出了新要求。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，由全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級(jí)構(gòu)成的土地利用規(guī)劃體系對(duì)宏觀調(diào)控土地資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治起到積極作用。但是，受土地利用總體規(guī)劃的宏觀定位和傳統(tǒng)“重城輕鄉(xiāng)”觀念的影響，5級(jí)土地利用總體規(guī)劃重在指標(biāo)控制以嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和建設(shè)用地規(guī)模，在微觀層面具體落實(shí)土地用途管制制度和在農(nóng)村地區(qū)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要上有所欠缺[1]，建構(gòu)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系迫在眉睫。鄉(xiāng)村空間是空間治理體系的底層，全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村空間治理提出了更高的要求[2]。國(guó)土空間規(guī)劃體系如何在鄉(xiāng)村落實(shí)以及如何更好地支持鄉(xiāng)村空間治理，都急需建構(gòu)新的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系[3-4]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型，謀劃產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的鄉(xiāng)村格局。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作為合理配置農(nóng)村土地要素、落實(shí)需求用地布局、改善土地利用方式、調(diào)整人地關(guān)系的重要手段，被賦予落實(shí)鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略、完善空間規(guī)劃體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任。

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制實(shí)踐可以追溯到2007 年重慶市江北區(qū)魚(yú)嘴鎮(zhèn)雙溪村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作[5]。而后依托重慶市、浙江省等地試點(diǎn)編制規(guī)劃的實(shí)踐，有關(guān)鄉(xiāng)村土地利用與空間規(guī)劃的研究逐步開(kāi)展[6]。在規(guī)劃的理論構(gòu)架方面，多數(shù)文獻(xiàn)從政策層面討論了規(guī)劃的意義、原則、內(nèi)容等基本問(wèn)題。通過(guò)對(duì)政策現(xiàn)狀進(jìn)行分析，學(xué)者們?cè)谡J(rèn)識(shí)規(guī)劃編制的現(xiàn)實(shí)需要和重要意義上達(dá)成了共識(shí)，并相繼提出“三遵守、三突破”等規(guī)劃原則[7]。在規(guī)劃思路與策略方面，部分學(xué)者立足于將鄉(xiāng)村空間劃分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”進(jìn)行全域管控，提出優(yōu)化用途管制路徑，同時(shí)加強(qiáng)村莊建設(shè)[8]。在重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容安排上，大多數(shù)學(xué)者基于不同視角從土地利用布局安排、土地利用分區(qū)、村域建設(shè)安排、多規(guī)融合和土地整治等方面進(jìn)行了探討[9]。在規(guī)劃實(shí)踐方面，學(xué)者們立足于已有試點(diǎn)的規(guī)劃編制成果對(duì)規(guī)劃基礎(chǔ)工作如村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與分析[10]、村土地利用現(xiàn)狀分類體系[11]，規(guī)劃編制工作如規(guī)劃編制流程、規(guī)劃技術(shù)方法、規(guī)劃的剛性與彈性、規(guī)劃公眾參與[12]，規(guī)劃評(píng)價(jià)工作如規(guī)劃效益評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)[13]等問(wèn)題進(jìn)行了嘗試性的探討。然而，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的理論內(nèi)涵和實(shí)證內(nèi)容研究的系統(tǒng)性、深入性還有待加強(qiáng)[14]，到目前仍有許多重大問(wèn)題值得研究：一是鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與解決農(nóng)村土地利用管理實(shí)際問(wèn)題的協(xié)同，如何將農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、人居環(huán)境營(yíng)造、自然文化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等融入國(guó)土空間規(guī)劃體系；二是鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與相關(guān)政策和理論的協(xié)同，如何運(yùn)用鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型等政策和理論體系對(duì)規(guī)劃進(jìn)行支撐；三是鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與相關(guān)各類規(guī)劃的協(xié)同，如何協(xié)調(diào)土地整治規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等與鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的關(guān)系，以及系統(tǒng)歸納規(guī)劃編制的核心內(nèi)容。本文通過(guò)梳理鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的相關(guān)理論、政策和實(shí)踐，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，采取“問(wèn)題導(dǎo)向—理論構(gòu)建—實(shí)踐路徑”的邏輯進(jìn)路對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃進(jìn)行探討，以期為新時(shí)期有序開(kāi)展鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工作提供參考。

二、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求

（一）鄉(xiāng)村土地利用現(xiàn)實(shí)困境

1.土地農(nóng)用糧用規(guī)劃用途管制不夠

近年來(lái)，在我國(guó)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地資源需求旺盛，大量耕地被征轉(zhuǎn)用作建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986—2015年，全國(guó)共有642.52萬(wàn)公頃耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地①數(shù)據(jù)源于《新中國(guó)五十年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》及相應(yīng)年份的《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》等資料。，30年時(shí)間平均每年有21.42萬(wàn)公頃耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。然而，在農(nóng)村耕地資源吃緊和城市建設(shè)用地價(jià)高的雙重脅迫下，工商資本借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的契機(jī)“下鄉(xiāng)進(jìn)村”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)謀求資本增值。由于流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地用途管制不夠，同時(shí)受農(nóng)業(yè)比較效益低下的驅(qū)動(dòng)，大量流轉(zhuǎn)中的耕地非農(nóng)化、非糧化問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，制約了農(nóng)業(yè)向提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底僅工商資本流轉(zhuǎn)的近半數(shù)農(nóng)業(yè)用地約有129.33萬(wàn)公頃用作非糧或非農(nóng)用途②數(shù)據(jù)源于中央電視臺(tái)《新聞直播間》2015年6月16日的報(bào)道。。

2.土地非農(nóng)建設(shè)規(guī)模效率管控不強(qiáng)

《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，截至2019 年年底，全國(guó)村莊建設(shè)用地2 193.56 萬(wàn)公頃，約為同期全國(guó)城市建設(shè)用地面積522.19萬(wàn)公頃的4.20倍③數(shù)據(jù)源于《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》。。相比城市建設(shè)用地土地利用分類明確、管制嚴(yán)格、利用高效，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模粗放、布局散亂、利用低效，尤其是在現(xiàn)行各類土地利用分類體系中，農(nóng)村建設(shè)用地缺乏詳細(xì)的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)更精細(xì)的用途管制以促進(jìn)集約節(jié)約用地。農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模、空間和用途管控較難實(shí)現(xiàn)，使得目前農(nóng)村不同用途下的各類建設(shè)用地結(jié)構(gòu)安排不合理、空間分布不協(xié)調(diào)、利用效率待提高。農(nóng)村居民點(diǎn)各類用地布局散亂、效率低下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地缺乏，使推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”發(fā)展陷入困境。

3.土地自然人文生態(tài)環(huán)境保護(hù)不當(dāng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村當(dāng)前發(fā)展過(guò)度依賴資源消耗或讓位于非農(nóng)建設(shè)，對(duì)依托于土地的自然人文生態(tài)環(huán)境造成系列破壞，使部分農(nóng)村“看不見(jiàn)青山，望不見(jiàn)綠水，記不住鄉(xiāng)愁”。就全國(guó)范圍來(lái)看，土地退化污損嚴(yán)重，水土流失面積達(dá)29 491.00 萬(wàn)公頃，每年因水土流失損失耕地6.67 萬(wàn)公頃①數(shù)據(jù)源于《第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)》。；土壤污染總超標(biāo)率為16.10%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.40%②數(shù)據(jù)源于《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。。即便如此，農(nóng)村生態(tài)空間如“山水林田湖草”等還在持續(xù)讓位于滿足生產(chǎn)生活需求的建設(shè)空間，高質(zhì)量的永久基本農(nóng)田得不到有效保護(hù)，個(gè)別地區(qū)在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)“上山、下海、進(jìn)村莊”[6]。同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化使大量農(nóng)村居民從鄉(xiāng)村析出，農(nóng)村人地關(guān)系緊張，最終導(dǎo)致農(nóng)村風(fēng)貌退化、鄉(xiāng)村文化斷層。

4.土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益農(nóng)民獲得提升不足

賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是促進(jìn)農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化的重要手段，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。已開(kāi)展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作以及三權(quán)分置下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作為賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了重要基礎(chǔ)。截至2018年12月，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.60億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗，38.60億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬(wàn)戶，8.40 萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.80 萬(wàn)宗，111 億元③數(shù)據(jù)源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。。但是從整體來(lái)看，由于缺乏詳細(xì)規(guī)劃的落地引導(dǎo)，農(nóng)村土地利用供給的管理調(diào)控不夠精細(xì)化，土地利用效益不高，農(nóng)民通過(guò)土地獲得的財(cái)產(chǎn)性收入還處于較低水平，影響了農(nóng)民的增收致富和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

（二）鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的優(yōu)化驅(qū)動(dòng)調(diào)控作用機(jī)制

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生重大變遷，其中最突出的變化來(lái)自兩方面：一是農(nóng)村土地大量轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等非農(nóng)建設(shè)用地，二是農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，這種突出變化引發(fā)或擴(kuò)大了農(nóng)村生產(chǎn)要素非農(nóng)化、農(nóng)村資源消耗過(guò)度化、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污損化和農(nóng)業(yè)比較效益低下化等鄉(xiāng)村問(wèn)題[15]。受這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村原本的土地利用形態(tài)將演變至另一種土地利用形態(tài)，即發(fā)生與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)的土地利用轉(zhuǎn)型[16]。目前，非農(nóng)建設(shè)用地大量占用耕地和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的趨勢(shì)使農(nóng)村土地利用形態(tài)在轉(zhuǎn)型演變過(guò)程中產(chǎn)生了上述問(wèn)題。如何嚴(yán)格保護(hù)耕地以推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、優(yōu)化建設(shè)用地以支撐宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、保護(hù)生態(tài)用地以助推生態(tài)文明建設(shè)和調(diào)控土地供需以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值提升和利益再分配，已成為實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題?；诋?dāng)前農(nóng)村土地利用管理系列問(wèn)題導(dǎo)向和未來(lái)鄉(xiāng)村振興系列戰(zhàn)略需求，編制生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)功能相融合的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃是解決“三農(nóng)”問(wèn)題和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

通過(guò)編制詳細(xì)的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，將現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系完善到村域單元，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行更嚴(yán)格、更精細(xì)的土地用途管制，明確劃分農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，將為合理統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)、優(yōu)化農(nóng)村土地空間開(kāi)發(fā)格局、重新匹配農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間的土地供給與需求提供可能的實(shí)現(xiàn)途徑。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地利用的需求分析，以鄉(xiāng)村空間規(guī)劃為抓手，通過(guò)確定村域范圍內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，定序、定量、定位安排各類用地指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有效精細(xì)供給，有利于農(nóng)村土地價(jià)值的提升。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要補(bǔ)充，具有典型的公共政策屬性，主要體現(xiàn)在是將農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值提升和利益再分配的實(shí)踐指導(dǎo)。立足于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，既是國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家意志、政府治理和公共政策的重要體現(xiàn)，也是調(diào)控土地利用轉(zhuǎn)型適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷并與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展的有效手段。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃優(yōu)化驅(qū)動(dòng)調(diào)控作用機(jī)制見(jiàn)圖1。

圖1 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃優(yōu)化驅(qū)動(dòng)調(diào)控作用機(jī)制圖

三、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的政策向度

（一）功能定位

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃可作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要補(bǔ)充。編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的本質(zhì)要求是在落實(shí)土地用途管制的前提下統(tǒng)籌安排農(nóng)村各業(yè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村土地的精細(xì)化管理，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的土地供需矛盾。生態(tài)文明建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等重要戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃提出了新要求，以往主要為落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)的鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃已不能適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新要求。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地利用與管理的主要問(wèn)題，通過(guò)空間重構(gòu)和功能重塑引導(dǎo)土地利用顯性形態(tài)和隱性形態(tài)正向轉(zhuǎn)型。土地利用的顯性形態(tài)是指特定時(shí)期下區(qū)域內(nèi)主要土地利用類型構(gòu)成的結(jié)構(gòu)，含有數(shù)量和空間結(jié)構(gòu)雙重屬性；而其隱性形態(tài)是指依附于顯性形態(tài)而不易察覺(jué)的土地利用形態(tài)，通常具有質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)方式和投入產(chǎn)出等多重屬性[16]。在我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的大浪潮下，鄉(xiāng)村空間利用除具有“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”主導(dǎo)功能[17]外，還應(yīng)承擔(dān)促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富的“生財(cái)”功能，以便更好地實(shí)現(xiàn)土地利用隱性形態(tài)轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，在2009年的重慶鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃研究中，就已經(jīng)有學(xué)者提出了“生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)”的“四生”規(guī)劃理念[18]，但并未對(duì)其具體內(nèi)涵進(jìn)行探究。隨著農(nóng)村土地三權(quán)分置、土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等一系列農(nóng)村土地制度改革措施的深化完善，賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利成為正確處理好農(nóng)民與土地關(guān)系中的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃中確定“生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)”的“四生”功能定位，有利于解決農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷下土地利用顯性和隱性形態(tài)轉(zhuǎn)型中的突出矛盾，保障農(nóng)村土地利用轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展。

（二）政策取向

在空間規(guī)劃體系改革進(jìn)程中，各類規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)遵循體現(xiàn)國(guó)家意志和提升政府治理能力等改革方向[19]。鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃作為引導(dǎo)和調(diào)控區(qū)域內(nèi)部土地利用方式的公共政策手段，其功能取向與規(guī)劃時(shí)期內(nèi)國(guó)家及地方政策關(guān)系最密切。盡管鄉(xiāng)村空間利用具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)?shù)亩嘀毓δ?，但各類功能取向在一定時(shí)期內(nèi)因主要矛盾、政策焦點(diǎn)、自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件等不同而有所差異。因此，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求和國(guó)家有關(guān)政策，厘清鄉(xiāng)村空間規(guī)劃在“四生”功能定位下的政策取向（表1），有助于從系統(tǒng)層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用與供給的精細(xì)化管理，推動(dòng)鄉(xiāng)村空間利用轉(zhuǎn)型與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。

表1 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制的政策取向

1.生產(chǎn)功能——一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系成為當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要求。2015—2021年連續(xù)7年的中央“一號(hào)文件”都明確強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以農(nóng)村土地要素為引擎，驅(qū)動(dòng)各類資源要素流動(dòng)整合，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，成為中央和地方政府的發(fā)展共識(shí)。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃生產(chǎn)功能的政策取向是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展發(fā)展，將農(nóng)村土地作為促進(jìn)三產(chǎn)深度融合的載體，通過(guò)優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率。

2.生活功能——社區(qū)營(yíng)造

為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，各地旨在重振鄉(xiāng)村發(fā)展活力的新鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐方興未艾，盡管形式多樣，但其核心理念都是“社區(qū)營(yíng)造”[20]?！吧鐓^(qū)營(yíng)造”源于日本和中國(guó)臺(tái)灣省的社區(qū)建設(shè)改造實(shí)踐[21]。但目前農(nóng)村土地集體所有的土地制度決定了社區(qū)營(yíng)造的內(nèi)涵將與現(xiàn)有文獻(xiàn)有所不同，“營(yíng)造”在中文的本意是建筑學(xué)意義上的建造、構(gòu)造，本文的“社區(qū)營(yíng)造”在意涵上更傾向于實(shí)現(xiàn)中央政府提出的“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”中農(nóng)村土地服務(wù)功能。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃生活功能的政策取向是社區(qū)營(yíng)造，即結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，通過(guò)空間規(guī)劃提升農(nóng)村公共品供給水平，從而改善農(nóng)村的自然景觀和文化傳統(tǒng)風(fēng)貌，讓農(nóng)村成為農(nóng)民幸福生活的美好家園。

3.生態(tài)功能——綠色環(huán)保

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境約束不斷趨緊，立足于生態(tài)文明建設(shè)的突出戰(zhàn)略位置，黨和國(guó)家提出促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變的重要部署。強(qiáng)調(diào)加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善縣域村莊規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性和約束力；明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界；堅(jiān)持并完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度等。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃生態(tài)功能的政策取向是綠色環(huán)保，也就是通過(guò)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃更加嚴(yán)格保護(hù)耕地、永久基本農(nóng)田以及其他生態(tài)空間，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

4.生財(cái)功能——共同富裕

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征。習(xí)近平總書(shū)記提出，要促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[22]。立足于社會(huì)主義制度本質(zhì)和社會(huì)主義土地所有制，通過(guò)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃保障農(nóng)民合法權(quán)益和共享發(fā)展成果，其最終目的是帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富、消除貧富差距、促進(jìn)共同富裕。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃生財(cái)功能的政策取向是共同富裕，即通過(guò)編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，助力農(nóng)村土地制度深化改革，落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推動(dòng)農(nóng)民共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的致富增收。

四、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

研究案例選自重慶市R區(qū)的Y村①文中案例區(qū)的各種數(shù)據(jù)均來(lái)自課題組的實(shí)地調(diào)研。，其丘陵地貌、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和土地利用安排在重慶市全域范圍內(nèi)具有典型性和代表性。案例區(qū)屬于丘陵地貌，整體地勢(shì)北高南低，村域海拔介于297.50米至668.60米之間，坡度大于15°的區(qū)域占總面積的53.24%。該村屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，光照充足，雨量豐沛，年均降雨量為1 117.80毫米，無(wú)霜期327天，年平均氣溫17.70攝氏度。其土壤質(zhì)地優(yōu)良，適宜多種農(nóng)作物生長(zhǎng)，作物種植以糧油、茶葉為主。案例區(qū)共有14 個(gè)村民小組，總戶數(shù)為2 686 戶，戶籍人口為6 553人，戶均人數(shù)為2.40人，其勞動(dòng)力共計(jì)4 369人。案例區(qū)所屬土地總面積為1 151.60公頃，其中農(nóng)用地為1 041.40 公頃，建設(shè)用地為108.92 公頃，其他土地為1.28 公頃，分別占土地總面積的90.43%、9.46%和0.11%。

（一）瞄準(zhǔn)“四生”土地功能導(dǎo)向的規(guī)劃目標(biāo)

圍繞實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的生產(chǎn)功能、社區(qū)營(yíng)造的生活功能、綠色環(huán)保的生態(tài)功能、共同富裕的生財(cái)功能，針對(duì)案例區(qū)的實(shí)際問(wèn)題，因地制宜提出“四生”功能導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃目標(biāo)。

在生產(chǎn)上，充分考慮促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)代特色效益農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)為重點(diǎn)，合理安排各類產(chǎn)業(yè)用地。案例區(qū)空間規(guī)劃利用在生產(chǎn)方面主要存在以下問(wèn)題：第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，耕地利用率、產(chǎn)出率不高。案例區(qū)水田面積134.61公頃，旱地面積161.79公頃，耕地利用呈“溝谷平壩水田，丘體中部旱地，山頂茶園”的格局分布。現(xiàn)有農(nóng)田水利用地3.66公頃，部分設(shè)施老化棄用，抗旱澇等災(zāi)害能力差。第二，加工企業(yè)資源消耗和環(huán)境污染較大，經(jīng)濟(jì)效益不高。案例區(qū)農(nóng)業(yè)及工業(yè)企業(yè)36家，總占地面積為89.77公頃，其中工業(yè)企業(yè)17家，8家為陶瓷廠、磚廠、煤廠等污染較大企業(yè)。第三，自然和文化資源利用不夠，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展滯后?，F(xiàn)有小規(guī)模私營(yíng)農(nóng)家樂(lè)7家，總占地面積為0.80公頃。區(qū)域內(nèi)部鴉嶼山自然景觀和陶文化、茶文化等文化景觀開(kāi)發(fā)不足，相應(yīng)配套旅游基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，幾乎沒(méi)有專門(mén)的鄉(xiāng)村旅游配套用地。因此，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的目標(biāo)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模，保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以空間規(guī)劃為引擎調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合。

在生活上，立足于改善農(nóng)村人居環(huán)境和重塑鄉(xiāng)村自然文化風(fēng)貌，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地節(jié)約集約利用和適度有序集中，保障文化傳承、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)等公益性用地。案例區(qū)空間規(guī)劃利用在生活方面主要存在以下問(wèn)題：第一，農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放，布局分散。案例區(qū)共有居民點(diǎn)558個(gè)，房屋2 975處，平均每個(gè)居民點(diǎn)有5.33戶，戶均居民點(diǎn)用地面積高達(dá)367.69平方米，呈現(xiàn)典型的“小聚居，大分散”格局。第二，公共基礎(chǔ)功能設(shè)施不夠配套，人居環(huán)境有待進(jìn)一步改善。尚未全面實(shí)現(xiàn)村域清潔飲用水供應(yīng)，無(wú)集中排水排污系統(tǒng)；村域?qū)?nèi)對(duì)外交通基本構(gòu)架較為完全，但多數(shù)道路仍為泥結(jié)石路面，有待后續(xù)工程硬化。第三，社會(huì)事業(yè)和文化傳承等公益性用地規(guī)模和功能有待提升。村域公共服務(wù)用地共0.76公頃，只占案例區(qū)土地總面積的0.07%；區(qū)域內(nèi)兩處文化傳承的重要遺址——傳承陶文化的夏興古窯和保存清代壁畫(huà)的和南寺均處于廢棄狀態(tài)，未能獲得良好保護(hù)與利用。因此，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞社區(qū)營(yíng)造的目標(biāo)，合理引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)的復(fù)墾與建設(shè)，改造和新建農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先保障社會(huì)事業(yè)和文化傳承等公益性用地，推進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌恢復(fù)和人居環(huán)境營(yíng)造。

在生態(tài)上，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的總體要求，樹(shù)立“生命共同體”的環(huán)保理念，嚴(yán)格劃定生態(tài)空間并加以保護(hù)，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)綠色土地利用方式。案例區(qū)空間規(guī)劃利用在生態(tài)方面主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：第一，缺少農(nóng)村廢棄污染物處理排放設(shè)施。農(nóng)村垃圾處理設(shè)施不足，村域范圍內(nèi)仍存在垃圾亂放污染情況；沒(méi)有設(shè)置統(tǒng)一排水處理設(shè)施，大部分生活污水直接滲入地下或者排往溝渠、河流。第二，工業(yè)企業(yè)布局不合理，造成以水資源污染為主的環(huán)境問(wèn)題。村內(nèi)有生產(chǎn)陶瓷、磚瓦、煤炭等重度污染的工業(yè)企業(yè)8家，廢水、廢氣、廢渣等污染物的排放總量很大，超出環(huán)境承載能力，尤其是廢水不經(jīng)處理直接入河，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。第三，農(nóng)村土地利用方式未從資源消耗向綠色環(huán)保轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)土地利用觀念的影響，建設(shè)用地粗放浪費(fèi)且布局不科學(xué)，人均居民點(diǎn)用地面積高達(dá)150.59平方米，其中有4處地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)點(diǎn)靠近居民房屋，嚴(yán)重威脅居民人身和財(cái)產(chǎn)安全。受地形條件和傳統(tǒng)耕作方式的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中存在水土流失現(xiàn)象較為普遍和農(nóng)藥化肥使用過(guò)量導(dǎo)致土壤面源污染等問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞綠色環(huán)保的目標(biāo)，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、水域等生態(tài)空間，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)和集約節(jié)約用地倒逼，推動(dòng)形成以綠色土地利用方式為核心的綠色發(fā)展方式和綠色生活方式。

在生財(cái)上，結(jié)合農(nóng)村土地制度各項(xiàng)改革要求，以農(nóng)村居民受惠為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)規(guī)劃賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利更有效和更可持續(xù)的實(shí)現(xiàn)方式。案例區(qū)空間規(guī)劃利用在生財(cái)方面主要存在以下問(wèn)題：第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢。該村處于丘陵地區(qū)，耕地畝均糧食產(chǎn)量為398千克，人均耕作面積0.07公頃，農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力平均年齡為48.21歲。耕地流轉(zhuǎn)面積極低，林地和園地有部分流轉(zhuǎn)。第二，用途管制漏洞出現(xiàn)精英俘獲現(xiàn)象，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)不公平。部分下鄉(xiāng)資本企業(yè)或本村農(nóng)民突破用途管制，違法違規(guī)占地搞非農(nóng)建設(shè)；部分強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民不按照土地利用總體規(guī)劃所確定的范圍修建宅基地。第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育不足。村內(nèi)現(xiàn)有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體10個(gè)，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)1個(gè)，農(nóng)民專業(yè)合作社2個(gè)，專業(yè)大戶7 個(gè)，流轉(zhuǎn)耕地、園地、林地的總面積為173.50 公頃，涉及農(nóng)戶689 戶，占村總戶數(shù)的24.02%。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)戶致富增收的受惠比例和增收幅度還有待提高。因此，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞共同富裕的目標(biāo)，將空間規(guī)劃編制與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來(lái)，在加強(qiáng)用途管制的前提下推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育帶動(dòng)力度強(qiáng)、覆蓋面積大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（二）提升土地功能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間良善治理

針對(duì)案例區(qū)存在的鄉(xiāng)村空間利用管理的具體問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與需求驅(qū)動(dòng)的理論聯(lián)系，因地制宜地提出“四生”功能導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)，并在編制實(shí)踐中通過(guò)將瞄準(zhǔn)“四生”空間功能導(dǎo)向的規(guī)劃目標(biāo)，通過(guò)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃對(duì)各業(yè)用地空間布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)功能導(dǎo)向，將空間的“四生”功能導(dǎo)向與地塊圖斑的土地利用安排進(jìn)行充分銜接。結(jié)果表明，通過(guò)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃對(duì)空間利用布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)村地域空間形成宏觀調(diào)控治理和微觀精細(xì)管理的雙層國(guó)土空間治理體系，明顯提升了村域土地利用功能價(jià)值。

1.改良鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地利用條件

第一，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升土地利用效率。規(guī)劃新建、維修農(nóng)田水利工程各類溝渠10.47 千米、蓄水池44個(gè)，新建、維修、改擴(kuò)建寬度大于2米主要道路68.53千米，小于1米以下生產(chǎn)道路由各地塊業(yè)主根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需靈活自主安排。第二，通過(guò)土地利用分區(qū)管控和建設(shè)用地布局，限制有污染的工業(yè)企業(yè)用地?cái)U(kuò)張，引導(dǎo)農(nóng)村污染企業(yè)向村鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中。第三，結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大以“茶文化”產(chǎn)業(yè)為主的園地面積，針對(duì)茶產(chǎn)業(yè)加工、自然文化資源旅游開(kāi)發(fā)布局產(chǎn)業(yè)用地3.47公頃。

鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地利用條件得到改良：通過(guò)規(guī)劃對(duì)案例區(qū)134.61 公頃水田和161.79公頃旱地的基礎(chǔ)設(shè)施條件、耕地利用方向進(jìn)行了保障和安排，提升了耕地利用率和產(chǎn)出率；結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃新增布局村產(chǎn)業(yè)用地6.95公頃，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模，保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以鄉(xiāng)村空間規(guī)劃為引擎調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效解決鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地難題。

2.鞏固鄉(xiāng)村社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)

第一，農(nóng)村居民點(diǎn)采取“集中為主、分散為輔、散中適聚”的布局理念進(jìn)行布局。經(jīng)布局優(yōu)化，共規(guī)劃集中居民點(diǎn)11處，農(nóng)村居民點(diǎn)斑塊數(shù)總量由558個(gè)減至445個(gè)；農(nóng)村居民點(diǎn)用地由98.68公頃減至83.09公頃。第二，布局配套公共基礎(chǔ)功能設(shè)施用地，改善農(nóng)村人居環(huán)境。規(guī)劃后增加的部分基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)用地被用于1處村衛(wèi)生室、11處健身場(chǎng)地、11處便民商店和14處停車場(chǎng)新建。第三，社會(huì)事業(yè)和文化傳承用地規(guī)模擴(kuò)大，村域社會(huì)服務(wù)的范圍和功能均有所提升。規(guī)劃后增加的部分公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)用地被用于1處小學(xué)、1處幼兒園、2處便民服務(wù)中心擴(kuò)建、1處幼兒園新建，以及夏興古窯和南寺的文化傳承和旅游服務(wù)設(shè)施新建。

鄉(xiāng)村社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)得到鞏固：規(guī)劃后農(nóng)村居民點(diǎn)散亂格局明顯改善，戶均居住用地由原有的341平方米下降至規(guī)劃后的254平方米；公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、文化傳承等公益性用地規(guī)模擴(kuò)大，其服務(wù)范圍和功能均有所提升；村域內(nèi)幼兒園、村衛(wèi)生室、健身場(chǎng)地、便民商店、停車場(chǎng)以及夏興古窯和清代壁畫(huà)和南寺文化古跡保護(hù)等都在規(guī)劃建設(shè)用地布局中得到落實(shí)，鄉(xiāng)村風(fēng)貌和農(nóng)村人居環(huán)境得到優(yōu)化和提升。

3.推動(dòng)鄉(xiāng)村綠色環(huán)保的土地利用方式

第一，布局環(huán)衛(wèi)設(shè)施處理農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾。規(guī)劃范圍內(nèi)共配置公共廁所17處、沿主要道路設(shè)置垃圾環(huán)衛(wèi)箱17 處。第二，通過(guò)編制污水工程規(guī)劃處理農(nóng)村生產(chǎn)生活污水。規(guī)劃設(shè)置3 個(gè)污水處理站，每個(gè)處理站規(guī)劃占地面積100 平方米，同時(shí)以主要排污企業(yè)和集中居民點(diǎn)為主要支點(diǎn)布局污水排放管網(wǎng)。第三，通過(guò)編制生態(tài)建設(shè)保護(hù)規(guī)劃，對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)新村、水資源保護(hù)和水土流失治理進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)形成以綠色利用方式為核心的發(fā)展和生活方式。

鄉(xiāng)村綠色環(huán)保的土地利用方式得到推動(dòng)：規(guī)劃布局0.04公頃農(nóng)村建設(shè)用地用于廢棄污染物處理設(shè)施建設(shè)，控制區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)陶瓷、磚瓦、煤炭等重度污染的8家工業(yè)企業(yè)用地?cái)U(kuò)張，編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃對(duì)新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水資源保護(hù)和水土流失治理提出具體管控要求，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、水域等生態(tài)空間。

4.完善鄉(xiāng)村共同富裕的土地利用制度

第一，立足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)需求。堅(jiān)持以坡改梯措施為主，注重農(nóng)田水利、道路等配套工程建設(shè)，有效提升可流轉(zhuǎn)土地的供給質(zhì)量。第二，依托原有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，評(píng)估其發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)有能力成為或已成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)單位或個(gè)人給予相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地配套供給。第三，細(xì)化村域土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)格查處違法用地，確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)。如果規(guī)劃復(fù)墾的農(nóng)村居民點(diǎn)用地得到實(shí)施并進(jìn)行地票交易，將會(huì)為案例區(qū)帶來(lái)平均每戶23 140元的收益①該收益的計(jì)算方法為：農(nóng)戶收益=農(nóng)戶復(fù)墾宅基地面積（畝）×地票實(shí)施農(nóng)戶所得價(jià)款（元/畝）。地票實(shí)施農(nóng)戶所得價(jià)款根據(jù)渝規(guī)資規(guī)范〔2019〕19號(hào)文件中規(guī)定的最低保護(hù)價(jià)17.8萬(wàn)元/畝計(jì)算。。

鄉(xiāng)村共同富裕的土地利用制度得到完善：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)土地利用、土地整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)田水利、道路等配套工程規(guī)劃建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)需求和提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給質(zhì)量；新增布局村產(chǎn)業(yè)用地6.08公頃以培育新型經(jīng)營(yíng)主體和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富增收；細(xì)化村域土地利用分類并加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)格查處違法用地以確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷和土地利用轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村空間利用管理提出更高要求的背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃將為鄉(xiāng)村振興背景下統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)、優(yōu)化農(nóng)村土地空間開(kāi)發(fā)格局、調(diào)節(jié)農(nóng)村土地供需關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地價(jià)值提升和利益再分配提供可能的實(shí)現(xiàn)途徑。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是科學(xué)處理好鄉(xiāng)村振興中頂層設(shè)計(jì)和基層探索關(guān)系的重要方面，對(duì)保障土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展并最終促進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興具有重要意義。第一，對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求、政策向度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃在理論上具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生財(cái)?shù)摹八纳惫δ?，并與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社區(qū)營(yíng)造、綠色環(huán)保和共同富裕的政策取向高度吻合，是提升鄉(xiāng)村空間現(xiàn)代化治理能力的重要手段。第二，案例區(qū)的實(shí)踐表明，通過(guò)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃對(duì)村域空間利用布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在改良一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地利用條件、鞏固社區(qū)營(yíng)造的土地利用基礎(chǔ)、推動(dòng)綠色環(huán)保的土地利用方式、完善共同富裕的土地利用制度等方面實(shí)現(xiàn)了宏觀調(diào)控治理與微觀精細(xì)管理的有效銜接，村域土地利用功能價(jià)值得到整體提升，推動(dòng)了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，為有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村人地關(guān)系矛盾和響應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提供了現(xiàn)實(shí)觀照。第三，為適應(yīng)當(dāng)下城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變新趨勢(shì)和農(nóng)民美好生活新期待，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)村莊的資源稟賦和實(shí)際需求等因地制宜地進(jìn)行編制和實(shí)踐，要綜合考慮鄉(xiāng)村人地矛盾和實(shí)際需求來(lái)確立發(fā)展定位，立足各地的實(shí)際條件和政策環(huán)境，在問(wèn)題導(dǎo)向和需求驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間“四生”功能的有機(jī)融合。