高 強，侯云潔

（南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）

我國是一個人多地少、占有不均、稟賦不同的農(nóng)業(yè)大國。當前，我國農(nóng)民數(shù)量大量減少，但在農(nóng)村仍然有兩億多農(nóng)戶，戶均承包地面積約為7.45畝。長期以來，我國實行的家庭承包經(jīng)營制度，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包權(quán)益，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重大作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進，“三農(nóng)”工作在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的保障性、戰(zhàn)略性地位和功能更加凸顯，客觀上也對農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。一方面，隨著農(nóng)業(yè)人口大量向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及本地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)人數(shù)不斷增加，農(nóng)村人地矛盾更加突出，“進城不退地”“在鄉(xiāng)不務農(nóng)”等問題愈發(fā)嚴重。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，自2010年以來，全國先后有將近1.6億鄉(xiāng)村人進城落戶，而這其中的大部分依然在農(nóng)村擁有承包地。另一方面，近些年，我國不斷加大戶籍制度改革力度，積極推進農(nóng)民工市民化，不斷提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，以戶籍為紐帶的福利體系逐步向以居住為紐帶的福利體系轉(zhuǎn)變。部分在城市定居的農(nóng)民，擁有穩(wěn)定的工作和收入，也可以享受城市的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等資源，對農(nóng)村承包地的依賴性顯著降低。

從農(nóng)業(yè)內(nèi)部看，隨著土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營加快推進，農(nóng)村產(chǎn)生了家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化、股份化程度不斷提高，農(nóng)村土地多元復合經(jīng)營的格局已經(jīng)形成且難以逆轉(zhuǎn)。在土地產(chǎn)權(quán)層面，農(nóng)村土地集體所有、按戶承包、長久不變的制度也已基本定型。如何在協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接的大前提下，結(jié)合城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)與村莊布局變動的歷史趨勢，妥善處理包括進城落戶農(nóng)民在內(nèi)的土地承包權(quán)益，建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，具有特殊重要意義。關(guān)于土地承包權(quán)退出的制度變遷，我國經(jīng)歷了嚴格管制農(nóng)民土地承包權(quán)產(chǎn)權(quán)歸屬、強調(diào)依法保護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、審慎開啟長久不變條件下土地承包權(quán)退出改革試點三個不同階段。[1]近些年來，我國在完善法律和制度的基礎(chǔ)上，選取山東、寧夏、湖北等地開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，并逐步擴大試點范圍，為面上推動相關(guān)制度改革積累了經(jīng)驗。

我國學者對土地承包經(jīng)營權(quán)退出問題做了深入研究。從研究內(nèi)容看，學者較關(guān)注農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿及其影響因素。羅必良等認為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿與其資源稟賦密切關(guān)聯(lián)。[2]邢敏慧和張航認為家庭生命周期對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿影響顯著，相比空巢期家庭，撫養(yǎng)期、負擔期、穩(wěn)定期和贍養(yǎng)期階段的農(nóng)戶退出意愿較低。[3]從產(chǎn)權(quán)角度看，農(nóng)地確權(quán)強化了農(nóng)民的權(quán)屬意識，因而農(nóng)戶認知是影響農(nóng)民土地承包權(quán)退出意愿的關(guān)鍵因素。[4]高強和鞠可心認為，農(nóng)地確權(quán)促進了經(jīng)營權(quán)退出，但卻抑制了承包權(quán)退出。[5]從制度層面看，土地承包經(jīng)營權(quán)退出本質(zhì)是承包關(guān)系的自主調(diào)整，屬于農(nóng)村土地承包關(guān)系完善的制度范疇。[6]許多學者也關(guān)注到了土地承包經(jīng)營權(quán)退出在實踐中存在的矛盾和問題，例如，自愿有償退出在政策中變異為弱勢農(nóng)戶的自愿退出和強勢富裕農(nóng)戶的自愿不退出。[7]此外，土地承包經(jīng)營權(quán)退出面臨著諸多風險，如失地農(nóng)民未來生計的不確定性，工商資本投資農(nóng)業(yè)帶來的圈地運動、掠奪式經(jīng)營、破壞耕地及生態(tài)等各種風險。[8]這些研究為探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制奠定了良好基礎(chǔ)。本文結(jié)合全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點進展情況，在深入探討農(nóng)村土地制度改革與土地承包經(jīng)營權(quán)退出關(guān)系的基礎(chǔ)上，總結(jié)與分析試點中存在的問題，提出健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制的思路與建議。

一、農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出是我國農(nóng)村土地制度改革的一項重要內(nèi)容。承包地制度改革涉及土地確權(quán)、三權(quán)分置、土地經(jīng)營權(quán)抵押賦能以及土地承包關(guān)系長久不變等多項內(nèi)容，這些內(nèi)容都與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出息息相關(guān)。厘清農(nóng)村土地制度重要領(lǐng)域改革與土地承包經(jīng)營權(quán)退出的關(guān)系，有助于深化認識、明確思路，進一步達成改革共識。

（一）確權(quán)登記頒證是土地承包經(jīng)營權(quán)退出的前提

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是由黨中央統(tǒng)一決策、各級政府組織開展、社會主體廣泛參與并以政府信用為基礎(chǔ)頒發(fā)權(quán)屬證明的土地承包經(jīng)營權(quán)集中登記。該項改革事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定與完善，是農(nóng)村土地制度改革的一項基礎(chǔ)性設計。從2014 年開始，利用5 年左右的時間，通過明晰權(quán)屬、依法登記、頒發(fā)證書等形式，基本摸清了全國承包地家底，厘清了權(quán)屬關(guān)系，提升了信息化應用管理水平，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出提供了依據(jù)。從發(fā)包方看，確權(quán)登記頒證明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的承擔主體，厘清了“村”與“村”的邊界，促進了所有權(quán)的行使。從承包方看，確權(quán)登記頒證能夠“定紛止爭”、化解調(diào)處矛盾，使承包戶有了法定憑證，避免農(nóng)民權(quán)益在退出過程中受到侵害?？傮w上看，全國通過開展確權(quán)登記頒證，解決了大量歷史遺留問題，強化了物權(quán)保護，明晰了產(chǎn)權(quán)邊界，為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出確立了制度前提。

（二）法律賦權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)退出的關(guān)鍵

土地承包經(jīng)營權(quán)退出的政策起點是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革之后，集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”格局的形成。[1]改革開放之初，中央嚴格管制土地承包經(jīng)營權(quán)，土地不能隨意流轉(zhuǎn)，也基本上沒有退出的可能。2007年《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)具有占有、使用、收益的權(quán)利，豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。2018年，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”，為土地承包權(quán)退出提供了法律依據(jù)。從大的法律基調(diào)看，農(nóng)戶進城與否不能作為退出土地承包權(quán)的前置條件。但從政策導向看，國家鼓勵在補償合理的條件下，農(nóng)民全家在城鎮(zhèn)落戶后，引導其自愿有償退出承包地，并提供相應政策支持。可以看出，隨著相關(guān)法律不斷完善，我國土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能經(jīng)歷了顯化賦能的調(diào)整過程，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性逐漸加強。[9-10]

（三）二輪延包對土地承包經(jīng)營權(quán)退出提出新要求

理論與實踐表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，緩解日趨緊張的人地關(guān)系。改革開放以后，我國開始推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并逐步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。2008年召開的黨的十七屆三中全會首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變”。此后，中央多次表明要保持土地承包關(guān)系長久不變，賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。2019年中共中央國務院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確提出，“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”。農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”政策延續(xù)了原有承包關(guān)系，可以在一定程度上緩解戶內(nèi)人地不均的矛盾，但總體上“有地無人”“有人無地”等問題難以化解，并有可能將“人地錯配”資源稟賦結(jié)構(gòu)長期延續(xù)。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)二輪延包開始之前，允許有條件的地區(qū)穩(wěn)步漸次推進承包地退出工作，有利于形成更加和諧有序的土地承包關(guān)系，釋放土地潛能，減輕農(nóng)村基層壓力。

二、試點進展基本情況

（一）試點總體進展

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資料顯示，截至2020年7月，各試點地區(qū)承包地退出改革工作取得了初步成效，共有3.8萬戶8萬多人參與退地改革，涉及土地面積超過14萬畝。與此同時，不同地區(qū)之間在承包地退出戶數(shù)、人數(shù)及面積等方面也存在較大差異（見表1）。其中，上海奉賢與寧夏平羅主要采取整縣（區(qū)）推進方式，退地改革覆蓋面較廣，涉及戶數(shù)較多。如上海奉賢完成長期退出34211戶，退地面積106866畝，涉及農(nóng)民79839人；寧夏平羅完成退出（包括3種退出方式）3162戶，退地面積11280畝。內(nèi)蒙古奈曼旗與湖北黃陂主要選取旗（縣）內(nèi)部分村進行試點，其中內(nèi)蒙古奈曼旗選擇義隆永鎮(zhèn)大營子村、西地村、東灣子村等10村以及固日班花蘇木巴彥塔拉嘎查開展試點，合計退出（長期退出和永久退出）576 戶，退地面積21010 畝；湖北黃陂選擇沿堤村、祝店村、張店村、汪灣村等4村開展試點，合計退出（長期退出和永久退出）498戶，退地面積1856畝。山東樂陵僅選取市中街道王官劉村1個村開展試點，目前僅完成永久退出16戶，退地面積62.5畝。

表1 各試點地區(qū)土地退出完成情況

（二）主要做法及成效

試點地區(qū)在退地資格、退出程序、退出方式以及土地利用等多個方面開展積極探索，為進一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。

1.確權(quán)登記頒證，奠定退地基礎(chǔ)

做好確權(quán)登記頒證是實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的前提。各地區(qū)在試點前期都按照中央統(tǒng)一要求開展了確權(quán)登記頒證工作，并結(jié)合確權(quán)數(shù)據(jù)對重點人群進行摸底調(diào)查，劃定符合退出條件的農(nóng)戶范圍。如寧夏平羅全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證范圍達13項，為多類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)整合性退地創(chuàng)造了條件。上海奉賢在2011年便開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。截至2016年，上海奉賢確權(quán)登記率達99.7%，權(quán)證到戶率達100%。內(nèi)蒙古奈曼旗在完成確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，組織專門人員對全旗展開摸底調(diào)查，摸清了承包地退出對象、類型、面積，以及農(nóng)戶數(shù)、人口數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.嚴格退出程序，引入專業(yè)機構(gòu)

嚴格操作程序是減少農(nóng)村退地矛盾沖突的重要舉措。各試點地區(qū)均制定了嚴格的退出程序，對調(diào)查摸底、農(nóng)戶申請、價值評估、協(xié)議簽訂、補償兌現(xiàn)、注銷登記等工作流程進行嚴格把關(guān)，最大限度地減少了后期矛盾。寧夏平羅要求農(nóng)戶退出土地承包權(quán)必須嚴格按照六個程序進行，做到讓農(nóng)民“退出有條件、生活有保障”。山東樂陵聘請?zhí)旖蚍ㄕ＝蚵蓭熓聞账?、山東劍超律師事務所的專業(yè)法律顧問作為第三方監(jiān)理，確保試點工作依法規(guī)范推進。

3.創(chuàng)新退出方式，滿足多元需求

創(chuàng)新承包地退出方式，有利于減少改革阻礙，加速改革進程。為滿足不同農(nóng)戶的退地訴求，各試點地區(qū)形成了永久退出、長期退出、部分退出等多樣化退地方式。比如，山東樂陵在前期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不以耕地為主要收入來源的農(nóng)民大部分對退出土地比較支持，且永久性退地意愿比較強烈。基于此，樂陵確定了兩種退出方式：一是永久退出，即符合條件的農(nóng)戶整戶徹底退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，二輪承包到期后也不再申請承包地；二是長期退出，即退出期限到2028年，保留二輪結(jié)束后繼續(xù)延包的權(quán)利。寧夏平羅結(jié)合實際，也設計了三種退出方式供農(nóng)民選擇。湖北黃陂堅持“一村一策”，形成了整戶退出、農(nóng)戶部分退出和集體收儲三種退出方式。

4.建設產(chǎn)權(quán)交易市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

承包地退出后能否有效處置是改革能否成功的關(guān)鍵。相關(guān)試點地區(qū)通過建設農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，也對土地退出產(chǎn)生了促進作用。比如，上海奉賢依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所，成立奉賢區(qū)土地流轉(zhuǎn)公開交易服務中心，負責土地流轉(zhuǎn)交易信息發(fā)布以及交易活動的組織、服務和管理工作。各街鎮(zhèn)也相應建立土地流轉(zhuǎn)公開交易服務分中心，負責流轉(zhuǎn)土地的信息收集、咨詢服務、初審排查等服務工作，有力助推了承包地退出。山東樂陵采取市場化運作方式，把退出的土地流轉(zhuǎn)給符合要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，解除了后顧之憂。

5.多目標協(xié)同推進，促進改革統(tǒng)籌

試點地區(qū)將承包地退出工作與其他農(nóng)村改革統(tǒng)籌銜接、協(xié)同推進，發(fā)揮了改革聚合效應。在這方面，寧夏平羅的相關(guān)探索最為典型，取得了積極效果。一是將土地退出與生態(tài)移民搬遷安置相結(jié)合。將村集體統(tǒng)一收儲的退出土地用于安置生態(tài)移民，形成“生態(tài)移民插花安置”模式。二是探索以地養(yǎng)老、以權(quán)養(yǎng)老新模式。鼓勵農(nóng)村老人以自愿有償退出土地承包權(quán)的收入置換養(yǎng)老服務，將閑置小學校舍改造為集供養(yǎng)、康復為一體的互助型養(yǎng)老院，滿足部分農(nóng)村老人“離土不離鄉(xiāng)”就近互助養(yǎng)老的愿望，取得了明顯的社會效益。三是與農(nóng)村改革相結(jié)合，助推鄉(xiāng)村振興。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出與土地制度改革三項試點、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款、新型城鎮(zhèn)化建設等改革任務統(tǒng)籌推進，既盤活了農(nóng)村閑置資源，又助推了農(nóng)業(yè)人口市民化。

（三）試點遇到的問題

盡管試點地區(qū)推出了一系列創(chuàng)新舉措，積累了一些經(jīng)驗，但與改革目標相比還有不少差距，特別是在推進過程中暴露出一些共性問題，需要予以重視。

1.補償資金籌措難

試點地區(qū)普遍遇到的問題之一是退地補償資金來源單一、數(shù)額有限且籌措困難。完成承包地退出改革需要大量補償資金，很多農(nóng)戶有退地愿望，又對補償標準給予較高期望，但現(xiàn)實情況是大多數(shù)村集體財力有限，一時無法負擔高額退地補償費用。通過貸款等方式籌集資金，如果退出的土地流轉(zhuǎn)租金不足以支付貸款利息等財務成本，又可能給村集體帶來新的債務問題。補償資金籌措困難還會制約土地后續(xù)利用。例如，湖北黃陂4 個試點村中，只有祝店村有經(jīng)濟實力給予退地農(nóng)民一次性現(xiàn)金補償。張店村、沿堤村和汪灣村由于沒有足夠的資金實力，都是由承接土地的企業(yè)向村集體預先支付退地費用，村集體再向農(nóng)民兌現(xiàn)補償。這種做法雖然可以暫時解決資金籌措問題，但卻將合作社和家庭農(nóng)場等農(nóng)戶主導的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體排除在外，與改革初衷并不完全一致。

2.補償標準不規(guī)范

補償標準如何確定，是土地退出試點要解決的核心問題之一。從試點方案看，補償標準受地理因素的影響，如土地區(qū)位、地力等級和細碎化程度等。同時，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平也會對退出補償標準帶來影響。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，農(nóng)民土地權(quán)屬較強，只有制定較高的補償標準，才能達到農(nóng)戶的退出要求；在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，土地經(jīng)濟價值較弱，在滿足農(nóng)戶的社會保障要求下，農(nóng)戶更愿意退出土地。因此，全國難以制定適應所有農(nóng)民的退出補償標準?？紤]到承包權(quán)退出與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征占的區(qū)別，各地土地退出的操作空間很大，但也帶來標準差異等問題，難以完全滿足農(nóng)民需求。

3.退出地塊較分散

退出地塊分散是各試點地區(qū)在推進改革過程中普遍遇到的問題。由于我國土地細碎化程度比較嚴重，且土地退出不具有強制性，改革中不愿退出、不符合退出條件農(nóng)戶的土地穿插其中，進一步導致退出地塊分散，造成退出土地無法集中連片。此外，由于不同位置土地肥力、灌溉條件和交通條件不一樣，村集體對退出土地的整合難度大，部分群眾對于互換并地也有較大抵觸情緒，導致各類經(jīng)營主體租賃意愿不強，從而限制了退出土地的再利用。

4.后續(xù)保障措施不健全

土地退出后續(xù)保障措施不健全，不僅降低了農(nóng)戶退地意愿，也降低了各類經(jīng)營主體開發(fā)利用退出土地的積極性。一些農(nóng)民認為土地是生存保障和生活來源，即使有固定的收入和住所，也擔心退出土地后不能再獲得國家各項補貼。由于后續(xù)政策扶持力度不夠，退出土地再利用機制不完善，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與退地流轉(zhuǎn)積極性不高，村集體收儲土地無法及時完成再流轉(zhuǎn)，阻礙了收儲土地的再利用。此外，中央已經(jīng)明確第二輪土地承包到期再延長30 年，但相關(guān)配套政策尚未出臺，一定程度上影響了農(nóng)民退地意愿。

三、構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的總體思路

承包地退出機制設計必須從退出條件、退出方式、退出程序等方面進行完善和優(yōu)化，探索市場化、漸進式的改革路徑，盡可能地減少土地退出過程中的矛盾，最大程度上維護各方主體的合法權(quán)益。

（一）退出原則

第一，完善制度、堅守底線原則。在堅守國家法律法規(guī)及相關(guān)政策的前提下，有序引導有穩(wěn)定收入、長期在城鎮(zhèn)居住或有安全住房、有社保的農(nóng)戶自愿退地。試點改革的宗旨在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不能侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，不能改變土地用途，不能把農(nóng)村土地所有制改垮了。第二，公平公正、自愿有償原則。農(nóng)戶退出土地必須進行科學的價值評估，并給予合理的經(jīng)濟補償。補償價格要結(jié)合各地實際情況，參照征地補償和土地流轉(zhuǎn)價格等綜合確定，不得隨意壓低或抬高價格，同時要通過產(chǎn)權(quán)市場進行交易，發(fā)揮市場配置資源的主導作用。第三，審慎推進、確保穩(wěn)定原則。要充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復雜性，堅持維護農(nóng)民權(quán)益，處理好集體、退地農(nóng)戶與利用主體之間的利益關(guān)系，審慎穩(wěn)妥推進改革。任何人和組織不得借機收回農(nóng)戶土地，不得借機宣傳國家要收回土地的負面言論，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。第四，防范風險、重點突破原則。要著力在退出資金籌措、退出標準制定以及退出土地再利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行探索，防止耕地減少和撂荒，避免打破穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，確保試點順利實施。

（二）退出條件

農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革涉及重大利益關(guān)系調(diào)整，必須穩(wěn)慎推進?，F(xiàn)階段，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革，必須設置嚴格的準入條件，確保退地農(nóng)民生活有著落、發(fā)展有保障、可持續(xù)生計不下降。借鑒試點地區(qū)的相關(guān)做法，農(nóng)戶要退出土地承包經(jīng)營權(quán)，必須具備以下條件之一：一是農(nóng)戶遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，在城市長期居?。ㄓ泄潭ㄗ∷?，家庭成員就業(yè)和收入穩(wěn)定，且不以土地為生存條件；二是農(nóng)戶遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，在城市有固定住所但仍居住在本村，家庭成員就業(yè)和收入穩(wěn)定，并一致同意自愿退出；三是農(nóng)戶遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，家庭成員已年滿60 周歲，身邊無子女或女兒外嫁，有合法穩(wěn)定住所。此外，所有農(nóng)戶退地必須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織“一事一議”同意，對于退出全部產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，其必須同時放棄集體經(jīng)濟組織成員身份。

（三）退出方式

從綜合試點地區(qū)情況看，土地退出方式有長期退出和永久退出兩種類型，以這兩種基本土地退出方式為基礎(chǔ)進行延伸，可得到以下幾種土地退出模式：一是整戶退出模式。主要指以家庭承包經(jīng)營戶為單位，整戶退出按戶承包的土地。這種退出方式符合農(nóng)村土地家庭承包的基本原則，具有操作便利性與合規(guī)性等特點，有利于緩解土地細碎化問題，但執(zhí)行中需做好風險防控，嚴格審核退地農(nóng)戶家庭狀況。二是部分退出模式。主要指以家庭承包經(jīng)營戶為單位，按人或按份額退出部分承包地。這種模式需要先確定退出地塊，再在地塊范圍內(nèi)實施土地承包經(jīng)營權(quán)退出，具有操作靈活等特點，但有可能加劇土地細碎化。三是土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)聯(lián)動退出模式。這種模式又可以細分為包括土地承包權(quán)在二輪承包期內(nèi)退出，宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)自愿永久退出，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)全部退出，土地承包權(quán)退出、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)部分退出等具體形式。

（四）退出補償

承包地退出補償機制必須充分把握農(nóng)戶與土地的關(guān)系，考慮不同村集體經(jīng)濟組織發(fā)展水平、農(nóng)戶異質(zhì)性及家庭生計來源的差異性。具體操作中，可以分以下幾種類型進行設計：一是對于經(jīng)濟較為發(fā)達的村集體，可以在條件允許的情況下，按評估價格對退地農(nóng)戶進行一次性補償；二是對于有一定經(jīng)濟條件但無法一次性付清農(nóng)戶退地補償款的村集體，在一定期限內(nèi)償還清即可；三是對于沒有經(jīng)濟條件進行補償?shù)拇?，以發(fā)包或轉(zhuǎn)讓獲得的收益對退地農(nóng)戶進行一次性補償或分期補償；四是對于喪失勞動能力或無耕作能力的農(nóng)戶，可參照城鎮(zhèn)居民的社保政策，退出承包地后給予一定的養(yǎng)老金或是送往養(yǎng)老院安置。

（五）退出程序

承包地退地應該履行嚴格的程序，確保手續(xù)完備，不能引發(fā)新的矛盾。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導下，由村組集體負責對本區(qū)域內(nèi)全家已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、有穩(wěn)定職業(yè)和固定收入來源、有社保并依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的人群進行摸底調(diào)查，建立臺賬，確定符合退出條件的農(nóng)戶范圍。在做好宣傳發(fā)動工作后，由自愿退出承包地的農(nóng)戶向所屬集體經(jīng)濟組織提出書面申請。申請書應該包含承包地的基本情況以及農(nóng)戶具備退出條件的相關(guān)證明。村集體經(jīng)濟組織收到申請后，組織專門小組按規(guī)定相關(guān)資料進行核對確認，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)業(yè)務部門審核備案。

然后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)業(yè)務部門的指導監(jiān)督下，由村集體經(jīng)濟組織參照現(xiàn)行國家土地征收補償標準和具體地類分類標準，確認退出土地價值后，雙方簽訂退出補償協(xié)議。在政府部門的支持下，退地補償資金由村集體經(jīng)濟組織通過多種方式、多個渠道進行籌集。由村集體經(jīng)濟組織按照退地補償協(xié)議將退地資金籌措、分戶兌付情況進行公示，經(jīng)公示無異議后，在合同規(guī)定期限內(nèi)統(tǒng)一對退出農(nóng)戶支付補償金。按照簽訂的協(xié)議兌付補償費后，農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織雙方簽訂土地交接確認書，再報送縣級政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書進行注銷或變更登記，并由相關(guān)部門收回相應權(quán)證。

最后，村集體經(jīng)濟組織可結(jié)合高標準農(nóng)田建設、土地整理等財政項目，對退出的承包地統(tǒng)一整理開發(fā)，完善水電路等配套基礎(chǔ)設施建設，為機械化作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。村集體經(jīng)濟組織召開村民（代表）大會，討論制定相應的規(guī)范程序，明確退出土地再流轉(zhuǎn)的條件和流程，并按照程序?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)給符合要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或農(nóng)業(yè)項目主體。

四、政策建議

“十四五”時期，重點是在“三權(quán)分置”的框架下，引導進城落戶農(nóng)民在二輪承包期限內(nèi)長期流轉(zhuǎn)土地，穩(wěn)定獲得土地租金收益。在制度與現(xiàn)實的雙重約束下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出應聚焦于路徑探索，重在機制創(chuàng)新。著眼長遠，需要充分利用二輪延包期結(jié)束前的政策窗口期，加緊部署試點試驗，加快健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制。

（一）積極穩(wěn)妥做好試點工作

開展試點探索是推進農(nóng)村土地制度改革的有效途徑。然而，試點工作是在特定時間實行的特殊政策，到期后試行政策如何執(zhí)行、怎么拓展，需要進一步明確。第一，要加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點探索，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的資源稟賦特點，選擇山區(qū)、平原、旱地、水田等不同類型的區(qū)域及地類進行試點，穩(wěn)步擴大試點范圍、增加試點內(nèi)容，探索差異化、多樣性的土地承包經(jīng)營權(quán)退出模式。第二，要針對試點中發(fā)現(xiàn)的共性問題進行橫向交流，開展試點前后條件效果的縱向比較，對一些關(guān)鍵問題和工作難點開展綜合分析，以檢驗現(xiàn)有試點取得的經(jīng)驗，并對現(xiàn)有試點中還沒有厘清的重點問題進行進一步探索，提煉可復制、能推廣的成果。第三，要以縣域為單位，選擇若干農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化示范區(qū)，聯(lián)動推進宅基地、承包地、集體經(jīng)營性建設用地等各類農(nóng)村土地制度改革試點，發(fā)揮整體效應、系統(tǒng)效應和協(xié)同效應，縱深推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點探索。

（二）多渠道解決資金籌措難題

土地退出補償資金能否按時按需補償?shù)轿?，關(guān)系到退地農(nóng)戶的切身利益。在黨和政府指導下，相關(guān)部門應當加大資金項目整合力度，多渠道籌集補償資金。一是政府提供資金支持。在集體經(jīng)濟較為薄弱的地區(qū)，由財政設立專項資金用于收儲農(nóng)戶退出的承包地，區(qū)鎮(zhèn)兩級按比例分攤，緩解資金壓力。二是建立土地退出周轉(zhuǎn)金制度。支持集體經(jīng)濟組織通過向金融機構(gòu)借款等方式籌措周轉(zhuǎn)資金，也可考慮通過“村村聯(lián)合”等方式，組建集體資本控股的土地收儲公司。三是將經(jīng)營權(quán)抵押融資與退地改革相結(jié)合，通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方式解決退地補償金不足問題。四是出臺相應的金融支持政策，鼓勵農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為集體經(jīng)濟組織提供信貸擔保，撬動工商資本參與土地退出。

（三）規(guī)范承包地退出補償標準

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》都沒有對退地農(nóng)戶補償方式、標準及程度安排等作出相應規(guī)定。因此，應在總結(jié)相關(guān)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地的財產(chǎn)功能和社會保障功能，明確承包地退出補償標準的測算依據(jù)和基本原則。對于貨幣補償，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地質(zhì)量、土地用途和剩余承包期限等各種因素，建立科學合理的計算方法，不斷提升補償標準。對于非貨幣補償，要尊重農(nóng)戶需求，設計多樣化的置換內(nèi)容，如承包地換社保、承包地換集體經(jīng)濟股權(quán)以及承包地換養(yǎng)老服務等等，增加農(nóng)民的接受度。此外，要積極引入市場主體和土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，通過農(nóng)戶、集體以及第三方協(xié)商確定農(nóng)地價值和補償方式，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機制的科學性、合理性。

（四）統(tǒng)籌推進改革完善配套政策

通過完善相關(guān)配套政策，加快農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出步伐。一是統(tǒng)籌推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革、宅基地退出改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動幾種權(quán)益組合退出，如承包地和宅基地一同退出、集體成員權(quán)退出等，促進農(nóng)民的永久退出。二是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)戶籍制度和社會保障制度。降低農(nóng)民進城落戶門檻，加快促進進城落戶農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，優(yōu)化住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設施和公共服務供給機制，確保退地農(nóng)戶進城后與城鎮(zhèn)居民一樣享受同等待遇。同時，要為退地農(nóng)民提供就業(yè)培訓，為其獲得穩(wěn)定收入提供保障，提高退地農(nóng)民的市民化能力。三是構(gòu)建承包經(jīng)營權(quán)退出的風險防范機制，鼓勵工商資本按需繳納風險保證金，防止因經(jīng)營不善造成的補償金拖欠、占用耕地等不當行為。

（五）做好退出土地的再利用

土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的關(guān)鍵不只在于退出率和退出面積，還在于運用市場化手段，建立退用結(jié)合的一體化機制。一是統(tǒng)一收儲，整理農(nóng)地。開展農(nóng)田基礎(chǔ)設施配套建設，擴大耕地面積，緩解土地細碎化問題。二是將退出土地放到產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用。村集體經(jīng)濟組織要為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供服務，促進退出土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。三是科學規(guī)劃，與項目結(jié)合。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，退出土地可在增減掛鉤的基礎(chǔ)上，整合用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗宜居鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村旅游等項目，緩解鄉(xiāng)村建設的用地壓力，提升土地的綜合價值。