黃小鈁 馬明楊

黨組是黨的一個(gè)重要組織機(jī)構(gòu)，它“在黨的組織體系中具有特殊地位，要貫徹落實(shí)黨中央和上級黨組織決策部署”[1]?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第九章以及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《條例》）對黨組的性質(zhì)與地位、設(shè)立的條件與范圍、職權(quán)職責(zé)、組織原則以及決策程序等內(nèi)容作了規(guī)定，指出“黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式”[2]。地方各級人大是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會作為本級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會期間行使本級人大的一些職權(quán)?！稐l例》規(guī)定縣級以上人大常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，保證人大常委會黨組開展工作有據(jù)可依。作為縣級以上人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人大常委會黨組是黨對人大工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，是執(zhí)政黨與地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)。人大常委會黨組的職責(zé)履行到位不到位、作用發(fā)揮好不好，直接影響到黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)能否實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)人大制度體系中，人大常委會黨組居于一個(gè)核心位置，必然會或多或少地同其他機(jī)構(gòu)發(fā)生一定的關(guān)系。正確處理并理順地方人大常委會黨組履責(zé)過程中的若干關(guān)系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方人大常委會黨組與同級地方黨委的關(guān)系

現(xiàn)行黨章和《條例》分別規(guī)定，“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。”[3]“黨組的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由黨中央或者本級地方黨委審批?！盵4]這兩個(gè)條款明確了地方黨委與黨組之間的關(guān)系性質(zhì)，即一種上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其中，地方黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，決定著黨組的設(shè)立，黨組屬于被領(lǐng)導(dǎo)者，須服從批準(zhǔn)其成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方人大常委會黨組首先要處理好與同級地方黨委的關(guān)系，這是其履行職責(zé)、發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。

一方面，地方人大常委會黨組作為執(zhí)政黨在地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是同級地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，它的設(shè)立、人員的組成、職責(zé)范圍等都是由后者決定的。因此，人大常委會黨組接受同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，是應(yīng)有之義。地方人大常委會黨組作為地方人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)核心，為同級地方黨委全面領(lǐng)導(dǎo)人大工作提供組織保障，發(fā)揮著承上啟下的作用。其中，“承上”要求及時(shí)主動地向同級地方黨委請示報(bào)告本級人大及其常委會的年度工作計(jì)劃以及立法、法律實(shí)施、討論決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督、代表、常委會及機(jī)關(guān)建設(shè)中的重要問題和重要事項(xiàng)，為同級地方黨委的各項(xiàng)決策提供參考。“報(bào)告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好?！盵5]“啟下”要求保證同級地方黨委的決策部署能夠有效貫徹和落實(shí)，切實(shí)保證同級地方黨委的主張和意圖經(jīng)由法定程序成為地方性法規(guī)，以及同級地方黨委推薦的人選依法成為地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員。總之，服從同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)是地方人大常委會黨組開展工作必須遵循的首要原則。當(dāng)然，它也不能一味地消極等待被領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)積極主動地爭取同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這樣才能有利于開展各項(xiàng)工作，即“不應(yīng)該也不完全是處于一種被動授受的地位，不是一種機(jī)械的命令與執(zhí)行關(guān)系，也不是一種純粹的地方黨委布置、黨組操作的單向關(guān)系，而更應(yīng)該處在一種發(fā)揮主觀能動性、主動服務(wù)、創(chuàng)造性地開展工作的地位”[6]。從各地人大工作的成效來看，人大工作做得好不好，同人大常委會黨組是否主動具有直接關(guān)系：有些地方的人大工作有聲有色，關(guān)鍵就在于人大常委會黨組積極主動，而有些地區(qū)的人大工作做得不好，“根源是人大常委會黨組的工作不主動，沒有主動謀劃人大的工作，沒有積極地爭取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持”[7]。

另一方面，地方黨委即黨的地方委員會，它是黨的地方組織，肩負(fù)著全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)人大工作，支持和保證本地區(qū)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行法定職權(quán)這一重要職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，地方黨委“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)”，“主要實(shí)行政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”[8]。對于地方黨委的角色及作用，習(xí)近平總書記指出：“地方黨委是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的‘中間段，不能出現(xiàn)‘中梗阻?！盵9]地方黨委作為本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對本地區(qū)各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)是其應(yīng)有之義。不過，地方黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)并不是一種直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要依托各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨組織及其黨員（包括人大常委會機(jī)關(guān)、人大代表、人大常委會組成人員中的黨員）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，尤其是要發(fā)揮人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，這種領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為貫徹并落實(shí)黨中央關(guān)于人大制度建設(shè)和人大工作的路線、方針、政策和重大決策部署，做好對本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的黨組織及其黨員的動員和組織工作、本級地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)的人選推薦工作、本級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)與“一府一委兩院”之間的協(xié)調(diào)工作，等等。近年來，各地已經(jīng)形成了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，如堅(jiān)持安排一名主要領(lǐng)導(dǎo)分工聯(lián)系人大工作，邀請不是同級黨委常委的人大常委會黨組書記或黨組副書記列席黨委常委會議;定期召開黨委人大工作會議，解決人大工作中面臨的有關(guān)問題;定期聽取人大常委會黨組的工作匯報(bào)并討論研究人大工作，等等。

總而言之，無論是人大常委會黨組還是同級地方黨委，都負(fù)有對人大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。兩者之間的區(qū)別在于：“地方黨委主要是一種全局性、方向性、原則性的領(lǐng)導(dǎo)。地方人大常委會黨組則是一種基礎(chǔ)性的、落實(shí)性的、操作性的領(lǐng)導(dǎo)。兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用應(yīng)該表現(xiàn)為一種相互協(xié)調(diào)、相互協(xié)力的和諧關(guān)系?！薄暗胤近h委對同級人大的領(lǐng)導(dǎo)是地方人大常委會黨組對人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的前提和方向，地方人大常委會黨組對人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)是地方黨委對同級人大領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)和保障”[10]。因此，做好地方人大工作，既要加強(qiáng)人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)，還要加強(qiáng)同級地方黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，兩者缺一不可，忽視其中任何一個(gè)方面，都會影響或者弱化黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、地方人大常委會黨組與本級人大常委會的關(guān)系

地方人大常委會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，它的設(shè)立保證了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)能夠在閉會期間有效發(fā)揮作用。在縣級以上地方各級人大常委會設(shè)立黨組，不僅是實(shí)現(xiàn)黨對人大工作領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，更是推動人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的根本保障。因此，地方人大常委會黨組能否處理好同本級人大常委會的關(guān)系，直接影響黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)以及人大制度優(yōu)勢能否充分實(shí)現(xiàn)。

一方面，地方人大常委會黨組作為本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，準(zhǔn)確把握人大常委會黨組的職責(zé)定位，善于發(fā)揮人大常委會的職能作用?！稐l例》明確規(guī)定：“黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實(shí)?！盵11]因此，地方人大常委會黨組的工作，應(yīng)著重圍繞“把方向、管大局、保落實(shí)”三個(gè)方面展開，它們集中體現(xiàn)了黨組作為領(lǐng)導(dǎo)核心的性質(zhì)和地位。具體而言，“把方向”自然就是把握政治方向。只有堅(jiān)持正確的政治方向，人大工作才能不斷向前發(fā)展，人大制度建設(shè)才能取得成效。“管大局”主要是管事關(guān)人大工作全局的重大決策、重大舉措、重大事項(xiàng)和重大問題?！氨Ｂ鋵?shí)”主要是保證黨中央和同級黨委的重大決策部署能夠全面得到落實(shí)，這是人大常委會黨組作為同級黨委派出機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)。人大常委會黨組在履行職責(zé)的過程中，要努力做到“到位不越位”，同樣也不能失位，它要積極支持、尊重并保證人大常委會依法履行法定職權(quán)和開展工作，決不能包辦代替人大常委會或人大常委會主任會議履行職責(zé)。概而言之，就是該由人大常委會黨組討論和決定的重大事項(xiàng)，人大常委會黨組就應(yīng)擔(dān)起責(zé)任;而該由人大常委會或人大常委會主任會議討論和決定的事項(xiàng)，人大常委會黨組則應(yīng)給予支持，這樣不僅保證了黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，還使人大常委會的法定職權(quán)得到了行使，真正實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。

另一方面，地方人大常委會作為本級人大閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，要充分利用人大常委會黨組這個(gè)樞紐，確保人大常委會的各項(xiàng)工作始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下順利開展。2019年7月，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求地方人大及其常委會“要自覺接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉”[12]。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級人大及其常委會要不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，全面加強(qiáng)自身建設(shè)，成為自覺堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切的代表機(jī)關(guān)?！盵13]無論是作為政治機(jī)關(guān)，還是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，抑或工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)都是不可或缺的環(huán)節(jié)。人大常委會不僅要自覺堅(jiān)持黨對人大工作的全過程領(lǐng)導(dǎo)，即凡是事關(guān)全局的重大事項(xiàng)，均應(yīng)交由人大常委會黨組會議討論和決定，再由其提出原則性意見交由人大常委會主任會議討論決定，最后由人大常委會會議作出決議或決定，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大常委會工作的始終，還要積極主動地爭取黨對人大常委會工作的領(lǐng)導(dǎo)，為人大常委會開展各項(xiàng)工作創(chuàng)造條件和提供保障。實(shí)踐證明，只要黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到位、貫徹有力，人大常委會的各項(xiàng)工作便能有聲有色。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，那么，人大常委會的工作便會受到影響。因此，各級人大常委會要善于積極發(fā)揮人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人大常委會黨組向同級黨委請示報(bào)告其在開展各項(xiàng)工作中遇到的重大問題和困難，讓同級黨委第一時(shí)間掌握有關(guān)工作情況，推動相關(guān)問題和困難的解決。

三、地方人大常委會黨組與本級人大常委會機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系

2015年制定的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》首次提出：“縣級以上人大常委會機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)，經(jīng)本級黨的委員會批準(zhǔn)，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組?！盵14]該條款使人大常委會機(jī)關(guān)黨組的設(shè)立有了明確依據(jù)。從詞語的語義來理解，“可以設(shè)立”意味著“可以不設(shè)立”，這就意味著對“人大常委會機(jī)關(guān)黨組”的設(shè)立并沒有作強(qiáng)制性的要求。2019年，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》正式頒布實(shí)施，細(xì)化了該條款的有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確了人大常委會機(jī)關(guān)黨組設(shè)立的層級，增強(qiáng)了可操作性和執(zhí)行性，即“市級以上人大常委會、政府、政協(xié)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組?？h級人大常委、政府、政協(xié)根據(jù)工作需要，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組”[15]。也就是說，市級以上人大常委會設(shè)立機(jī)關(guān)黨組是必須履行的義務(wù)，至于縣級人大常委會，各地可以視工作需要設(shè)立，不作強(qiáng)制性的規(guī)定。但是，從檢索的情況來看，全國幾乎所有的縣級人大常委會都設(shè)立了機(jī)關(guān)黨組。需要指出的是，人大常委會機(jī)關(guān)黨組并不是一個(gè)新生事物。早在1956年，全國人大常委會就設(shè)立了機(jī)關(guān)黨組，時(shí)任全國人大常委會副秘書長、辦公廳主任張?zhí)K擔(dān)任機(jī)關(guān)黨組書記。改革開放后，全國人大常委會黨組、全國人大常委會辦公廳黨組以及全國人大常委會法制委員會黨組相繼設(shè)立，但沒有設(shè)立全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組。直到1989年底，全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組才恢復(fù)設(shè)立并延續(xù)至今，同時(shí)撤銷了全國人大常委會辦公廳黨組和全國人大常委會法制委員會黨組。在地方層面，安徽省馬鞍山市人大常委會曾在2008年設(shè)立了人大常委會機(jī)關(guān)黨組，并制定了《中共馬鞍山市人大常委會機(jī)關(guān)黨組議事規(guī)則》，這是筆者所能檢索到的最早設(shè)立機(jī)關(guān)黨組的一個(gè)地方人大。理順并處理好與人大常委會機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，是人大常委會黨組面臨的一個(gè)新課題。

一方面，人大常委會黨組作為人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要履行好對人大常委會機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。根據(jù)《條例》規(guī)定可知，人大常委會機(jī)關(guān)黨組實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，它既要服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，地方人大常委會機(jī)關(guān)黨組是同級地方黨委在人大常委會機(jī)關(guān)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它的性質(zhì)實(shí)際上和人大常委會黨組是一樣的，即都屬于同級地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，因而要接受同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但是，不同于人大常委會黨組是人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人大常委會機(jī)關(guān)黨組只是人大常委會機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。盡管人大常委會機(jī)關(guān)黨組不是由人大常委會黨組直接批準(zhǔn)設(shè)立，但是，它的設(shè)立是由人大常委會黨組提請同級地方黨委批準(zhǔn)的，同時(shí)，在具體工作中，人大常委會機(jī)關(guān)黨組需要服從人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，人大常委會黨組和人大常委會機(jī)關(guān)黨組在整個(gè)人大制度體系中的政治地位實(shí)際上是有一定的區(qū)別。人大常委會黨組對人大常委會機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在具體的制度設(shè)計(jì)上，由人大常委會秘書長擔(dān)任人大常委會機(jī)關(guān)黨組書記，人大常委會秘書長同時(shí)又是人大常委會黨組成員，這種制度安排有利于兩者之間的溝通與協(xié)調(diào)。二是在具體的工作層面，人大常委會黨組要聽取人大常委會機(jī)關(guān)黨組的情況匯報(bào)，督促檢查常委會機(jī)關(guān)黨組履行其在黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的主體責(zé)任。

另一方面，人大常委會機(jī)關(guān)黨組作為人大常委會機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在履行對人大常委會機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同時(shí)，要自覺服從同級地方黨委以及人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)，積極爭取同級地方黨委以及人大常委會黨組的支持，確保其工作的有序開展。檢索各地人大常委會機(jī)關(guān)黨組工作規(guī)則可知，人大常委會機(jī)關(guān)黨組的職責(zé)范圍主要涉及以下幾個(gè)方面：人大常委會機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制;人大常委會機(jī)關(guān)的重大人事任免事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排、重大資金使用等;人大常委會機(jī)關(guān)的干部培訓(xùn)、考核與獎懲;人大常委會機(jī)關(guān)的黨組織建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、工會、共青團(tuán)工作，等等。這些工作的開展，離不開人大常委會黨組的支持。人大常委會機(jī)關(guān)黨組要健全請示報(bào)告工作制度，不僅要向同級黨委報(bào)告其開展黨建情況、貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況等，也要向人大常委會黨組匯報(bào)有關(guān)工作情況，讓人大常委會黨組及時(shí)了解和掌握，以便在遇到困難和問題時(shí)能夠提供幫助。同時(shí)，人大常委會機(jī)關(guān)黨組書記也要報(bào)告其履職情況，接受人大常委會黨組的監(jiān)督?？傊舜蟪Ｎ瘯C(jī)關(guān)黨組的設(shè)立，是新時(shí)代加強(qiáng)黨對人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，有助于使人大及其常委會切實(shí)成為自覺堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)。

四、地方人大常委會黨組與本級人大專門委員會分黨組的關(guān)系

現(xiàn)行地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大根據(jù)需要，可以設(shè)立專門委員會。各專門委員會的組成人員由代表大會選舉產(chǎn)生，受本級人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是“研究、審議和擬訂有關(guān)議案;對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”[16]。為全面加強(qiáng)縣級以上各級人大專門委員會黨的工作和黨的建設(shè)，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對分黨組的設(shè)立作了比較籠統(tǒng)的要求，僅規(guī)定“已設(shè)立黨組的有關(guān)組織，因行業(yè)、系統(tǒng)管理需要等確需在下屬單位設(shè)立分黨組的，由黨組報(bào)本級黨委組織部門審批”[17]。至于哪些組織需要設(shè)立分黨組，該條款并沒有明確。盡管如此，這仍然為各級人大設(shè)立專委會分黨組提供了依據(jù)。2016年，全國人大率先在各專門委員會設(shè)立分黨組，并制定《中共全國人大各專門委員會分黨組工作規(guī)定（試行）》，規(guī)定“各專門委員會分黨組由常委會黨組提出，經(jīng)中共中央組織部批準(zhǔn)設(shè)立，在常委會黨組領(lǐng)導(dǎo)下和機(jī)關(guān)黨組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展工作”[18]。爾后，各省級人大紛紛效仿全國人大的做法，相繼設(shè)立了專委會分黨組，同時(shí)，許多省級人大常委會更是設(shè)立了工作委員會分黨組，取得了良好的成效。因此，2019年實(shí)施的《條例》明確規(guī)定，省級以上人大的專門委員會經(jīng)過批準(zhǔn)，可以設(shè)立分黨組，至于人大常委會工作委員會分黨組的設(shè)立，則沒有作出規(guī)定。設(shè)立專委會分黨組，是人大加強(qiáng)黨的建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，對于提高各專門委員會的依法履職能力、進(jìn)一步健全和完善人大專門委員會的黨組織體系、從體制機(jī)制上保證黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。理順與專委會分黨組的關(guān)系，就成為人大常委會黨組的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一方面，人大常委會黨組要加強(qiáng)對專委會分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，督促專委會分黨組履行好其工作職責(zé)。專委會是由本級人大選舉產(chǎn)生，它在閉會期間須接受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)并為本級人大常委會履職提供服務(wù)。專委會分黨組作為黨在人大專委會設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，須由本級人大常委會黨組報(bào)同級黨委組織部門批準(zhǔn)同意方能設(shè)立。專委會分黨組服從人大常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是開展工作的客觀需要，更是組織體制和組織程序方面的必然要求?？梢?，人大常委會對本級人大專委會的領(lǐng)導(dǎo)，同人大常委會黨組對本級人大專委會分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，具有不同的內(nèi)涵和特征：前者的領(lǐng)導(dǎo)更多是限于工作業(yè)務(wù)層面，兩者在組織層面是獨(dú)立的，即專委會和人大常委會都由代表大會選舉產(chǎn)生，專委會是屬于人大的工作機(jī)構(gòu);后者的領(lǐng)導(dǎo)除了工作層面，在組織層面兩者是有明確的隸屬關(guān)系。人大常委會黨組對專委會分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要做好專委會分黨組組成人員的人選工作，這是保證專委會分黨組有效履行職責(zé)的前提和基礎(chǔ)，還要授權(quán)于專委會分黨組，督促其履行好同本委員會相關(guān)的職責(zé)，及時(shí)向人大常委會黨組匯報(bào)有關(guān)情況，為人大常委會黨組的決策提供服務(wù)和保障。

另一方面，人大專委會分黨組要向本級人大常委會黨組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受本級人大常委會機(jī)關(guān)黨組的工作指導(dǎo)。為此，專委會分黨組應(yīng)按照本級人大常委會黨組的工作部署，結(jié)合本專委會工作職能，做好有關(guān)議案的研究、審議和擬定工作，開展有關(guān)立法、監(jiān)督、代表工作，完成本級人大常委會黨組交給的任務(wù)。同時(shí)，還要做好本委員會的黨的建設(shè)工作，特別是要團(tuán)結(jié)好本委員會黨外干部群眾，密切與他們的聯(lián)系，聽取他們的意見，將本委員會組成人員提出的建議報(bào)告本級人大常委會黨組，為本級人大常委會黨組的決策提供依據(jù)，提高人大常委會黨組決策的民主化、科學(xué)化水平。所以，專委會分黨組的工作成效，對人大常委會黨組有著直接的影響。除此之外，人大專委會分黨組也要處理好同本級人大常委會機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，后者負(fù)責(zé)人大機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)范圍等重要事項(xiàng)，其中包括各專委會所屬的處室。各專委會分黨組要積極爭取本級人大常委會機(jī)關(guān)黨組對其開展工作的支持和配合，有效增強(qiáng)人大制度體系內(nèi)黨組織的工作合力。

五、地方人大常委會黨組與本級人大常委會機(jī)關(guān)黨委的關(guān)系

人大常委會機(jī)關(guān)黨委即在人大常委會機(jī)關(guān)設(shè)立的黨的基層委員會，它是由人大常委會機(jī)關(guān)的黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生的。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)基層黨組織“在上級黨的委員會或者黨的機(jī)關(guān)工作委員會和本單位黨組（黨委）（包括不設(shè)黨組、黨委的單位領(lǐng)導(dǎo)班子）領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助本單位負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對包括本單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督，不領(lǐng)導(dǎo)本單位業(yè)務(wù)工作”[19]。人大常委會機(jī)關(guān)的黨員干部是黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的基本依托，作為負(fù)責(zé)人大常委會機(jī)關(guān)黨員干部日常工作的組織，人大常委會機(jī)關(guān)黨委可以說是責(zé)任重大。它能否吸收和發(fā)展政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的黨員干部，直接影響黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大審議通過的黨章修正案對黨組和機(jī)關(guān)黨組織的關(guān)系做了新的修訂，即從“指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”改為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。盡管“領(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)”僅有一字之差，但是，兩者之間的關(guān)系性質(zhì)已然發(fā)生變化。其中，在指導(dǎo)關(guān)系中，指導(dǎo)者與被指導(dǎo)者之間不存在組織上的上下級關(guān)系，前者可以向被指導(dǎo)者提出意見和建議， 但是否采納最后決定于被指導(dǎo)者，后者承擔(dān)最后的責(zé)任;在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間存在組織上的上下級關(guān)系，在工作上對被領(lǐng)導(dǎo)者具有強(qiáng)制性，即被領(lǐng)導(dǎo)者必須執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者的決定，最后的責(zé)任也由領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)著。

一方面，人大常委會黨組要善于依托人大常委會機(jī)關(guān)黨組對人大常委會機(jī)關(guān)黨委實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，為人大常委會機(jī)關(guān)黨委開展工作提供支持。雖然人大常委會黨組肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是，它一般不直接對人大常委會機(jī)關(guān)黨委發(fā)號施令，而是經(jīng)由人大常委會機(jī)關(guān)黨組來實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，人大常委會黨組及人大常委會機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)并不涉及吸收和發(fā)展新黨員、監(jiān)督和教育機(jī)關(guān)黨員干部的具體事務(wù)，主要是把好機(jī)關(guān)黨務(wù)工作的方向，并對機(jī)關(guān)黨委教育和培養(yǎng)人大機(jī)關(guān)干部的工作進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。具體而言，就是人大常委會黨組要指導(dǎo)機(jī)關(guān)黨委定期開展黨員的思想教育活動、召開關(guān)于黨的理論會議學(xué)習(xí)心得分享交流會，使人大機(jī)關(guān)黨的干部首先在思想上緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍;監(jiān)督機(jī)關(guān)黨委在發(fā)展吸收機(jī)關(guān)新黨員、選拔推薦黨員干部、研究處理違紀(jì)干部的過程是否符合規(guī)章條例。機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)同級黨委機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)黨的工作，其中就包括人大常委會機(jī)關(guān)黨委。機(jī)關(guān)工委的主要職責(zé)包括：統(tǒng)一規(guī)劃、組織、部署和檢查同級機(jī)關(guān)黨的工作;指導(dǎo)本級黨組織做好黨員發(fā)展、黨員干部的思想教育工作;領(lǐng)導(dǎo)本級各機(jī)關(guān)單位黨的紀(jì)律檢查工作等。綜上所述，人大常委會黨組、人大常委會機(jī)關(guān)黨組和機(jī)關(guān)工委對人大機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)是有所交叉的，三者需要加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，相互支持、配合，這樣才能更好發(fā)揮人大機(jī)關(guān)黨委作為基層黨組織的作用。

另一方面，對于人大常委會機(jī)關(guān)黨委而言，受人大常委會黨組、人大常委會機(jī)關(guān)黨組、機(jī)關(guān)工委的三重領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)可知，人大常委會黨組和機(jī)關(guān)黨組同為同級地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)工委則是同級地方黨委派出的代表機(jī)關(guān)。人大常委會機(jī)關(guān)黨委作為黨的機(jī)關(guān)基層黨組織，既要接受機(jī)關(guān)工委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要接受本單位黨組領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，人大常委會黨組更多是一種間接領(lǐng)導(dǎo)，而人大常委會機(jī)關(guān)黨組和機(jī)關(guān)工委則是直接領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)踐中，人大常委會機(jī)關(guān)黨委書記一般是人大常委會機(jī)關(guān)黨組成員，這一制度安排有效保證了人大常委會機(jī)關(guān)黨組對人大常委會機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，人大常委會機(jī)關(guān)黨委首先要堅(jiān)決執(zhí)行機(jī)關(guān)黨組及機(jī)關(guān)工委傳達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)，執(zhí)行黨組織的命令，在開展工作中積極尋求上級黨組織的支持。其次，在教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)機(jī)關(guān)黨員過程中，要按照上級黨組織的指示和領(lǐng)導(dǎo)，組織召開黨員教育活動，加強(qiáng)黨員干部的理論學(xué)習(xí)，努力提高黨員干部的政治素質(zhì)，定期報(bào)告黨員思想學(xué)習(xí)情況，在處理違規(guī)違紀(jì)黨員干部時(shí)，要及時(shí)向上級領(lǐng)導(dǎo)請示報(bào)備。最后，密切聯(lián)系人大機(jī)關(guān)干部，了解黨外干部對機(jī)關(guān)黨員、黨的工作的批評和意見，了解其他非黨干部訴求，再通過合理合法的程序把黨外干部意見報(bào)告給上級黨組織，使黨更好地為人民群眾服務(wù)。

需要指出的是，在具體的工作實(shí)踐中，人大常委會黨組履責(zé)過程中所要應(yīng)對的關(guān)系遠(yuǎn)不止上面五組關(guān)系，還涉及同地方人大、地方人大常委會主任會議、地方人大代表等之間的關(guān)系。限于篇幅，本文著重探討了上述五組關(guān)系。除了地方人大常委會黨組與本級人大常委會之間的關(guān)系屬于兩種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)關(guān)系，其他四組關(guān)系都是屬于黨的系統(tǒng)內(nèi)的組織或機(jī)構(gòu)關(guān)系。首先，地方人大常委會黨組與同級地方黨委的關(guān)系是最為重要也是最為關(guān)鍵的，起著決定性作用。能否處理好這組關(guān)系，直接影響到整個(gè)地方人大工作的質(zhì)量。也只有處理好了這組關(guān)系，才能確保黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)不走偏不走樣。其次，人大常委會黨組與人大常委會機(jī)關(guān)黨組分別作為人大常委會和人大常委會機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它們之間的職責(zé)關(guān)系能否理順，不僅會關(guān)系黨對人大工作的實(shí)現(xiàn)程度，更會影響人大常委會和人大常委會機(jī)關(guān)的工作成效。再次，處理好同人大專委會分黨組、人大常委會機(jī)關(guān)黨委的關(guān)系，則是適應(yīng)新時(shí)代地方人大工作的要求，它們起著基礎(chǔ)性、保障性的作用。最后，理順人大常委會黨組與人大常委會之間的關(guān)系，也是非常重要的，這不僅關(guān)系到黨的主張能否同人民的意志統(tǒng)一起來，而且影響到黨能否對國家和社會實(shí)施有效和全面的領(lǐng)導(dǎo)。

注釋：

[1]習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第12頁。

[2][4][11][15]《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，法律出版社2019年版，第3、9、12、8頁。

[3]《中國共產(chǎn)黨章程》，中國法制出版社2018年版，第59頁。

[5]《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)重要論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第27頁。

[6][10]余建清：《地方人大工作中發(fā)揮黨委與人大常委會黨組兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用的幾點(diǎn)思考》，上海人大網(wǎng)：http：//www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node7/node62/node66/erobject1ai26466.html.

[7]杜德?。骸对谛碌臍v史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善人民代表大會制度 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作——市人大常委會主任杜德印對〈中共北京市人大常委會黨組關(guān)于在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見〉的說明》，載《北京人大》2015年第1期。

[8]《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，中國法制出版社2016年版，第4-5頁。

[9]習(xí)近平：《貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線 不斷把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力》，載《求是》2020年第15期。

[12][13]習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第261、334-335頁。

[14][17]《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，人民出版社2015年版，第2、3頁。

[16]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，法律出版社2015年版，第20頁。

[18]《全國人民代表大會社會建設(shè)委員會歷史》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c34460/202009/75c4efeb3909491c910604637c8dfc09.shtml.

[19]《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》，中國法制出版社2020年版，第3-4頁。

（作者單位：中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部。本文系國家社科基金項(xiàng)目“中國地方人大的會議體系及其運(yùn)行機(jī)制研究”〔20BZZ041〕的階段性成果）