武春 武香君

多年來，一些地方的監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院（以下簡(jiǎn)稱“一委兩院”）提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)人事任免事項(xiàng)使用的文種，有的使用“報(bào)告”，有的使用“請(qǐng)示”，有的使用“議案”。實(shí)踐中，應(yīng)該使用何種文種一直存在不同的看法，特別是能否使用“議案”存在兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)。那么，“一委兩院”向本級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)人事任免事項(xiàng)究竟可否使用議案這一文種？

地方組織法第二十二條規(guī)定，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門委員會(huì)、本級(jí)人民政府，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。地方組織法第五十二條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議、縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府、人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)的人大常委會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。從中可以看出，地方組織法對(duì)在人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議上提出議案的主體作了明確的規(guī)定。法律沒有關(guān)于地方“一委兩院”可以向人大及其常委會(huì)提出議案的規(guī)定。如果將根據(jù)地方組織法第二十二條和第五十二條規(guī)定提出的議案稱之為“一般性議案”，則“一委兩院”向人大及其常委會(huì)提出“一般性議案”沒有法律依據(jù)。

關(guān)于議案的含義，法律沒有明確的解釋，但經(jīng)過多年的實(shí)踐，向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出議案的含義已基本形成共識(shí)：“議案是指由法定主體依法向本級(jí)人大或其常委會(huì)會(huì)議提出，要求對(duì)有關(guān)事項(xiàng)和問題予以審議并作出決定的議事原案?！备鶕?jù)此共識(shí)，可以看出議案的特征為：一是提出的主體法定，二是內(nèi)容必須屬于本級(jí)人大或其常委會(huì)的法定職權(quán)。因此，只要符合這兩個(gè)條件，就應(yīng)視為議案，或者說就是議案。

實(shí)際上，對(duì)于一些特定的事項(xiàng)，法律有單獨(dú)明確的規(guī)定。如，監(jiān)督法第四十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民法院和人民檢察院可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出撤銷人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員的職務(wù)案。從中可以看出，關(guān)于“兩院”的撤職案，提出主體是法律的明確規(guī)定，撤銷這些職務(wù)是人大常委會(huì)的法定職權(quán)，“兩院”的撤職案完全符合議案的兩個(gè)條件。因而，“兩院”的撤職案就是議案。值得注意的是，“兩院”的撤職案不是按照地方組織法第十八條和第四十六條的規(guī)定提出的，而是按照監(jiān)督法的單獨(dú)規(guī)定提出的。筆者將按法律單獨(dú)的規(guī)定提出的議案稱之為“特別議案”。

實(shí)際上，關(guān)于人事任免事項(xiàng)，法律對(duì)地方“一委兩院”都作了單獨(dú)的規(guī)定。監(jiān)察法第九條規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。法院組織法第四十三條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長和審判員由院長提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。檢察院組織法第三十八條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員和檢察員由檢察長提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。從這些規(guī)定可以看出，對(duì)人事任免事項(xiàng)，提出主體是法律的明確規(guī)定，內(nèi)容是人大常委會(huì)的職權(quán)范圍，完全符合議案的兩個(gè)條件，因而這些人事任免事項(xiàng)，“一委兩院”完全可以以議案的形式提出。只不過這些人事任免案是“特別議案”而已。

值得注意的是，除監(jiān)察機(jī)關(guān)外，我國黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)各自都制定了自己的公文處理辦法（條例），黨政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的公文處理辦法（條例）中都有“議案”“報(bào)告”“請(qǐng)示”這三個(gè)文種?！白h案”“報(bào)告”在地方組織法中都有規(guī)定和要求，但“請(qǐng)示”在地方組織法、法院組織法、檢察院組織法中并沒有提及。這表明，有的文種涉及法律的規(guī)定，有的文種沒有涉及法律的規(guī)定。

各個(gè)機(jī)關(guān)公文處理辦法（條例）中規(guī)定的文種大同小異，但相同的文種含義不盡一致。如，人民法院公文處理辦法規(guī)定，“報(bào)告”適用于向同級(jí)人大及其常委會(huì)、上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、回復(fù)詢問;“請(qǐng)示”適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn);“議案”適用于各級(jí)人民法院依照法律程序向同級(jí)人大或其常委會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)。人民檢察院公文處理辦法規(guī)定，“報(bào)告”適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、回復(fù)詢問;“請(qǐng)示”適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn);“議案”適用于各級(jí)人民檢察院按照法律程序向同級(jí)人大或其常委會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)。比較“兩院”公文處理辦法可以看出，“議案”和“請(qǐng)示”含義相同，但“報(bào)告”的含義明顯不一樣。法院公文處理辦法中的報(bào)告適用于向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告，檢察院公文處理辦法中就沒有此規(guī)定。

僅從“兩院”公文文種的含義看，“請(qǐng)示”針對(duì)的是上級(jí)機(jī)關(guān)，由于人大常委會(huì)不是本級(jí)法院、檢察院的上級(jí)機(jī)關(guān)，因而“兩院”向人大常委會(huì)“請(qǐng)示”不符合其自身公文處理辦法中關(guān)于“請(qǐng)示”的規(guī)定?！白h案”的規(guī)定，類似于地方組織法中的“一般性議案”，是否和地方組織法相抵觸還有爭(zhēng)議，這又是一個(gè)另外要討論和研究的問題了。

不管是哪個(gè)機(jī)關(guān)的公文處理辦法（條例），都不是法律的規(guī)定，如果公文文種涉及法律的相關(guān)規(guī)定，就應(yīng)按法律的規(guī)定實(shí)施。由于“一委兩院”向人大常委會(huì)“報(bào)告”是法律的規(guī)定，因而“一委兩院”向人大常委會(huì)“報(bào)告”人事任免事項(xiàng)當(dāng)然是可以的。由于法律沒有關(guān)于“一委兩院”向人大常委會(huì)“請(qǐng)示”的規(guī)定，因而“一委兩院”向人大常委會(huì)“請(qǐng)示”人事任免事項(xiàng)沒有法律依據(jù)。再者，“兩院”向人大常委會(huì)“請(qǐng)示”也不符合其自身公文處理辦法中“請(qǐng)示”的含義。根據(jù)“報(bào)告”和“議案”的含義，筆者認(rèn)為，“一委兩院”的人事任免事項(xiàng)使用“報(bào)告”不如使用“議案”精準(zhǔn)?！耙晃瘍稍骸钡娜耸氯蚊馐马?xiàng)，應(yīng)和政府提請(qǐng)的人事任免事項(xiàng)一樣，統(tǒng)一使用“議案”為好 。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會(huì)，鳳陽縣人民法院）