張宇

摘要學(xué)校民主建設(shè)是基層民主建設(shè)的重要領(lǐng)域，中小學(xué)管理中的全過(guò)程民主是針對(duì)非全過(guò)程民主而言的，具有全程性、全員性、全面性、教育性四個(gè)特征，具有民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督五種形式，五種形式相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成學(xué)校管理中全過(guò)程民主的完整鏈條。在學(xué)校管理中推進(jìn)全過(guò)程民主，需要處理好全過(guò)程民主與制度建設(shè)、全過(guò)程民主與黨組織領(lǐng)導(dǎo)、全過(guò)程民主與信息公開(kāi)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 學(xué)校管理；民主管理；全過(guò)程民主；民主選舉；民主協(xié)商；民主決策；民主執(zhí)行；民主監(jiān)督

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2022）03-0030-04

民主是現(xiàn)代政治建設(shè)的價(jià)值追求與指導(dǎo)原則，與此不同，“全過(guò)程民主”則側(cè)重民主建設(shè)操作層面的制度設(shè)計(jì)和工作安排。全過(guò)程民主的理念既可以用于國(guó)家層面的宏觀政治運(yùn)行，也可以用于微觀層面的基層民主建設(shè)。2019年習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)明確指出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”，[1]2021年習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上明確要求“發(fā)展全過(guò)程人民民主”，[2]全過(guò)程民主作為民主的一種新形態(tài)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家宏觀層面和基層微觀層面的民主建設(shè)都具有重要價(jià)值。

學(xué)校民主建設(shè)是基層民主建設(shè)的重要領(lǐng)域，本文就全過(guò)程民主理念在學(xué)校管理中的應(yīng)用展開(kāi)論述，重點(diǎn)關(guān)注中小學(xué)管理中全過(guò)程民主的含義、形式，以及推進(jìn)全過(guò)程民主中要處理好的幾個(gè)關(guān)系。

學(xué)校管理中全過(guò)程民主的含義可以從全程性、全員性、全面性、教育性四個(gè)方面予以闡釋。

第一，全程性。全過(guò)程民主特別強(qiáng)調(diào)“全過(guò)程”，其對(duì)立面是“非全過(guò)程民主”。在政治領(lǐng)域，“非全過(guò)程民主”是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上所講的民主，尤其是資本主義國(guó)家的政治民主，主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年投票選舉產(chǎn)生國(guó)家或地方領(lǐng)導(dǎo)人。全過(guò)程民主改變了“一次性消費(fèi)行為”的選舉游戲，使民主持續(xù)到政治活動(dòng)的全過(guò)程，具有鮮明的持續(xù)性特征，而不是“非全過(guò)程民主”的間歇性與階段性特征。全過(guò)程民主由五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，除民主選舉外，還包括民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，公民全過(guò)程參與公共事務(wù)，而不是在“一次性消費(fèi)”般地參加民主選舉之后，很少再有機(jī)會(huì)通過(guò)政治參與來(lái)影響政治運(yùn)行。[3]學(xué)校內(nèi)部管理中諸多場(chǎng)景涉及“民主選舉”環(huán)節(jié)，如選舉教代會(huì)代表和家委會(huì)成員、推選學(xué)校管理干部等，這些都要經(jīng)過(guò)民主程序，教職工、家長(zhǎng)等主體都要參與其中。但是，學(xué)校的民主參與顯然不只是這一個(gè)環(huán)節(jié)，還要包括協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，這就是學(xué)校管理中全過(guò)程民主的全程性。

第二，全員性。在學(xué)校管理中，參與民主管理不是部分人的特權(quán)，而是全體教職工、學(xué)生、家長(zhǎng)等的權(quán)利。學(xué)校中的民主管理，不只是教代會(huì)成員、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、家委會(huì)成員等的民主參與行為，不只是這些學(xué)校內(nèi)外的“精英人物”所推行的類似“代議制”的“精英民主”，而是全部師生和家長(zhǎng)等所參與的直接民主、“草根民主”。

全過(guò)程民主更為強(qiáng)調(diào)精英成員之外的民主參與，包括“基層參與”和“外部參與”，基層參與是指教職工和學(xué)生的直接參與，外部參與主要指家委會(huì)之外的家長(zhǎng)以及社區(qū)、專業(yè)組織等的直接參與，基層參與強(qiáng)調(diào)“下”（普通師生），外部參與強(qiáng)調(diào)“外”（學(xué)校以外的普通家長(zhǎng)）的參與，全過(guò)程民主包括但不限于精英參與，全過(guò)程民主要求上“下”聯(lián)動(dòng)、內(nèi)“外”兼修。2012年教育部發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求依法落實(shí)和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極探索師生代表參與學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的機(jī)制。綱要還要求，制定涉及學(xué)生利益的管理規(guī)定，要充分征求學(xué)生及其家長(zhǎng)意見(jiàn)。[4]民主參與要體現(xiàn)廣泛性與代表性，尤其要關(guān)注利益相關(guān)者和弱勢(shì)群體的參與，如隨遷子女、留守兒童、貧困學(xué)生及其家長(zhǎng)的參與。

第三，全面性。學(xué)校管理從時(shí)間流程看，包括計(jì)劃、決策、執(zhí)行、總結(jié)（監(jiān)督評(píng)估等）諸多環(huán)節(jié)，全過(guò)程民主的全程性所關(guān)注的是這個(gè)維度；從管理事項(xiàng)看，涉及教育教學(xué)事務(wù)、人事、財(cái)務(wù)等諸多方面，全過(guò)程民主的全面性所指涉的就是這個(gè)維度，要求把學(xué)校管理的全部事務(wù)納入進(jìn)來(lái)，不留遺漏?！霸趯?shí)踐中何種議題能夠進(jìn)入民主的實(shí)踐活動(dòng)直接體現(xiàn)出民主內(nèi)容的廣度和覆蓋率，在一定程度上反映了民主實(shí)質(zhì)的豐富程度，展示了人民當(dāng)家做主的權(quán)利范圍。全過(guò)程人民民主就其決定的議題而言，是多維度、全方位、多領(lǐng)域中按照規(guī)程需要由人民予以確定的事項(xiàng)”。[5]

之所以要強(qiáng)調(diào)全面性，是針對(duì)片面性而言的，在某些學(xué)校，學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)決定管理中的關(guān)鍵性問(wèn)題、敏感性問(wèn)題，如推選學(xué)校管理干部、職稱評(píng)定、評(píng)先評(píng)優(yōu)、資金使用，普通教職工并不知情。另外，即便在學(xué)校班子層面，個(gè)別學(xué)校也存在“大事不商量，小事大商量”的避重就輕行為，“大事”全由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人專斷。全面性意味著全過(guò)程民主的無(wú)禁區(qū)，對(duì)于學(xué)校民主建設(shè)的全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破具有重要意義。

第四，教育性。其教育性包括兩層含義：首先，教育管理中的全過(guò)程民主不同于醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)治理中的全過(guò)程民主，要體現(xiàn)教育的行業(yè)特性即“教育性”，是為育人服務(wù)的，促進(jìn)人的全面與自由的發(fā)展、讓教育公平而有質(zhì)量是其核心目標(biāo)，不是為了全過(guò)程而全過(guò)程，一切都要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向；其次，全過(guò)程民主本身對(duì)于參與主體具有“教育性”，在民主實(shí)踐中，有利于培育參與者的民主意識(shí)、民主能力以及公民精神，有利于凈化微觀政治生態(tài)，營(yíng)造良好育人環(huán)境。

上述四個(gè)方面都是從“學(xué)校管理中全過(guò)程民主”這一語(yǔ)句中析出的，學(xué)校管理中的全過(guò)程民主的含義，不能只從“全過(guò)程”這個(gè)角度去界定與理解，還要關(guān)注到這一語(yǔ)句中的“民主”“管理”“學(xué)?！钡仍~匯。其中，全程性體現(xiàn)了時(shí)間維度，強(qiáng)調(diào)民主貫穿學(xué)校管理“全過(guò)程”，不能虎頭蛇尾更不能有頭無(wú)尾；全員性體現(xiàn)了主體維度，強(qiáng)調(diào)民主參與中人員的“全覆蓋”，尤其是弱勢(shì)群體的參與；全面性體現(xiàn)了學(xué)校管理的事務(wù)維度，強(qiáng)調(diào)民主所涉事務(wù)的“整體性”，尤其不能遺漏關(guān)鍵性、敏感性事項(xiàng)；教育性體現(xiàn)了學(xué)校管理的教育維度，強(qiáng)調(diào)學(xué)校管理與其他領(lǐng)域如醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)治理等的“差異性”，尤其強(qiáng)調(diào)全過(guò)程民主本身的教育價(jià)值。

全過(guò)程民主的五個(gè)環(huán)節(jié)也構(gòu)成了全過(guò)程民主的五種形式，即民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督。在學(xué)校管理的場(chǎng)景中，廣義的民主管理包括民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督等形式，因此，此處的民主管理是狹義的，是指管理流程中決策之后的實(shí)施層面的民主管理行為。

第一，民主選舉。學(xué)校內(nèi)部管理中的民主選舉主要涉及教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)、家委會(huì)、班委會(huì)等機(jī)構(gòu)或組織成員的產(chǎn)生問(wèn)題。這些機(jī)構(gòu)或組織都或多或少擁有一定權(quán)力，其成員素質(zhì)直接影響到師生的利益分配與學(xué)校的管理水平。不能由個(gè)別人尤其是學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)主觀決定教代會(huì)、學(xué)校管理干部的人選，不能由班主任個(gè)人決定家委會(huì)、班委會(huì)的人選，這些成員應(yīng)該按照一定程序民主選舉產(chǎn)生，把真正能代表師生、家長(zhǎng)利益與意志的代理人或代表人推選出來(lái)，由他們代表自己行使權(quán)力，對(duì)學(xué)校相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商與決策。這種選舉民主也屬于學(xué)校微觀領(lǐng)域的代議制民主。教育部2011年頒布的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》要求教代會(huì)代表“由教職工直接選舉產(chǎn)生”，[6]教育部2012年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求家委會(huì)成員“應(yīng)當(dāng)由全體家長(zhǎng)民主選舉產(chǎn)生”。[7]民主選舉要求在選舉主體資格、候選人員條件、選舉程序設(shè)置、選舉過(guò)程監(jiān)督等方面都真正體現(xiàn)民主要求，只有這樣才能真正體現(xiàn)民意，選出合適的人選。

第二，民主協(xié)商。民主的本意是少數(shù)服從多數(shù)，主要體現(xiàn)在決策環(huán)節(jié)，主要形式有無(wú)記名票決、舉手表決、口頭表決等。但是，在表決前有沒(méi)有民主協(xié)商環(huán)節(jié)、協(xié)商的廣度深度如何，會(huì)對(duì)決策的科學(xué)化理性化水平產(chǎn)生截然不同的影響。協(xié)商就是討論、溝通與交流，甚至是博弈、談判與爭(zhēng)論。民主協(xié)商有利于充分表達(dá)利益訴求，有利于匯集民智，有利于形成科學(xué)決策。另外，除上述組織和機(jī)構(gòu)的成員要充分協(xié)商外，還要多種途徑聽(tīng)取其他師生、家長(zhǎng)等的意見(jiàn)和建議。例如：學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利校內(nèi)分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法，除了要在教代會(huì)充分討論并表決通過(guò)外，在制定這些方案與辦法的過(guò)程中，學(xué)校還應(yīng)多方面聽(tīng)取廣大教職工的意見(jiàn)與建議。

第三，民主決策。學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)或組織如黨組織會(huì)議、校長(zhǎng)辦公會(huì)議、教代會(huì)、家委會(huì)、學(xué)生會(huì)等行使決策權(quán)，決策要堅(jiān)持民主集中制這一基本原則，要先民主后集中、先協(xié)商再表決，主要負(fù)責(zé)人要最后發(fā)表意見(jiàn)，即進(jìn)行“末位表態(tài)”。民主決策是全過(guò)程民主的核心環(huán)節(jié)，民主本身就是一種決策過(guò)程。民主選舉、民主協(xié)商都是為了決策的科學(xué)化服務(wù)的。在現(xiàn)實(shí)的學(xué)校管理中，民主決策的關(guān)鍵是防止少數(shù)人特別是學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行。面向未來(lái)，需要進(jìn)一步明確、合理界定學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，不斷完善民主決策程序。

第四，民主執(zhí)行。此處主要指民主決策后的組織、實(shí)施、落實(shí)環(huán)節(jié)的民主管理。民主執(zhí)行所關(guān)涉的是決策之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，核心是要通過(guò)民主方式解決“決而不行”“行而不通”的問(wèn)題。如何確保包括學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、規(guī)章制度等能夠有效地予以執(zhí)行，需要有效協(xié)調(diào)人財(cái)物等資源，需要建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，需要完善相關(guān)工作環(huán)節(jié)與流程，這些都需要管理者與被管理者的充分參與。

第五，民主監(jiān)督。監(jiān)督一般是指事后監(jiān)督，即學(xué)校管理行為實(shí)施后所做的監(jiān)督，因此，民主監(jiān)督屬于全過(guò)程民主的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，但是，由于監(jiān)督現(xiàn)在也拓展到事前與事中，民主監(jiān)督故而也要覆蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主實(shí)施四個(gè)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)民主監(jiān)督，有利于形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有利于學(xué)校管理目標(biāo)與教育目標(biāo)的達(dá)成。教代會(huì)、家委會(huì)對(duì)于學(xué)校管理都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，師生與家長(zhǎng)個(gè)體都具有對(duì)學(xué)校管理的監(jiān)督權(quán)。

上述五種形式相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成學(xué)校管理中全過(guò)程民主的完整鏈條。

第一，全過(guò)程民主與制度建設(shè)的關(guān)系。這實(shí)質(zhì)上是民主與法治的關(guān)系。民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督都涉及多主體的參與，誰(shuí)有資格參與，參與哪些事務(wù)，參與的程序如何，參與者有什么權(quán)責(zé)，都需要有相應(yīng)的程序性與實(shí)體性制度做出明確規(guī)定?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有制度保障，民主只是一個(gè)口號(hào)，難于落地實(shí)施，難于有序推進(jìn)。當(dāng)前，學(xué)校管理中全過(guò)程民主的制度建設(shè)還相當(dāng)薄弱，亟待加強(qiáng)。另外，由于民主強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，所以在具體的實(shí)踐中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人利益受損害的情況，因此需要用制度手段防止這種情況的發(fā)生，需要“用法治價(jià)值來(lái)限制和彌補(bǔ)民主價(jià)值的不足，特別是要重視運(yùn)用法治的手段來(lái)限制民主體制下可能出現(xiàn)的‘多數(shù)人暴政’”。[8]

第二，全過(guò)程民主與黨組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的基本要素，三者相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)整體，三者的關(guān)系實(shí)際上是黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主、法治的關(guān)系。學(xué)校管理中的全過(guò)程民主建設(shè)，也要處理好三者的關(guān)系。在中小學(xué)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)中小學(xué)管理中的全過(guò)程民主并不沖突。2022年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見(jiàn)（試行）》明確規(guī)定，“學(xué)校黨組織實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨組織會(huì)議集體討論作出決定”。黨組織領(lǐng)導(dǎo)不是黨組織書(shū)記的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，更不是個(gè)人的獨(dú)斷專行，而是集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策。文件還特別強(qiáng)調(diào)“學(xué)校黨組織會(huì)議和校長(zhǎng)辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！瓕?duì)事關(guān)師生員工切身利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)教職工大會(huì)（教職工代表大會(huì)）或其他方式，廣泛聽(tīng)取師生員工的意見(jiàn)和建議”。[9]

第三，全過(guò)程民主與信息公開(kāi)的關(guān)系。從學(xué)理上講，全過(guò)程民主之所以必要，一個(gè)重要原因在于存在信息不充分、信息不對(duì)稱問(wèn)題，通過(guò)民主參與、溝通協(xié)商，可以最大限度地互通信息之有無(wú)，以實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化理性化。就學(xué)校而言，需要主動(dòng)、大力推進(jìn)信息公開(kāi)，為全過(guò)程民主奠定充分的信息基礎(chǔ)。學(xué)校配置資源以及實(shí)施干部選拔任用、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、崗位聘任、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和各種評(píng)優(yōu)與選拔活動(dòng)，要按照公開(kāi)公正的原則，實(shí)現(xiàn)過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)透明。學(xué)校要建立健全信息公開(kāi)的機(jī)構(gòu)、制度，落實(shí)公開(kāi)的具體措施，保證教職工、學(xué)生、社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)和重要制度的知情權(quán)，重點(diǎn)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)使用、培養(yǎng)目標(biāo)與課程設(shè)置、教育教學(xué)質(zhì)量、基本建設(shè)招投標(biāo)、收費(fèi)等社會(huì)關(guān)注的信息。

學(xué)校管理中的全過(guò)程民主是對(duì)學(xué)校管理民主化、學(xué)校治理現(xiàn)代化、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的延續(xù)與深化，是一個(gè)有廣闊前景的實(shí)踐領(lǐng)域，目前相關(guān)研究還非常匱乏，亟待加強(qiáng)。

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（編輯 謝 凡）