李華琪

摘要 預(yù)防性環(huán)境公益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防功能，有助于完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系、順應(yīng)司法救濟(jì)邏輯順位并回應(yīng)社會(huì)公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之需求。當(dāng)前，中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟面臨著偏離司法裁判邏輯、忽視預(yù)防性責(zé)任主體、受限于損害救濟(jì)范疇等局限性問題，致使訴訟預(yù)防性功能彰顯不足?，F(xiàn)代社會(huì)下的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)，但風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性必然會(huì)使行政權(quán)遭遇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難題，美國貨運(yùn)協(xié)會(huì)案表明對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政責(zé)任的尋求不僅具備必要性，也具備可行性。中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向以公法責(zé)任為基礎(chǔ)的公法訴訟類型，強(qiáng)化法定義務(wù)主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任，涵蓋環(huán)境資源利用行為與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制行為。從邏輯進(jìn)路看，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政判斷的基本立場(chǎng)，確立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督地位和預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的遞補(bǔ)地位，并在訴訟過程中納入包含環(huán)境健康要素在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)考量，明確利益衡量方法的適用，確立多元主體訴權(quán)融合。就具體制度而言：一是在堅(jiān)持公法訴訟性質(zhì)定位基礎(chǔ)上，作出具備公法屬性的立法思路設(shè)計(jì)，包括立法模式、風(fēng)險(xiǎn)范圍及程序規(guī)則;二是通過拓寬案件線索來源、訴前程序的類型化、明確證明責(zé)任分配規(guī)則及完善風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定體系這四個(gè)方面構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，以發(fā)揮其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理監(jiān)督功能;三是通過細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、引入不同方式的訴前程序、完善證明責(zé)任分配規(guī)則及增加司法聽證程序來重構(gòu)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，實(shí)現(xiàn)訴訟預(yù)防性措施的優(yōu)化適用。

關(guān)鍵詞 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);預(yù)防性環(huán)境公益訴訟;風(fēng)險(xiǎn)行政;公法訴訟

中圖分類號(hào) D912.6? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A?? 文章編號(hào)1002-2104（2022）02-0096-11?? DOI：10.12062/cpre.20210811

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨給行政權(quán)構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)，為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下行政權(quán)的變化，法院在公共利益的問題上開始轉(zhuǎn)變態(tài)度并表達(dá)了更多的關(guān)注，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟便是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下司法權(quán)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條和第八條明確規(guī)定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以針對(duì)“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”之情形提起環(huán)境民事公益訴訟，確立對(duì)環(huán)境的保護(hù)方式從救濟(jì)擴(kuò)大到預(yù)防，通過環(huán)境民事公益訴訟制度以發(fā)揮預(yù)防性功能。2020年12月，最高人民法院對(duì)2015年司法解釋予以更新修訂，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020）》，其中仍然通過第一條和第八條的確立進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)環(huán)境民事公益訴訟制度的預(yù)防性功能。然而，基于司法權(quán)的謙抑性特征，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度在中國并未得到深入探索和發(fā)展，收效甚微。即便司法實(shí)踐中已有預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的典型案例，但從受案范圍、訴訟程序、預(yù)防效果等方面來看，預(yù)防性功能體現(xiàn)并不充分，如法院支持社會(huì)組織訴訟請(qǐng)求后通常僅是針對(duì)個(gè)體行為采取具備暫時(shí)性約束效力的措施，重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否得到防控這一問題尚未從根本上得到解決，無法達(dá)到“源頭防控”的效果。因此，如何借助環(huán)境公益訴訟制度發(fā)揮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能值得進(jìn)一步思考。

現(xiàn)有研究已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前中國預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的事后救濟(jì)性特征無法滿足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需求[1]，有學(xué)者試圖探討并糾正環(huán)境民事公益訴訟對(duì)重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的司法認(rèn)定路徑[2]，更有學(xué)者提出建立預(yù)防性行政公益訴訟制度[3]及在環(huán)境領(lǐng)域中探索預(yù)防性行政公益訴訟制度[4]等方法路徑，都具有重要的理論與實(shí)踐意義。只是現(xiàn)有研究對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的定位、構(gòu)造和價(jià)值目標(biāo)等主要問題分析并不充分，即使有探討訴訟性質(zhì)和定位問題的研究也主要側(cè)重于對(duì)民事公益訴訟或行政公益訴訟其中一類，未能系統(tǒng)性看待預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。文章將首先分析預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵與價(jià)值，繼而對(duì)現(xiàn)有制度安排和司法實(shí)踐進(jìn)行問題分析，以公法責(zé)任作為出發(fā)點(diǎn)討論預(yù)防性環(huán)境公益訴訟開展的邏輯前提，繼而厘清中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督立場(chǎng)、訴訟模式、價(jià)值目標(biāo)及要素考量，最后從制度層面構(gòu)建和落實(shí)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。

1 預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵與價(jià)值

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是相對(duì)于救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟所提出的概念，其作為貫徹落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的途徑之一，能夠從源頭實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從而呈現(xiàn)出完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系、順應(yīng)司法救濟(jì)邏輯順位及回應(yīng)公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需求的價(jià)值功能。

1.1 概念與特征的提煉

近年來，由損害預(yù)防原則向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則轉(zhuǎn)向，已然成為中國環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)主要趨向[5]。面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，人們?cè)噲D從司法層面尋求環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制途徑，由此，蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。

認(rèn)識(shí)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，仍然要從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入手。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理解前提是存在“風(fēng)險(xiǎn)”。為了準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，理論界引用危險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)的概念以區(qū)別和界定風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國已有環(huán)境法律所確立的損害預(yù)防原則實(shí)際就是適用于“在可預(yù)見一段時(shí)間內(nèi)，在持續(xù)性過程中，某一個(gè)事實(shí)狀態(tài)經(jīng)證實(shí)具有充分的蓋然性將導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生”[6]的危險(xiǎn)情形，剩余風(fēng)險(xiǎn)是立法者經(jīng)過價(jià)值判斷與權(quán)衡后，通過放棄對(duì)該部分法益的保護(hù)而享受所帶來的未來收益的結(jié)果[7]。而風(fēng)險(xiǎn)是介于危險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)之間，損害發(fā)生的程度較低，但無法像剩余風(fēng)險(xiǎn)一樣完全排除，又未達(dá)到危險(xiǎn)發(fā)生的高度蓋然性程度，且一旦發(fā)生將不可逆轉(zhuǎn)的情形。這實(shí)際上是從法益損害的預(yù)期程度所作出的一個(gè)區(qū)分，換句話說，只要預(yù)期到必然存在某種可能發(fā)生的危害，可能危及生命權(quán)、健康權(quán)、環(huán)境利益等重大法益就有討論采取預(yù)防措施的必要。有學(xué)者基于這種危害預(yù)期提出，最重要的是對(duì)“最糟糕情景”的預(yù)期，有必要將其作為危害預(yù)期的上限[8]。所謂“最糟糕情景”是指“能夠激發(fā)公眾感情的顯著事件的最糟糕情景本身就能夠影響公眾的想法和行為，對(duì)于其發(fā)生概率的大小并不重要”[9]。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用必然具備科學(xué)不確定性。這種不確定性指向預(yù)期的危害不必然發(fā)生，并且基于現(xiàn)有知識(shí)經(jīng)驗(yàn)無法完全推導(dǎo)和證明危害發(fā)生的程度與范圍。但為了對(duì)這種不確定性風(fēng)險(xiǎn)予以規(guī)制，則應(yīng)當(dāng)允許規(guī)制主體在一定范圍內(nèi)能夠?qū)ζ湔归_度量?？紤]到不確定性的來源十分廣泛，任何一種因素都可能對(duì)度量的結(jié)果產(chǎn)生較大的差異，這就需要對(duì)度量工具的選擇與運(yùn)用是否恰當(dāng)進(jìn)行判斷和調(diào)整，以確保這種對(duì)不確定性的認(rèn)識(shí)達(dá)到更為精準(zhǔn)的程度?；诖耍L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)施的主要方式。相比較實(shí)際損害發(fā)生的因果關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的因果關(guān)系最多只能通過概率的方式加以描述和認(rèn)定，而有效的預(yù)防措施則是通過阻斷危害發(fā)生的因果關(guān)系以防止重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和擴(kuò)大。

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理念，屬于司法層面的預(yù)防措施，“以預(yù)防生態(tài)損害為核心目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟，是環(huán)境公益訴訟的理想形態(tài)”[10]，其主要通過司法審查的方式以考察風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體在當(dāng)前知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)限度內(nèi)作出的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制判斷是否合理，從而決定是否采取能夠避免不可逆轉(zhuǎn)損害發(fā)生的預(yù)防措施。

1.2 訴訟負(fù)載的價(jià)值意蘊(yùn)

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟屬于環(huán)境公益訴訟之預(yù)防性功能的具體體現(xiàn)，是完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系的一種新路徑，不僅符合司法救濟(jì)的邏輯順位要求，還能從一定程度上對(duì)公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需求加以回應(yīng)。

其一，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系。在環(huán)境法產(chǎn)生之初，各國均以“污染者負(fù)擔(dān)”原則為基礎(chǔ)建構(gòu)秩序型環(huán)境治理體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防僅限定在重大緊急情形范圍。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)使得秩序型環(huán)境治理模式無法有效應(yīng)對(duì)，且環(huán)境保護(hù)步伐不可能因科學(xué)不確定性而有所延緩，甚至要求現(xiàn)代社會(huì)必須超越已有科技水平對(duì)未來的環(huán)境政策加以規(guī)劃與決定。其中，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的正當(dāng)性控制是保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有效性的途徑。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的實(shí)施，可以對(duì)產(chǎn)生重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為加以監(jiān)督，補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效果，且能避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段異化為吞噬社會(huì)自由空間和侵害公民環(huán)境權(quán)利的方式，能夠有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境治理體系所面臨的挑戰(zhàn)。

其二，順應(yīng)司法救濟(jì)的邏輯順位。所謂生態(tài)利益是“生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類非物質(zhì)性需求所滿足的利益”[11]，只是通過經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償環(huán)境利益損失的方式并不能阻止生態(tài)功能與生態(tài)系統(tǒng)遭受實(shí)質(zhì)損害，無法從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境損害的不可逆性?；诖耍鷳B(tài)環(huán)境損害的難以填補(bǔ)或無法填補(bǔ)決定了生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防的前置性和先決性，而預(yù)防性環(huán)境公益訴訟將重心從“損害結(jié)果”轉(zhuǎn)向“損害行為”，關(guān)注損害行為本身所可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取司法裁判下的預(yù)防措施防范未發(fā)生環(huán)境損害的系列風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度而言，環(huán)境公益訴訟不僅應(yīng)當(dāng)具備司法救濟(jì)功能，還應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的預(yù)防功能，且預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟維護(hù)環(huán)境公共利益的第一順位選擇，因?yàn)橹挥挟?dāng)預(yù)防無效時(shí)，再對(duì)損害結(jié)果予以司法救濟(jì)，符合環(huán)境司法救濟(jì)的邏輯順位。

其三，回應(yīng)公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需求。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在極易引發(fā)群體性事件，甚至造成社會(huì)恐慌。這是因?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所造成的后果很可能直接對(duì)置身于受污染環(huán)境和破壞生態(tài)范圍內(nèi)的人體產(chǎn)生不可逆的危害。在此期間，這種對(duì)人體的危害具有一定潛伏性，當(dāng)危害積累超過人體所能承受的標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)無法救濟(jì)的損害結(jié)果，從早些年中國發(fā)生的廈門PX項(xiàng)目事件到新冠肺炎疫情的發(fā)生，都反映了社會(huì)公眾預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的途徑之一，通過推動(dòng)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理，能夠降低社會(huì)公眾遭遇環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概率。從某種程度上來說，是對(duì)公眾預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需求的一種回應(yīng)。

2 中國現(xiàn)行預(yù)防性環(huán)境公益訴訟之局限

近些年，中國出現(xiàn)了不少預(yù)防性環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐案例，如2015年中石油云南煉油案、2017年綠孔雀棲息地保護(hù)案、2018年回龍山水電站建設(shè)案、2019年安徽八公山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)破壞案、2020年剛剛判決的五小葉槭案等。但現(xiàn)行預(yù)防性環(huán)境公益訴訟仍面臨著偏離司法裁判邏輯、忽視預(yù)防性責(zé)任主體、受限于損害救濟(jì)范疇等局限性問題，預(yù)防性功能彰顯不足。

2.1 偏離司法裁判邏輯

隨著《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的確立，中國便遵循著傳統(tǒng)訴訟模式構(gòu)造了“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”之二元格局。從規(guī)范來看，已形成社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)的主體制度，且行政機(jī)關(guān)借由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度介入到環(huán)境公益維護(hù)范疇。從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟的主要推動(dòng)者，尤其是環(huán)境公益訴訟，近幾年檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量占比從2015年的28.3%躍升至2019年的92.8%[12]，逐步呈現(xiàn)出“國家化”[13]趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為：在內(nèi)部層面，通過不同機(jī)關(guān)之間建立聯(lián)絡(luò)員機(jī)制、定期信息交換機(jī)制、先期預(yù)警機(jī)制、案件移送抄報(bào)機(jī)制等等[14]。在外部層面，各主體之間進(jìn)入到協(xié)同發(fā)展階段，通過搭建協(xié)作平臺(tái)以開展環(huán)境公益訴訟，譬如通過簽署各類規(guī)范性文件，建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議制度、探索座談會(huì)檢察建議送達(dá)模式，甚至協(xié)同社會(huì)組織召開座談會(huì)等等，從而提高環(huán)境公益訴訟程序的運(yùn)行效率。這種“通過政府權(quán)威與運(yùn)動(dòng)型動(dòng)員機(jī)制調(diào)動(dòng)資源，致使政府或職能部門作出高度敏銳的反應(yīng)和互動(dòng)的高度關(guān)聯(lián)型治理模式”[15]在實(shí)施初期取得了較好的社會(huì)效果，多數(shù)企業(yè)違法行為和違法行政行為或不作為通過訴訟程序得以矯正或履行，一定程度上能夠提高環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率，但其仍不可避免會(huì)存在一定的負(fù)面效應(yīng)：其一，主體作用空間被壓縮。當(dāng)“環(huán)境公益訴訟”逐步朝著“檢察公益訴訟”方向發(fā)展時(shí)，意味著檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的主要推動(dòng)者，加之政府生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)的行使，勢(shì)必壓縮了社會(huì)組織或其他主體提起訴訟的作用空間，留待社會(huì)組織或其他主體的可訴事項(xiàng)被層層剪除，這種負(fù)載著環(huán)境民主價(jià)值的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制將會(huì)被削弱;其二，案件受案范圍受到限制。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為加以規(guī)制，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)發(fā)現(xiàn)違法行為”的線索來源，刑事附帶民事公益訴訟成為其主要戰(zhàn)場(chǎng)，一般存在著明顯的違法行為或損害結(jié)果是案件訴訟的主要緣由，在以“國家利益或社會(huì)公共利益受到實(shí)際損害”為訴訟前提下，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)揮空間更小;其三，訴訟策略側(cè)重在主觀面向的利益權(quán)衡。檢察機(jī)關(guān)通過協(xié)作與行政機(jī)關(guān)開展訴訟，同時(shí)又承擔(dān)著“執(zhí)法訴訟”的監(jiān)督職能，基于檢察機(jī)關(guān)與行政系統(tǒng)這種高度關(guān)聯(lián)的狀態(tài)，再借由公益訴訟途徑加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督必然會(huì)受到一定影響，這種程度的“執(zhí)法訴訟”所具備的監(jiān)督與矯正功能更多是主觀面向的利益權(quán)衡，而非客觀面向的法秩序目標(biāo)，無法開拓出應(yīng)有的法治治理空間。

結(jié)合預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的概念特征與價(jià)值意蘊(yùn)，檢察公益訴訟制度的“高度關(guān)聯(lián)型”治理模式會(huì)隨著案件積累逐步轉(zhuǎn)向消極，而訴訟請(qǐng)求、訴訟銜接、構(gòu)成要件等判斷標(biāo)準(zhǔn)問題都得不到充分論證，導(dǎo)致司法裁判中立性相對(duì)不足，裁判說理匱乏。也正是在這樣的模式下，中國環(huán)境公益訴訟將會(huì)隨著治理成本的日趨攀升而逐漸式微，勢(shì)必會(huì)抑制環(huán)境公益訴訟制度的預(yù)防功能之發(fā)揮。 2.2 忽視預(yù)防性責(zé)任主體

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》納入“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”，將預(yù)防性環(huán)境公益訴訟確立在民事訴訟框架下。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的主旨不是消除非?？赡艹霈F(xiàn)的損害事件，或者是事后彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損害，而是專注于危害的主要根源，通過公共機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為來干預(yù)危險(xiǎn)源，進(jìn)而影響人們的行為，最終使得損害得以避免[16]。從政治學(xué)意義來講，政府是國家為實(shí)現(xiàn)表達(dá)公共利益的法律，設(shè)置的以國家強(qiáng)制力為后盾的，具有政治統(tǒng)治和社會(huì)管理雙重職能的組織，對(duì)環(huán)境的利用和保護(hù)，政府應(yīng)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。

通過對(duì)已有案例的分析，行政機(jī)關(guān)作為預(yù)防性責(zé)任主體的地位并未得以體現(xiàn)，換言之，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否采取預(yù)防措施以防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生并未納入到中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的范疇，反而成為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進(jìn)行司法認(rèn)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。“重大風(fēng)險(xiǎn)”是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的核心要素，但中國法律和相關(guān)司法解釋均未對(duì)其作出內(nèi)涵界定，且實(shí)踐案例中對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定以行政機(jī)關(guān)的決定為依據(jù)。如在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐之初，行為的行政違法性成為原被告雙方當(dāng)事人所爭議的焦點(diǎn)問題，尤其是行政處罰決定書是訴訟的重要支撐證據(jù)。之后《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條第一款就明確行政合法不代表不存在環(huán)境侵權(quán)之證明主張。即便如此，在證明存在重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，司法實(shí)踐仍以被告行為的行政違法性作為起訴依據(jù)，似乎存在著行政違法必然環(huán)境侵權(quán)的證明邏輯。在云南綠孔雀案中，自然之友認(rèn)為被告新平公司、中國電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司的水電站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告存在實(shí)體和程序問題，將淹沒綠孔雀的主要棲息地，很可能導(dǎo)致孔雀滅絕。該案作為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟典型案例，在一審程序取得階段性勝利，只是該案同樣圍繞著被告行為行政違法性的問題所展開。同時(shí)，司法實(shí)踐對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷以行政決定為依賴。在云南煉油案中，昆明中院和云南高院直接以“被告的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告已取得國家環(huán)境保護(hù)主管部門批復(fù)同意”為由認(rèn)定被告一系列行為不存在損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。仔細(xì)來看，法院依據(jù)環(huán)境保護(hù)主管部門的行政管理結(jié)果認(rèn)定，并未對(duì)其行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和說明，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)間接地成為了案件是否存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定主體，這種理應(yīng)由法院作為決定性認(rèn)定主體的情形，卻因其對(duì)行政管理結(jié)果的依賴出現(xiàn)認(rèn)定主體錯(cuò)位。如果法院一味地以行政監(jiān)管結(jié)果來認(rèn)定是否存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”，從深層次思考，甚至有違于“審判權(quán)由法院獨(dú)立行使”的憲法安排[17]。由此可見，在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)作為預(yù)防性責(zé)任主體并未被納入到訴訟范疇。

2.3 受限于損害救濟(jì)范疇

就中國而言，置身于民事訴訟與行政訴訟框架的環(huán)境公益訴訟，其聚焦點(diǎn)始終在于損害救濟(jì)，即關(guān)注實(shí)際損害結(jié)果，這種審查視野的局限性直接決定了中國環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能實(shí)現(xiàn)之不足。

一方面，中國環(huán)境民事公益訴訟在實(shí)體法方面主要依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于侵權(quán)責(zé)任法功能存在著單一功能說[18]、雙重功能說[19]、多重功能說[20]三種主張，其中多重功能說認(rèn)為侵權(quán)責(zé)任法具有補(bǔ)償功能、懲罰功能和預(yù)防功能。盡管三種主張存在較大分歧，但對(duì)侵權(quán)責(zé)任法具有“補(bǔ)償功能”達(dá)成了共識(shí)。事實(shí)上，中國侵權(quán)責(zé)任法立法體系主要圍繞侵權(quán)責(zé)任法的填補(bǔ)損害功能展開，也有人將其理解為“救濟(jì)”功能。這種補(bǔ)償功能強(qiáng)調(diào)的是以損害結(jié)果為重心。在侵權(quán)法的矯正正義傳統(tǒng)[21]下，侵權(quán)責(zé)任通常以損害賠償責(zé)任為主，侵權(quán)行為的司法認(rèn)定必須以實(shí)際損害為要件，體現(xiàn)的是一種結(jié)果責(zé)任。這就使得置身于民事訴訟框架下的環(huán)境公益訴訟制度逐步呈現(xiàn)出私法化趨勢(shì)，致使近年來中國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐案例幾乎以損害結(jié)果為訴訟要件，即主要針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等造成實(shí)際損害的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。這種以民事責(zé)任為基礎(chǔ)的訴訟制度與預(yù)防性責(zé)任的內(nèi)涵并不相契合，現(xiàn)有司法實(shí)踐探索并未取得較好結(jié)果。究其原因，正是在侵權(quán)責(zé)任法的功能作用下，環(huán)境公益訴訟以侵權(quán)法律關(guān)系的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，注重對(duì)環(huán)境公共利益的損害填補(bǔ)，甚至提出采用虛擬治理成本法以資金補(bǔ)償救濟(jì)環(huán)境公共利益，致使法院在對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍局限于民事責(zé)任的邏輯，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟開展困難。

另一方面，中國環(huán)境行政公益訴訟旨在監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為，也許能從一定程度上實(shí)現(xiàn)“預(yù)防性責(zé)任”，但看中國環(huán)境行政公益訴訟立法規(guī)定和司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)需要滿足“履行訴前檢察建議程序和行政機(jī)關(guān)不依法履職”這兩點(diǎn)方能提起訴訟，事實(shí)上環(huán)境損害結(jié)果已然發(fā)生。而關(guān)系到環(huán)境公共利益的規(guī)范性文件這類抽象行政行為最初階段就游離于行政公益訴訟的審查視野范圍之外，一旦行政機(jī)關(guān)制定某項(xiàng)規(guī)范性文件，其他部門紛紛依據(jù)該決定作出具體行政行為，此時(shí)，再通過行政公益訴訟進(jìn)行審查可能已經(jīng)無法逆轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境損害的產(chǎn)生。由此可見，中國行政公益訴訟仍然無法逃離以環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害結(jié)果為訴訟構(gòu)成要件，同樣未能成為“預(yù)防性責(zé)任”實(shí)現(xiàn)的訴訟制度。

3 公法責(zé)任：預(yù)防性環(huán)境公益訴訟開展前提

基于當(dāng)前中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟所面臨的局限，公法責(zé)任能夠?yàn)榛膺@一制度困境提供方向指引。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目的在于從源頭降低各項(xiàng)環(huán)境資源利用行為產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能和維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，其目的決定了其屬于公法責(zé)任。中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向以公法責(zé)任為基礎(chǔ)的公法訴訟，強(qiáng)化法定義務(wù)主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任，涵蓋環(huán)境資源利用行為與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制行為。

3.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制難題

隨著“夜警國家”向“福利國家”發(fā)展，再到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的模式轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)的職能從“以推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為主轉(zhuǎn)為兼顧社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制、社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)、非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)公共利益以及弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)”[22]，行政規(guī)制的范圍呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，尤其是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三類：一類是損害已經(jīng)發(fā)生，卻囿于科學(xué)認(rèn)知局限而無法確認(rèn)源頭，如臭氧層空洞問題;一類是科學(xué)上存在較大爭議且短期內(nèi)無法準(zhǔn)確判斷，如溫室氣體排放問題;另一類是無法通過經(jīng)驗(yàn)判斷的新型事物，如含有未知毒性的化學(xué)物質(zhì)等。這幾類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)顯然不同于以往任何一種潛在威脅，傳統(tǒng)秩序法上的行政規(guī)制手段無法再依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則加以應(yīng)對(duì)，不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

從中國環(huán)境立法來看，主要通過各種措施預(yù)防和規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，包括命令與控制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、信息公開與公眾參與等制度。尤其是在2018年通過的《土壤污染防治法》中確立了“風(fēng)險(xiǎn)”概念，授予行政機(jī)關(guān)在土壤污染防控標(biāo)準(zhǔn)制定、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)實(shí)施等方面的主導(dǎo)權(quán)，明確了風(fēng)險(xiǎn)管控基本原則。但即便是通過事先確定的規(guī)范對(duì)行政權(quán)力予以規(guī)范先定，由于風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性特征，行政權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面仍不可避免存在著規(guī)制困難的局面。其一，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治原則的緊張。行政法治理念中，行政活動(dòng)的合法性是由形式合法性提供的，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)在于執(zhí)行立法機(jī)關(guān)在立法過程中所確立的事項(xiàng)而，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所包含的不確定性概念引發(fā)了行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任問題，即遵循法治要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)待科學(xué)揭示因果關(guān)系或危害實(shí)際潛在可能變成現(xiàn)實(shí)才能采取措施，但這也就失去了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的程度。其二，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為本身便很可能成為風(fēng)險(xiǎn)的來源。實(shí)際上的風(fēng)險(xiǎn)一種來自私人活動(dòng)，另一種則是權(quán)力被濫用而侵犯公共利益的風(fēng)險(xiǎn)，若是對(duì)后一種風(fēng)險(xiǎn)限制過多，很可能導(dǎo)致第一種風(fēng)險(xiǎn)的溢流，反之，若對(duì)第一種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制而授予規(guī)制者過多的權(quán)限，可能導(dǎo)致第二種風(fēng)險(xiǎn)的失控，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞這類災(zāi)難性后果。其三，民主基礎(chǔ)與科技基礎(chǔ)的雙重缺失使得行政規(guī)制的正當(dāng)性受到極大挑戰(zhàn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是一個(gè)技術(shù)認(rèn)定與價(jià)值判斷的綜合考量，需要公眾參與保證不同社會(huì)群體的利益得到反映，又要確保行政機(jī)關(guān)的實(shí)體決策和監(jiān)管過程符合科學(xué)技術(shù)要求，任何一項(xiàng)要素的缺失都可能導(dǎo)致行政決策出現(xiàn)錯(cuò)誤，要么會(huì)過多地限制人們行動(dòng)自由，要么未能有效防止危險(xiǎn)發(fā)生，出現(xiàn)規(guī)制過度或規(guī)制不足的情形。3.2 風(fēng)險(xiǎn)行政責(zé)任的尋求

面臨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的困難，允許行政機(jī)關(guān)享有一定的裁量空間成為一種解決思路，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中多數(shù)是以裁量行政方式出現(xiàn)，因而，要如何保證其裁量空間不至于過寬或違背規(guī)范要求便是一個(gè)重要命題，而公法上的司法審查能夠在規(guī)范行政權(quán)行使發(fā)揮作用，即允許相應(yīng)主體依據(jù)預(yù)防環(huán)境法律制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為提起帶有預(yù)防措施的訴訟。American Trucking Ass’ns，Inc.V. EPA（美國貨運(yùn)協(xié)會(huì)案）就是一個(gè)典型范例。

美國貨運(yùn)協(xié)會(huì)案的焦點(diǎn)在于美國《清潔空氣法》要求美國環(huán)保署頒行并定期更新“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。因?yàn)榄h(huán)保署在1997年制定了一項(xiàng)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，美國貨運(yùn)協(xié)會(huì)請(qǐng)求法院對(duì)修訂后的標(biāo)準(zhǔn)是否是對(duì)《清潔空氣法》的合理解釋實(shí)施司法審查，案件經(jīng)過四審最終認(rèn)定環(huán)保署在標(biāo)準(zhǔn)修訂中對(duì)其行政裁量權(quán)的行使具備合理性。那么，這引申出一個(gè)關(guān)鍵問題：法院應(yīng)當(dāng)如何審查行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)以確保其達(dá)到合理的標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到行政機(jī)關(guān)比立法機(jī)關(guān)擁有更多制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)所需的專業(yè)知識(shí)和信息技術(shù)等，由其制定規(guī)范裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)可能更高效，哥倫比亞巡回上訴法院在審理時(shí)，便選擇了將該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)回行政機(jī)關(guān)由其進(jìn)行“自我設(shè)限”的方式重新解釋，顯然，要求行政機(jī)關(guān)制定自己應(yīng)當(dāng)遵守的裁量標(biāo)準(zhǔn)存在著公信力問題，同時(shí)，法院并不具備要求行政機(jī)關(guān)制定新規(guī)則的制度創(chuàng)設(shè)能力。因此，最高院否定了上訴法院的這一判決，并要求其通過司法裁量的方式承擔(dān)起制約行政裁量的責(zé)任，試圖將這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與民主需求相協(xié)調(diào)，最后通過確保裁量為“可理解的原則”引導(dǎo)來確定行政行為的負(fù)責(zé)任性[23]。該案所反映出來的思路是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一項(xiàng)多要素的綜合權(quán)衡，往往是高度情景化，作為公共政策制定者的規(guī)制者與多數(shù)企業(yè)、個(gè)體一樣在論證決定合理性時(shí)并不要求有很高的確定性，如果要求行政機(jī)關(guān)能夠揭示不確定性的占比較高時(shí)，實(shí)際上是在要求行政機(jī)關(guān)確定“可接受風(fēng)險(xiǎn)水平”這一不可能的任務(wù)，而這也正是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下普遍性所存在的問題。最高院否決巡回上訴法院的判決說明，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)代，要想對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行政的審查達(dá)到一個(gè)有效且平衡的狀態(tài)，首先就應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)所處理的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)具有符合實(shí)際的理解，這種實(shí)際理解是科學(xué)技術(shù)無法幫助行政機(jī)關(guān)確定一個(gè)準(zhǔn)確的閾值界限，行政機(jī)關(guān)在綜合權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重性大小及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率基礎(chǔ)上確定一個(gè)可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)屬于合理。

由此可見，司法權(quán)隨著實(shí)踐需求在法律適用方面不斷發(fā)展變化，尤其是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的法院通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行政責(zé)任的尋求，要求行政機(jī)關(guān)在程序和實(shí)體上盡可能考慮維護(hù)公共利益，但又不逾越行政權(quán)替代其作出決策，從而發(fā)揮法律監(jiān)督和法律適用的專長，達(dá)到監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)行政的目的。

3.3 引入“公法訴訟”的契合性

隨著中國環(huán)境法體系逐漸完備，眾多造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為均被納入到行政法規(guī)制范疇，因而，“公法訴訟”性質(zhì)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟亟須確立。相比較侵權(quán)訴訟框架下的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，“公法訴訟”性質(zhì)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟更能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的功能。

從受案范圍來看，“公法訴訟”性質(zhì)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟能夠涵蓋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所涉諸行為，包括環(huán)境資源利用行為與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制行為。因?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的源頭不應(yīng)僅限于環(huán)境資源利用行為人的行為，雖然一般利用行為會(huì)是產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的直接來源，但這類行為以行政行為的實(shí)施或許可為前提要件，甚至本身就可能具備產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的情形。從行政行為來看，具體可以將行政過程劃分為“標(biāo)準(zhǔn)階段、行為階段、執(zhí)行階段、救濟(jì)階段”[24]。在前述的幾個(gè)階段中，均可以通過訴訟對(duì)行政行為予以風(fēng)險(xiǎn)治理監(jiān)督，至于救濟(jì)階段，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟同樣能夠發(fā)揮預(yù)防功能，如2016年中國第一起環(huán)境行政公益訴訟案件，針對(duì)環(huán)保局多次違法頒發(fā)試生產(chǎn)許可證使污染企業(yè)合法化的行為提起的訴訟[25]。該案審理后，原國家環(huán)保部發(fā)布了停止頒發(fā)試生產(chǎn)許可證的第29號(hào)公告，要求環(huán)境保護(hù)主管部門不再進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批。由此可見，當(dāng)一個(gè)行為是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益所作出的，其應(yīng)當(dāng)屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的審查范疇，并應(yīng)從不同程度進(jìn)行審查確保該行為實(shí)施不存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不當(dāng)情形。

然而，公法訴訟的運(yùn)行并不意味著對(duì)私主體行為進(jìn)行監(jiān)督的絕對(duì)排除。事實(shí)上，行政執(zhí)法在公益救濟(jì)層面所存在的內(nèi)在缺陷正是中國公益訴訟興起的根源，因而逐步發(fā)展出具有“代位執(zhí)法”訴訟功能的環(huán)境民事公益訴訟。這類訴訟在實(shí)體上依照公法裁判，通常以違反環(huán)境法強(qiáng)制性規(guī)定作為訴訟啟動(dòng)前提，并圍繞著環(huán)境法律義務(wù)的履行予以裁判，客觀上指向主體數(shù)量具備不特定多數(shù)性、客體具備非排他性和利益客體的共享性的環(huán)境公益，反映出其作為公法訴訟的特殊屬性與獨(dú)特規(guī)律[26]。中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的開展必然需要這類代為執(zhí)法訴訟參與監(jiān)督，不過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身發(fā)生的概率低就決定了通過該渠道提起的訴訟并不多，一旦提起意味著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在的情形從行政階段就未得到有效規(guī)制，此時(shí)借由具有“代位執(zhí)法”訴訟功能的環(huán)境民事公益訴訟將各方利益聚焦，為個(gè)案提供相應(yīng)的預(yù)防措施，相比較侵權(quán)訴訟框架下的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，其更能依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施預(yù)防和監(jiān)督，從而彌補(bǔ)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之不足。

4 中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的邏輯進(jìn)路

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的行政權(quán)功能變遷，司法權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨之靈活變動(dòng)。定位于公法訴訟性質(zhì)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)選擇清晰的邏輯進(jìn)路，在監(jiān)督立場(chǎng)上應(yīng)當(dāng)明確與行政權(quán)的關(guān)系，在訴訟模式上應(yīng)厘清針對(duì)不同行為的訴訟監(jiān)督地位，在要素考量上應(yīng)關(guān)注到人體健康、利益衡量方法及多元主體訴權(quán)等問題。

4.1 監(jiān)督立場(chǎng)：尊重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政判斷

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中行政機(jī)關(guān)始終是關(guān)鍵的一環(huán)，即便是公法訴訟的干預(yù)，行政機(jī)關(guān)同樣應(yīng)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，基于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所涉行為加以監(jiān)督時(shí)應(yīng)首要尊重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的基本判斷。

基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，無法通過事前立法進(jìn)行命令與控制，只能由立法機(jī)關(guān)通過概括授權(quán)的方式賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)[27]。如中國《大氣污染防治法》第八條就授權(quán)生態(tài)環(huán)境部門或相應(yīng)政府制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，力爭達(dá)到科學(xué)合理，將風(fēng)險(xiǎn)水平控制在可承受范圍。不僅是行政裁量，還涉及行政判斷，相比較行政裁量，行政判斷更多地適用于涉及預(yù)測(cè)性、專業(yè)性等行政風(fēng)險(xiǎn)決策，發(fā)揮著價(jià)值判斷和將價(jià)值概念具體化的作用[28]。概言之，當(dāng)存在不確定性法律概念時(shí)，而現(xiàn)行法律制度和標(biāo)準(zhǔn)亦無法規(guī)制可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)上采取臨時(shí)規(guī)制措施，此時(shí)則應(yīng)當(dāng)尊重其行政判斷結(jié)果。若是相應(yīng)主體提起訴訟，則作為“公法訴訟”的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟之行使，應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的有效性為目標(biāo)，具備法定性、程序性和必要性。首先，法定性意味著預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在法律層面得到具體明確的規(guī)定，不僅是法律允許起訴的條款，還包括原告資格、適用范圍、起訴條件、責(zé)任方式、判決執(zhí)行等制度實(shí)施問題作出法律規(guī)定，從而厘清對(duì)環(huán)境公共利益的判斷和界定、司法權(quán)干預(yù)的范圍與程度及公共決策中行政權(quán)的主導(dǎo)性等重大問題。其次，程序性意味著對(duì)重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制起到一定的監(jiān)督作用，實(shí)質(zhì)是對(duì)環(huán)境法的一種“執(zhí)行”。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟涉及公共責(zé)任的創(chuàng)制與承擔(dān)，需要運(yùn)用公法確認(rèn)所涉及的風(fēng)險(xiǎn)利益及責(zé)任，只是這類“執(zhí)行”并不是替代行政機(jī)關(guān)作出預(yù)測(cè)和判斷，而是對(duì)其是否作出合理準(zhǔn)確的政策判斷加以監(jiān)督，避免將這類公法責(zé)任落入私法規(guī)則中，導(dǎo)致對(duì)具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤與規(guī)制混亂。最后，必要性則強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)具備現(xiàn)實(shí)必要性。依據(jù)《行政訴訟法》第五十六條第三項(xiàng)規(guī)定，法院有權(quán)裁定停止執(zhí)行可能產(chǎn)生重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行政行為，但這類預(yù)防性措施應(yīng)當(dāng)充分考慮預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的迫切性和必要性，對(duì)行政行為公定力的影響，必要時(shí)對(duì)預(yù)防性措施進(jìn)行成本效益分析，盡可能契合比例原則。同時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤評(píng)估和認(rèn)定預(yù)防措施的必要性和緊迫性，一旦重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情形消失后，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷或法院主動(dòng)撤銷預(yù)防性措施，確保行政機(jī)關(guān)充分履行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制義務(wù)。

總之，當(dāng)行政機(jī)關(guān)能夠通過現(xiàn)有行政權(quán)行使實(shí)現(xiàn)預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的目標(biāo)時(shí)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟則不應(yīng)當(dāng)被啟動(dòng)。這里需要注意的是，行政機(jī)關(guān)雖然依法能夠提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但該訴訟主要在損害事后救濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，并不具備預(yù)防功能，與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟并不沖突。

4.2 訴訟模式：行主民輔

基于風(fēng)險(xiǎn)來源的主體不同，可將“公法訴訟”性質(zhì)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟界分為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟和預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，前者旨在監(jiān)督環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制行為，對(duì)可能存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為經(jīng)法定主體提起后予以審查，后者是依據(jù)環(huán)境法律規(guī)定，由法定主體提起并要求消除重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的訴訟。結(jié)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政主導(dǎo)性特征，應(yīng)當(dāng)確立“行主民輔”的訴訟模式。

行政機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中可能受主觀因素影響存在著規(guī)制錯(cuò)誤或規(guī)制不足的問題，此時(shí)通過預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟能夠?qū)@部分規(guī)制影響因素加以排除，以確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制行為的正確性，可以說，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是最接近環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源頭的形式?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)加以監(jiān)督，這里采取的標(biāo)準(zhǔn)為行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政機(jī)關(guān)窮盡了行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等法律賦予的各種行政手段，即使未能有效制止環(huán)境違法行為或有效消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也不應(yīng)認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”[29]。

不僅如此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟有其正當(dāng)性與必要性，應(yīng)堅(jiān)持在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中的有效遞補(bǔ)地位。這種遞補(bǔ)性地位體現(xiàn)在：一方面，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制后仍然存在重大風(fēng)險(xiǎn)的情形。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來源廣泛，即便立法為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作出系列規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)受到國家政策、執(zhí)法資源、監(jiān)管力量等多要素引導(dǎo)，必然存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的空白之處。例如，新冠疫情的出現(xiàn)促使人們意識(shí)到食用野生動(dòng)物的巨大風(fēng)險(xiǎn)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂成為了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防熱點(diǎn)，但仍然存在著許多環(huán)境資源利用行為可能會(huì)破壞野生動(dòng)物棲息地的情形尚未得到充分關(guān)注，更談不上行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管資源投入。另一方面，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督程序履行后尚未消解的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情形。任何主體在利用自然資源時(shí)必然經(jīng)過決策、建設(shè)、實(shí)施等系列階段，可分階段進(jìn)行考量。例如，大型工程項(xiàng)目未依法組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)直接開工建設(shè)，而繼續(xù)建設(shè)必然導(dǎo)致地方物種滅絕或環(huán)境資源破壞的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以制止。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目施工建設(shè)的重大損害結(jié)果發(fā)生可能性予以客觀評(píng)估，即便在這個(gè)過程中建設(shè)單位取得行政許可，若建設(shè)項(xiàng)目的重大風(fēng)險(xiǎn)并未得到實(shí)質(zhì)性消除，訴訟監(jiān)督仍然需要繼續(xù)。據(jù)此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的輔助性地位在于通過檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織行使預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充性訴權(quán)，關(guān)注行政執(zhí)法或預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟尚未消解重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情形，對(duì)可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行科學(xué)論證，可以理解為運(yùn)用民法手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的公法責(zé)任，屬于責(zé)任性質(zhì)與責(zé)任實(shí)現(xiàn)手段不同的表現(xiàn)形式。

4.3 價(jià)值判斷與要素考量

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)要求行政機(jī)關(guān)從危險(xiǎn)防止轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，因而，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟之實(shí)現(xiàn)應(yīng)采取行政與民事并重的訴訟構(gòu)造。這就要求訴訟開展需要確立其獨(dú)特的訴訟價(jià)值判斷，同時(shí)在符合既有法律的規(guī)范性要求下，合理運(yùn)用利益衡量方法，并確定多元主體訴權(quán)融合。

一是強(qiáng)調(diào)包含人體健康在內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷。環(huán)境法律已經(jīng)為防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)確立了比較細(xì)密的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)，重點(diǎn)在于保護(hù)公眾免受環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害或威脅，但顯然專注于這一層面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無法滿足環(huán)境保護(hù)需求。例如，人們獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物引致病菌被擴(kuò)散蔓延，使得環(huán)境健康問題新增為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的又一表現(xiàn)形式。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)將對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷延伸至公眾健康要素，事實(shí)上，現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度中多數(shù)缺乏健康影響評(píng)價(jià)和技術(shù)導(dǎo)則，直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中難以充分考慮公眾健康因素，因而，有必要強(qiáng)調(diào)包含人體健康在內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷。

二是合理運(yùn)用利益衡量方法。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域中，利益衡量是不可避免的，但問題在于風(fēng)險(xiǎn)相伴的不確定性無法通過成本—收益方法準(zhǔn)確分析，這需要風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體融入一定的價(jià)值考量，從而在利益衡量中尋求到一種平衡，即引入風(fēng)險(xiǎn)交流制度[30]。例如，招商引資的發(fā)展項(xiàng)目有著科學(xué)技術(shù)證明可以避免重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，并能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)，作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果承擔(dān)者的社會(huì)公眾堅(jiān)決反對(duì)引進(jìn)該項(xiàng)目，那么，決策者應(yīng)當(dāng)對(duì)一系列的因素進(jìn)行綜合考量再?zèng)Q策。在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，法官在環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生的概率性和程度性進(jìn)行客觀評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)是否采取預(yù)防措施及采取何種預(yù)防措施同樣要作出利益衡量，應(yīng)當(dāng)尋求擅長成本收益分析的行政專家的意見，并聽取社會(huì)公眾作為利害相關(guān)人的看法，采取預(yù)防性措施對(duì)國家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)作出一定的補(bǔ)強(qiáng)，促使訴訟朝著可預(yù)測(cè)性作用的方向轉(zhuǎn)變。

三是確立多元主體訴權(quán)融合。要構(gòu)建預(yù)防性訴訟制度，首要解決的問題就是實(shí)現(xiàn)多元主體的訴權(quán)融合。在當(dāng)前中國環(huán)境公益訴訟制度背景下，針對(duì)可能存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情形，社會(huì)組織能夠提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，但不包括可能產(chǎn)生重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政行為，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)雖能提起環(huán)境行政公益訴訟，但卻局限于損害救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生的情形。尤其是在檢察公益訴訟制度空間擴(kuò)張的情形下，社會(huì)組織的參與空間被不斷壓縮，而社會(huì)組織背后所含括的公民精神和社會(huì)共治的潛力巨大，應(yīng)充分考慮社會(huì)組織在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中的作用。因而，就同一對(duì)象進(jìn)行保護(hù)的共同目標(biāo)決定了檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的訴權(quán)應(yīng)融合實(shí)施，依照訴權(quán)啟動(dòng)時(shí)間的客觀標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的積極性。

5 中國預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的制度展開

為強(qiáng)化訴訟預(yù)防功能且堅(jiān)守訴訟定位，制度展開應(yīng)結(jié)合其公法訴訟性質(zhì)確立具備公法屬性的立法思路，并圍繞起訴條件、訴前程序、舉證責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定等方面構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行政責(zé)任的尋求，在現(xiàn)行預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度基礎(chǔ)上對(duì)審理標(biāo)準(zhǔn)、訴前程序、舉證責(zé)任及聽證程序等方面加以完善與補(bǔ)充。

5.1“公法訴訟”的立法思路

明確預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的公法性質(zhì)定位，確立其與其他公法機(jī)制的本質(zhì)同一性，按照“依法實(shí)施、分類發(fā)展、執(zhí)法有限、司法補(bǔ)充”的原則進(jìn)行制度安排，是制度完善的根本方向。那么，制度開展的首要任務(wù)就是加強(qiáng)立法。

首先，明確公法屬性的立法選擇。公法訴訟嚴(yán)格依法實(shí)施，然僅有最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋明確規(guī)定預(yù)防性環(huán)境公益訴訟條款，即便有《民事訴訟法》為制度實(shí)施提供法律依據(jù)，但整體而言訴訟實(shí)施仍受限于侵權(quán)訴訟的邏輯框架，在訴訟基本原理和制度內(nèi)容方面都存在著與侵權(quán)訴訟的重合之處，致使司法實(shí)踐開展均是以侵權(quán)規(guī)則為參照，不利于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度展開。正確的處理方式是在環(huán)境法律中先行建立預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，例如，正在修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)地法》等單行法中增加訴訟條款，在可能存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域先行探索，若是能夠制定專門的公益訴訟法，那么可在專門法律中對(duì)該訴訟制度加以具體確定。

其次，扭轉(zhuǎn)訴訟規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的方向。司法解釋中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”所強(qiáng)調(diào)的是發(fā)生概率高且引發(fā)的損害后果嚴(yán)重的“風(fēng)險(xiǎn)”，并未將風(fēng)險(xiǎn)中“科學(xué)不確定性”這一特征囊括進(jìn)去，其實(shí)質(zhì)仍然是對(duì)危險(xiǎn)的界定而非是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的考量。從公法訴訟性質(zhì)定位看，應(yīng)當(dāng)將危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)加以區(qū)分開來，主要轉(zhuǎn)向蘊(yùn)含科學(xué)不確定性特征的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且這類風(fēng)險(xiǎn)可以為人們所認(rèn)知并認(rèn)定為十分重要，即并非所有被認(rèn)知為“重大”的風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)納入到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范疇。換言之，不利后果發(fā)生的可能性的另一面是獲得各種收益之可能性，包括物質(zhì)利益或更高層次的價(jià)值目標(biāo)如自由等[31]。反之，為了利益或價(jià)值追求就具備了選擇的可能性，這必定要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，在這個(gè)意義上，零風(fēng)險(xiǎn)是不可能實(shí)現(xiàn)的?；诜蓪?duì)人們行為的調(diào)整功能，那么，進(jìn)入訴訟監(jiān)督范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)從概念上應(yīng)被理解為與人的決定和行動(dòng)相關(guān)。

最后，整合不同類型的訴訟程序規(guī)則。定位于公法訴訟的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟實(shí)則囊括了預(yù)防性行政公益訴訟和預(yù)防性民事公益訴訟。事實(shí)上，產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為具備一定的連續(xù)性，例如一項(xiàng)重大工程的實(shí)施從審批、許可、建設(shè)等環(huán)節(jié)都面臨著風(fēng)險(xiǎn)后果的可能性，這種行為的連續(xù)性決定了預(yù)防性行政公益訴訟和預(yù)防性民事公益訴訟在案由、目的、功能等方面可能出現(xiàn)重疊，應(yīng)當(dāng)合并開展審理，即便不能合并也應(yīng)當(dāng)建立銜接機(jī)制，立法應(yīng)從訴訟請(qǐng)求、責(zé)任形式、審判程序、公眾參與等方面做出詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)公法機(jī)制的法定性特征。

5.2 建立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度

由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟指向公法責(zé)任，首先要確立預(yù)防性行政公益訴訟納入對(duì)行政機(jī)關(guān)之環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的考量。在制度構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)圍繞著案件來源、訴前程序、證明責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定這幾個(gè)方面展開。

首先，拓寬訴訟案件線索來源。因預(yù)防訴訟不以損害結(jié)果為要件，訴訟主體在損害結(jié)果尚未出現(xiàn)時(shí)獲取線索的難度較大，應(yīng)通過多方協(xié)作予以補(bǔ)足。一方面，加強(qiáng)與社會(huì)組織的線索溝通。從已有的預(yù)防案例來看，社會(huì)組織對(duì)地方環(huán)境保護(hù)有著較高地警惕意識(shí)，并具備挖掘案件線索的專業(yè)能力，可以通過構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的合作機(jī)制來增加線索的掌握可能性。另一方面，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)。立法已經(jīng)明確規(guī)定各類主體應(yīng)當(dāng)公開環(huán)境信息的具體義務(wù)，以確保公眾及時(shí)收悉相關(guān)的環(huán)境信息。訴訟主體可以通過公開后的環(huán)境信息以掌握具體環(huán)境資源利用行為的數(shù)量、方式、濃度等各要素，從而獲得案件線索和證據(jù)。

其次，訴前程序的類型化。在中國行政公益訴訟制度框架下，訴前程序以檢察建議的方式履行已經(jīng)取得較好的實(shí)踐效果，僅2019年1月至11月期間，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)整改率達(dá)97.65%，但其并未對(duì)產(chǎn)生重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為予以適用。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序應(yīng)分階段進(jìn)行：在標(biāo)準(zhǔn)階段可采取“異議型”建議，如相關(guān)行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件存在與法律相抵觸的情形，可以由檢察機(jī)關(guān)提出異議;在行為階段可采取“提示型”建議，如行政行為即將實(shí)施和開展，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出相關(guān)建議，告知其行為實(shí)施危害性;在執(zhí)行階段可采取“中止型”建議，可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)暫停采取措施;在救濟(jì)階段則采取“糾正型”建議，即要求行政機(jī)關(guān)作為或不作為，避免損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。值得注意的是，該檢察建議的履行并不具備強(qiáng)制性。

再次，明確證明責(zé)任分配規(guī)則。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟定位于風(fēng)險(xiǎn)防范，這使其本身包含著缺乏充足科學(xué)證據(jù)的特點(diǎn)。在針對(duì)行政行為提起的預(yù)防性訴訟中，應(yīng)綜合適用“誰主張、誰舉證”與“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)則[32]。

以檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的舉證能力處于相對(duì)平衡狀態(tài)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)存在的事實(shí)證明責(zé)任，并確定重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)與所訴行政行為之間存在因果關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其行為不存在重大風(fēng)險(xiǎn)加以舉證。倘若案件進(jìn)入到真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí)，可以由法院適用糾問式調(diào)查原則，依職權(quán)調(diào)查案件，而不局限到雙方舉證內(nèi)容。在舉證責(zé)任確定的前提下，結(jié)合檢察建議的督促情形來看，其所掌握的證明材料準(zhǔn)確全面，應(yīng)要求檢察機(jī)關(guān)采取完整證明標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握其訴訟論證邏輯，要求其首先應(yīng)論證行政違法性所在，從行政機(jī)關(guān)的行為與義務(wù)之間是否符合比例原則進(jìn)行評(píng)價(jià)，之后推演違法行政行為或不作為將造成的環(huán)境公益損害程度，避免淪陷到損害風(fēng)險(xiǎn)與利益救濟(jì)的傳統(tǒng)論證思路。

最后，完善風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定體系。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定體系應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的審查采取過程性審查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即法院不僅要審查行政行為的程序性缺陷，還要深入審查行政機(jī)關(guān)的決策過程是否充分嚴(yán)格考量可能存在的影響。過程性審查并不像實(shí)質(zhì)性審查那樣，要求法院自己判斷以取代行政機(jī)關(guān)的決定，而是審查行政機(jī)關(guān)在決定過程中是否已經(jīng)充分考慮了各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素，即“通過強(qiáng)調(diào)對(duì)行政決定作出的過程加以審查，確保其符合最低限度的合理性標(biāo)準(zhǔn)”[33]。這樣既能夠避免法院介入行政權(quán)合理行使過程中，又能夠從更深層次確保行政決策的合法性與合理性。

5.3 重構(gòu)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度

結(jié)合預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的遞補(bǔ)性地位來看，現(xiàn)行訴訟制度仍面臨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的滯后性，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行一定程度的改造，包括風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定、訴前程序、證明責(zé)任及司法聽證等，確保案件審理能夠契合對(duì)重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防要求。

首先，細(xì)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。前述案例分析可知，行政違法性并非意味著重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必然存在，應(yīng)當(dāng)摒棄這一思想，轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)判斷。法院在審查環(huán)境利用行為是否會(huì)造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國環(huán)境科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)具體展開。例如，對(duì)可能造成重大環(huán)境污染的行為予以考察是否符合特定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境基準(zhǔn)，對(duì)可能造成重大生態(tài)破壞的行為則考察是否滿足包含最低安全需求限度、最低可恢復(fù)限度、最低可容忍限度三個(gè)方面的生態(tài)保護(hù)紅線[34]，由此，將重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)直接與環(huán)境利用行為之間的因果關(guān)系進(jìn)一步明晰，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”后果嚴(yán)重性及發(fā)生可能性的閾值予以具體化確定。

其次，引入禁止令和和解協(xié)議的訴前程序。就禁止令而言，美國司法實(shí)踐中普遍采取禁止令的方式以阻止某項(xiàng)行為的實(shí)施或繼續(xù)開展，繼而由法院綜合判斷情形，對(duì)案件勝訴可能性、不可彌補(bǔ)的損害、雙方及公共利益等進(jìn)行考量，以確保采取該項(xiàng)禁止令能夠避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大。如Tennessee Valley Authority v. Hill（田納西流域管理局訴希爾案），法院認(rèn)為有必要通過發(fā)布一個(gè)禁止修建巨大規(guī)模的大壩的禁止令，以保護(hù)瀕危滅絕的魚，通過禁止或要求被告作出一定行為，從而實(shí)現(xiàn)其預(yù)防目的。就和解協(xié)議而言，和解協(xié)議是建立在當(dāng)事人主義理念之上的一種靈活的糾紛解決方式，基于雙方當(dāng)事人自愿，達(dá)成一個(gè)具體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方案或計(jì)劃，借由協(xié)議來推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，在項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中都更關(guān)注對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，由法院對(duì)協(xié)議內(nèi)容是否合法、對(duì)公共利益有無損害進(jìn)行判斷進(jìn)而做出認(rèn)定。這樣既可以節(jié)約司法資源減少訴累，又利于矛盾化解和協(xié)議執(zhí)行[35]。

再次，完善證明責(zé)任分配規(guī)則。在針對(duì)企業(yè)或其他主體行為提起的預(yù)防性民事公益訴訟中，采取“因果關(guān)系推定”規(guī)則作為前提條件，由原告提供初步的證明證據(jù)，證明重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的損害結(jié)果與相關(guān)損害行為之間的部分因果關(guān)系，即原告能夠證明部分關(guān)聯(lián)事實(shí)，便可推定其余部分事實(shí)也同樣存在?；诒桓媾c風(fēng)險(xiǎn)源頭的關(guān)聯(lián)性，繼而將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到被告，并由被告證明其行為不會(huì)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害后果。同時(shí)，考慮到重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能存在多種原因要素，當(dāng)被告承擔(dān)反證證明責(zé)任時(shí)，無須對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)因果關(guān)系的全部待證事實(shí)一一舉證，應(yīng)當(dāng)允許其將經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則和間接事實(shí)作為前提要件，通過三段論證明方式，推定主要事實(shí)是否存在。若被告無法對(duì)其造成的損害進(jìn)行反證證明，則因果關(guān)系推定存在而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

最后，增加司法聽證程序。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防更多是一個(gè)利益衡量的決策過程，風(fēng)險(xiǎn)交流制度的存在有著現(xiàn)實(shí)必要性，不僅是在行政決策階段，在訴訟階段同樣應(yīng)當(dāng)確立。其中涉及的科學(xué)技術(shù)問題需要以專家專業(yè)知識(shí)為支撐，同時(shí)也需要多方利益主體參與判斷。而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)意味著重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過系列程序論證存在現(xiàn)實(shí)可能性和影響廣泛性，在訴訟過程中有必要引入司法聽證程序，將本案訴訟主體之外的其他利害關(guān)系人納入到訴訟過程中，聽取相關(guān)主體或受影響環(huán)境周邊當(dāng)事人的意見，為法官在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定及裁判中提供更多地事實(shí)考量和理由依據(jù)。

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LI Huaqi

（School of Law， Hohai University， Nanjing Jiangsu 211100， China）

Abstract? Preventive environmental public interest litigation emphasizes the prevention function of environmental risk， which helps to improve the environmental risk management system， conform to the logical order of judicial relief and respond to the public ’s demand for environmental risk prevention. At present， preventive environmental public interest litigation in China is faced with some limitations such as deviating from the logic of judicial judgment， ignoring the subject of preventive responsibility， and being limited to the scope of damage relief， which results in insufficient performance of the preventive function of litigation. In the modern society， administrative or?gans undertake the task of environmental risk regulation， but the scientific uncertainty of risks will inevitably make administrative pow ? er encounter difficulties， the case of American Trucking Associations shows that it is not only necessary but also feasible to seek admin ?istrative responsibility for environmental risk. Preventive environmental public interest litigation in China should turn to public law liti?gation based on public law liability， strengthen the risk prevention responsibility of the subject of legal obligations， and cover environ? mental resource utilization behavior and environmental risk administrative regulation behavior. Logically， when settling preventive envi?ronmental public interest litigation， the basic position of environmental risk administrative judgment should be respected， the supervi?sion status of preventive environmental administrative public interest litigation and the available preventative position of civil environ ? mental public interest litigation should be established， risks such as environmental health factors should be considered， the application of interest measurement method should be defined， and the integration of multiple subject litigation rights should be realized. As far as the specific system is concerned， firstly， on the basis of insisting on the litigation nature of public law， the legislative ideas with the na?ture of public law should be designed， including the legislative mode， risk scope， and procedural rules. Secondly， the preventive envi?ronmental administrative public interest litigation should be constructed from four aspects： broadening the sources of case clues， classi?fying the pre-litigation procedures， clarifying the distribution rules of the burden of proof， and improving the risk identification system， so as to give play to its environmental risk management and supervision function. Thirdly， the preventative environmental civil public in ?terest litigation should be reconstructed by refining the risk identification standards， introducing different ways of pre-litigation proce?dures， improving the distribution rules of burden of proof， and increasing judicial hearing procedures， so as to realize the optimal appli? cation of litigation preventive measures.

Key words? environmental risk; prevention environmental public interest litigation; risk administration; public law litigation

（責(zé)任編輯：王愛萍）