內(nèi)容提要 基層治理是社會治理的基礎(chǔ)，行政區(qū)劃承擔著合理劃分基層治理單元的職責，影響著基層治理的邊界、資源和效能，直接關(guān)系著基層社會治理的體系和能力建設(shè)。區(qū)縣的“區(qū)界重組”作為政府調(diào)整空間資源配置的有力工具，在實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展中能起到何種作用？為回答這一重要問題，本文利用區(qū)界重組數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)區(qū)界重組能通過邊界調(diào)整提升整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平。區(qū)界重組通過強區(qū)縣幫扶弱區(qū)縣，實現(xiàn)區(qū)縣一體化增長的協(xié)同效應(yīng)。中國地方政府行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響，能夠更好地理解中國基層行政區(qū)劃體制與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間深刻的關(guān)聯(lián)性和傳導機制。

引 言

在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，社會治理的關(guān)鍵在基層。行政區(qū)劃承擔著合理劃分基層治理單元的職責，影響基層治理的邊界、資源和效能。習近平總書記強調(diào)，行政區(qū)劃是一種重要資源，用得好就能形成推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢。黨的十九大報告提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要求“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。在此背景下，探討如何推動有效市場與有為政府更好結(jié)合實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義與歷史使命。

區(qū)界重組是指以處于區(qū)縣邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元進行的行政區(qū)劃調(diào)整，其目標重點在于解決城區(qū)布局劃分不合理和邊界地區(qū)負外部性問題、促進城市重要功能區(qū)發(fā)展、推動開發(fā)區(qū)向城區(qū)轉(zhuǎn)型和利用開發(fā)區(qū)帶動城市新區(qū)的發(fā)展。該政策遵循宜留則留、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改的原則，撤銷合并“犬牙交錯”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村，力求以區(qū)縣之間的優(yōu)勢互補，促進區(qū)域的協(xié)調(diào)并進。區(qū)界重組作為政府調(diào)整基層空間資源配置的有力工具，是否能夠有效促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展？如果可以，不同類型區(qū)縣所受的影響是否有所差異？其背后的影響機制是什么？這些是本文重點探討的問題。

文獻回顧

長期以來，經(jīng)濟學家一直在討論政治制度在經(jīng)濟地理中的作用。現(xiàn)有研究表明，行政區(qū)劃調(diào)整涉及的財權(quán)與事權(quán)改革可能影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和地方治理。①中國的行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了“地方分權(quán)與城市數(shù)量增加—城市規(guī)模擴張—城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整”三個階段，逐漸由外延式擴張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段的“城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整”注重城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以處于區(qū)縣邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元的“區(qū)界重組”正成為當前我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的新趨勢。②本文以區(qū)界重組為例探討行政區(qū)劃調(diào)整在實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展中的作用和機制。

在現(xiàn)有文獻中，行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟治理效能之間的關(guān)系已經(jīng)受到一定的關(guān)注。這一話題主要集中在案例研究和定性研究中，實證研究主要針對“撤縣設(shè)區(qū)”等行政級別變更但邊界不變的區(qū)劃調(diào)整。現(xiàn)有的案例研究與實證研究結(jié)論并不一致，這一點尤其體現(xiàn)在個案研究或者小區(qū)域研究上。例如，王賢彬和聶海峰發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整對大四川地區(qū)的經(jīng)濟增長有一定的促進作用，但作用主要體現(xiàn)在重慶地區(qū)，對新四川地區(qū)的經(jīng)濟增長沒有影響。③韓永輝等使用廣東省縣級層面數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)撤縣改區(qū)政策對提振縣域經(jīng)濟與財政預(yù)算平衡的影響十分有限，長此以往將會扼制縣級地方政府的自主性和積極性，阻礙縣域經(jīng)濟的長期發(fā)展，從而與“壯大縣域經(jīng)濟”的戰(zhàn)略發(fā)展方向相悖。④從全國性的整體研究來看，唐為等基于2000年和2010年全國人口普查和地級市數(shù)據(jù)，利用2000—2004年發(fā)生的撤縣設(shè)區(qū)政策實驗，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革顯著提高了城市轄區(qū)城鎮(zhèn)常住人口的增長率。⑤然而，高玲玲等對全國1992—2012年間地市級以上行政區(qū)劃調(diào)整進行的實證研究，發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整對經(jīng)濟增長僅有微弱的正面效果。⑥李郇和徐現(xiàn)祥通過對1990—2007年所有撤縣設(shè)區(qū)樣本的研究，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革在后五年內(nèi)對城市經(jīng)濟增長起到促進作用，但影響效果呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。⑦綜合上述撤縣設(shè)區(qū)的影響來看，這一類型的行政區(qū)劃調(diào)整對于不同地方經(jīng)濟發(fā)展的影響效果并不一致，且按照全國整體結(jié)果來說，雖然在人口指標上城鎮(zhèn)常住人口增長率有顯著提高，但直接經(jīng)濟指標的效果提升或者微弱或者短效。

隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的提高，我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，對城市化產(chǎn)生全新要求。以區(qū)縣邊界上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)整為主要內(nèi)容的區(qū)界重組替代撤縣設(shè)區(qū)等舉措，成為我國現(xiàn)階段城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整的主要模式。區(qū)界重組相對于撤縣設(shè)區(qū)與區(qū)縣合并等有著明顯的內(nèi)容差異和政策目標區(qū)別。內(nèi)容上，區(qū)界重組主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道區(qū)縣歸屬的重新劃分，不太涉及行政級別的變動；目標上，區(qū)界重組的政策目標主要是通過采用對一個或幾個市轄區(qū)進行較大范圍的合并或拆分(即對現(xiàn)市轄區(qū)內(nèi)的街道進行較大范圍的重新劃區(qū)調(diào)整)、將原屬于縣(縣級市)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸市轄區(qū)管轄和在市轄區(qū)之間進行街道歸屬的局部微調(diào)整等重組方式，達到解決城區(qū)布局劃分不合理問題、促進城市重要功能區(qū)發(fā)展、促進開發(fā)區(qū)向城區(qū)轉(zhuǎn)型和利用開發(fā)區(qū)帶動城市新區(qū)的城市發(fā)展的目的，提高城市發(fā)展質(zhì)量。

雖然區(qū)界重組已經(jīng)替代撤縣設(shè)區(qū)和區(qū)縣合并成為我國行政區(qū)劃調(diào)整的主要模式，但是由于開始年份相對較晚且數(shù)據(jù)直接可得性相對較低，現(xiàn)有文獻中對區(qū)界重組影響的實證研究頗為匱乏，僅有陳浩和孫斌棟用DID方法和人口普查數(shù)據(jù)探究了區(qū)界重組的總體政策效應(yīng)。⑧但對區(qū)縣內(nèi)部的一些重要問題依然無法回答，例如區(qū)界重組對于區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展具體產(chǎn)生了哪些影響，區(qū)界重組影響是否會因劃出縣或劃入縣、兩區(qū)縣的經(jīng)濟實力差距而有所差異，“幫助之手”和“掠奪之手”是否并存，基層行政區(qū)劃調(diào)整如何助力基層治理效能的提升。本文將對這些問題進行進一步的考察。

本文用區(qū)縣級數(shù)據(jù)檢驗了區(qū)界重組對經(jīng)濟發(fā)展的影響。作者運用ArcGis地理信息系統(tǒng)構(gòu)建了一個可用于研究行政區(qū)劃調(diào)整政策的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，并選取該動態(tài)數(shù)據(jù)庫中1997—2016年的區(qū)界重組數(shù)據(jù)，將該數(shù)據(jù)與縣級統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)合，區(qū)界重組對區(qū)縣的經(jīng)濟影響，驗證其中“扶持之手”和“掠奪之手”的假說，以填補現(xiàn)有文獻中關(guān)于區(qū)界重組經(jīng)濟影響可靠證據(jù)的缺失。本文從基層區(qū)域治理角度切入，以區(qū)界重組為例探討了基層區(qū)域協(xié)同發(fā)展的可行性路徑與作用機制。有為政府可以做些什么，現(xiàn)有政策是否可以促進基層治理的優(yōu)化，均是很值得探討的問題。本文以區(qū)界重組為例，探討政府行政區(qū)劃調(diào)整在基層區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中的作用和影響機制，為我國基層治理提供可靠的實證依據(jù)與政策建議。

區(qū)界重組影響路徑與實證檢驗方法

(一)區(qū)界重組影響路徑分析

1.城市政府激勵下的橫向競爭協(xié)調(diào)與要素市場化配置

在屬地管理和政府橫向競爭之下，區(qū)縣行政區(qū)劃邊界地帶的開發(fā)與建設(shè)，會給相鄰地區(qū)帶來外溢效應(yīng)，容易造成“搭便車”問題，不利于本地區(qū)資源的最優(yōu)化配置。因此區(qū)縣政府會減少對行政區(qū)劃邊界區(qū)域的投資與公共服務(wù)供給，從而使區(qū)縣邊界地帶成為雙邊政府管理與開發(fā)的真空地帶。⑨然而對于上級市政府而言，在“為增長而競爭”的背景下，地級市有較強的激勵手段去解決本市內(nèi)部區(qū)縣之間的過度競爭、重復(fù)建設(shè)和區(qū)域市場壁壘等問題。地級市需要充分利用好本區(qū)域內(nèi)所有資源提升區(qū)域治理效能，運用制度和組織創(chuàng)新等方式，實現(xiàn)本地級市內(nèi)的經(jīng)濟效益最大化。區(qū)界重組改革正是一種致力于打破區(qū)縣間的行政壁壘，促進要素的自由流動和市場化配置的政策舉措。市政府對于所轄區(qū)縣管轄范圍、管理權(quán)限和功能定位的重新劃定，在一定程度上能夠克服區(qū)縣之間橫向競爭造成的要素市場壁壘、管理缺位和惡性競爭等困難，緩解強區(qū)縣“有錢沒地”、弱區(qū)縣“有地沒錢”的資源錯配問題，提升區(qū)域生產(chǎn)要素的市場化配置水平。

2.有為政府多重治理目標下的“扶持之手”效應(yīng)

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中，城市政府競爭正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕⒂^經(jīng)濟增長、改善民生為多元目標的競爭模式。⑩官員晉升激勵結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也促使地方政府在經(jīng)營城市時注重平衡“微觀”和“宏觀”雙重任務(wù)，在保障微觀經(jīng)濟效益的同時，注重塑造城市基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。2003年以來多項實證研究表明，地方主要黨政領(lǐng)導的晉升除受到經(jīng)濟績效的影響，還受到包括醫(yī)療和教育在內(nèi)的多種指標的影響，比如周黎安發(fā)現(xiàn)市長的晉升與當?shù)亟逃歪t(yī)療的發(fā)展顯著相關(guān)，制度化的晉升考核機制能夠促進地方政府的環(huán)境治理與保護等。政府不僅要以區(qū)域利益最大化為目的進行資源調(diào)配，通過對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的招商、開發(fā)、投資、運營和管理，實現(xiàn)微觀實體經(jīng)濟的提質(zhì)增效，同時還要確保宏觀任務(wù)的完成，以改善公共服務(wù)，為地方經(jīng)濟向好發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境，提升地區(qū)對高素質(zhì)人才的吸引力，從而促進人才集聚和經(jīng)濟規(guī)?；l(fā)展，提高區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展效能。區(qū)界重組政策對兩個縣級行政區(qū)的空間布局、競爭關(guān)系與合作關(guān)系進行重新定位，改善原有的重復(fù)建設(shè)、多頭管理和惡性競爭，以及弱區(qū)縣“小馬拉大車”與強區(qū)縣土地資源匱乏并存的局面。

3.有為政府與有效市場相融合的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制

中國特色社會主義市場經(jīng)濟是有為政府與有效市場相融合的經(jīng)濟。在市場化改革的過程中，市場機制本身存在較多缺陷，而地方政府在相互競爭中充分發(fā)揮調(diào)控作用，使得市場有序且有效，形成了控而不僵、活而有序的經(jīng)濟發(fā)展局面。在既往的行政區(qū)劃改革中可以看到，如果缺乏政府對市場機制的保護、發(fā)揮和引導，經(jīng)營土地和招商引資雖然能夠帶來短期的要素積累，但會造成企業(yè)生產(chǎn)率和要素資源配置效率的顯著下降。而區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，既需要市場基本要素體系和組織體系健全、市場法制體系和監(jiān)管體系秩序完善、社會信用體系與市場設(shè)施基礎(chǔ)良好的“強市場”，還需要區(qū)域政府作為城市經(jīng)濟的主要參與者，按市場規(guī)律辦事，保障產(chǎn)業(yè)政策有效實施、公共服務(wù)的公平有效供給，具備“強政府”的相關(guān)職能。有為政府與有效市場相融合的協(xié)同發(fā)展機制，能夠優(yōu)化強、弱區(qū)縣的資源配置效能，形成有助于以強帶弱、強弱互補的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，以行政區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)化和體制機制的保障，促進基層區(qū)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)升級與協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計與實證模型設(shè)定

為直接探究區(qū)域聯(lián)動發(fā)展情況，本文將數(shù)據(jù)樣本設(shè)定為區(qū)縣的年度觀測。首先，作者基于民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺的資料，整理了1997—2016年之間行政區(qū)劃調(diào)整的詳細信息，其中包括發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整區(qū)域的名稱變更、調(diào)整類型、政府駐地變更、調(diào)整開始時間等，并使用Arcgis軟件記錄了所有行政區(qū)劃調(diào)整所涉轄區(qū)的地理區(qū)域變動情況。在本文所研究的時間段內(nèi)，區(qū)縣級的行政區(qū)劃調(diào)整主要包含以下四種類型：區(qū)界重組、撤縣設(shè)區(qū)、區(qū)縣合并和撤縣設(shè)市。其中區(qū)界重組案例數(shù)共410件，是四類調(diào)整中占比最高的一類調(diào)整，占比為73.1%；撤縣設(shè)區(qū)其次，共發(fā)生111次，占15.31%；區(qū)縣合并與撤縣設(shè)市各占3.31%和8.28%，發(fā)生頻率較低?？梢姡?997—2016年之間區(qū)界重組是發(fā)生頻率最高的一類區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整。

本文所涉及的變量的數(shù)據(jù)來源包括《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，以及民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整公開資料、各省市統(tǒng)計年鑒和中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。本文整理了各省、市統(tǒng)計年鑒中1997—2016年間所有縣及市轄區(qū)GDP和人口等數(shù)據(jù)，并通過《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》收集了市縣的GDP、財政收入、財政支出、人口等信息，在驗證了各省、市的地方統(tǒng)計年鑒與《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)一致性后，對二者進行了補充與合并。財政相關(guān)的數(shù)據(jù)如區(qū)縣財政收入、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付等出自《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。本文考察的是區(qū)界重組的聯(lián)動發(fā)展效應(yīng)，因此不僅考察每個調(diào)整區(qū)縣的經(jīng)濟效果，也考慮區(qū)界重組所涉及的劃入劃出“區(qū)縣鄰對”，例如，2001年，紹興縣斗門鎮(zhèn)的部分村鎮(zhèn)、東浦鎮(zhèn)、鑒湖鎮(zhèn)、皋埠鎮(zhèn)和馬山鎮(zhèn)劃歸紹興市越城區(qū)管轄，則紹興縣和越城區(qū)構(gòu)成一對區(qū)界重組觀測樣本，其中，紹興縣和越城區(qū)在樣本中分別出現(xiàn)一次。在1997—2016年間，共有410對區(qū)縣發(fā)生了區(qū)界重組調(diào)整，因此計入考察的調(diào)整區(qū)縣樣本量為410×2×20(年)=16400個。

本文的基準回歸模型利用雙重差分方法分析區(qū)界重組對調(diào)整區(qū)縣的經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展的影響，具體回歸方程如下：

yit=α+β1borderit+β2controlit+μi+λt+εit

(1)

其中，yit為區(qū)縣i在t時期(年)的各類經(jīng)濟指標，包括區(qū)縣生產(chǎn)總值和其人均生產(chǎn)總值的對數(shù)等；borderit為區(qū)界重組的關(guān)鍵解釋變量，是雙重差分回歸設(shè)計中的交叉項，當且僅當城市i在年份t時已發(fā)生過區(qū)界重組改革時取值為1；controlit是其他控制變量，包括區(qū)縣的第二產(chǎn)業(yè)比重、地方財政一般預(yù)算支出、行政區(qū)域土地面積。μi是不隨時間變化的區(qū)縣級政府的個體固定效應(yīng)，λt表示不隨個體變化的時間固定效應(yīng)，εit為其他隨機擾動項?？紤]到區(qū)縣之間的異質(zhì)性以及同一區(qū)縣不同年之間的相關(guān)性，本文按照伯特蘭(Bertrand)等(2004)方法，匯報聚類到區(qū)縣層面的標準誤。在我們的模型中，borderit系數(shù)的估計值β1是雙重差分估計量，度量了區(qū)界重組政策的效果。

實證結(jié)果分析

(一)區(qū)界重組與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

表1報告了基準回歸結(jié)果。此處以區(qū)縣的人均生產(chǎn)總值的對數(shù)作為區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展狀況的衡量指標?；貧w結(jié)果表明，區(qū)界重組后該地區(qū)調(diào)整的區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展水平較未調(diào)整區(qū)縣顯著提高。第(1)—(3)列是未控制區(qū)縣人口規(guī)模的回歸結(jié)果，在逐步加入?yún)^(qū)縣固定效應(yīng)、年份固定效應(yīng)和與區(qū)縣的交叉項后，發(fā)生區(qū)界重組的區(qū)縣經(jīng)濟水平顯著上升。第(4)列在第(3)列基礎(chǔ)上加入了反映區(qū)縣人口規(guī)模等社會經(jīng)濟水平的控制變量之后，區(qū)界重組的行政區(qū)劃改革仍然可使調(diào)整區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高9.5%。本文進一步對區(qū)界重組的劃出地和劃入地分別進行考察。表1第(5)—(6)列回歸結(jié)果表明，區(qū)界重組改革提升了劃出區(qū)縣的生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值。

以上結(jié)果表明，區(qū)界重組改革通過消除區(qū)域間的行政壁壘，促進區(qū)縣經(jīng)濟治理效能的提升，實現(xiàn)了跨區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。首先，從改革整體效果層面而言，區(qū)界重組通過邊界地帶的局部空間微調(diào)，克服區(qū)域橫向競爭帶來的負外部性。這種微調(diào)所涉及的土地劃出方和土地獲得方之間的經(jīng)濟利益相互抵消之后，仍然呈現(xiàn)出本區(qū)縣經(jīng)濟平均發(fā)展水平的提高，說明區(qū)界重組為區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展帶來了積極的經(jīng)濟效果。第二，如果單獨考察土地劃出方，在喪失一部分土地之后，其整體經(jīng)濟發(fā)展水平未降反增，表明改革的空間重組效應(yīng)并未對其造成負面的經(jīng)濟沖擊，其反而得益于這種空間布局調(diào)整政策。這一方面可能是由于其原本管轄范圍超出了政府財力與管理能力所及，在精簡管轄幅度后，政府能夠在新的管轄范圍內(nèi)進行更有效的資源配置，包括對邊界區(qū)域進行與鄰區(qū)協(xié)調(diào)互補型的功能規(guī)劃與調(diào)整，提供與鄰區(qū)差異化、互補型的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升本區(qū)域的人才與產(chǎn)業(yè)集聚能力。與此同時，劃入?yún)^(qū)縣通過并入劃出區(qū)縣的轄區(qū)范圍，能夠拓展城區(qū)的發(fā)展空間，滿足日益增長的人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素集聚的需要，因此是區(qū)界重組的資源獲得方，同時也是劃出地的規(guī)劃管轄成本的承擔方。市級政府通過區(qū)界重組的行政區(qū)劃調(diào)整，重新整合區(qū)域資源優(yōu)勢、激活發(fā)展?jié)撃?，打破各轄區(qū)“有錢沒地”“有地沒錢”的制度壁壘，提升劃出地的區(qū)域發(fā)展品質(zhì)。通過區(qū)域一體化的協(xié)調(diào)互補政策引導，劃入?yún)^(qū)縣和劃出區(qū)縣能夠在實現(xiàn)各自區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長的同時，帶來區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。

表1 基準回歸結(jié)果

注：括號中為在城市層面聚集后的標準誤；*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。括號內(nèi)數(shù)值為t值。其中標準誤差進行了Robust處理。下表同。

(二)改革的平行趨勢檢驗

本文的政策改革發(fā)生在區(qū)縣層面，而事實上在這個過程中存在著縣和市等行政單位的博弈，因此這種決策過程和改革縣市篩選也可能是內(nèi)生的。雙重差分的前提假設(shè)——處理組與控制組在改革前存在平行趨勢——很可能受到威脅，接下來我們將檢驗這一威脅是否成立。我們將回歸模型(1)中的處理效應(yīng)按時間拆分，具體回歸模型如下：

(2)

具體回歸結(jié)果如表2所示。γ-k?k∈{1,2,3}統(tǒng)計上均不顯著，意味著本文數(shù)據(jù)滿足處理組與控制組在事件前的平行趨勢假設(shè)，表1的顯著結(jié)果確實源自區(qū)界重組事件對區(qū)縣經(jīng)濟的影響，而非處理組與控制組的時間趨勢差異。表2的結(jié)果進一步顯示：區(qū)界重組使區(qū)縣的GDP在改革發(fā)生后第一年沒有顯著變化，在改革發(fā)生后第二年GDP和人均GDP分別顯著上升了9.5%和7.5%，該顯著影響在第三年及以上持續(xù)保持在14.3%和11.0%。

表2 區(qū)界重組影響的動態(tài)分析

以上結(jié)果帶來兩點結(jié)論：首先，在控制了一系列同期政策和改革前的趨勢后，區(qū)界重組本身的政策效果依舊存在，表明區(qū)縣邊界調(diào)整政策是通過克服行政區(qū)原有邊界造成的負外部性問題，帶來區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展。第二，區(qū)縣邊界調(diào)整政策具有持久性的影響。隨著新的行政區(qū)邊界形成，兩個區(qū)縣的空間布局、競爭關(guān)系與合作定位也同時得到調(diào)整，原有的重復(fù)建設(shè)、多頭管理和惡性競爭問題隨著邊界的重新劃定而得到改善；原有的弱區(qū)縣“小馬拉大車”局面和強區(qū)縣土地資源匱乏問題也得到相應(yīng)解決，使原有區(qū)縣的發(fā)展定位和規(guī)劃實現(xiàn)長效性的升級與轉(zhuǎn)軌，從而使這一政策的實施效果具有持久性的作用。

(三)以四類區(qū)界重組與劃出劃入?yún)^(qū)縣考察區(qū)域聯(lián)動發(fā)展狀況

本小節(jié)對區(qū)界重組相關(guān)區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平，以“從強到強”“從強到弱”“從弱到強”“從弱到弱”四類進行區(qū)分，并對每個改革區(qū)縣的劃出地和劃入地進一步做歸類，分別檢驗區(qū)界重組政策的影響效果。

表3 異質(zhì)性檢驗：區(qū)分強弱區(qū)縣與劃入劃出的調(diào)整

表3報告了回歸結(jié)果。異質(zhì)性回歸檢驗表明，區(qū)界重組改革提升了從弱到強劃出地(也即為劃出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的弱區(qū)縣)的GDP總量和人均GDP水平，并提高了從弱到強的劃出地(即為劃出了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的強區(qū)縣，下文以此類推)和從強到弱劃入地的經(jīng)濟發(fā)展水平；與此同時，區(qū)界重組如果發(fā)生在兩個弱區(qū)縣之間，則該行政區(qū)劃調(diào)整對劃入地將減少經(jīng)濟發(fā)展負擔和成本，同時有利于劃出地和劃入地的集約有效發(fā)展。可見，區(qū)界重組的經(jīng)濟帶動效果是由于強區(qū)縣對弱區(qū)縣實施“扶持之手”而非“掠奪之手”所帶來的區(qū)域協(xié)同型經(jīng)濟增長。

在缺乏上級政府垂直協(xié)調(diào)管理的區(qū)縣橫向競爭模式下，區(qū)縣政府之間容易形成不受約束的自由市場，從而導致諸多弊病，包括資源壟斷、產(chǎn)業(yè)壁壘、公共服務(wù)缺失等。為了矯正這種市場失靈，地級市政府需要對區(qū)縣之間的資源進行統(tǒng)籌管理，如制定區(qū)域一體化的產(chǎn)業(yè)政策、確定互補型的功能定位和實施共享型的公共服務(wù)供給等，避免調(diào)整政策向強區(qū)縣傾斜而給弱區(qū)縣帶來“掠奪之手”的作用，減少區(qū)縣政府之間的惡性競爭帶來的經(jīng)濟負外部性，促進區(qū)域間的協(xié)同合作發(fā)展，形成區(qū)域的互補性一體化聯(lián)動發(fā)展。

影響機制

上文分析表明，區(qū)界重組改革帶來了區(qū)域聯(lián)動的經(jīng)濟增長效應(yīng)，尤其是從弱到強類型的區(qū)界重組改革，在未損害強區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展的前提下，有效促進了目標弱區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平。那么區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展效應(yīng)的傳導機制是如何形成的？這種區(qū)域發(fā)展模式與以往的行政區(qū)劃改革有何不同？本文試圖從市場要素配置效應(yīng)、政府雙重調(diào)控效應(yīng)、有效市場和有為政府融合機制三個維度，來分析可能的傳導途徑，力求對現(xiàn)有研究形成有益的探索和補充。

(一)打破區(qū)域行政壁壘的“有效市場”機制

如前所述，地級市政府通過調(diào)整相鄰區(qū)縣的功能分工，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)縣之間的資源配置，打破要素自由流動壁壘，解決由于區(qū)縣政府之間過度競爭帶來的相鄰區(qū)縣零和博弈現(xiàn)象，促進區(qū)域“有效市場”的形成，提升城市的綜合發(fā)展水平。

表4的第(1)—(3)列的機制檢驗結(jié)果表明，區(qū)界重組使相關(guān)改革區(qū)縣的工業(yè)生產(chǎn)總值、企業(yè)生產(chǎn)率以及地方就業(yè)人數(shù)顯著提高。具體地，區(qū)界重組使得從弱到強的弱區(qū)縣企業(yè)數(shù)量增加13.5%、就業(yè)人數(shù)提高7.1%、金融機構(gòu)各項貸款額上升48.7%。這意味著，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)數(shù)量擴張，帶動了勞動和資本生產(chǎn)要素的迅速積累并獲得經(jīng)濟增長，表明區(qū)界重組有助于打破地區(qū)之間的行政壁壘，克服此前不合理的邊界劃分導致的區(qū)域規(guī)模和布局缺乏合理性的問題，在為強區(qū)縣爭取更多經(jīng)濟發(fā)展空間和生產(chǎn)要素的同時，也提高了弱區(qū)縣的人才吸引力和經(jīng)濟發(fā)展能力，緩解了弱區(qū)縣由于自身資源匱乏造成所轄區(qū)域規(guī)模超出自身管理能力的困境，為區(qū)縣經(jīng)濟的向好發(fā)展創(chuàng)造了要素自由流動和市場化有效配置的外部環(huán)境，提振了弱區(qū)縣的工業(yè)生產(chǎn)力，促進了基層區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展。

表4 機制分析I：經(jīng)濟發(fā)展指標

(二)微觀和宏觀雙重調(diào)控的“有為政府”機制

區(qū)界重組促進實體經(jīng)濟發(fā)展的效應(yīng)，不僅得益于有效市場發(fā)揮資源配置作用，還得益于政府“有形之手”的宏觀調(diào)控和配套保障政策，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐。有為政府的職能具有“微觀”和“宏觀”雙重屬性。“微觀”屬性強調(diào)以相關(guān)政策實現(xiàn)“利益”最大化，“宏觀”屬性注重以相關(guān)調(diào)控實現(xiàn)“協(xié)調(diào)”發(fā)展。政府職能的雙重屬性促使區(qū)域政府不僅在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟中發(fā)揮“規(guī)劃、引導、扶持、調(diào)節(jié)”的作用，還在民生經(jīng)濟中實施“基本托底、公平公正、有效提升”的政策。

在“微觀”經(jīng)濟目標方面，推進區(qū)界重組改革的地方政府明顯提高了基礎(chǔ)建設(shè)投入；在“宏觀”協(xié)調(diào)方面，大力加強文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系到民生保障的公共服務(wù)均等化治理。區(qū)界重組使得調(diào)整區(qū)縣人均財政支出增加13.5%、基本建設(shè)投資完成額提高7.1%、人均文教支出上升48.7%、人均醫(yī)衛(wèi)支出增加10.4%。這表明，政府在實施基層行政區(qū)劃改革的同時，積極制定配套的經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策，大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，有效調(diào)節(jié)收入分配與再分配，既保持本區(qū)域經(jīng)濟總量增長、結(jié)構(gòu)趨于平衡、城市運行有效，又維護本區(qū)域市場規(guī)則、秩序，保障社會公平、控制失業(yè)率，促進社會和諧可持續(xù)發(fā)展。在實際運行中，政府的“宏觀”屬性重點體現(xiàn)在其財政收支行為上。政府在維持自身運轉(zhuǎn)和履行各項職能的同時，利用財政購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，完成對文教、衛(wèi)生等領(lǐng)域的社會消費性支出和政府投資，包括基礎(chǔ)設(shè)施投資、科技研究發(fā)展投資、戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的政策性金融投資等構(gòu)成的財政投資性支出——這些直接影響社會資源和各類要素的調(diào)配，反映出政府直接調(diào)節(jié)社會資源的能力以及對社會經(jīng)濟的影響程度；與此同時，地方政府利用財政稅收、轉(zhuǎn)移支付、股權(quán)和其他收入，對社會保障和財政補貼等進行轉(zhuǎn)移性支出，合理調(diào)控社會資源和各類要素。政府充分發(fā)揮“微觀”和“宏觀”雙重調(diào)控作用，能夠提升本區(qū)域的競爭優(yōu)勢并實現(xiàn)本區(qū)域的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)有為政府與有效市場相融合的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展

就城市經(jīng)濟發(fā)展而言，政府和市場的有機結(jié)合，是微觀經(jīng)濟的生產(chǎn)要素有效配置的保障。市場機制在政府的放任無監(jiān)管條件下會出現(xiàn)一定程度的扭曲或失靈；而政府干預(yù)如果過于強勢，相關(guān)服務(wù)能力不能匹配市場需求、存在錯配矛盾，也會限制企業(yè)的發(fā)展空間。區(qū)界重組改革中的“強市場和強政府”的強強聯(lián)手與有機結(jié)合，通過投資、購買服務(wù)、增加公共服務(wù)和完善稅收、法律等方式促進企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善，以行政區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)化和體制機制的完善來促進基層區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展以及總量和質(zhì)量的整體升級。區(qū)界重組的一系列配套政策有效降低工業(yè)企業(yè)資本錯配率、提升本土企業(yè)的生產(chǎn)效率和全域工業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平。具體而言，區(qū)界重組使得調(diào)整區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)增加值提高18.6%、工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值增加30.5%、工業(yè)企業(yè)資本錯配率下降2.9%。以上結(jié)果表明地方政府通過區(qū)界重組政策有效發(fā)揮了政府的區(qū)域經(jīng)濟運營，促進了企業(yè)要素資源的有效配置，帶來了全域企業(yè)生產(chǎn)效率的提高和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟發(fā)展。

結(jié)論與政策建議

基層治理是社會治理的基礎(chǔ)。行政區(qū)劃承擔著合理劃分基層治理單元的職責，影響著基層治理的邊界、資源和效能，直接關(guān)系著基層社會治理的體系和能力建設(shè)。而區(qū)界重組是以地理上緊鄰、彼此關(guān)聯(lián)的基層行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，以市場為導向，以政府為推動，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，以體制機制協(xié)調(diào)為保障，通過對接基礎(chǔ)設(shè)施，加強市場要素、信息的交流力度，以期實現(xiàn)基層區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展、一體運作的行政區(qū)劃調(diào)整模式。區(qū)界重組的政策實踐，對推動區(qū)縣之間的合作與城鄉(xiāng)之間的融合作用究竟如何，是起到了資源優(yōu)化和配置效率綜合提升的作用，還是阻礙了部分區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展、拉大了中心城區(qū)和周邊區(qū)縣之間的貧富差距？其經(jīng)濟效果及其背后的動因都值得深入研究。

本文發(fā)現(xiàn)：區(qū)界重組能通過鄰近邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)整實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，提升相鄰區(qū)縣整體經(jīng)濟發(fā)展水平。區(qū)界重組的幫扶政策并未造成“零和博弈”，強區(qū)縣在幫扶弱區(qū)縣的同時，與弱區(qū)縣實現(xiàn)了共同增長的協(xié)同效應(yīng)。本文進一步的研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)界重組改革打破了原有的不合理區(qū)域行政壁壘，解決了原有的邊界負外部性，有效促進了要素的自由流動和市場化配置；政府在實施基層行政區(qū)劃改革的同時，積極制定配套的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)政策，大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化供給，有效地提升了本區(qū)域的競爭優(yōu)勢，并實現(xiàn)了本區(qū)域的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和協(xié)調(diào)發(fā)展；強市場和強政府的“強強聯(lián)手”與默契配合，減少了區(qū)域內(nèi)的資源錯配，不斷帶來經(jīng)濟總量和質(zhì)量的提升與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文考察區(qū)界重組對基層區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響和作用機制，得到三方面的政策啟示：

首先，注重行政區(qū)劃設(shè)置與區(qū)域內(nèi)涵化發(fā)展目標的相互適應(yīng)。當前，新型城鎮(zhèn)化已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、實現(xiàn)內(nèi)涵增長的國家戰(zhàn)略，城市大規(guī)模擴張的發(fā)展方式在一定程度上正被優(yōu)化城市功能布局、提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等內(nèi)涵型發(fā)展方式所取代。區(qū)界重組改革在某種程度上代表了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，即城市不再追求單純的規(guī)模擴張，更加注重城市功能的優(yōu)化調(diào)整。與其“囫圇吞棗”式地追求行政區(qū)范圍的迅速擴大，不如“化整為零”、穩(wěn)扎穩(wěn)打，通過促進具有實質(zhì)性內(nèi)容的城市重要功能區(qū)建設(shè)，逐步整合中心城市和周邊郊區(qū)縣的發(fā)展，以合理的行政區(qū)劃設(shè)置推動區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，合理開展資源優(yōu)勢互補型的基層區(qū)界重組調(diào)整。新時代的基層行政區(qū)劃改革，需要汲取過往各類行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗教訓，充分發(fā)揮同級政府橫向競爭和上級政府垂直管理的“競爭-制衡”制度優(yōu)勢，不斷優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，深入推進行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，完善行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系。對于存在發(fā)展階段差異的強弱區(qū)縣，合理的區(qū)界重組改革能夠優(yōu)化基層區(qū)域的資源配置效率，促進市場要素自由流動，實現(xiàn)跨區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化發(fā)展。相鄰區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織力量的整合和增強，能夠形成體制機制簡約、運行管理高效、多方協(xié)同治理的基層治理新格局，有效避免區(qū)縣邊界地帶“兩不管”或“多頭管”的行政管理冗余，促進轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的提質(zhì)增效。

第三，充分運用有為政府和有效市場相融合的區(qū)域發(fā)展機制。區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要市場基本要素體系和組織體系健全、市場法制體系和監(jiān)管體系秩序完善、社會信用體系與基礎(chǔ)設(shè)施良好的“強市場”，還需要區(qū)域政府通過投資、購買服務(wù)、增加公共服務(wù)和完善稅收等方式促進企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善，以行政區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)化和體制機制的完善，促進市場和政府的有機融合，推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

①賈俊雪、郭慶旺、寧靜：《財政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級財政解困》，《管理世界》2011年第1期；劉沖、喬坤元、周黎安：《行政分權(quán)與財政分權(quán)的不同效應(yīng)：來自中國縣域的經(jīng)驗證據(jù)》，《世界經(jīng)濟》2014年第10期。

②殷潔、羅小龍：《從撤縣設(shè)區(qū)到區(qū)界重組——我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的新趨勢》，《城市規(guī)劃》2013年第6期。

③王賢彬、聶海峰：《行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟增長》，《管理世界》2010年第4期。

④韓永輝、黃亮雄、舒元：《縣域行政區(qū)劃改革的績效分析——以“撤市設(shè)區(qū)”為切入點》，《經(jīng)濟學報》2014年第4期。

⑤唐為、王媛：《行政區(qū)劃調(diào)整與人口城市化：來自撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》2015年第9期。

⑥高玲玲、孫海鳴：《行政區(qū)劃調(diào)整如何影響區(qū)域經(jīng)濟增長——來自中國地級以上行政區(qū)劃調(diào)整的證據(jù)》，《經(jīng)濟體制改革》2015年第5期。

⑦李郇、徐現(xiàn)祥：《中國撤縣(市)設(shè)區(qū)對城市經(jīng)濟增長的影響分析》，《地理學報》2015年第8期。

⑧陳浩、孫斌棟：《城市區(qū)界重組的政策效應(yīng)評估——基于雙重差分法的實證分析》，《經(jīng)濟體制改革》2016年第5期。

⑨周黎安、陶婧：《官員晉升競爭與邊界效應(yīng):以省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展為例》，《金融研究》2011年第3期。

⑩朱建軍、張蕊：《經(jīng)濟增長、民生改善與地方官員晉升再考察——來自2000—2014年中國省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2016年第6期。