內(nèi)容提要 大變局時(shí)代的公共行政研究經(jīng)歷著深刻的范式轉(zhuǎn)換，復(fù)雜性理論是新公共行政研究的重要理論來(lái)源。復(fù)雜性包括情境復(fù)雜性、個(gè)體復(fù)雜性與集體復(fù)雜性，治理領(lǐng)域的復(fù)雜性管理是復(fù)雜性下公共行政研究的核心內(nèi)容。復(fù)雜性下的公共行政關(guān)注的主要問(wèn)題包括復(fù)雜系統(tǒng)、棘手問(wèn)題及其解決、行動(dòng)者集群、自組織涌現(xiàn)特征等。沿著復(fù)雜性理論，未來(lái)的公共行政研究應(yīng)秉持系統(tǒng)思維的觀念，重視知識(shí)協(xié)同的作用，使公共行政在大變局時(shí)代更具適應(yīng)新環(huán)境新問(wèn)題的能力。

問(wèn)題的提出

百年未有之大變局的突出特征是“變”。無(wú)論是傳統(tǒng)思想還是現(xiàn)代思維，普遍將“變”視為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。治理人類(lèi)社會(huì)的基本方法論也必然要承襲變動(dòng)的思維，尋找合理合意的技術(shù)、工具與方法。公共行政的實(shí)踐和研究亦復(fù)如是。公共行政實(shí)踐古已有之，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、科技等外部條件的組合變化之下，行政觀念、技術(shù)以及組織都在發(fā)生深刻變化。審視公共行政學(xué)說(shuō)史，從工業(yè)革命之前的早期管理思想到弗雷德里克·泰勒(Frederick Taylor)開(kāi)創(chuàng)的科學(xué)管理主義，再到“社會(huì)人時(shí)代”以及現(xiàn)代公共行政新思想，整個(gè)公共行政的知識(shí)譜系呈現(xiàn)出迷人的景致。①尤其是現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，公共行政范式變革的頻率更加頻繁，公共行政所要選擇的模式比以往更加開(kāi)放。就像治理(governance)這個(gè)概念產(chǎn)生的背景一樣，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，不同領(lǐng)域新環(huán)境新事物的發(fā)展加速了政府及其行政方式的根本性變革，“治理”取代了“管理”，成為公共行政理論與實(shí)踐的重要概念。②新近治理哲學(xué)“進(jìn)化治理理論”(evolutionary governance theory)同樣指出，“治理從不會(huì)沒(méi)有情境、沒(méi)有過(guò)去，以及沒(méi)有對(duì)未來(lái)的期望。它總是被情境化、總是在運(yùn)動(dòng)、總是在變化”。③

當(dāng)下，公共行政研究的一個(gè)主要熱點(diǎn)或者重要趨勢(shì)是“復(fù)雜性下的公共行政”，或者說(shuō)目前公共行政研究所嵌入的一個(gè)大背景是“復(fù)雜性”(complexity)。復(fù)雜性下公共行政研究的知識(shí)背景是復(fù)雜系統(tǒng)理論(complex system theory)或復(fù)雜性理論(complexity theory)與社會(huì)科學(xué)相結(jié)合的趨勢(shì)，公共行政的一些核心概念——例如行動(dòng)者、政策過(guò)程、決策、權(quán)力等——都被納入復(fù)雜性的框架下加以分析。復(fù)雜系統(tǒng)理論與社會(huì)科學(xué)相結(jié)合的先行學(xué)科應(yīng)屬社會(huì)學(xué)，帕森斯(Talcott Parsons)、盧曼(Niklas Luhmann)、貝爾(Daniel Bell)等社會(huì)學(xué)家都對(duì)這種理論推崇備至，公共行政對(duì)復(fù)雜性理論同樣給予高度關(guān)注。④尤其是當(dāng)下的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，更讓公共行政研究者們強(qiáng)化了復(fù)雜性理論的研究，因?yàn)楣残l(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了新的治理挑戰(zhàn)，公共行政理論與實(shí)踐不得不再次走向自我調(diào)適與變革，去適應(yīng)新的外部環(huán)境。⑤故而，在這個(gè)大變局以及充滿(mǎn)不確定的時(shí)代，復(fù)雜性下的公共行政研究具有顯著的意義。⑥審視國(guó)內(nèi)學(xué)界，以復(fù)雜性理論切入的公共行政研究雖然產(chǎn)出了一定的成果，但是整體上仍未形成一個(gè)清晰的研究脈絡(luò)和豐富的研究譜系，對(duì)于復(fù)雜性理論和公共行政的契合性闡釋還有待進(jìn)一步深入。有鑒于此，本文的核心研究議題是分析復(fù)雜性理論視域下公共行政研究的基本內(nèi)容，從“復(fù)雜性”的概念入手闡釋公共行政在復(fù)雜性理論中所聚焦的基本問(wèn)題、關(guān)注的基本對(duì)象，并展望大變局時(shí)代公共行政未來(lái)的研究要旨。

何謂“復(fù)雜性”：理解復(fù)雜性下公共行政的基本前提

作為一個(gè)理論視角抑或分析框架，“復(fù)雜性”錨定了新公共行政研究的基本范圍與核心問(wèn)題。然而，就概念本身來(lái)說(shuō)，復(fù)雜性是一個(gè)較為“復(fù)雜”的概念。倘若不能理解何謂復(fù)雜性，就很難清晰把握復(fù)雜性下公共行政研究的主旨內(nèi)容。

當(dāng)下的治理研究大多將復(fù)雜性視為一個(gè)重要的背景或者特征。例如我們常見(jiàn)的“國(guó)家治理的復(fù)雜性”“地方治理的復(fù)雜性”等等，但復(fù)雜性究竟指代何種意義，很多研究并未給出清晰的說(shuō)明。例如分析公共治理復(fù)雜性轉(zhuǎn)向的文章指出，國(guó)家治理中，中國(guó)的公共治理所面對(duì)的往往并非單一的社會(huì)問(wèn)題，而是不得不同時(shí)面對(duì)眾多問(wèn)題共同治理的復(fù)雜局面。⑦應(yīng)該說(shuō)，在“復(fù)雜”或者“困難”(difficulty)的意義上去使用復(fù)雜性概念，雖然能夠捕捉到復(fù)雜性理論的部分內(nèi)容，但是如果僅僅從“復(fù)雜”的字面意義來(lái)理解復(fù)雜性，則會(huì)壓縮復(fù)雜性本身所傳達(dá)的信息。作為一項(xiàng)學(xué)術(shù)研究，我們還需要追問(wèn)：如果我們將復(fù)雜性理解為一種狀態(tài)，那么何種狀態(tài)可以稱(chēng)為“復(fù)雜”？

學(xué)術(shù)界仍未取得關(guān)于復(fù)雜性?xún)?nèi)涵的共識(shí)。前文提到，復(fù)雜性這個(gè)概念源自復(fù)雜性理論。追本溯源，復(fù)雜性理論的產(chǎn)生是對(duì)牛頓經(jīng)典理論的一次徹底反思。牛頓經(jīng)典理論認(rèn)為，任何系統(tǒng)的各個(gè)部分都可以被獨(dú)立地理解，不同部分之間的相互關(guān)系可以被預(yù)測(cè)，整體與部分呈現(xiàn)出加總的關(guān)系。簡(jiǎn)言之，“整體等于部分之和”是復(fù)雜性理論出現(xiàn)之前占據(jù)支配性地位的思維方式。然而，這種思維方式被自然世界以及社會(huì)世界的真實(shí)情境打破了。⑧復(fù)雜性思維認(rèn)為，萬(wàn)事萬(wàn)物的變化是“眾緣和合”的結(jié)果，不同要素之間的互動(dòng)關(guān)系遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的想象，系統(tǒng)內(nèi)部不同要素的互動(dòng)是遞歸的(recursive)、非線性的(non-linear)，并且不同要素之間也呈非線性的相互適應(yīng)關(guān)系，這些互動(dòng)創(chuàng)造了大量的偶然性(contingency)和不確定性(uncertainty)?！罢w等于部分之和”的假定失去了現(xiàn)實(shí)的根基。⑨不過(guò)，在達(dá)成這一共識(shí)之后，新的問(wèn)題也隨即產(chǎn)生——我們?nèi)绾瘟私庖粋€(gè)事物或者過(guò)程要比其他事物或者過(guò)程更復(fù)雜？正如凱文·凱利(Kevin Kelly)在其名著《失控》(OutofControl)中舉例道，黃瓜比凱迪拉克更復(fù)雜嗎？草地較之哺乳動(dòng)物的大腦更復(fù)雜嗎？⑩

這個(gè)問(wèn)題所指涉的核心是如何區(qū)分(distinguish)復(fù)雜性。簡(jiǎn)要地說(shuō)，當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到一個(gè)事物或系統(tǒng)內(nèi)部諸要素是相互聯(lián)系的，就可以認(rèn)為這個(gè)事物或系統(tǒng)是復(fù)雜的。在控制論中，測(cè)量復(fù)雜性以“多樣性”(variety)來(lái)表示。為解決區(qū)分的問(wèn)題，一些研究提出將復(fù)雜性置于三個(gè)方面加以討論，分別為情境(situational)、個(gè)體(individual)與集體(collective)，這三種不同復(fù)雜性的區(qū)分基本上涵蓋了當(dāng)下復(fù)雜性研究的概要。為了清晰說(shuō)明不同種類(lèi)復(fù)雜性的內(nèi)容與判斷標(biāo)準(zhǔn)，本文用表格的方式對(duì)比加以呈現(xiàn)(見(jiàn)表1)。

復(fù)雜性研究的實(shí)踐在于測(cè)量復(fù)雜性以及管理復(fù)雜性(managing complexity或complexity management)。所謂復(fù)雜性管理，就是一個(gè)系統(tǒng)通過(guò)各種手段來(lái)應(yīng)對(duì)其所面對(duì)的復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對(duì)其周遭復(fù)雜性的有效控制，目的是保證系統(tǒng)的穩(wěn)定。借鑒成思危教授的解釋?zhuān)到y(tǒng)具有了解其所處的環(huán)境，預(yù)測(cè)其變化，并按預(yù)定的目標(biāo)采取行動(dòng)的能力。復(fù)雜性管理來(lái)自系統(tǒng)論與控制論中的“阿什比法則”(Ashby’s Law)。阿什比(W. R. Ashby)曾提出“多樣性破壞多樣性”(variety can destroy variety)的原則，即管理系統(tǒng)的復(fù)雜性需要與管理對(duì)象系統(tǒng)的復(fù)雜性相適應(yīng)，這是系統(tǒng)穩(wěn)定的核心要求。之后，著名系統(tǒng)理論家貝爾(Anthony Stafford Beer)認(rèn)為，系統(tǒng)的外部環(huán)境復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了系統(tǒng)的能力，在系統(tǒng)與對(duì)象的互動(dòng)過(guò)程中，需要通過(guò)系統(tǒng)能力的“放大”(amplification)與對(duì)象復(fù)雜性的“衰減”(attenuation)來(lái)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)復(fù)雜性與對(duì)象復(fù)雜性的相互適應(yīng)。所謂衰減，指的是通過(guò)一定的操作將環(huán)境的多樣性控制在系統(tǒng)能夠處理的范圍內(nèi)；放大指的是借由一定的機(jī)制來(lái)提升系統(tǒng)處理復(fù)雜性的能力。貝爾的觀點(diǎn)事實(shí)上強(qiáng)調(diào)了集體復(fù)雜性的重要性，同時(shí)修正了“阿什比法則”，提出了“多樣性吸收多樣性”(variety absorbs variety)的原則。從中我們可以明確復(fù)雜性理論的一個(gè)重要原則，即“整體功能大于部分之和”。

表1 三種復(fù)雜性的區(qū)分

遵循著復(fù)雜性理論的思路與框架，復(fù)雜性下的公共行政研究本質(zhì)上就是探討公共治理領(lǐng)域的復(fù)雜性管理。回歸到公共治理領(lǐng)域，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性使社會(huì)衍生出一系列新特點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)與傳統(tǒng)社會(huì)大相徑庭，生活世界中角色、團(tuán)體、組織和機(jī)構(gòu)的數(shù)量也呈幾何式增長(zhǎng)，不同主體之間的差異化程度越來(lái)越高，在各種溝通越發(fā)頻繁的事實(shí)下，不同主體相互依賴(lài)的程度也與日俱增。同樣，社會(huì)也面臨著貧困、失業(yè)、腐敗、通脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)活力、污染、能源、金融等諸多方面的問(wèn)題，各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件頻發(fā)。在這個(gè)意義上，治理面對(duì)的宏觀外部環(huán)境就是充滿(mǎn)復(fù)雜性的社會(huì)，因此才有了“復(fù)雜性治理”之類(lèi)的概念與研究。復(fù)雜性理論與公共行政相結(jié)合的研究開(kāi)始走進(jìn)學(xué)術(shù)界的視野，構(gòu)成了公共行政新的研究范式。

將“復(fù)雜性”帶入公共行政：公共行政研究的新特征

美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義中的系統(tǒng)方法不僅影響了社會(huì)學(xué)，也改變了社會(huì)科學(xué)其他學(xué)科的認(rèn)知與分析模式。此后，戴維·伊斯頓(David Easton)的《政治生活的系統(tǒng)分析》開(kāi)啟了政治學(xué)和公共行政領(lǐng)域的控制論(cybernetic)觀念，衍生出了兩種公共行政研究思路：第一，人們?cè)桨l(fā)注意到，政策是在多元參與者的環(huán)境下制定并實(shí)施的，這種思路被稱(chēng)為“行動(dòng)者集群(actor constellation)的結(jié)構(gòu)線(structural line)”；第二，參與者對(duì)于政策現(xiàn)實(shí)的理解是多樣的，很難找到一種完全統(tǒng)一或者具有共識(shí)的理解，這種思路被稱(chēng)為“行動(dòng)者集群的認(rèn)識(shí)線(epistemic line)”。這兩種齊頭并進(jìn)的思路啟發(fā)并拓展了人們對(duì)公共行政現(xiàn)象復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)。

不過(guò)，復(fù)雜性視域下的公共行政研究并不純粹是復(fù)雜性理論引入公共行政之后才誕生的。包括林德布洛姆(C. E. Lindblom)以及西蒙(Herbert A. Simon)在內(nèi)的公共行政學(xué)家很早就批評(píng)過(guò)傳統(tǒng)的公共行政研究范式。例如，西蒙以“行政人”(administrative man)批評(píng)理性人假設(shè)，其核心就是不滿(mǎn)于理性人假設(shè)過(guò)于簡(jiǎn)化了公共選擇的復(fù)雜性。林德布洛姆也同樣認(rèn)為，沒(méi)有決策者能夠采用理性-全面(rational-comprehensive)的方法來(lái)應(yīng)對(duì)真正復(fù)雜的問(wèn)題。故而，林德布洛姆強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)該倡導(dǎo)一種“摸索前進(jìn)”(muddling through)的科學(xué)。復(fù)雜性理論對(duì)解釋人類(lèi)與社會(huì)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)使得公共行政研究正式開(kāi)啟了復(fù)雜性轉(zhuǎn)向。在復(fù)雜性理論的術(shù)語(yǔ)中，公共政策被界定為“一個(gè)涌現(xiàn)的(emergent)、自組織的(self-organizational)以及動(dòng)態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)(dynamic complex system)。這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的參與者之間的關(guān)系是非線性的，這個(gè)系統(tǒng)與它的要素之間以及同其他系統(tǒng)之間的關(guān)系是共同進(jìn)化的(coevolutionary)”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，復(fù)雜性理論走進(jìn)公共行政是一個(gè)過(guò)程：第一是復(fù)雜性概念的引入；第二是復(fù)雜性理論對(duì)公共行政現(xiàn)象的解釋。結(jié)合復(fù)雜性理論中的關(guān)鍵詞，復(fù)雜性下的公共行政研究主要包含如下內(nèi)容。

(一)以“復(fù)雜系統(tǒng)”的特征審視公共行政的整體與過(guò)程

復(fù)雜系統(tǒng)是復(fù)雜性理論中的核心概念之一，但是對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)概念的理解各有不同。按照貝塔朗菲(Ludwig Von Bertalanffy)的定義，系統(tǒng)可以定義為相互作用著的若干要素的復(fù)合體。那么，什么又是“復(fù)雜系統(tǒng)”？在定義復(fù)雜系統(tǒng)(complex system)之前，一些文獻(xiàn)區(qū)分了英文中指代“復(fù)雜”的兩個(gè)單詞之間的差別，即complex與complicated。學(xué)者指出，complicated system是“簡(jiǎn)單系統(tǒng)的系統(tǒng)”(system of simple systems)，其內(nèi)在要素間的關(guān)系是松散的、線性的。complicated system的直觀例子是道路交通圖。而complex system則指不同組件、簡(jiǎn)單系統(tǒng)以及complicated system之間的組合，其內(nèi)在關(guān)系是非線性的、互動(dòng)的。complex system直觀的例子是包括道路以及各個(gè)要素、各種服務(wù)設(shè)施全覆蓋的地理信息系統(tǒng)圖。這種區(qū)分的意義雖然受到了一些研究者的質(zhì)疑，但是厘清復(fù)雜系統(tǒng)的基本概念，有助于凸顯出復(fù)雜系統(tǒng)本身的特征，即內(nèi)部的非線性以及動(dòng)態(tài)性關(guān)系，這種復(fù)合型特征被概括為非線性動(dòng)力學(xué)(Non-linear Dynamics)。

一如前文指出，早期系統(tǒng)理論在公共行政中最著名的運(yùn)用是伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》。然而一些批評(píng)指出，這些系統(tǒng)模型往往是靜態(tài)的，并不關(guān)注動(dòng)力學(xué)，因此在一定程度上缺失了復(fù)雜性理論的影子，這種模型已經(jīng)很難解釋當(dāng)下復(fù)雜的公共行政問(wèn)題。在現(xiàn)有的公共行政研究中，公共行政是一個(gè)由社會(huì)建構(gòu)的組織與個(gè)人組成的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)(complex social system)，其制度與過(guò)程——包括治理本身、治理體系等——也都是復(fù)雜系統(tǒng)。除此之外，治理所嵌入的環(huán)境以及對(duì)象也同樣是復(fù)雜系統(tǒng)。例如，系統(tǒng)論視角下的政府治理就是通過(guò)政府系統(tǒng)內(nèi)部要素的更新重組以及和外界環(huán)境的交互溝通，在國(guó)家治理藍(lán)圖的牽引下實(shí)現(xiàn)自身以及治理過(guò)程的再造與演進(jìn)。復(fù)雜性下的公共行政對(duì)新公共管理(New Public Management)中的因果論、還原論、決定論等思維方式持有嚴(yán)格的批評(píng)態(tài)度。所謂“非線性”，指的是結(jié)果和原因之間并無(wú)固定的比例關(guān)系。非線性動(dòng)力學(xué)存在于諸多社會(huì)科學(xué)理論之中，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部和外部各要素之間以非線性的方式相互連接與相互作用，在一定時(shí)間閾值中會(huì)產(chǎn)生意想不到的結(jié)果。復(fù)雜性理論中的非線性動(dòng)力學(xué)旨在解釋如何在要素與系統(tǒng)的非線性關(guān)系和相互作用中保證系統(tǒng)的穩(wěn)定性。在公共行政研究中，政策過(guò)程(policy process)分析、網(wǎng)絡(luò)治理(network governance)研究、風(fēng)險(xiǎn)治理(risk governance)研究都說(shuō)明了治理作為復(fù)雜系統(tǒng)的特征。例如，縱向治理體系中自上而下的政策偏移、網(wǎng)絡(luò)治理中不同行動(dòng)者相互依賴(lài)的關(guān)系及其穩(wěn)定性、治理問(wèn)題的復(fù)雜特征等等。在公共行政領(lǐng)域，治理中的任何一個(gè)要素或者環(huán)節(jié)都可能會(huì)對(duì)整個(gè)治理系統(tǒng)或者過(guò)程造成不可預(yù)知的影響，其中涉及的重要原則包括“一個(gè)看似瑣碎的事件可能會(huì)在時(shí)間與空間上發(fā)生遠(yuǎn)離它的變化”?！爸卫磉^(guò)程往往會(huì)偏移最初的期望”，“治理過(guò)程的內(nèi)容與方向受制于內(nèi)在以及外在于治理過(guò)程的目標(biāo)與行動(dòng)者的影響”。

(二)棘手問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)之道

最為直白地看，復(fù)雜性下的公共行政所聚焦的主要問(wèn)題是如何應(yīng)對(duì)“棘手問(wèn)題”(wicked problem)。作為公共行政中的“燙手山芋”，棘手問(wèn)題凸顯了公共事務(wù)的復(fù)雜特征。區(qū)別于工業(yè)社會(huì)早期的那種穩(wěn)定、機(jī)械的行政生態(tài)，當(dāng)下的公共行政事務(wù)愈發(fā)體現(xiàn)出不確定、復(fù)雜性、模糊性。按照蓋伊·彼得斯(Guy Peters)的總結(jié)，棘手問(wèn)題具有10個(gè)特征：(1)棘手問(wèn)題很難被界定，缺少清晰的框架(formulation)；(2)棘手問(wèn)題沒(méi)有停止規(guī)則(stopping rule)；(3)棘手問(wèn)題的解決方案只有好壞、沒(méi)有對(duì)錯(cuò)；(4)棘手問(wèn)題的解決方案沒(méi)有即時(shí)或者最終的試驗(yàn)；(5)所有嘗試性的解決方案可能都不可逆；(6)每個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有清楚的解決措施，甚至連一整套的可能方案都沒(méi)有；(7)每個(gè)棘手問(wèn)題都是獨(dú)特的；(8)每個(gè)棘手問(wèn)題可能都是其他問(wèn)題的表征(symptom)；(9)棘手問(wèn)題存在多種解釋?zhuān)?10)籌劃者(planner)不能犯錯(cuò)。

正因?yàn)榧謫?wèn)題本身的復(fù)雜性，棘手問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方案也必然遵循著“多樣性吸收多樣性”的原則——“棘手問(wèn)題需要‘棘手’的解決方案”(Wick problems require wicked solutions)。在此意義上，復(fù)雜性理論是解決棘手問(wèn)題的重要知識(shí)來(lái)源?，F(xiàn)代公共治理的很多問(wèn)題都是典型的棘手問(wèn)題，例如環(huán)境治理問(wèn)題以及當(dāng)下我們經(jīng)歷的新冠肺炎疫情防控問(wèn)題。對(duì)于疫情防控來(lái)說(shuō)，單一的、僵化的措施難以妥善地處理疫情，所以必須要依靠公共衛(wèi)生以及公共行政等多元知識(shí)的組合。因此，在應(yīng)對(duì)各類(lèi)棘手問(wèn)題時(shí)，“跨學(xué)科的想象”(transdisciplinary imagination)尤為重要，這一思路正是利用不同知識(shí)之間組合的復(fù)雜性來(lái)應(yīng)對(duì)棘手問(wèn)題中的復(fù)雜性。按照前文闡述的復(fù)雜性“三分法”，棘手問(wèn)題的應(yīng)對(duì)正是個(gè)體復(fù)雜性協(xié)同為集體復(fù)雜性以應(yīng)對(duì)情境復(fù)雜性的過(guò)程。在棘手問(wèn)題的非線性動(dòng)力學(xué)中，復(fù)雜性理論提供了諸多應(yīng)對(duì)框架，例如強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程隨時(shí)根據(jù)問(wèn)題與環(huán)境變化加以調(diào)整的適應(yīng)性管理(adaptive management)，以及注重小規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段詳細(xì)治理內(nèi)容，倡導(dǎo)積極變革的“小勝利框架”(small wins framework)等等。

(三)行動(dòng)者集群、自組織與涌現(xiàn)特征

自組織(self-organization)是復(fù)雜系統(tǒng)的另一重要特征，同時(shí)也是一個(gè)比較含糊的概念。復(fù)雜性理論強(qiáng)調(diào)，系統(tǒng)受控于一種自發(fā)秩序(spontaneous order)，在系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互作用中，涌現(xiàn)特征(emergent property)得以顯示。復(fù)雜性理論中的自組織可以用來(lái)指代某種狀態(tài)，即系統(tǒng)中發(fā)生的事件和行為不需要外部力量驅(qū)動(dòng)。換言之，集體復(fù)雜性的彰顯并不是有意設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是要素之間“自組織”的作用，在這種作用下，一些未知的、不可預(yù)測(cè)的功能便“涌現(xiàn)”出來(lái)。就其價(jià)值而言，自組織能夠推動(dòng)系統(tǒng)發(fā)展或者改變系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的結(jié)構(gòu)，從而自發(fā)、適應(yīng)性地應(yīng)對(duì)或者改變系統(tǒng)所處的環(huán)境。

在公共行政理論和實(shí)踐中，自組織與涌現(xiàn)特征為分析制度設(shè)計(jì)與變革、治理結(jié)構(gòu)與模式提供了重要的思維方法?，F(xiàn)代治理中的行動(dòng)者是多元的，包括政黨、政府、各類(lèi)團(tuán)體與社會(huì)組織、公民個(gè)人等等。這些行動(dòng)者既是制度的實(shí)踐者與政策的執(zhí)行者，同時(shí)也是制度與政策的變革者。不同類(lèi)型的行動(dòng)者構(gòu)成了一個(gè)“集群”(constellation)，本質(zhì)上也是一個(gè)系統(tǒng)。行動(dòng)者集群概念的出現(xiàn)，反映出公共行政逐步突破理性選擇的框架，開(kāi)始關(guān)注行動(dòng)者本身對(duì)制度以及政策過(guò)程的影響。尤其在民主社會(huì)中，多元行動(dòng)者對(duì)制度和政策的影響將更加復(fù)雜。面對(duì)復(fù)雜的治理情境和治理問(wèn)題，行動(dòng)者集群難以預(yù)測(cè)或者提前設(shè)計(jì)好所有的政策內(nèi)容或者備選方案，更多是在外部系統(tǒng)的非線性動(dòng)力學(xué)中調(diào)整行動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)內(nèi)容。因此，應(yīng)對(duì)不確定環(huán)境中的治理問(wèn)題，更需要行動(dòng)者集群以自組織的方式來(lái)行動(dòng)。需要指出的是，自組織的思維方式和行動(dòng)方式與公共行政中的等級(jí)權(quán)威存在著一定程度的張力，自組織可能會(huì)挑戰(zhàn)現(xiàn)有的制度模式與組織秩序，進(jìn)而會(huì)造成“無(wú)序”。不過(guò)在公共行政實(shí)踐中，外部擾動(dòng)(disturbance)情境下的自組織往往會(huì)涌現(xiàn)出良好的治理功能，從而賦予治理以“韌性”(resilience)。例如，在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理中，社區(qū)層面的多元主體在外部情境變化之下自發(fā)形成的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)能夠較好地適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)治理的需求，通過(guò)“個(gè)體復(fù)雜性”協(xié)同為功能互補(bǔ)的“集體復(fù)雜性”，分擔(dān)了單一主體所面對(duì)的治理成本，降低了治理負(fù)荷，提升了治理的效能，這即為“整體功能大于部分之和”。由此可見(jiàn)，外部擾動(dòng)之下自組織的無(wú)序最終會(huì)歸于有序，并且為治理提供了新的方案與機(jī)制。

何種研究：大變局中公共行政研究展望

公共行政具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向與實(shí)踐導(dǎo)向。復(fù)雜性理論和公共行政相結(jié)合的趨勢(shì)昭示著，在當(dāng)下這個(gè)充滿(mǎn)復(fù)雜性以及棘手問(wèn)題的時(shí)代，公共行政亟須自我變革，以此推動(dòng)治理的變革與社會(huì)的繁榮?；诖?，公共行政研究要重視系統(tǒng)思維的作用與知識(shí)協(xié)同的價(jià)值，讓公共行政具有契合于大變局時(shí)代新問(wèn)題、新情境的適應(yīng)性。

(一)系統(tǒng)思維中的公共行政研究

時(shí)代的發(fā)展將社會(huì)分化為不同的系統(tǒng)，使得公共行政研究與實(shí)踐更為復(fù)雜和精細(xì)。正如前文指出，公共行政所應(yīng)對(duì)的各種問(wèn)題呈現(xiàn)出一種非線性、開(kāi)放性、系統(tǒng)性、涌現(xiàn)性等特征。例如，傳統(tǒng)的公共行政關(guān)注制度或者機(jī)制中的穩(wěn)定要素，以韋伯式的視角分析組織結(jié)構(gòu)。但是現(xiàn)代公共行政的復(fù)雜性特征表明，這種正式的、具有穩(wěn)定性的行政結(jié)構(gòu)與行政機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始被自組織、彈性結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)所取代。很多問(wèn)題并不是顯性的，而是潛在的；很多問(wèn)題的演進(jìn)也不是按照特定的過(guò)程，而是受到外在各種因素的影響。全面深化改革同樣如此，正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“改革開(kāi)放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)”；“要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開(kāi)放引向深入”。由此，系統(tǒng)思維是國(guó)家治理的重要方法論，不掌握系統(tǒng)思維，就難以洞悉治理的復(fù)雜性，也就難以設(shè)計(jì)并實(shí)施可行的治理方案，難以選取合意的治理工具，進(jìn)而牽一發(fā)而動(dòng)全身地影響改革大局。

系統(tǒng)思維下的公共行政要在復(fù)雜性管理的思路中尋求“簡(jiǎn)約治理”的邏輯，正如林德布洛姆的觀點(diǎn)，當(dāng)下公共行政的基本原則就是在復(fù)雜的世界中尋求一種簡(jiǎn)化(simplify)的治理模式。簡(jiǎn)約并不代表簡(jiǎn)單，簡(jiǎn)約是一種能夠清晰識(shí)別并處理復(fù)雜性的技術(shù)，也就是貝爾提到的復(fù)雜性衰減。在這個(gè)意義上，“簡(jiǎn)約治理”是超大國(guó)家治理或者大規(guī)模、高度復(fù)雜治理的重要模式。從詞源角度看，簡(jiǎn)約治理一開(kāi)始是學(xué)術(shù)界對(duì)帝制時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的一種解讀。但是現(xiàn)代社會(huì)同樣需要簡(jiǎn)約治理。殊途同歸，傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)簡(jiǎn)約治理的核心要義都是通過(guò)相應(yīng)的制度安排來(lái)簡(jiǎn)化治理過(guò)程，使多元主體分擔(dān)治理成本，進(jìn)而提升治理效能。以現(xiàn)代社會(huì)的政府治理為例，簡(jiǎn)約治理就是依據(jù)事務(wù)的不同屬性以化約具體的治理對(duì)象，是一種“折疊”的策略。在復(fù)雜性簡(jiǎn)化的同時(shí)，也要提升治理手段的復(fù)雜性以從相對(duì)的角度“簡(jiǎn)化”復(fù)雜的治理對(duì)象。當(dāng)下倡導(dǎo)的協(xié)同治理概念，就是以協(xié)同學(xué)為理論來(lái)源，強(qiáng)調(diào)通過(guò)治理主體與治理工具之間的有機(jī)協(xié)同與相互整合以涌現(xiàn)出新功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的有效治理。理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)在《協(xié)同學(xué)》中指出，所有的生命過(guò)程與人類(lèi)和自然的共存都是密切配合的系統(tǒng)，系統(tǒng)的復(fù)雜性、環(huán)境的復(fù)雜性與認(rèn)知的復(fù)雜性要求子系統(tǒng)之間協(xié)作以產(chǎn)生有序的結(jié)構(gòu)和反應(yīng)，使系統(tǒng)涌現(xiàn)出新的功能。

系統(tǒng)思維同時(shí)要求一種“適應(yīng)性治理”(adaptive governance)的觀念。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(complex adaptive system)理論描述了復(fù)雜性生成與進(jìn)化的過(guò)程：主體對(duì)外來(lái)的刺激(包括來(lái)自環(huán)境的和不同主體相互之間的)做出反應(yīng)，并在自身內(nèi)部建立一種模式，它從系統(tǒng)得到反饋后，調(diào)整它的模式和規(guī)則，如此反復(fù)不斷地試探和適應(yīng)。在這一理論的啟示下，適應(yīng)性治理的概念應(yīng)運(yùn)而生。治理是不同主體分享權(quán)力和做出決定的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。治理復(fù)雜的、變化的情境或?qū)ο笠蟛煌黧w所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)與過(guò)程也是復(fù)雜的和變動(dòng)的，從而才能適應(yīng)治理的實(shí)際需求。故而，適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)的作用，以實(shí)現(xiàn)自組織的功能涌現(xiàn)。與此同時(shí)，適應(yīng)性治理也為我們提供了一種思維方式，要求我們以進(jìn)化的視角、非線性的思維審視公共行政所嵌入的外部環(huán)境。這意味著，我們不僅要以發(fā)展的眼光來(lái)看待外部世界，也要時(shí)刻防備發(fā)展中不同要素相互組合與影響過(guò)程中所涌現(xiàn)出來(lái)的新問(wèn)題。進(jìn)化治理理論認(rèn)為，社會(huì)中不存在完全穩(wěn)定的秩序，也不存在始終完美、合法與穩(wěn)定的治理模式。復(fù)雜社會(huì)的一切都是變動(dòng)不居的，而且這種變動(dòng)并不是按照哈耶克(Friedrich A. Hayek)所指的“自然秩序”來(lái)運(yùn)作。這表明，社會(huì)動(dòng)力學(xué)也受到了復(fù)雜性的干擾，在社會(huì)內(nèi)部不同系統(tǒng)的相互作用下產(chǎn)生我們難以預(yù)知的結(jié)果。固化的行政模式可能會(huì)產(chǎn)生行政行為的路徑依賴(lài)，為了使治理更具效能，就要打破治理中的思維慣性，結(jié)合治理情境中諸要素之間的關(guān)系，充分權(quán)衡未來(lái)的各種可能性。

(二)知識(shí)協(xié)同中的公共行政研究

復(fù)雜社會(huì)極其重視知識(shí)的力量。工業(yè)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)證明，人類(lèi)生活和活動(dòng)的一切形式和一切方面都有知識(shí)的介入，而且知識(shí)也發(fā)揮了巨大作用。棘手問(wèn)題的一個(gè)突出特征就是“知識(shí)復(fù)合性”，即某一問(wèn)題內(nèi)部所關(guān)涉的知識(shí)呈現(xiàn)出鮮明的跨學(xué)科特征。以風(fēng)險(xiǎn)為例，人類(lèi)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋自然、政治、社會(huì)、文化、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，并且任何一個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都不是封閉的，而是以某一領(lǐng)域?yàn)樵c(diǎn)，橫跨多個(gè)領(lǐng)域。“風(fēng)險(xiǎn)的棘手之處就在于風(fēng)險(xiǎn)概念的跨學(xué)科(transdisciplinary)特征：不同學(xué)科需要就一個(gè)共同的方法和研究議程達(dá)成一致”。由此可見(jiàn)，一種領(lǐng)域的知識(shí)已經(jīng)難以解決現(xiàn)代社會(huì)的棘手問(wèn)題，知識(shí)之間的協(xié)同與學(xué)科之間的合作成為必然趨勢(shì)。

公共行政研究應(yīng)繼續(xù)順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的基本特征與發(fā)展趨勢(shì)，以現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題為導(dǎo)向構(gòu)建以公共行政為中軸的知識(shí)協(xié)同體系，打造具有問(wèn)題契合性與環(huán)境適應(yīng)性的公共行政研究，提升公共部門(mén)應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)的效率和效能。雖然威爾遜(Woodrow Wilson)的《行政研究》(TheStudyofAdministration)標(biāo)志著公共行政成為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科，但關(guān)于公共行政是否僅僅代表一個(gè)學(xué)科的討論始終存在，理論界與實(shí)務(wù)界所關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題就是“單一學(xué)科特征的公共行政能否培養(yǎng)出正確(right)的人？”。因此，公共行政研究與教育所關(guān)注的一個(gè)新問(wèn)題在于明確公共行政背后的學(xué)科特征。一些學(xué)者曾撰文辨析，公共行政究竟是“多學(xué)科的”(multidisciplinary)、“交叉學(xué)科的”(inter-disciplinary)還是“跨學(xué)科的”(transdisciplinary)。眾所周知，公共行政關(guān)注的核心問(wèn)題是“政府如何進(jìn)行行政管理”(How government are administered)，以這一核心問(wèn)題為原點(diǎn)，公共行政可以牽涉到的學(xué)科至少包括：(1)政治學(xué)：人如何管理自己；(2)經(jīng)濟(jì)學(xué)：人如何生活；(3)法學(xué)：人類(lèi)的法律；(4)心理學(xué)：人如何學(xué)習(xí)與思考；(5)社會(huì)學(xué)：人與制度以及人與人的關(guān)系；(6)地理學(xué)：人與其生存的環(huán)境；(7)犯罪學(xué)：“社會(huì)疾病”的預(yù)防與矯正；(8)人類(lèi)學(xué)：人類(lèi)如何生存與行動(dòng)；(9)歷史學(xué)：人類(lèi)的歷史；(10)教育學(xué)：人類(lèi)學(xué)習(xí)的組織與實(shí)踐；(11)哲學(xué)：人類(lèi)的信念；(12)宗教學(xué)：人類(lèi)的信仰。學(xué)者們根據(jù)公共行政的基本任務(wù)、公共問(wèn)題的復(fù)雜性等客觀內(nèi)容，提出了公共行政的“多學(xué)科”特征，即公共行政是一個(gè)由多學(xué)科組成的學(xué)科體系，公共行政議程需要不同知識(shí)背景與專(zhuān)業(yè)技藝的專(zhuān)家之間的協(xié)同合作等。

公共行政實(shí)踐同樣證明了狹窄視角與學(xué)科局限為解決公共問(wèn)題帶來(lái)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。有效的治理在于尋求一種“循證決策”(evidence-based decision-making)模式，但循證決策“知易行難”，因?yàn)閺?fù)雜環(huán)境中的非線性關(guān)系讓決策者很難預(yù)測(cè)事物的發(fā)展規(guī)律以及提取有用的決策信息，決策中的單一行政思維與固化的行為模式使得決策內(nèi)容和治理需求并不契合。這種問(wèn)題在風(fēng)險(xiǎn)治理中屢見(jiàn)不鮮。如何在復(fù)雜的環(huán)境中提取有用的治理信息，制定與治理需求相契合的公共政策，是循證決策關(guān)注的核心議題之一。習(xí)近平總書(shū)記指出，“信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)”?！笆裁词怯行У牟攀侵匾摹?What matters is what works)已經(jīng)成為新時(shí)代的決策哲學(xué)。為了解決治理中的信息問(wèn)題，公共行政的知識(shí)協(xié)同為構(gòu)建精準(zhǔn)的國(guó)家治理信息依據(jù)提供了啟示。第一，有效治理的前提之一是對(duì)治理復(fù)雜性的清楚區(qū)分，把握其背后的知識(shí)構(gòu)成。治理的環(huán)境是復(fù)雜的、混沌的，治理中的各個(gè)要素都在相互作用，在知識(shí)協(xié)同中，治理主體才能夠深入了解治理所嵌入的環(huán)境，才能在復(fù)雜性密布的混沌中尋找到秩序的存在。第二，知識(shí)協(xié)同構(gòu)成的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)是適應(yīng)性治理的知識(shí)支撐。治理是一個(gè)過(guò)程，這意味著治理過(guò)程中知識(shí)更新與再行動(dòng)的可能性，故而治理過(guò)程中的知識(shí)協(xié)同也需要伴隨“學(xué)習(xí)”的過(guò)程。不同領(lǐng)域的知識(shí)主體在治理過(guò)程中不斷監(jiān)控政策執(zhí)行的過(guò)程，反思政策流程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并更新治理所需要的知識(shí)，進(jìn)而在相互協(xié)同中涌現(xiàn)出新的功能，以適應(yīng)和回應(yīng)治理過(guò)程中產(chǎn)生的新問(wèn)題。借鑒奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)的觀點(diǎn)，雖然證據(jù)(evidence)和理論在治理過(guò)程中至關(guān)重要，但是我們不能忽視對(duì)政策過(guò)程的持續(xù)性監(jiān)控、評(píng)估與調(diào)整。

結(jié) 語(yǔ)

復(fù)雜性理論為公共行政研究的范式變革提供了有益的理論補(bǔ)充與方法論指導(dǎo)，讓公共行政在百年未有之大變局中更具適應(yīng)性，能夠更好地回應(yīng)外部環(huán)境的深刻變遷以及復(fù)雜多變的治理需求。1984年，圣塔菲研究所(Santa Fe Institute)的成立預(yù)示著復(fù)雜性理論研究步入了新的階段，復(fù)雜性理論的重要性日益凸顯，同時(shí)為社會(huì)科學(xué)研究帶來(lái)了新的動(dòng)力。面對(duì)人類(lèi)社會(huì)涌現(xiàn)出的各類(lèi)問(wèn)題，治理亟須通過(guò)更加系統(tǒng)的思維、復(fù)雜的設(shè)計(jì)、精巧的工具來(lái)打通不同層次、不同領(lǐng)域，構(gòu)建簡(jiǎn)約的、動(dòng)態(tài)的邏輯。質(zhì)言之，治理儼然變成了新的領(lǐng)域，治理過(guò)程“既承認(rèn)宏觀行為的微觀基礎(chǔ)，同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到有能力將一個(gè)層次鏈接到另一個(gè)層次的看似魔幻的轉(zhuǎn)變”。中國(guó)國(guó)家治理也具有深刻的復(fù)雜性，這既是理論上的共識(shí)，也是實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)，這就需要我們的公共行政研究同樣具備復(fù)雜性、系統(tǒng)性的思維，實(shí)現(xiàn)治理的適應(yīng)性與有效性。歸根結(jié)底，復(fù)雜性下的公共行政研究可以總結(jié)為三個(gè)原則。第一是“簡(jiǎn)約而不簡(jiǎn)單”，在復(fù)雜社會(huì)尋求簡(jiǎn)約治理的邏輯；第二是“堅(jiān)守與包容”，既要明確公共行政研究的核心問(wèn)題，也要以現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題為導(dǎo)向推進(jìn)知識(shí)協(xié)同；第三是“以史為鏡、胸懷天下”，在歷史的借鑒和人類(lèi)文明的交流中推進(jìn)整體性的學(xué)術(shù)繁榮。

①丹尼爾·A.雷恩、阿瑟·G.貝德安：《西方管理思想史》，孫健敏、黃小勇、李原譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第3—14頁(yè)。

②尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，孫迎春譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第44—46頁(yè)。

⑤M. J. Moon, “Fighting Against COVID-19 with Agility, Transparency, and Participation: Wicked Policy Problems and New Governance Challenges”,PublicAdministrationReview, Vol. 80, No. 4(2020), pp. 651-656.

⑥E. Klijn, “Complexity Theory and Public Administration: What’s New?”,PublicManagementReview, Vol. 10, No. 3(2008), pp. 299-317.

⑦李宜釗、孔德斌：《公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。

⑧E. Eppel, M. Rhodes, “Complexity Theory and Public Management: a ‘Becoming’ Field”,PublicManagementReview, Vol. 20, No. 7(2018), pp. 949-959.

⑨J. G. Boulton, “Complexity Theory and Implications for Policy Development”,Emergence:ComplexityandOrganisation, Vol. 12, No. 2(2010), pp. 31-40.

⑩凱文·凱利：《失控：全人類(lèi)的最終命運(yùn)和結(jié)局》，張行舟等譯，電子工業(yè)出版社，2016年，第708頁(yè)。