周五四，陳社英

(1.杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121； 2.佩斯大學 公共管理系，美國 紐約 10038)

一、 問題的提出

聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，2019年全球65歲及以上老年人口占總人口比例的9%；據(jù)預測，到2050年這一比例將上升至16%，同時80歲及以上的人口將從2019年的1.43億增加至2050年的4.26億[1]。老齡化問題的日益突出已對世界各國的經(jīng)濟、衛(wèi)生、文化和社會發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。為應對這些挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織提出積極老齡化(active ageing)政策框架和健康老齡化(healthy ageing)發(fā)展戰(zhàn)略。積極及健康養(yǎng)老的實現(xiàn)取決于一系列的因素，其中居住環(huán)境影響老年人生活能力和生命質量的重要決定因素。老年人身體機能的衰減，通常會導致他們對當前所居環(huán)境做出改變，或重新安排更合適的環(huán)境?，F(xiàn)有研究顯示超過85%的老年人希望長期生活在自己熟悉的家中[2]；熟悉的居住環(huán)境使老人們更有安全感和自主性，并有利于個人、家庭與社會的和諧發(fā)展。因此，適老化改造已成為許多國家促進居家養(yǎng)老的戰(zhàn)略舉措，是構建現(xiàn)代養(yǎng)老服務體系的重要內容[3]。

我國老齡化形勢日益嚴峻。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國65歲及以上人口約1.76億，占全國總人口的12.6%[4]。第七次全國人口普查結果進一步精確顯示，65歲及以上人口為1.90億人，占比13.50%[5]。如此龐大的老年人口，必將給社會帶來沉重的養(yǎng)老壓力。中國政府則明確提出建立“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系。實現(xiàn)居家養(yǎng)老的必要前提，是營造適合老年人獨立生活的居住環(huán)境。然而，現(xiàn)有的老年住宅多數(shù)為健康非高齡人群建造，普遍缺乏必要的適老化設計及無障礙設施，老年人容易發(fā)生意外事故，居家養(yǎng)老需求難以得到滿足。因此，改善老年人的居住條件，以滿足老年人就地養(yǎng)老的環(huán)境需求，是亟待解決的重大問題。

二、 我國適老化改造的發(fā)展歷程

本文所提適老化改造，是指通過對老年人家庭的臥室、廚房、衛(wèi)生間等生活場所做相關改造，增加老年人居住環(huán)境的安全性和便利性，讓他們能夠繼續(xù)獨立地生活在自己熟悉的家中。近10年來，為了應對人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)，我國已經(jīng)開始更多關注老年人的居住環(huán)境需求，對老舊住宅進行適老化改造，以促進居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。

(一) 我國適老化改造的政策背景與服務實踐

適老宜居環(huán)境建設，是完善我國居家養(yǎng)老服務體系的重要內容。2013年所修訂的《老年人權益保障法》新增了第六章“宜居環(huán)境”，明確了人口老齡化背景下建設老年宜居環(huán)境的法律地位。隨后，中央政府印發(fā)了一系列政策文件(見表1)。2016年全國老齡辦等25部門聯(lián)合印發(fā)了《關于推進老年宜居環(huán)境建設的指導意見》，首次將老年人住宅適老化改造納入國家政策文件，提出營造適老居住環(huán)境、鄰里環(huán)境、設施設備環(huán)境、生活服務環(huán)境等，為推進居家無障礙環(huán)境改善，提供了具體目標和重點任務。

在此基礎上，地方政府相繼制定了具體的實施細則(見表1)。上海市政府早在2012年就將低保困難老年人家庭的適老化改造納入工作內容，該工作由市民政局負主責，在市級福利彩票公益金專項資金支持下，指導街鎮(zhèn)具體組織實施。2019年底，上海市政府頒布《關于本市開展老年人居家環(huán)境適老化改造試點的通知》，進一步拓展了適老宜居改造范圍，開始試點實施全體老年人的居家適老化改造，截至2020年底已在全市范圍內51個街鎮(zhèn)展開，其主要針對60周歲以上老年人，根據(jù)老年人的居住需求，提供基礎和個性化二類服務產(chǎn)品(細化為基礎、專項及個性化三類改造服務，2021年適老化推進方案)。一般情形下，每戶家庭最高補貼為3000元(2021年方案提升到3500元)；特殊情形下，最低生活保障家庭的、低收入家庭的以及年滿80周歲且個人月收入低于上年度城鎮(zhèn)企業(yè)平均養(yǎng)老金的老年人，可分別獲得實際改造費用的100%、80%、50%補貼。浙江省民政廳出臺的《2020年生活困難老年人家庭適老化改造實施方案》，規(guī)劃對6000戶生活困難老年人家庭進行適老化改造，提供基礎型和拓展型二類改造服務產(chǎn)品，其改造流程包括任務分配、入戶評估、施工安裝及項目驗收四個階段。每戶改造家庭平均能夠得到6000元補貼，由養(yǎng)老服務體系建設專項資金、本級福利彩票公益金等資金支持。其他省市也出臺了適老化改造政策，如福建省民政廳公布的《福建省困難老年人家庭適老化改造實施方案》、廣東省民政廳頒發(fā)的《關于做好老年人居家適老化改造工作的通知》等，從改造原則、責任主體、操作路徑、服務對象、資金保障等方面，努力完善適老化改造服務體系，推進住宅空間和公共空間的適老化改造，緩解老年人的居住風險和出行不便問題，提升居家養(yǎng)老的安全性和便利性。

(二) 我國適老化改造的發(fā)展困境及其原因

雖然適老化改造在上海、浙江等地取得了一定成效，但改造的推進仍面臨諸多困難與瓶頸，主要體現(xiàn)在以下四個方面：1.適老化改造的質量參差不齊，水平相對較低，改造內容較多局限于地面防滑、臥室扶手和衛(wèi)生間坐便器等的安裝，主要圍繞老年人如廁安全、行走便利以及最具影響的硬件設施進行有限改造[6]，忽視了助餐等基本生活設施的改造，難以滿足老年人個性化和多樣化的居住需求；2.適老化改造的覆蓋范圍有限，大部分地方政府只對生活困難老年人或者其他特殊老年人無償或低價提供住宅改造服務，如福建等多地只對低保、殘疾老年人的住宅進行改造，普通老年人難以享受到政府補貼的住宅改造；3.適老化改造的流程過于煩瑣，多個部門分頭管理，且各地做法不一，導致改造工程耗時冗長，如廣州市2012年推行的既有住宅電梯加裝工程，由于涉及到多方利益主體和多種籌資模式，導致加裝成功的案例很少[7]；4.適老化改造的參與度不高，一方面適老化改造的市場化程度有限，參與改造的專業(yè)企業(yè)和團隊不多且另一方面老年人參與不足，大多數(shù)老年人尚未認識到適老化改造的重要性，不愿意自行承擔任何改造費用。

究其原因，可歸納為以下幾點，且可為進一步探討借鑒國外經(jīng)驗提供一些線索：第一，當前適老化改造的服務機制不完善是關鍵所在。盡管政府頒布了一系列政策推進居家適老化改造，但由于缺乏整體統(tǒng)籌和規(guī)范程序，實踐中各地的改造項目出現(xiàn)責任不明、標準不一、監(jiān)管不當?shù)雀鞣N問題[8]。第二，適老化改造資金來源的單一性和資金支持的有限性，導致了改造程度普遍較低、服務半徑也偏小。目前適老化改造主要依賴于中央財政撥款，地方政府多未設立專項資金，服務對象僅以特殊老年人為主，尚未建成針對所有老年人的居家養(yǎng)老環(huán)境改造的投融資渠道[9]。第三，適老化改造的協(xié)作機制尚未形成，造成改造程序的效率低下。適老化改造實施涉及多個部門和組織，因尚未建立明確的責任分擔和協(xié)作機制，也沒有形成一套標準化的改造規(guī)格和改造流程，導致改造程序復雜而又耗時[10]。

表1 我國適老化改造的中央和地方政策

續(xù)表(1)

綜上所述，作為實施居家養(yǎng)老戰(zhàn)略提升社會服務質量的重要舉措，我國適老化改造的推進機制還存在諸多問題。學界已有研究主要從建筑設計角度探討老舊小區(qū)的改造和宜居環(huán)境的建設，鮮有文獻從服務路徑的視角來幫助規(guī)范和加快居家適老化改造工作。相比之下，國外推行適老化改造的起點較早，迄今為止積累了較為豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。因此，綜合分析不同福利模式下典型國家適老化改造的服務路徑和先進經(jīng)驗，結合中國特色福利模式和實踐邏輯，構建本土化的適老化改造服務機制，對于提升我國老年人居家養(yǎng)老質量具有重要意義。

三、 居家適老化改造的國際實踐與路徑選擇

為應對日益增長的養(yǎng)老服務需求，北歐國家早于20世紀70年代初即開始對老年人的即有住宅進行適老化改造。目前西方發(fā)達國家已普遍采取適老化改造以促進居家養(yǎng)老。然而，由于福利模式和福利政策的不同，各國改造居家養(yǎng)老環(huán)境的方式和內容也有很大的不同。比較典型的適老化改造有三種：一是護理保險制度下的日本模式；二是公共福利模式下的瑞典模式；三是市場機制與政策引導下的美國模式。

(一) 護理保險制度下的日本住宅適老化改造

日本是全世界老齡化程度最高的國家，其適老化改造始于1983年，已從法律法規(guī)、資金來源、組織保障、服務方式等方面，逐步建立起適老化改造服務體系，并以護理保險制度為依托。2000年，日本政府頒布《護理保險法》，把老人住宅改造費用納入護理保險中，對被認定需要護理的老年人提供每次20萬日元(約合人民幣1.2萬元)限額的費用支持，老年人只需承擔改造費用的10%[11]。這一制度的建立，大大推動了老年人住宅的適老化改造，促進了居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。另外，部分區(qū)域政府也會對老年人的住房改造提供資金補貼，如東京市政府設立專項資金推行居家適老化改造。自護理保險制度推行以來，日本養(yǎng)老服務便從社會福利和醫(yī)療保險中分離出來，發(fā)展成獨立體系。如圖1所示，國家層面是由厚生勞動省對適老化改造服務進行統(tǒng)籌規(guī)劃，下設有保險局、老健局、積金局、健康政策局等部門，為地方政府提供政策咨詢和建議；地方層面則由市、町、村地方健康福利局負責適老化改造的具體落實和運行管理[12]。

在日本，老年人住房改造需經(jīng)申請、評估、規(guī)劃和實施四個主要環(huán)節(jié)。首先，老年人向當?shù)氐淖o理保險管理部門提出照護需求等級(required nursing care)的評估申請。醫(yī)生和專業(yè)人員(trained municipal staff)接到申請后，對老年人的身體健康狀況、日常生活能力和認知功能等進行評估和訪問調查。評估完成后，老年人獲得地方政府認證的照護需求等級，介護管理員(certified care-manager)則根據(jù)照護等級制定專門的照護改造方案。方案確定后，老年人向介護保險管理部門申請經(jīng)費并實施安裝[9]。

圖1 日本住宅適老化改造的服務路徑

(二) 普惠型福利下的瑞典住宅適老化改造

作為普惠型福利國家，瑞典的居家適老化改造被納入公共福利體系之中，改造費用主要由政府承擔。因此，必要性和經(jīng)濟性是適老化改造的兩大衡量指標。一方面，對建筑基礎較差和建成時間較短的住房改造申請一般不予批準，這些住戶老年人通常會被鼓勵入住公共住宅；另一方面，住宅的改造會優(yōu)先選擇可回收的材料，以降低改造成本，因此住宅中安裝家用電梯是非常普遍的做法。在瑞典，對住宅的適老化改造，國家層面的管理機構是衛(wèi)生與社會事業(yè)部，下設照護服務分析機構、全國衛(wèi)生與福利委員會等職能機構，負責對適老化改造在內的養(yǎng)老服務進行統(tǒng)籌，制定相應政策，監(jiān)督地方實施。地方層面的負責機構是21個郡議會和290個市相關養(yǎng)老部門[13]，主要為老人提供包括住房改造和居家養(yǎng)老服務在內的各類社會服務。

適老化改造的具體操作流程是由老年人先向醫(yī)師、職業(yè)理療師(occupational therapists，簡稱OT)等專業(yè)從業(yè)人員或者其所在社區(qū)的相關部門提出住宅改造申請，受理部門對改造的緊急性和必要性進行初評；如符合條件，專業(yè)人員隨后對老年人的生理、認知和身體功能進行評估，決定具體的改造方案和改造內容，方案確定后，建筑單位進入施工安裝，工程結束后，健康和社會照護監(jiān)督委員會對改造成效進行審核[14]。一般來說，從老年人提出申請到改造完成，只需1—2個月的時間[15](見圖2)。

圖2 瑞典住宅適老化改造的服務路徑

(三) 市場機制與政策引導下的美國住宅適老化改造

美國是市場經(jīng)濟主導福利供給的國家，其適老化改造亦以市場為基礎，公共福利政策為引導，其服務體系包括責任主體、資金保障、服務對象、操作路徑等內容。依照《美國老年人法》，美國衛(wèi)生與公共服務部(Department of Health and Human Service，DHHS或HHS)將適老化改造界定為滿足身心機能不健全的老年人的需求而做出的空間調整，以幫助其維持獨立和安全的生活。(1)老齡化辦公室公布的定義原文:“Home modifications are changes made to adapt living spaces to meet the needs of people with physical limitations so that they can continue to live independently and safely.”從責任主體上看，DHHS通過社區(qū)生活署和聯(lián)邦政府專門機構，為區(qū)域層面的各州政府提供政策依據(jù)、技術支持、預算管理、項目整合等統(tǒng)籌性服務，而州以下地區(qū)則設立老齡代理機構和社區(qū)老齡服務中心等覆蓋全國的老齡服務網(wǎng)絡，為服務提供者的工作予以技術、信息、政策支持[16]；從服務對象上看，適老化改造主要針對有身心障礙的低收入老年人群；從財政支持上看，美國的適老化改造是以市場購買為主，住宅適老化改造費用大部分需要通過機構籌集或自行負擔，政府僅對低收入老年人予以較低的住房改造補助金作為福利性支持。在這一模式下，美國形成了面向中高收入老年人的多層次適老化改造項目市場，包括面向中收入老年人的低息貸款服務，和針對高收入老年人的專門項目[17]。

從操作路徑上看，DHHS對適老化改造工程進行統(tǒng)籌，老齡化辦公室負責統(tǒng)一協(xié)調，區(qū)域老齡化機構落實具體改造工作。具體而言，適老化改造需經(jīng)歷申請、資格評估、審查、批準、改造、服務效果跟蹤等一系列程序[18]。非政府組織(non-government organization,NGO)和OT在整個服務過程中發(fā)揮著至關重要的作用。NGO是適老化改造工作的鏈接者：一方面與相關部門建立聯(lián)系，設立專項資金，為經(jīng)濟評估符合條件的老人提供不同程度的財政支持；另一方面同OT建立合作關系，保障和監(jiān)督他們的評估工作。OT作為改造老年人居住環(huán)境的專業(yè)人員，不僅是老年人能力的評估師，更是適老化改造項目的推動者。以賓夕法尼亞州的費城縣為例，區(qū)域老齡化機構建立費城非營利組織老齡化合作社。該機構在得到住房與城市發(fā)展部和地方彩票基金資助下，從20世紀80年代開始，為費城縣內收入極低的老年人提供免費和低償?shù)母脑旆?，包括無障礙衛(wèi)生間、廚房與淋浴間、樓梯升降機、門道與走廊加寬等。發(fā)展到現(xiàn)在，合作社已經(jīng)先后得到衛(wèi)生部門、醫(yī)保、福利、社區(qū)發(fā)展、地方彩票等多個部門的財政支持[19](見圖3)。

圖3 美國住宅適老化的服務路徑

四、 典型國家適老化改造的共性與特性

通過梳理適老化改造實踐的國際經(jīng)驗，可以看到不同國家已形成與其福利體制相適應的適老化改造機制。但綜合來看，在政策建設、多元社會力量參與、體制機制完善和資金支持體系建設方面，亦存在諸多共性。

(一) 政策支持環(huán)境的相對完善

從實踐來看，在不同社會發(fā)展階段，國家福利制度，包括福利主體、福利內容、福利水平等，會作相應調整。為適應居家養(yǎng)老模式的發(fā)展和老年人居住需求層次的提升，各國在其福利制度下對住宅適老化改造已形成相對完善的法律依據(jù)和配套政策。如美國將老舊小區(qū)的適老化改造與市場化社會服務相結合，建立起包括資金投入、產(chǎn)品研發(fā)、改造設計等內容的政策服務體系。自1965年《美國老年人法案》通過后，美國又頒布了《適老社區(qū)評估與改造指南》，提出要對社區(qū)進行適老評估和改造規(guī)劃，幫助老年人改善居住環(huán)境。瑞典則通過《社會服務法案》和《健康與醫(yī)療服務法案》，確立國家養(yǎng)老服務的宏觀規(guī)劃和居家照護服務的具體事宜。繼《護理保險法》后，日本陸續(xù)出臺了《公營住宅法》(1964)、《公營住宅建設標準》(1988)、《老年住宅設計方針》(1995)等相關法規(guī)，編制了《老年住宅設計手冊》和《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》，對改造設計和改造標準作出具體規(guī)定，為適老化改造的推進提供政策保障。

(二) 多元社會力量的融合參與

適老宜居環(huán)境建設在發(fā)達國家起步較早，各國政府制定了一系列激勵政策，鼓勵專業(yè)化的服務組織、科研團隊、建筑部門、金融機構、市場等多方社會力量參與老舊住宅的改造，以確保居家養(yǎng)老服務的有序推進。例如在瑞典，建筑部門、服務組織和專業(yè)人員建立有效合作，在適老化改造服務傳遞中發(fā)揮著重要作用。具體而言，OT借助專業(yè)知識對老人的身體狀況、家庭背景、居住情況、改造需求等進行評估，建筑部門針對評估結果提出住宅改造方案，然后協(xié)同非營利組織推進改造工程的實施與完成。在日本，適老化改造涉及大學、科研團隊、建筑事務所、社會組織等多元主體，由其共同探索住宅環(huán)境和鄰里環(huán)境的改善，以滿足老年人對居住養(yǎng)老的環(huán)境需求。美國也十分重視多元力量的協(xié)作和參與，其將教育、科研、技術設計三方面作為工作重點。許多高校開設專業(yè)化的適老化改造課程，如紐約州立大學建筑系開設新技術開發(fā)和評價研究等研究生課程[20]。政府每年向高等院校提供財政支持，鼓勵對老人用品和適老項目進行研發(fā)與創(chuàng)新，以推進改造程序的標準化和規(guī)范化。此外，美國還積極推動科研團隊與企業(yè)的合作，充分利用先進的科技成果研發(fā)智能適老化產(chǎn)品，以滿足老年人多樣化和個性化的養(yǎng)老需求。

(三) 改造服務體系的有效整合

從適老化改造流程來看，無論是機構設置，還是具體的改造申請程序，這些國家都基本形成了相對整合的服務體系和權責分明的部門協(xié)作。從縱向來看，形成了中央—地方—服務機構的組織架構，中央/聯(lián)邦政府負責政策制定和整體統(tǒng)籌，地方政府對本級和下級工作進行協(xié)調指導，為老年住宅改造的整個申請流程提供支持和幫助。同時，從橫向來看，不管是基于市場運作的美國，抑或是基于福利供給的瑞典，適老化改造的推進都引入了社會力量的廣泛參與和合作。政府責任部門已與多主體間建立起長效合作機制，搭建起一體化服務平臺，形成了全過程服務鏈，包括科研團隊—市場—建筑部門的適老產(chǎn)品生產(chǎn)鏈、市場—財政支持單位—服務機構—專業(yè)評估人員的資源供給鏈、老年人—服務機構—專業(yè)評估人員—建筑設計部門—建筑施工部門的服務供給鏈。

此外，西方發(fā)達國家十分重視適老化改造的評估、監(jiān)督與跟進機制。如日本和美國，針對住宅適老化改造已建立一套完整的評價體系，包括對老年人身體狀況、日常行為、家庭關系、居住環(huán)境等基本情況的調查，以及對老年人的改造需求和改造預期的了解，幫助確定改造的具體方案和經(jīng)費補助[21]。瑞典則設有專業(yè)人員對改造服務的實施予以監(jiān)督，包括改造流程、老年人滿意度及進一步改造的需求等。這種全方位的跟進機制有利于老年人積極參與改造過程，及時提出功能性需求，確保居家適老化改造的有效性和實用性。

(四) 各方財政支持的多重保障

從財政支持來看，由于各國福利制度不同，其適老化改造籌資機制亦各不相同?；诠哺＠叩娜鸬?，其普惠型的福利理念使得多數(shù)老人能享受到政府補貼的改造服務，改造支持資金主要來源于地方專項資金。近年來，慈善機構、企業(yè)等社會力量也開始對改造事業(yè)提供財政支持。基于護理保險制度的日本，適老化改造的覆蓋范圍較廣，多數(shù)老年人能享受到來源于護理保險基金的財政支持，部分地方政府會在護理保險的基礎上提供額外的補助項目?；谑袌鼋?jīng)濟的美國，老年人的住宅改造以自費為主，改造程度取決于其自身經(jīng)濟水平，政府僅向低收入老年人提供改造資助，且資助額度較低。

五、 我國適老化改造的服務機制與路徑建構

從上述國家的經(jīng)驗來看，國家福利制度是養(yǎng)老服務體系不斷完善的主導因素，亦是滿足老年人居家養(yǎng)老環(huán)境需求的重要制度性安排。隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，我國社會福利從補缺型邁向適度普惠型，明確了以需求為導向的福利目標，為老年福利水平的提升和適老化改造的推進提供了制度保障。

(一) 體制健全：完善適老化改造的制度環(huán)境

完善的制度體系是適老化改造的重要支撐，西方發(fā)達國家已經(jīng)對適老化改造的組織管理、財政支持、服務路徑等作出了較詳細規(guī)定，形成了較為完善的法律和政策環(huán)境。相比之下，我國適老化改造的制度體系尚不完善，未對資金來源、主體責任、服務流程、監(jiān)管機制等內容制定具體的實施細則，導致許多改造項目難以落實。政策規(guī)定不完善，是居家養(yǎng)老環(huán)境難以滿足的核心問題，因此，完善適老化改造的法律制度和配套政策是一項緊迫任務。首先應當明確各主管部門在適老化改造過程中的責任和協(xié)作關系，保障改造項目的順利實施，針對適老化改造服務制定可操作的規(guī)則和措施，包括改造主體的支持參與、改造資金的來源渠道、改造內容的具體類別、改造流程的重要環(huán)節(jié)等。其次，完善居家適老化需求評估體系，確定老年人身份特征、生理能力、居住環(huán)境及輔助設施的具體考量標準。最后，要健全適老化改造項目的監(jiān)管機制，建立申請條件、改造技術、服務方式、質量監(jiān)督的標準化體系，為適老化改造提供全方位、多層次的制度保障。

(二) 主體協(xié)同：推動多主體的共建共擔

面對福利支出的日益增加，西方國家提出福利多元理論，以調整原有的福利制度，確立國家、市場、社會組織、家庭、個人等為福利供給的共同責任者。適老化改造是一項系統(tǒng)性工程，涉及政府、服務商、社會組織、老年人等多個行動主體。目前，各參與主體間相互獨立，導致改造質量無法保證，需要建立一個協(xié)作聯(lián)動機制，加強各主體在每個階段的互動協(xié)調和資源整合，以確保政策的有效實施和福利的良性發(fā)展。如在難度較大的需求評估和方案設計階段，既需要老年評估師、社會工作者等與老年人的積極溝通，了解老年人所面臨的環(huán)境困難，又需要他們與建筑商的協(xié)商合作，明確改造方案的可行性和安全性，真正做到評估精準和方案精細，滿足老年人居家養(yǎng)老需求，進而提升老年人的幸福感和獲得感。另外，應重視社會力量的參與，引入各類養(yǎng)老服務設施建設的市場化運作，建立非營利性質的適老化改造項目，為老年人提供更多的選擇，滿足他們美好生活需要的個性化和差異性需求。

(三) 資金保障：開發(fā)多元化的融資渠道

除充分的制度保障和主體合作外，適老化改造的推進還需充足的資金保障。目前我國尚未設立適老化改造專項資金，改造費用主要由公共財政和老年人自主承擔。實踐中，各地采取不同的籌資方式，如老舊小區(qū)電梯安裝工程，北京市在不同社區(qū)中分別采用了所屬產(chǎn)權單位出資、居民自籌和租賃三種方式[22]，廣州市是倡導以居民自費為主并確立“電梯使用頻率”“加裝意愿”和“房屋升值率”三個補償參數(shù)標準，上海市則是通過公共財政撥款實施適老化改造工程[5]。整體來看，適老化改造的資金來源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，且支持力度薄弱，難以有效推進適老化改造。因此，一方面，各級政府應考慮設立適老化改造的專項資金，以加大公共財政對適老宜居環(huán)境建設的財政投入，并提高改造資金的統(tǒng)籌性；另一方面，應開辟多元化融資渠道，通過稅收優(yōu)惠、減免等激勵措施，加大企事業(yè)單位、社會組織、福利彩票公益金、市場以及個人對居家適老化改造的投入。同時，為減輕老年人家庭的經(jīng)濟負擔，可借鑒日本做法，將適老化改造納入由政府、用人單位和個人共同分擔的長期照護保險制度中。

(四) 路徑規(guī)范：明確一體化的服務流程

從前述典型國家的經(jīng)驗來看，適老化改造都具備較為完善的服務體系，包括從中央到地方政府部門的責任劃分、政府部門與社會組織間的有效協(xié)作及改造服務的操作流程。在我國，適老化改造的服務體系還尚未建成。國家層面上，由民政部下設的養(yǎng)老服務部門負責老年服務工作的開展與相關政策制定，國家衛(wèi)生健康委員會下設的老齡健康部門負責老年健康服務相關政策制定和健康服務體系的完善。地方層面上，適老化改造的實施由民政部門和老齡部門統(tǒng)一或分開管理，時常導致各部門間信息不暢通，整個改造過程耗時耗費。因此，要打通上下級政府部門間的壁壘，將適老化改造服務整合到統(tǒng)一的行政系統(tǒng)下，授權地方老齡部門統(tǒng)一調配人力、物力和財力對老年人的住宅進行適老化改造，實現(xiàn)縱向服務部門間的協(xié)作和配合。同時，從橫向上打通政府主管部門、財政部門、服務部門、建筑部門、科研部門之間的行業(yè)壁壘，克服組織、制度、路徑、資金等要素的原有限制，促進資源和信息的有效整合。另外，為簡化改造流程，可借鑒美國、瑞典等國家的做法，培育專業(yè)服務人員，為老年人提供政策咨詢、資金申請、信息支持等功能性服務，并與責任部門建立聯(lián)系，減輕老年人在適老化改造過程中的辦事負擔。

具體而言，居家適老化改造服務可整合到以國家衛(wèi)生健康委員會為中心的行政系統(tǒng)下(見圖4)，由其對適老化改造項目進行統(tǒng)籌。在地方衛(wèi)生健康委員會的統(tǒng)領下，設立老年人住宅改造綜合服務部

圖4 我國住宅適老化改造的服務路徑

門，該部門聯(lián)合/鏈接地方民政部、住房、財政等部門的工作小組，為適老化改造提供包括申請條件、改造方式、補助標準、服務流程等信息。此外，地方住房改造綜合服務部要積極引導社會組織參與和承接適老化改造服務，并對其專業(yè)性進行資格審查。從適老化改造流程上看，由有住宅改造需求的老年人向其所居住社區(qū)提出申請，社區(qū)工作人員收集老年人的基本信息。收到信息后，專業(yè)評估人員上門了解老年人的身體功能和特殊訴求，并結合老年人的居住需求和住宅環(huán)境，提出“一戶一設計”的改造方案和內容。方案確定后施工單位制定適老化改造的技術要求和安裝要求，運用信息技術平臺入戶實施改造工作。改造完成后，施工人員現(xiàn)場培訓老年人使用適老化設施，地方住房改造綜合服務部最后對改造項目進行驗收，以確保改造成效，切實滿足了老年人的居家養(yǎng)老需求。

六、 結 語

適老化改造是當代實現(xiàn)居家養(yǎng)老的重要前提條件，業(yè)已成為各國應對人口老齡化的基本決策。我國自1996年頒布《中華人民共和國老年人權益保障法》，特別是通過2013年修訂之后，也開始強調建設老年宜居環(huán)境，各地也為推動老年人生活環(huán)境的改善做了很多有益探索。但因起步較晚、經(jīng)驗不足，總的來說仍然面臨巨大挑戰(zhàn)[23]。由于責任主體不明、操作程序不清等諸多問題，適老化改造成效相對有限。較早步入老齡化的西方發(fā)達國家已普遍實施居家適老化改造，建構了一些切實可行的制度體系和服務路徑。因此，在比較研究視野下，探討適老化改造的國際經(jīng)驗與中國路徑，具有重要的現(xiàn)實意義。本文選取美國、日本和瑞典作為不同模式樣本，通過比較在不同福利政策下所形成的適老化改造實踐，概括分析了這些國家的典型做法與先進經(jīng)驗，進而提出我國適老化改造的規(guī)范化建議和可行性路徑，以助力解決環(huán)境設施和老齡社會要求之間日益凸顯的矛盾?？梢灶A見，隨著適老化改造的進一步開展，其他具有根本重要性的舉措(如新房通用設計等)也將會引起更多重視。這些對于建設老年宜居環(huán)境，實現(xiàn)居家養(yǎng)老的戰(zhàn)略目標，進而形成具有中國特色的養(yǎng)老實踐創(chuàng)新模式，能提供有益的啟示與進一步研究的思路。