廣州大學(xué)“微監(jiān)察”課題組

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、研究緣起

早在1945年7月黃炎培提出“政亡興衰周期率”問題時(shí)，毛澤東就表示：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[1]148-149七十五年后，面對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開啟，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)要“讓群眾參與到監(jiān)督中來(lái)”，以“完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，使監(jiān)督融入‘十四五’建設(shè)之中”[2]。因此，2018年底G市通過(guò)在村(社)設(shè)置監(jiān)察站來(lái)鼓勵(lì)人民群眾參與基層反腐敗，以期打通監(jiān)察全覆蓋“最后一米”，彌合村(社)公權(quán)力監(jiān)督的真空。

事實(shí)上，推進(jìn)基層監(jiān)察體制改革必須發(fā)揮公民的作用。唯有推動(dòng)廣大人民群眾進(jìn)行更深層次、更全方位的參與，才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。[3]一方面，公民通過(guò)自己的參與行為,實(shí)現(xiàn)了個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家的互動(dòng),保障了自身權(quán)益和促進(jìn)公共利益, 保證了社會(huì)的公平和正義,維護(hù)了社會(huì)的秩序與和諧。[4]另一方面，公民參與在反腐敗過(guò)程中起著舉足輕重的作用[5]，具有“信息來(lái)源廣泛、參加主體積極主動(dòng)、監(jiān)督手段靈活、監(jiān)督對(duì)象廣泛和具有鮮明預(yù)防性”[6]等獨(dú)特的價(jià)值。然而，既有研究更多聚焦于監(jiān)察委[7]、政府[8]、基層干部[9]等對(duì)象，忽視了人民群眾在反腐敗工作中的作用。

反腐敗作為一項(xiàng)政策，其執(zhí)行效果不僅受到立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)等具體政策執(zhí)行人員的影響，而且受到全體社會(huì)成員的影響。[10]換句話說(shuō)，人民群眾的政策認(rèn)知水平將在很大程度上影響政策執(zhí)行的具體效果。但在實(shí)際操作過(guò)程中，我國(guó)仍然面臨著公民參與意識(shí)淡薄和參與制度不健全等困境[11]，公民所充當(dāng)?shù)慕巧荒軡M足基層監(jiān)察實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展的需要。因此，本文將從人民群眾的監(jiān)察認(rèn)知視角出發(fā)，描述G市村(居)民的監(jiān)察認(rèn)知現(xiàn)狀，挖掘影響G市村(居)民監(jiān)察認(rèn)知水平的因素，進(jìn)而提出可能的應(yīng)對(duì)之策。

二、監(jiān)察認(rèn)知的四個(gè)維度

阿爾蒙德和維伯認(rèn)為，公民能力包括公民的主觀能力和客觀能力[12]205-206，因此公民參與反腐敗在參與能力方面存在客觀和主觀兩大要件。客觀要件既包括公民的年齡、學(xué)歷、收入水平、政治面貌等內(nèi)在因素，也包括公民參與的技術(shù)工具、制度保護(hù)、激勵(lì)等外在因素。相關(guān)研究表明，公民的政治參與意識(shí)隨著年齡的增長(zhǎng)而增強(qiáng)；學(xué)歷較高的人群對(duì)中央層面的政治參與有較高的熱情，而學(xué)歷較低的人群對(duì)地方層面的政治參與更有興趣[13]；在社區(qū)居住的年限越長(zhǎng)，居民越有較強(qiáng)的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，參與社區(qū)事務(wù)的積極性也高等。[14]主觀要件包括對(duì)腐敗的感知能力、對(duì)腐敗的容忍度以及反腐敗信心的大小等。近年來(lái)，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下，公民對(duì)腐敗的危害認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻、對(duì)腐敗的容忍度越來(lái)越低、反腐敗信心越來(lái)越足，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的政治參與心理逐漸擴(kuò)大。[15]公民反腐敗的心理基礎(chǔ)持續(xù)夯實(shí)，極大地鞏固了反腐敗斗爭(zhēng)的群眾基礎(chǔ)。

在二者關(guān)系方面，客觀能力是主觀能力的保障，若僅有前者而無(wú)后者，公民反腐敗的效果將被削弱；主觀能力則是客觀能力的前提和基礎(chǔ)，若沒有主觀能力，公民的反腐敗參與根本無(wú)從談起。作為主觀能力的具體表現(xiàn)之一，認(rèn)知是感覺與行動(dòng)之間的橋梁和紐帶，個(gè)體內(nèi)在認(rèn)知對(duì)個(gè)體行為具有決定性作用。[16]政策認(rèn)知作為人們對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程的認(rèn)知、判斷和評(píng)價(jià)，是人們對(duì)政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)識(shí)。[17]在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，公民會(huì)根據(jù)自身對(duì)政策利弊的權(quán)衡而做出相應(yīng)的行為反應(yīng)，政策認(rèn)知水平是公民理性地評(píng)價(jià)政策、進(jìn)行政治參與的重要前提和基礎(chǔ)。[18]

政策認(rèn)知一般劃為對(duì)政策的關(guān)注、了解、參與和評(píng)價(jià)四個(gè)維度。首先，關(guān)注度是指公民是否聽說(shuō)或知曉某項(xiàng)政策，是公民持續(xù)、深入了解政策的前提。其次，了解度是指公民對(duì)具體政策內(nèi)容包括作用、目標(biāo)、價(jià)值、舉措等的掌握與熟悉程度，其深淺既是對(duì)關(guān)注程度的反映，也是影響公民實(shí)際參與行為的決定性因素。再次，參與度體現(xiàn)為公民運(yùn)用政策工具、參與政策實(shí)踐的頻率或程度，一定程度上影響著公民對(duì)政策績(jī)效的評(píng)價(jià)，如若沒有實(shí)際參與政策執(zhí)行過(guò)程，公民就無(wú)法準(zhǔn)確、客觀地對(duì)政策執(zhí)行效果、實(shí)施立意等做出評(píng)價(jià)。最后，政策評(píng)價(jià)是指公民對(duì)政策實(shí)施效果和政策有效性的評(píng)價(jià)，不僅反映了公民對(duì)政策實(shí)施效果的直觀感受，而且集中體現(xiàn)了公民的政策接納程度。

監(jiān)察認(rèn)知是政策認(rèn)知的一種具體形式，是指人們對(duì)國(guó)家監(jiān)察的政策系統(tǒng)、實(shí)踐過(guò)程等的認(rèn)識(shí)、理解、判斷和評(píng)價(jià)，具體包括人們對(duì)監(jiān)察政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)、關(guān)系等的認(rèn)知。根據(jù)政策認(rèn)知的四個(gè)維度，本文將監(jiān)察認(rèn)知?jiǎng)澐譃楸O(jiān)察關(guān)注程度、了解程度、參與程度以及滿意程度(見圖1)。

第一，監(jiān)察關(guān)注程度。監(jiān)察關(guān)注程度是指公民是否聽說(shuō)或知道監(jiān)察系統(tǒng)的存在。監(jiān)察站是廣州市基層監(jiān)察系統(tǒng)的重要組成部分，因此，公民監(jiān)察關(guān)注程度涵蓋了公民是否聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站，以及其是否知道本社區(qū)監(jiān)察站的存在。公民是否聽說(shuō)和知道監(jiān)察站的存在形成了公民對(duì)監(jiān)察站的初步認(rèn)知。

第二，監(jiān)察了解程度。監(jiān)察了解程度是指公民對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的認(rèn)知具象化到對(duì)監(jiān)察結(jié)構(gòu)、功能、作用及組織關(guān)系等的熟識(shí)程度。具體而言，了解程度不僅包括對(duì)監(jiān)察站辦公時(shí)間、辦公地點(diǎn)等方面的淺層熟識(shí)，而且包括對(duì)內(nèi)部運(yùn)作流程、人員組成、組織關(guān)系等方面的深層熟識(shí)。

第三，監(jiān)察參與程度。監(jiān)察參與程度是指公民運(yùn)用政策工具、利用監(jiān)察機(jī)構(gòu)、參與監(jiān)察實(shí)踐的頻率和頻次等。監(jiān)察站設(shè)立的初衷，就是希望借助公民的力量，動(dòng)員公民參與反腐敗，解決村(社)公權(quán)力監(jiān)督低效的問題。并且，行動(dòng)是認(rèn)知最生動(dòng)的詮釋，公民是否愿意向監(jiān)察站舉報(bào)身邊的貪腐和作風(fēng)問題，是否曾主動(dòng)向監(jiān)察站反映過(guò)問題，都有力地佐證著公民監(jiān)察認(rèn)知水平的高低。

第四，監(jiān)察滿意程度。監(jiān)察滿意度是指公民對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)所發(fā)揮的作用的滿意程度，是一個(gè)以公民為核心、以公民感受為依據(jù)的主觀標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察站設(shè)立后，公民對(duì)監(jiān)察站的教育、監(jiān)督、疏導(dǎo)及服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)效果和監(jiān)察站有效性的主觀評(píng)價(jià)，是構(gòu)成公民監(jiān)察認(rèn)知的深層次因素。雖然公民在年齡、文化程度、職業(yè)、社會(huì)地位等人口學(xué)特征上存在一定的差異，對(duì)監(jiān)察站的評(píng)價(jià)有所不同，但整體上具有趨同性。

監(jiān)察的關(guān)注程度、了解程度、參與程度和滿意程度貫穿公民參與反腐敗的整個(gè)過(guò)程。公民對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的關(guān)注程度是其了解、參與、評(píng)價(jià)監(jiān)察系統(tǒng)的前提；對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)、工作的深層次了解是關(guān)注度的延伸和行為的依據(jù)；對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)用和利用是關(guān)注、了解監(jiān)察的結(jié)果，影響著其對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)或工作的滿意程度；對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的滿意度則是監(jiān)察系統(tǒng)或?qū)嵺`有效性的集中體現(xiàn)，是關(guān)注、了解和參與監(jiān)察的效應(yīng)之一，會(huì)對(duì)前三者產(chǎn)生一定程度上的回饋效應(yīng)，形成認(rèn)知閉環(huán)。

三、公民參與反腐敗的認(rèn)知梗阻：基于G市的調(diào)研

(一)G市基層監(jiān)察體制改革掃描

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十二條提出，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”。2018年底，G市積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、落實(shí)上級(jí)部署，完成了全市11區(qū)、138個(gè)街道的監(jiān)察組掛牌工作，并在4個(gè)區(qū)開展監(jiān)察職能向村(社)延伸的試點(diǎn)。翌年2月，試點(diǎn)工作基本完成并向全市推開。6月，全市各區(qū)2821個(gè)村(社)監(jiān)察站全部掛牌，并取得了不錯(cuò)的效果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全市監(jiān)察站共接待群眾近20萬(wàn)人次，開展走訪33萬(wàn)多次，列席重大會(huì)議4萬(wàn)多場(chǎng)，收集群眾各種訴求2萬(wàn)多條，發(fā)現(xiàn)了一批違規(guī)經(jīng)營(yíng)出租集體資產(chǎn)、接受承包商宴請(qǐng)等問題。[19]

(二)G市居民的監(jiān)察認(rèn)知現(xiàn)狀

課題組通過(guò)滾雪球抽樣的方式向全市居民發(fā)放問卷，并在G市各區(qū)家庭綜合服務(wù)中心工作人員的協(xié)助下擴(kuò)大問卷的調(diào)查范圍，共發(fā)放問卷538份，有效問卷478份，有效回收率88.85%。同時(shí)，通過(guò)私人關(guān)系聯(lián)系街道工作人員、監(jiān)察站工作人員進(jìn)行深入訪談，以期獲取更細(xì)致、深入的資料，以便掌握監(jiān)察站運(yùn)行的詳細(xì)情況。2020年8月至2021年3月，課題組先后前往p、b、h和y區(qū)與街道、監(jiān)察站工作人員訪談，共獲得31篇深入訪談資料。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對(duì)象年齡呈正態(tài)分布，以20—39歲為主；男女性別比為38.5:61.5；近一半調(diào)查對(duì)象(46.8%)的政治面貌為群眾；戶口所在地大多數(shù)(60.3%)在G市。從調(diào)查反映出的情況上看：

1.群眾對(duì)監(jiān)察站的關(guān)注程度不足。為了打通基層監(jiān)察與村(居)民的“最后一米”，監(jiān)察站辦公室多設(shè)立在各村(居)委會(huì)大樓內(nèi)，在實(shí)地距離與信息傳遞的橋梁上進(jìn)一步貼近群眾。但調(diào)查結(jié)果顯示，未聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站的調(diào)查對(duì)象數(shù)量高達(dá)57.7%，出現(xiàn)了村(居)民對(duì)監(jiān)察站“相見”不“相識(shí)”的尷尬局面。在G市八個(gè)區(qū)進(jìn)行線下調(diào)研時(shí)，多位受訪談?wù)弑硎尽拔绰犝f(shuō)過(guò)監(jiān)察站”，“我們這些30多歲的都不知道，那些小一點(diǎn)的在上學(xué)不會(huì)關(guān)注社區(qū)的信息，老一點(diǎn)的也不管這種，其實(shí)知道的人還是很少的”(受訪者BGJJ7)。某位在街道工作的受訪者甚至也表示沒有聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站這個(gè)機(jī)構(gòu)，“在街道環(huán)監(jiān)所工作，沒有聽說(shuō)過(guò)這個(gè)監(jiān)察站……一棟樓就有很多個(gè)部門集合在一起辦公，其實(shí)各個(gè)地方是不一樣的，看場(chǎng)地怎么方便怎么來(lái)……我們那邊沒有監(jiān)察站”(受訪者BGFJ9)。

2.群眾對(duì)監(jiān)察站的了解程度不深。為測(cè)算公民對(duì)監(jiān)察站的了解程度，研究以監(jiān)察站辦公地點(diǎn)、時(shí)間、流程、人員組成、組織關(guān)系和設(shè)立意義這6個(gè)信息作為了解程度的具體測(cè)量指標(biāo)。研究發(fā)現(xiàn)，在聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站的調(diào)查對(duì)象中，僅分別有16.7%、18.2%、21.2%、17.7%、24.7%、18.2%非常了解監(jiān)察站的辦公地點(diǎn)、時(shí)間、流程、人員組成、設(shè)立意義和組織關(guān)系，指標(biāo)達(dá)到“較了解”或“非常了解”的人數(shù)均未達(dá)“聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站”人數(shù)的一半。可見，在超過(guò)半數(shù)調(diào)查對(duì)象“完全沒聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站”的基礎(chǔ)上，“聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站”的調(diào)查對(duì)象對(duì)了解程度也并不深入。

3.群眾參與監(jiān)察工作的積極性不高。在“聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站”的調(diào)查對(duì)象中，64.1%的訪談對(duì)象表示“如果身邊有人存在腐敗或作風(fēng)問題，無(wú)論這個(gè)人是否為自己的親朋好友，都會(huì)選擇舉報(bào)”，愿意舉報(bào)的更是達(dá)到了84.6%；然而選擇從不、很少主動(dòng)向監(jiān)察站反映問題的人數(shù)卻占到了77.3%。這說(shuō)明，“言行不一致”現(xiàn)象普遍存在。有公民表示，即使知道肯定有作風(fēng)問題也沒有用，因?yàn)榕e報(bào)的問題會(huì)被“壓下來(lái)”，去舉報(bào)也只是“做無(wú)用功”，“沒有作風(fēng)問題都呆不下去，明白了嗎？他們這邊當(dāng)個(gè)小隊(duì)長(zhǎng)都有作風(fēng)問題，還不論支書的”(受訪者BGFL3)。對(duì)這種現(xiàn)象的判斷是否為公民主觀臆測(cè)？受訪者也給出一些回答?！坝袉栴}上級(jí)下來(lái)檢查，到區(qū)那一級(jí)就停下來(lái)了，說(shuō)沒問題，根本不會(huì)到村”(受訪者BGAS5)。“全村人上訪也沒有用啊， 到市里你都訪不過(guò)去，到區(qū)里就回來(lái)了……這些東西都是聽村民說(shuō)的，上一屆的書記就是他爸”(受訪者BGFL3)。

4.公民對(duì)監(jiān)察站的滿意度較高。為了收集公民對(duì)監(jiān)察站履職情況的滿意度，本研究以村(居)民對(duì)監(jiān)察站宣傳、教育、監(jiān)督、服務(wù)工作的認(rèn)可度為指標(biāo)衡量公民對(duì)監(jiān)察站整體工作的滿意度。結(jié)果顯示，調(diào)查對(duì)象對(duì)以上指標(biāo)的評(píng)價(jià)大多為滿意，其次為很滿意，只有少數(shù)人不滿意或非常不滿意。在聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站的調(diào)查對(duì)象中，將近62%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“監(jiān)察站對(duì)村社干部的監(jiān)督效力和腐敗行為處理效力是通常有效或總是有效的”?？梢姡犝f(shuō)過(guò)監(jiān)察站的對(duì)象總體上對(duì)監(jiān)察站的滿意度較高。

從聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站村(居)民的參與情況與對(duì)監(jiān)察站的滿意度評(píng)價(jià)來(lái)看(見圖2)，整體上調(diào)查對(duì)象向監(jiān)察站反映問題的頻率較低，對(duì)監(jiān)察站的滿意度評(píng)價(jià)較高。把參與度與評(píng)價(jià)結(jié)合來(lái)看，發(fā)現(xiàn)2個(gè)特點(diǎn)：第一，有一定參與度的調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站滿意度評(píng)價(jià)存在兩極分化現(xiàn)象?！坝袝r(shí)”和“經(jīng)常”向監(jiān)察站反映問題的調(diào)查對(duì)象中，沒有出現(xiàn)對(duì)監(jiān)察站“評(píng)價(jià)一般”的較模糊選項(xiàng)，而“總是”向監(jiān)察站反映問題的調(diào)查對(duì)象下出現(xiàn)“評(píng)價(jià)一般”選項(xiàng)的比例是最高的，其后依次為“很少”和“從不”參與的調(diào)查對(duì)象。第二，相對(duì)于參與頻率低的調(diào)查對(duì)象，參與頻率較高的調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站評(píng)價(jià)低的概率更高?！坝袝r(shí)”、“經(jīng)?！焙汀翱偸恰毕虮O(jiān)察站反映問題的調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站“評(píng)價(jià)低”的比例都明顯高于“從不”和“很少”向監(jiān)察站反映問題的調(diào)查對(duì)象。

圖2 聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站村(居)民的參與度與滿意度

總的來(lái)說(shuō)，調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站的認(rèn)知呈現(xiàn)“三低一高”局面：聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站的調(diào)查對(duì)象表現(xiàn)出對(duì)監(jiān)察站的滿意度較高，但由于調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站的關(guān)注度不高、對(duì)監(jiān)察站的了解程度較低，導(dǎo)致“對(duì)監(jiān)察站滿意度高”的結(jié)果僅來(lái)源于少部分聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站的調(diào)查對(duì)象。因此調(diào)查對(duì)象對(duì)監(jiān)察站的總體認(rèn)知程度較低，“三低一高”問題反映出G市公民對(duì)監(jiān)察站認(rèn)知的不足。

四、公民監(jiān)察認(rèn)知水平有限的原因分析

(一)關(guān)系壁壘造成公民關(guān)注程度不高

基層反腐敗是管理基層事務(wù)的重要構(gòu)成部分，對(duì)基層“微腐敗”進(jìn)行有力打擊能夠帶動(dòng)基層政治生態(tài)與風(fēng)氣改善。[20]因此，公民的監(jiān)察認(rèn)知水平受其對(duì)基層公共事務(wù)關(guān)注度的影響。公共事務(wù)是指為滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)社會(huì)成員的共同利益，讓社會(huì)成員共同受益的事務(wù)。[21]有研究表明，常常與他人議論有關(guān)時(shí)事話題的居民在了解國(guó)家政策方針等方面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于對(duì)時(shí)事漠不關(guān)心的居民。[22]這說(shuō)明公民在日常生活中對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注度越高，對(duì)具體方針政策的關(guān)注度也越高，相應(yīng)地其政策認(rèn)知水平也有所提升。然而根據(jù)調(diào)查結(jié)果，有73.54%的公民“較少關(guān)注”甚至“從未關(guān)注過(guò)”村(社)所發(fā)布的信息。在談及對(duì)監(jiān)察站關(guān)注度不高的原因時(shí)，有部分調(diào)查對(duì)象則直接承認(rèn)“自身對(duì)基層事務(wù)的關(guān)注度不高”導(dǎo)致其不會(huì)主動(dòng)關(guān)注具體性的方針政策，更不會(huì)主動(dòng)關(guān)注監(jiān)察站。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究公共事務(wù)關(guān)注度與監(jiān)察認(rèn)知水平的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)由社會(huì)人口學(xué)特征形成的關(guān)系壁壘是影響監(jiān)察認(rèn)知水平的根本因素[23]，具體包括性別、年齡、受教育程度、戶籍等指標(biāo)。由于基層“微腐敗”的輻射范圍較小，腐敗的實(shí)施主體主要是與公民接觸最為密切的基層黨員干部、村(社)事務(wù)管理人員等。因此，公民與基層干部、管理人員之間是否存在關(guān)系壁壘將根本影響公民對(duì)基層反腐敗事務(wù)的關(guān)注度。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公民會(huì)根據(jù)戶籍所在地對(duì)本地人與外地人、外地人與管理干部之間的關(guān)系進(jìn)行區(qū)分，形成自我身份區(qū)隔。他們強(qiáng)調(diào)“本地人會(huì)關(guān)注這些東西，我們外地不搞這些”(受訪者BGFL3)、“村里的情況也是本地人比較清楚，我們(外地人)不了解”(受訪者BGTL13)。除此之外，年齡也是影響因素之一，有受訪者表示“我們年輕人出來(lái)都不會(huì)管這些事，選舉什么事情都是我家婆去的，像是(腐敗)這種事情，不是不管，是管了之后會(huì)影響在村子的關(guān)系”(受訪者BGJJ7)。

訪談過(guò)程中，也有受訪者認(rèn)為“高受教育程度”是參與社區(qū)公共事務(wù)的前提條件。雖然其對(duì)腐敗問題非常關(guān)注并認(rèn)為與自身利益切實(shí)相關(guān)，但由于沒有接受過(guò)高等教育，所以無(wú)法理解具體政策，也就無(wú)從得知監(jiān)察站究竟何時(shí)設(shè)立、為何設(shè)立、主要作用是什么。因此，在戶籍所在地、年齡、受教育程度等因素的影響下形成了不同的群體性關(guān)系壁壘。

由于群體性關(guān)系壁壘的存在，公民對(duì)村(社)產(chǎn)生了不同程度的認(rèn)同感、歸屬感，歸屬感低、認(rèn)同感低的公民便會(huì)覺得“你想了解什么要問本地本村的人”(受訪者BGAS5)、“本地的老板你問他，什么都知道”(受訪者BGAY4)，而將自身置于“每天就是在這里賣東西，也不去打聽人家什么情況”(受訪者BGAY4)、“我又不識(shí)字，受教育不多，沒法管這些的”(受訪者BGMR14)的旁觀者境地。由此可見，村(居)民對(duì)基層反腐敗事務(wù)的關(guān)注程度一方面受到其對(duì)村(社)事務(wù)關(guān)注度的直接影響，另一方面受到由社會(huì)人口學(xué)特征形成的群體性關(guān)系壁壘的直接影響。

(二)不對(duì)稱宣傳導(dǎo)致公民了解程度有限

在了解程度方面，結(jié)果顯示即便是在“聽說(shuō)過(guò)監(jiān)察站”的知情者中仍有大部分公民對(duì)監(jiān)察站的辦公時(shí)間、地點(diǎn)、流程等具體信息了解甚微，這說(shuō)明知情者對(duì)監(jiān)察站的了解很大程度上僅停留在“知道”、“聽過(guò)”的層面。其中一個(gè)重要的原因便是公民的信息獲取渠道與監(jiān)察站的宣傳方式之間存在偏差。一方面，監(jiān)察站信息的主要發(fā)布渠道是村(社)公告欄等信息發(fā)布平臺(tái)；另一方面，G市居民主要通過(guò)“人與人的溝通”、“利用互聯(lián)網(wǎng)”、“微博、微信等微平臺(tái)”等渠道獲取信息，意味著公民在獲取信息時(shí)存在途徑偏好，監(jiān)察站的宣傳方式?jīng)]有與之很好地契合。

除此之外，監(jiān)察站在打造品牌形象方面的欠缺，導(dǎo)致其無(wú)法很好地獲取公民的信賴。調(diào)查過(guò)程中，公民對(duì)居委、村委等其他基層組織顯示出了更高的信任感、依賴感，他們表示“接觸最多的是居委，服務(wù)好”(受訪者DC170)、“出現(xiàn)微腐敗問題一定會(huì)選擇上報(bào)，向居委反映情況”(受訪者DC258)。居委、村委作為基層群眾性自治組織，在舉辦和管理公共事務(wù)、公益事業(yè)方面，以及定時(shí)公開匯報(bào)工作內(nèi)容等方面讓群眾感受到了自身的利益被理解、被尊重，形成了長(zhǎng)久累積的信賴。作為同樣進(jìn)行基層服務(wù)的監(jiān)察站，如何通過(guò)恰到好處的宣傳方式，提高公民對(duì)其工作的關(guān)注程度，以此獲取公民的信任應(yīng)是接下來(lái)的工作重點(diǎn)。

(三)腐敗生態(tài)制約公民參與程度

反腐敗是一項(xiàng)綜合性的政治工程，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量充分參與其中，公民作為其中一個(gè)主體[24]，其重要性不可忽視。[25]84.6%的調(diào)查對(duì)象愿意在“身邊有人存在貪腐或作風(fēng)問題時(shí)向監(jiān)察站反映問題”體現(xiàn)出公民的反腐敗意愿較高。但一旦面對(duì)腐敗的具體情境時(shí)，公民的選擇卻出現(xiàn)了一定程度的動(dòng)搖。當(dāng)被問及“身邊存在腐敗行為，會(huì)采取的具體措施”時(shí)，僅有64.1%的調(diào)查對(duì)象堅(jiān)持“無(wú)論如何，都會(huì)積極舉報(bào)”，而做出實(shí)際反腐敗行為的調(diào)查對(duì)象則更少。

公民反腐敗意愿與其真實(shí)反腐敗行為之間存在偏差意味著兩者之間還存在著其他影響因素。在調(diào)查過(guò)程中有受訪者表示“會(huì)默許腐敗小問題的存在，如果是大問題看情況再?zèng)Q定是否舉報(bào)”(受訪者DC212)，更有受訪者認(rèn)為“對(duì)于問題不大的腐敗問題一般都不會(huì)舉報(bào)，因?yàn)檫@是正常的政治生態(tài)”(受訪者DC256)，將腐敗現(xiàn)象直接視為正常的政治生態(tài)現(xiàn)象。公民較高的腐敗容忍度使其在面對(duì)基層“微腐敗”問題時(shí)更易態(tài)度曖昧不清。因此，公民對(duì)腐敗的容忍度一定程度上影響其是否做出反腐敗行為。

除了公民自身的因素外，監(jiān)察站舉報(bào)程序設(shè)定的合理性、便捷性、可及性也是影響公民是否做出反腐敗行為的重要因素。有受訪者表示雖然自身有舉報(bào)的意愿，但是“并不知道具體向哪個(gè)職能部門反映”(受訪者DC230)，如果真的要去舉報(bào)的話希望通過(guò)“匿名舉報(bào)的方式”(受訪者DC209)反映問題。但是，監(jiān)察站不僅沒有設(shè)置匿名舉報(bào)渠道，甚至都沒有公開正式的舉報(bào)渠道，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)“舉報(bào)無(wú)路”的困境一定程度上也影響了他們的實(shí)際反腐敗行為。

五、提升公民監(jiān)察認(rèn)知度的路徑思考

調(diào)研結(jié)果顯示村(居)民的監(jiān)察認(rèn)知水平并不樂觀，基于原因分析的結(jié)論，本研究認(rèn)為應(yīng)從公共事務(wù)關(guān)注度、參與度方面入手喚醒民眾政治參與的內(nèi)生動(dòng)力。因此，結(jié)合現(xiàn)有的研究成果與實(shí)際調(diào)研情況，將從以下方面為監(jiān)察站建設(shè)和深入推進(jìn)基層監(jiān)察改革提出政策性建議：

(一)創(chuàng)新廉政政策的宣傳內(nèi)容和方式

1.優(yōu)化“左右協(xié)同”的宣傳機(jī)制。一是推動(dòng)機(jī)構(gòu)、職能和人員全面融合。讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及村(居)委聯(lián)動(dòng)，在明確各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上對(duì)職能進(jìn)行劃分，確定權(quán)責(zé)歸屬。村(居)委作為基層群眾性自治組織，對(duì)本地信息掌握更全面、了解更深入，因此能夠針對(duì)性地收集與歸納信息。同時(shí)，由于監(jiān)察站設(shè)置在村(社)一級(jí)，直接面向公民，因此能夠?qū)λ行畔⑦M(jìn)行直接反饋并追溯信息的源頭。二是創(chuàng)新協(xié)作方式。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，吸納與社區(qū)結(jié)對(duì)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任社區(qū)黨組織兼職委員，通過(guò)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議、民情懇談、議事協(xié)商等制度化平臺(tái)，形成聽民意、匯民智、解問題的治理閉環(huán)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的治理格局。

2.優(yōu)化“上下聯(lián)動(dòng)”的宣傳機(jī)制。一是利用自媒體多渠道推廣監(jiān)察活動(dòng)，除了在官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博等媒體平臺(tái)進(jìn)行推送，也可以將精美的活動(dòng)視頻、海報(bào)發(fā)布于所在區(qū)域的垂直社群，持續(xù)進(jìn)行高質(zhì)內(nèi)容輸出。二是把監(jiān)察站的價(jià)值觀進(jìn)行同步輸出，打造耳熟能詳?shù)目谔?hào)和拍攝優(yōu)質(zhì)的影視作品，一方面是用簡(jiǎn)明“生活方式型”口號(hào)向受眾輸出價(jià)值觀，另一方面讓監(jiān)察站與公民就直接相關(guān)利益點(diǎn)進(jìn)行溝通。三是力推“廣州最美監(jiān)察人”的先進(jìn)事跡，通過(guò)個(gè)性鮮明的視覺形象進(jìn)行宣傳，發(fā)揮他們?cè)讷@取信息、擴(kuò)散信息等方面的優(yōu)勢(shì)，從而將信息更有效率、有效果地傳達(dá)給社會(huì)民眾。

3.優(yōu)化“內(nèi)外兼修”的宣傳機(jī)制。一是推動(dòng)監(jiān)察站“整合形象宣傳”模式的運(yùn)行，重點(diǎn)打造“品牌形象識(shí)別系統(tǒng)”、“品牌文化推廣系統(tǒng)”和“品牌管理控制系統(tǒng)”，全方位推廣監(jiān)察站特有的品牌形象，通過(guò)潛移默化的影響使監(jiān)察文化滲透到公民生活的方方面面。二是運(yùn)用多元的宣傳策略去開展活動(dòng)，通過(guò)大量典型案件、真實(shí)場(chǎng)景、職員說(shuō)法等形式進(jìn)行呈現(xiàn)，加深群眾對(duì)基層監(jiān)察工作的了解。利用動(dòng)畫效果和精簡(jiǎn)的頁(yè)面內(nèi)容讓監(jiān)察宣傳更加“可視化”和“軟性化”，更直接地呈現(xiàn)出監(jiān)察站的職能亮點(diǎn)。

(二)重視社會(huì)資本的“感染”效應(yīng)

1.推動(dòng)感染效力“由點(diǎn)到面”擴(kuò)散。一是通過(guò)擴(kuò)大監(jiān)察站工作人員的招聘來(lái)源范圍，發(fā)揮多元人事結(jié)構(gòu)的信息擴(kuò)散優(yōu)勢(shì)，著眼于宣傳者的關(guān)系特征及其自身社會(huì)地位狀況，最大程度優(yōu)化其對(duì)所接觸社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的影響程度。二是完善線下與線上的反饋渠道建設(shè)。在暢通線下參與渠道的同時(shí)，善于把大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代科技手段與監(jiān)察站職能發(fā)揮深度融合。開發(fā)建設(shè)網(wǎng)上辦公系統(tǒng)、專門應(yīng)用程序等平臺(tái)，形成微端融合、服務(wù)聯(lián)動(dòng)的智慧政務(wù)網(wǎng)，讓群眾通過(guò)手機(jī)、電腦等終端參與討論、投票、監(jiān)督等活動(dòng)，不斷提高群眾參與社區(qū)治理效能。三是建立一個(gè)“雙中臺(tái)”(數(shù)據(jù)中臺(tái)+業(yè)務(wù)中臺(tái))系統(tǒng)整合各個(gè)渠道的數(shù)據(jù)，形成后臺(tái)數(shù)字化系統(tǒng)。設(shè)置簡(jiǎn)單事項(xiàng)一次流轉(zhuǎn)且在一個(gè)工作日解決，重要復(fù)雜事項(xiàng)一次流轉(zhuǎn)且在三個(gè)工作日解決的辦理流轉(zhuǎn)審批限制。

2.推動(dòng)感染效力“自上而下”滲透。一是通過(guò)開展“智能社會(huì)”的公益課程提升公民信息素養(yǎng)，利用村(居)委組織當(dāng)?shù)刂驹刚吆捅O(jiān)察站工作人員開展“智能信息小課堂”對(duì)智能化設(shè)備的使用方式進(jìn)行推廣，促使公民能熟練運(yùn)用信息技術(shù)工具(網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)設(shè)備、電腦)對(duì)信息資源進(jìn)行有效地反饋和收集，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的社區(qū)服務(wù)交流。二是建立以信息分享為導(dǎo)向、激勵(lì)機(jī)制明晰的權(quán)力分配機(jī)制。把監(jiān)察站的職能施行需求、群眾的意見反饋需求和即時(shí)有益的物質(zhì)精神回饋融合在一起，形成群眾參與的自主動(dòng)力。監(jiān)察站把清晰的信息直接層層傳遞下去，把職能目標(biāo)和稀缺性信息層層分解傳輸下去，通過(guò)這種造血機(jī)制，讓社區(qū)的每一級(jí)群眾都成為一個(gè)信息單元。

(三)培育風(fēng)清氣正的政治生態(tài)

1.健全“參與安全”的流程管理。一是對(duì)監(jiān)察站數(shù)據(jù)進(jìn)行源頭分類、保護(hù)控制和后期審計(jì)，對(duì)于敏感度不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行等級(jí)劃分，推動(dòng)監(jiān)察站數(shù)據(jù)與5G、人工智能、區(qū)塊鏈等新信息技術(shù)進(jìn)行融合，用數(shù)據(jù)鏈突破數(shù)據(jù)的“壟斷”，另一方面利用等級(jí)隱私保護(hù)完善信息管理系統(tǒng)。二是以完善的制度保護(hù)信息提供者的安全，既降低風(fēng)險(xiǎn)成本，又形成規(guī)范化的數(shù)據(jù)分流。在監(jiān)察工作人員轉(zhuǎn)交辦理民眾事務(wù)時(shí)，對(duì)要求匿名的來(lái)訪者信息全部進(jìn)行二次顯示處理，對(duì)于來(lái)訪者的信息進(jìn)行技術(shù)和制度上的保護(hù)。

2.建立“動(dòng)員正義”的價(jià)值導(dǎo)向。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督格局，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)督體系。研究修訂監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則等條例，通過(guò)穩(wěn)共性及重特性的雙重精準(zhǔn)配置與調(diào)控，以統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)制度等調(diào)控措施為監(jiān)察改革提供切實(shí)性的保障；在各區(qū)監(jiān)察改革控制層面，要推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的政策落實(shí)，也應(yīng)著重關(guān)注各區(qū)域的現(xiàn)實(shí)差異。二是加強(qiáng)基層普法宣傳教育，為群眾提供法律援助、人民調(diào)解等公共法律服務(wù)，提升群眾法治意識(shí)和法律素養(yǎng)，引導(dǎo)其運(yùn)用法治思維、法治手段化解矛盾、破解難題、維護(hù)合法權(quán)益；嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，保障群眾權(quán)利，維護(hù)法律權(quán)威，形成良好的法治氛圍，促進(jìn)群眾依法參與基層社會(huì)治理。

3.增強(qiáng)“組織有效”的工作機(jī)制。一是完善公民參與的回應(yīng)和反饋機(jī)制的保障，強(qiáng)化對(duì)于公民參與的進(jìn)一步發(fā)展和公民社會(huì)的進(jìn)一步培育。賦予監(jiān)察站在村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在更深層面了解公民所需所想，建立監(jiān)察站與村民代表、村居干部、社區(qū)委員等人員的常規(guī)會(huì)議制度，互相通報(bào)信息，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、群眾廣泛參與的參與格局。二是開展“以案為鑒，以案促改”的教育大會(huì)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題逐條逐項(xiàng)建立整改清單，切實(shí)做到“事事有回應(yīng)，件件強(qiáng)落實(shí)”，著力營(yíng)造風(fēng)清氣正的監(jiān)察工作。