劉穎，管延芳，楊明

（吉林師范大學經(jīng)法學院，吉林 四平 136000）

黨的十九大報告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”理念的繼承、發(fā)展和深化，2018年中央一號文件指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著破除體制機制弊端，推動城鄉(xiāng)要素自由流動平等交換，意味著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合，最終形成共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。城鄉(xiāng)資源要素對流是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件，而由鄉(xiāng)到城、由城往鄉(xiāng)的人口雙向流動引發(fā)的土地要素存在融合障礙，即農(nóng)村人口因受轉移后生活成本與土地羈絆雙重限制而難以融入城市，城市人口因受現(xiàn)行農(nóng)地政策不足而缺乏有效土地供給難以融入農(nóng)村。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，其入市改革可成為破解城鄉(xiāng)融合問題的突破口。

2021年中央一號文件提出要“積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，完善盤活農(nóng)村存量建設用地政策，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設用地，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。2015年起，北京大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）先后進行集體經(jīng)營性建設用地入市試點改革，在試點運行過程中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地流轉存在用地分布零散、供給制約嚴重、入市制度受限等問題，如甘肅省隴西縣存量集體經(jīng)營性建設用地呈“兩小一散”特征，總量僅占全縣建設用地的3.5%，平均每宗僅為1畝（666.7 m2）左右，且分布零散，東北地區(qū)的黑龍江安達、遼寧海城和吉林九臺三個試點地區(qū)呈現(xiàn)入市宗數(shù)少、規(guī)模小和收益低等特征[1]，還有一些試點地區(qū)如四川郫都區(qū)和福建晉江市規(guī)定只能在本地入市，不能在城鄉(xiāng)之間或者異地入市，入市制度作用有限[2]。因此，有必要創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設用地流轉模式，解決集體經(jīng)營性建設用地供給制約、需求不足、分割入市和異地入市等難題，緩解城鄉(xiāng)融合中的用地約束。

2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中集體經(jīng)營性建設用地使用權可出讓性、可轉讓性得到法律承認，這為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供了法律依據(jù)和實現(xiàn)契機。同時，農(nóng)村承包地的信托流轉實踐為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供了借鑒。集體經(jīng)營性建設用地信托流轉是將集體經(jīng)營性建設用地的使用權或發(fā)展權作為信托財產(chǎn)，由信托公司主導委托土地開發(fā)公司進行集約化、規(guī)模化開發(fā)經(jīng)營，然后信托公司將約定的收益返還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的一種創(chuàng)新性的土地流轉模式。與其他流轉方式不同，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉引入大型投資信托公司，且信托公司在整個流轉過程中占據(jù)主導地位，信托特有的風險隔離功能和資源集聚功能使集體經(jīng)營性建設用地信托流轉較其他流轉方式有較低的風險[3]，并且在金融服務鄉(xiāng)村振興政策作用下能夠促進一二三產(chǎn)業(yè)融合和金融資源的一體化，實現(xiàn)異地土地要素和金融要素的整合對接。信托化后集體經(jīng)營性建設用地在融資規(guī)模、用地規(guī)模和城鄉(xiāng)互動方面都會較其他入市方式有所提高，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

目前，學者們對該模式的研究僅停留在理論解析和信托之法構造層面[4]，對于其如何實現(xiàn)，在實踐中還未開展。但正是城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的提出和土地管理法的修訂為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供契機。集體經(jīng)營性建設用地屬于農(nóng)村土地范圍中重要部分，對于農(nóng)村土地信托流轉的研究，國外因土地私有性質(zhì)著重研究土地信托微觀主體差異[5]、社區(qū)土地信托化[6]以及土地信托中土地征用和基礎設施開發(fā)[7]等問題，國內(nèi)則基于土地公有性質(zhì)著重研究土地信托法律體系的設計[8]、土地信托模式選擇和模式創(chuàng)新[9-10]、土地信托的現(xiàn)實困境[11]等，且基于中信—宿州項目、北信—桃源村項目等實踐，土地信托流轉研究主要以農(nóng)村承包地為對象展開，忽視了其他類型農(nóng)村土地的信托化問題。隨著集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革，土地信托化中“土地”范圍應更加廣泛，即土地信托范圍亟需擴大，信托模式需要創(chuàng)新。

因此，本文在現(xiàn)有農(nóng)村土地信托研究基礎上，擴大土地信托范圍，進一步提出集體經(jīng)營性建設用地信托流轉模式，并分析促進其實現(xiàn)的動力要素，利用物理學中“場”的概念，構建集體經(jīng)營性建設用地信托流轉動力場，刻畫集體經(jīng)營性建設用地信托流轉運轉系統(tǒng)，并將動力場內(nèi)核中的信托客體、信托主體、信托產(chǎn)品和制度保障作為路徑規(guī)劃關鍵點，對集體經(jīng)營性建設用地信托流轉進行路徑規(guī)劃，以期推動集體經(jīng)營性建設用地流轉模式創(chuàng)新和實踐中土地信托路徑升級，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市和土地信托路徑雙重優(yōu)化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中土地融合障礙的解決提供政策依據(jù)。

1 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的動力要素分析

集體經(jīng)營性建設用地信托流轉作為一個復雜系統(tǒng)，涉及信托客體、信托主體等各個要素，要素之間的不斷交互促使集體經(jīng)營性建設用地信托流轉有序發(fā)展，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的動力要素包括內(nèi)生動力、推動力、支撐力和牽引力四大類。

1.1 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的內(nèi)生動力

集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)取決于信托流轉收益與信托流轉風險的平衡，即在一定風險承擔能力下，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉收益必須滿足信托主體的價值需求。

對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來講，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉收益可滿足村集體增收和增強村民凝聚力的需求。目前，我國全部村莊總數(shù)的54.36%的村集體沒有任何集體經(jīng)營性收入，31.72%的村集體經(jīng)營性收入每年不足10萬元[12]。集體富，村民才能富，集體空，民心就容易散，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有提高其經(jīng)營性收入的迫切需要。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過將集體經(jīng)營性建設用地信托流轉可以獲取租金收益、政府補助資金和分紅收入等收益，可進一步改善村民福利，發(fā)揮村級服務功能，還可以使村民抱團合作，增強村民的凝聚力。

對于農(nóng)戶來講，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉收益可滿足農(nóng)戶增加財產(chǎn)性收入和城鄉(xiāng)自由流動的需求。根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國集體建設用地占建設用地總面積的72%，其中集體經(jīng)營性建設用地占13.3%左右，主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，這些集體經(jīng)營性建設用地信托流轉之后，在城市周邊尤其縣域內(nèi)可形成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)戶既可以獲得集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的“租金+分紅”收益，還可以在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)工作生活獲得勞動收入，既保障農(nóng)民產(chǎn)權權益，又培養(yǎng)農(nóng)民勞動技能，增加其可持續(xù)生計，還滿足農(nóng)民城鎮(zhèn)化生活需求，為農(nóng)民在城鄉(xiāng)自由流動提供物質(zhì)保障。

因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)戶的“增收前景+其他價值需求”成為促進和加快集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)的核心動力和內(nèi)部驅動力，這種內(nèi)生動力使得集體經(jīng)營性建設用地信托流轉成為“可能”。

1.2 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的推動力

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的推動力。近些年，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動較多，有效促進了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動較少，這與農(nóng)村土地要素市場供給限制有很大關系，導致難以帶動資本和其他現(xiàn)代要素流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展受到限制。如前所述，集體經(jīng)營性建設用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，這使得信托化后的集體經(jīng)營性建設用地滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求，比如對信托化后的集體經(jīng)營性建設用地分區(qū)進行功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū)、休閑娛樂區(qū)和養(yǎng)老服務區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。信托公司可以作為社會資本參與城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃布局，縮小投資需求與政府實際撥款之間的差距，通過土地信托銀行組織土地租賃安排，參與土地征收談判過程，并為城鄉(xiāng)融合集體經(jīng)營性建設用地利用建設提供融資，同時，通過發(fā)行信托產(chǎn)品計劃吸引私人投資者進入土地利用建設，促進城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流通，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

信托公司信托業(yè)務升級轉型也是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的推動力。目前土地信托業(yè)務中鑒于信托客體是承包地且不允許非糧種植，信托公司存在收益率低、風險大、面臨升級轉型壓力等問題。集體經(jīng)營性建設用地入市后主要用于工業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)[13]，符合信托公司一直以來的資金投向分布，其信托流轉后可有更多經(jīng)濟用途，甚至可用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地用途，收益會比承包地信托流轉高很多，且目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市需要大量資金，而政府籌措的風險基金有限[14]，建設用地開發(fā)利用需要信托公司參與，完善其投融資機制，并能化解新農(nóng)村建設中耕地紅線失守的尷尬。

因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求和信托公司信托業(yè)務升級轉型成為促進和加快集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)的推動力，這兩種力量的共同作用使得在城鄉(xiāng)融合背景下實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地信托流轉成為“可以”。

1.3 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的支撐力

集體經(jīng)營性建設用地信托流轉涉及農(nóng)民權益和財產(chǎn)安全，必須符合國家的農(nóng)村土地政策。從2015年起，國家的相關政策陸續(xù)出臺，允許一些試點地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下流通轉讓，2020年1月1日起，集體經(jīng)營性建設用地入市在全國范圍內(nèi)正式合法化，這為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供強有力的政策支持。此外，近兩年國家連續(xù)出臺關于集體經(jīng)營性建設用地的文件，對金融支持集體經(jīng)營性建設用地入市予以重要關注和政策傾斜（表1），這為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供支撐，這些政策支撐使得集體經(jīng)營性建設用地信托流轉成為“可行”。

表1 近2年集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的政策Table 1 Summary of policies for the trust circulation of collectively-operated construction land

1.4 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的牽引力

集體經(jīng)營性建設用地信托流轉屬于土地信托化的范疇，是土地信托化中土地流轉范圍泛化的結果。我國目前在江蘇、安徽、黑龍江等地開展了20余個承包地信托項目，如無錫桃源村土地信托、金色田野土地信托、蘭西土地信托等項目，土地信托流轉面積逐步增加，形成了“雙合作社”土地信托、“雙委托代理”土地信托等多種流轉模式[15]，這些土地信托流轉項目的成功經(jīng)驗可以作為集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的牽引力，因為集體經(jīng)營性建設用地以信托方式入市涉及土地制度改革，突破傳統(tǒng)非公即私的理念局限，而只有在承包地上信托流轉成功實踐才敢在集體經(jīng)營性建設用地上復制。同時，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉中關于信托產(chǎn)品及經(jīng)營模式設計、收益分配與投融資機制、風險識別與控制體系等都可以借鑒農(nóng)村承包地信托流轉的典型實踐，大大降低了集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的風險，克服集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的阻力，提高集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的可行性。

因此，土地信托流轉在承包地上的成功經(jīng)驗能夠避免集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的政治風險和經(jīng)濟風險，成為促進和加快集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)的牽引力，這種力量使得在城鄉(xiāng)融合背景下實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地信托流轉成為“可見”。

總之，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的內(nèi)生動力、推動力、支撐力和牽引力相互作用，整合成為集體經(jīng)營性建設用地信托化的總動力，并進一步形成一個促進集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)的動力場，如圖1所示。在動力場內(nèi)，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的信托主體（委托人、受托人和受益人）依托土地信托產(chǎn)品對信托客體（集體經(jīng)營性建設用地使用權或發(fā)展權）產(chǎn)生信托關系，且信托關系會隨著外部政策環(huán)境發(fā)生變化，即集體經(jīng)營性建設用地信托化過程中會因非有效信息和政治經(jīng)濟風險等形成動力損耗，這就需要在信托流轉系統(tǒng)中引入反饋機制將風險要素和變化反饋給信托主體，信托主體利用反饋的信息根據(jù)預期與實踐差異進行不斷調(diào)整，包括對集體經(jīng)營性建設用地信托經(jīng)營模式、收益分配方案等進行適度調(diào)整，對集體經(jīng)營性建設用地信托流轉系統(tǒng)進行動力補給。

圖1 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉動力場Fig. 1 Dynamic field of the trust circulation of collectively-operated construction land

2 我國集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)路徑

通過對集體經(jīng)營性建設用地信托流轉動力要素分析發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的動力發(fā)揮作用的載體是信托主體在信托客體上的信托關系，在動力場中的內(nèi)核也是這種信托關系，而信托的基本要素恰恰也是信托主體和信托客體，并通過信托產(chǎn)品促成信托關系的實現(xiàn)[16]。我國集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)路徑需要明晰信托主體和信托客體，并在一定制度支持下借助不同的信托產(chǎn)品模式呈現(xiàn)，即在路徑規(guī)劃中將信托客體、信托主體、信托產(chǎn)品和制度保障作為控制的關鍵點，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)路徑如圖2所示。

圖2 集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)路徑Fig. 2 Realization path of the trust circulation of collectively-operated construction land

2.1 信托客體：確定信托財產(chǎn)范圍，明確地、權、區(qū)的范圍

對于信托客體，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的是集體經(jīng)營性建設用地使用權或發(fā)展權，而確定信托財產(chǎn)范圍，即是確定“地”、“權”和“區(qū)”的范圍。

對于“地”的范圍：一是現(xiàn)狀為經(jīng)營性用途的存量集體建設用地，根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道，目前全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量規(guī)模大約在5 000萬畝（333.3萬hm2）以上，這些存量的集體經(jīng)營性建設用地可進行信托流轉；二是增量的集體經(jīng)營性建設用地，主要是由有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榈募w經(jīng)營性建設用地[17-18]?，F(xiàn)行政策如《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》等允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。這里需要注意的是，存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與其它類型的建設用地在政策和實踐中存在單向轉換關系，因此要健全集體建設用地確權登記程序和轉換制度，實現(xiàn)“應登盡登”和“單向轉換”，要避免宅基地和廢棄的集體公益性建設用地違法亂用，要保障農(nóng)民的合法權益。

對于“權”的范圍：一是集體經(jīng)營性建設用地使用權，主要針對現(xiàn)有的存量集體建設用地和同區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地信托流轉，二是集體經(jīng)營性建設用地發(fā)展權，主要針對由閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榈募w經(jīng)營性建設用地和跨區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地信托流轉。土地發(fā)展權盡管并不作為一種正式的制度設置[19]，但通過集體經(jīng)營性建設用地信托憑證這一載體，完成對土地利用更密集化、集中化和跨區(qū)域化的處理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合中土地要素資源的雙向流動。

此外，從城鄉(xiāng)融合的角度，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉涉及整合之后的土地，因此，還要確定“區(qū)”的范圍，即確定集體經(jīng)營性建設用地信托化后的Desakota區(qū)，該區(qū)域是城鄉(xiāng)高密度混合區(qū)，區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)行為與城市的非農(nóng)行為混合[20]，且城鄉(xiāng)人口依托集體經(jīng)營性建設用地信托后形成的Desakota區(qū)雙向流動，促進勞動密集型行業(yè)、生活服務業(yè)、交通運輸業(yè)等行業(yè)發(fā)展，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合，推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

上述“地”、“權”和“區(qū)”范圍的確定需要依托法律法規(guī)的完善和大數(shù)據(jù)平臺的搭建才能完成。利用“國土調(diào)查云”勾繪集體經(jīng)營性建設用地宗地位置或標注“院落中心點”作為宗地位置，繪制集體經(jīng)營性建設用地信托化后的Desakota區(qū)；利用不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，依據(jù)相關法律法規(guī)完成集體經(jīng)營性建設用地使用權確權登記工作，并在此基礎上，按照一定標準折算成“發(fā)展權”標準單位；利用不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，將農(nóng)村地籍調(diào)查的數(shù)據(jù)整合結果和不動產(chǎn)登記成果與集體經(jīng)營性建設用地信托平臺整合對接，完成集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的基礎工作，為信托流轉后土地增值收益分配機制的建立創(chuàng)造基礎條件。

2.2 信托主體：規(guī)范信托主體的權利與義務，構建收益均衡分配機制

對于信托主體，因信托當事人包括委托人、受托人和受益人，因此集體經(jīng)營性建設用地信托流轉信托主體也包括委托人、受托人和受益人，且明確信托主體的權利與義務，對于信托關系的成立至關重要。

首先，委托人是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉中土地資源要素的供給方。根據(jù)《中華人民共和國民法典》總則編第九十六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有特別法人的地位，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的委托人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織[21-23]。在集體經(jīng)營性建設用地信托流轉過程中，村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體可以改造成能夠獨立承擔民事責任的具有法人特征的新型集體經(jīng)濟組織，表現(xiàn)形式可以是具有獨立法人主體資格的企業(yè)，以特別法人的形式作為信托關系的委托人，將集體經(jīng)營性建設用地使用權或發(fā)展權信托轉讓給信托公司，并在信托流轉中將確權后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地按股份量化到農(nóng)戶，增人不增地、減人不減地[24]，同時利用公司治理思想設立董事會、監(jiān)事會和專業(yè)委員會等對信托流轉中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行管理，完善信托流轉中的信息披露制度和資產(chǎn)管理監(jiān)督機制，保護農(nóng)民權益。

其次，受托人方面，包括直接受托人即接受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織委托的信托公司和間接受托人即接受信托公司委托的土地開發(fā)公司。信托公司是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的主導方和資金供給方，進一步可以分為政府參與出資建立的信托公司和無政府參與的專業(yè)信托公司。政府出資建立的信托公司可長期保持與相關政府部門的合作，針對離城市較遠的集體經(jīng)營性建設用地或是用于基礎設施建設的集體經(jīng)營性建設用地信托流轉提供經(jīng)營管理、信息傳遞、中介服務和監(jiān)督管理等信托服務，因為這些用地的價值增值較城市近郊的集體經(jīng)營性建設用地要低或具有一定公益性質(zhì)，因此需要政府參與。無政府參與的專業(yè)信托公司對盈利性有較高要求，適用于城市近郊的集體經(jīng)營性建設用地或用于盈利性的集體經(jīng)營性建設用地（如產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游等），因盈利性要求，專業(yè)的信托公司需要具有較高的財務基礎、企業(yè)文化和土地信托業(yè)務人才儲備，如要求信托公司的不良資產(chǎn)率不得超過行業(yè)平均水平，資金投向基礎產(chǎn)業(yè)所占比例應不低于10%，同時信用評級至少達到B，信托業(yè)務人員除了具有金融知識，還對產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、土地利用有一定了解。土地開發(fā)公司是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的利潤供給方，并非單純的房地產(chǎn)開發(fā)公司，而是接受信托公司委托對流轉的集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)的公司，比如將集體經(jīng)營性建設用地用作產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)莊養(yǎng)老度假酒店等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)配套設施的建設、且信托公司整合金融資源對開發(fā)建設活動提供資金支持。

最后，集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的受益人包括兩個方面：一是以特別法人形式存在的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身，另一個是以農(nóng)戶為單位的組織內(nèi)成員。土地開發(fā)公司將集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)用于工業(yè)、商業(yè)或服務業(yè)等用途后獲得的收益，按照設定的利益分配方案分配給新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，新型集體經(jīng)濟組織再按照集體和個人分配比例進行利潤二次分配[25]，集體部分主要是用于公共基礎設施建設，以及對于已信托土地長期規(guī)范與監(jiān)管，保證增值收益的穩(wěn)定性與可持續(xù)性[26]。個人部分主要根據(jù)之前確定的以戶為單位頒發(fā)的信托憑證進行，農(nóng)戶根據(jù)信托憑證獲取收益，享受信托計劃受益權，也可以將信托憑證流通轉讓給集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員，亦可以將信托憑證抵押融資用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進城買房或與養(yǎng)老保險結合，豐富受益人收益用途。

2.3 信托產(chǎn)品：優(yōu)化信托產(chǎn)品結構，開發(fā)設計協(xié)同創(chuàng)新的上下游信托產(chǎn)品鏈條

連接集體經(jīng)營性建設用地信托流轉主體和客體的是信托產(chǎn)品。信托公司主要負責信托產(chǎn)品的開發(fā)與設計，包括對委托人的上游土地流轉信托產(chǎn)品的設計，以及對于間接受托人的下游土地開發(fā)信托產(chǎn)品的設計。

對于上游土地流轉信托產(chǎn)品，信托公司可以借鑒已經(jīng)上線的承包地信托產(chǎn)品設計集體經(jīng)營性建設用地信托合約，如信托產(chǎn)品結構方面，可采用結構化混合型土地信托結構，即事務管理類信托（財產(chǎn)權信托）+資金信托的信托結構，其中資金信托用于解決集體經(jīng)營性建設用地信托流轉中流動性缺口問題。信托產(chǎn)品模式方面，可采用橫向一體化整合型信托產(chǎn)品模式和縱向一體化產(chǎn)業(yè)鏈集成型信托產(chǎn)品模式，其中，整合型信托產(chǎn)品模式主要以信托公司為主導，通過構建集體經(jīng)營性建設用地資源網(wǎng)絡，整合足夠的土地資源，形成集體經(jīng)營性建設用地資源的規(guī)模優(yōu)勢，并以此為基礎，對所信托的集體經(jīng)營性建設用地進行全面整理[27]。產(chǎn)業(yè)鏈集成型信托產(chǎn)品模式主要以信托公司為主導，通過搭建集體經(jīng)營性建設用地流轉綜合平臺匯集開發(fā)商、需求商等信息，并通過采集的客戶信息樣本，利用云計算的互聯(lián)網(wǎng)技術分析挖掘彼此之間的隱性聯(lián)系，利用信托方式進行金融對接，打通一二三產(chǎn)業(yè)融合整個鏈條的各個環(huán)節(jié)，提供覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉全過程金融服務，使集體經(jīng)營性建設用地得到最大限度地利用，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最大限度獲得土地增值的收益，真正推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

對于下游土地開發(fā)信托產(chǎn)品，信托公司可以依托流轉的集體經(jīng)營性建設用地使用權或發(fā)展權開發(fā)“房地產(chǎn)信托+養(yǎng)老信托”混合型信托產(chǎn)品，并通過“消費權信托”的模式提前鎖定客戶資源。2019年自然資源部印發(fā)的《關于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務發(fā)展的指導意見》中指出“支持利用集體建設用地發(fā)展養(yǎng)老服務設施，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體經(jīng)濟組織所有的建設用地自辦或以建設用地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務設施，保證老年人就近養(yǎng)老需求”。土地開發(fā)信托產(chǎn)品可通過對經(jīng)營性建設用地的整理和開發(fā)，通過房地產(chǎn)信托投資基金（REITs） 建設個性化、專業(yè)化的休閑農(nóng)莊與養(yǎng)老度假酒店，并通過金融預付消費卡形式或投資收益選擇權的方式為農(nóng)戶和城市人口提供鄉(xiāng)村養(yǎng)老信托服務。

2.4 制度保障：完善土地信托制度和配套制度，構建一體化土地信托流轉市場

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地信托流轉需要制度支撐與保障，政府部門是集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的制度供給方，主要涉及完善土地信托制度和相應的配套制度的工作。信托制度方面，應修訂和完善《中華人民共和國信托法》以強化集體經(jīng)營性建設用地信托流轉中受托人的信托義務并廓清受益人的權利邊界，建立健全土地信托登記制度以提升集體經(jīng)營性建設用地信托化的公示公信效力[28]。配套制度方面，應加快推進城鄉(xiāng)融合建設制度，構建城鄉(xiāng)土地要素雙向配置互動機制與對接機制，建立健全農(nóng)村信用體系和下鄉(xiāng)企業(yè)誠信管理制度，穩(wěn)妥有序推進集體經(jīng)營性建設用地入市改革，構造集體經(jīng)營性建設用地所有權、發(fā)展權和使用權三權并行的改革方案[29]，推動集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地信托流轉還需要依托一定市場條件的支持，因此，需要整合城鄉(xiāng)一體化建設用地市場和農(nóng)村金融市場，建立一體化的土地信托流轉市場，構建集體經(jīng)營性建設用地信托流轉市場體系，搭建土地信托化交易平臺，完善集體經(jīng)營性建設用地價值評估機制，并按照“互聯(lián)網(wǎng)+基礎模塊標準化+特色模塊地方化”的模式建立各地土地信托流轉市場，為建立兼容的全國范圍的土地信托流轉市場做好準備[30]。

3 結語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要分布在東部沿海、城市周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，其以信托流轉方式入市可成為縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口。在集體經(jīng)營性建設用地信托流轉動力場中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)戶的“增收前景+其他價值需求”是核心動力和內(nèi)部驅動力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地需求和信托公司信托業(yè)務升級轉型是推動力，國家的相關政策保障是支撐力，而土地信托流轉在承包地上的成功經(jīng)驗是牽引力，各種動力相互作用整合成為集體經(jīng)營性建設用地信托化的總動力，并進一步形成一個促進集體經(jīng)營性建設用地信托流轉實現(xiàn)的動力場，在該動力場中，以農(nóng)戶、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和信托公司為主導的信托主體要明確其權利與義務，著重構建滿足不同信托主體需求的收益均衡分配機制，以存量和增量的集體經(jīng)營性建設用地為基礎，建立相應確權登記和轉換制度，以現(xiàn)有承包地信托流轉實踐為根基，適度擴大土地信托化范圍，優(yōu)化信托產(chǎn)品結構，開發(fā)設計協(xié)同創(chuàng)新的上下游信托產(chǎn)品鏈條，構建一體化土地信托流轉市場。同時鑒于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地分布特性，契合城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，完善土地信托制度和配套制度。

不可否認的是，目前集體經(jīng)營性建設用地信托流轉處于初步階段，本文僅從一般意義上勾勒出其在城鄉(xiāng)融合背景下實現(xiàn)的路徑，以期為國家及各省市建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)中土地融合障礙問題的解決提供理論依據(jù)。未來的研究方向是進一步探討集體經(jīng)營性建設用地信托流轉動力機制，并就不同動力機制匹配不同發(fā)展模式，進一步促進集體經(jīng)營性建設用地信托流轉的實現(xiàn)，從土地要素方面解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展難題。